序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇安全監(jiān)管法律法規(guī)范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

關(guān)鍵詞：食品安全 監(jiān)管 策略

前言：現(xiàn)今的分段監(jiān)管體制，并不能適應(yīng)國內(nèi)多樣化和復(fù)雜化的食品生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)狀，加之相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，從而出現(xiàn)互相牽制、職能低下以及監(jiān)管不力現(xiàn)象。因此，制定相關(guān)食品監(jiān)管法律、監(jiān)管體制及監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成為迫在眉睫。只有從法律為后盾，以強(qiáng)有力的監(jiān)管技術(shù)為手段，協(xié)調(diào)各監(jiān)管職能部門才能從根本上加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，切實(shí)保障食品安全質(zhì)量。

1、食品安全的意義及其重要性

食品安全表現(xiàn)為為三個(gè)方面：數(shù)量，某國家或地區(qū)能夠生產(chǎn)民族基本生存需要。要求人們既能買得到又能買得起生存生活所需要的基本食品；質(zhì)量，指提供的食品在營養(yǎng)，衛(wèi)生方面滿足和保障人群的健康需要，食品質(zhì)量安全涉及食物的污染、是否有毒，添加劑是否違規(guī)超標(biāo)、標(biāo)簽是否規(guī)范等問題，需要在食品受到污染界限之前采取措施，預(yù)防食品的污染和遭遇主要危害因素侵襲；可持續(xù)發(fā)展，這是從發(fā)展角度要求食品的獲取需要注重生態(tài)環(huán)境的良好保護(hù)和資源利用的可持續(xù)。自古以來民以食為天，食品安全是人民群眾生命健朗權(quán)的首要保證，對于我們的生存和發(fā)展有著至關(guān)重要的意義。如今社會經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，人們對于食品的安全要求也隨著大幅增加，而現(xiàn)今頻發(fā)的食品安全事故卻讓人對其甚不放心。食品安全問題的日益嚴(yán)重不僅影響食品行業(yè)的正常發(fā)展，而且對社會主義和諧社會建設(shè)構(gòu)成一定不良影響。

2、我國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

一、我國的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)現(xiàn)狀

商品檢驗(yàn)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、農(nóng)業(yè)法、等法律法規(guī)作為現(xiàn)今中國食品安全監(jiān)管的法律手段，雖然某些部分參考了如美國，歐盟，日本等發(fā)達(dá)國家和如何對食品進(jìn)行安全有效的監(jiān)管方針策略以及實(shí)施措施，但由于我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，目前仍然是發(fā)展中國家，雖然對原有的與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)做出了大幅的增刪和修訂，最終形成了以如食品衛(wèi)生法，產(chǎn)品質(zhì)量法，農(nóng)業(yè)法等覆蓋面較廣的綜合性法律法規(guī)作為政府部門和地方制定規(guī)章和文件的依據(jù)，如食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法等從食品制造的根源加強(qiáng)監(jiān)管，以及在食品的經(jīng)營銷售環(huán)節(jié)相關(guān)的法律法規(guī)來加強(qiáng)對食品的安全監(jiān)管。食品衛(wèi)生法，產(chǎn)品質(zhì)量法，農(nóng)業(yè)法等相關(guān)食品安全法律法規(guī)的健全與完善是強(qiáng)有效提高食品監(jiān)管水平，保證高優(yōu)質(zhì)食品生產(chǎn)銷售，切實(shí)維護(hù)人民合法權(quán)益，促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)快而穩(wěn)向前發(fā)展的重要途徑。

二、監(jiān)管體制現(xiàn)狀

現(xiàn)今階段我國食品安全監(jiān)管是以衛(wèi)生部！農(nóng)業(yè)部！質(zhì)檢總局！食品藥品監(jiān)督管理局！工商行政管理總局！國家環(huán)保總局！商務(wù)部！交通部等多部門為主體進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管，實(shí)行分段監(jiān)管為主！品種監(jiān)管為輔的食品監(jiān)管體制。按照分段監(jiān)管的原則，劃分了各部門的相關(guān)職責(zé)：農(nóng)業(yè)部門管農(nóng)產(chǎn)品的食品安全，質(zhì)檢部門管生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食品安全，工商部門管流通環(huán)節(jié)的食品安全，商務(wù)部門管部門食品的儲備和畜禽屠宰的食品安全，衛(wèi)生部門管餐飲的食品安全，食品藥檢監(jiān)管部門管食品安全的綜合協(xié)調(diào)。這些職能部門統(tǒng)一在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下對食品安全進(jìn)行有效監(jiān)管，雖然有比較獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力，但由于現(xiàn)今階段各部門職能交叉等原因易造成監(jiān)管資源過于集中或者浪費(fèi)的現(xiàn)象，而出現(xiàn)我國食品安全監(jiān)管不力的現(xiàn)狀。而當(dāng)應(yīng)對諸如雙匯瘦肉精事件，三鹿三聚氰胺等重大安全事故時(shí)，由于整體食品安全管制缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，沒有建立起完善的食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制，過分信賴或者利益導(dǎo)向致使其缺乏對于大型食品企業(yè)的長期有效的監(jiān)管，經(jīng)常處于被動地位，只有在發(fā)生了大型安全事故，付出了巨大的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)后才開始著手大力整治，對于食品安全監(jiān)管的強(qiáng)度和韌度也沒有與時(shí)代的發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)。

3、對于我國食品安全監(jiān)管的對策思考

一、健全食品安全相關(guān)的法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系

盡管我國關(guān)于食品安全的法律法規(guī)不斷的在修改，并頒布新的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，但由于我國國情的特殊體現(xiàn)，現(xiàn)有頒布實(shí)施的相關(guān)食品安全法律法規(guī)仍然不夠健全，亟需盡快改善。為了從宏觀上掌控整個(gè)中國食品安全的整體局面，保證各項(xiàng)高優(yōu)質(zhì)食品安全，將我國現(xiàn)有的食品安全法律法規(guī)建設(shè)為具備協(xié)調(diào)統(tǒng)一，基礎(chǔ)性的，綜合性的食品安全法律成為重中之重。應(yīng)盡快加強(qiáng)食品安全立法，整合現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系，綜合我國食品安全監(jiān)管的要求，對現(xiàn)行有關(guān)食品安全的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)的清理和修訂，建立多層次，分門類，包含監(jiān)管，執(zhí)法，行政處罰以及刑罰的綜合性食品安全監(jiān)管法律體系。必須加大對于違規(guī)違法進(jìn)行食品生產(chǎn)加工銷售的懲罰力度，除了在經(jīng)濟(jì)上對其進(jìn)行嚴(yán)重制裁和懲罰，還要明確其的刑事責(zé)任，達(dá)到以儆效尤的目的，杜絕不法商家打一槍換一地，東山再起的現(xiàn)象發(fā)生，并且須明確食品生產(chǎn)加工銷售監(jiān)管環(huán)節(jié)執(zhí)法人員的行政責(zé)任。目前我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)建立起以國家標(biāo)準(zhǔn)體系，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，地方標(biāo)準(zhǔn)體系和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系四個(gè)部分共同構(gòu)成的，相對比較完善的標(biāo)準(zhǔn)體系。這是對我國的食品進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營銷售的一項(xiàng)具有強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)體系，涵蓋了生產(chǎn)原材料，儲運(yùn)和包裝，食品質(zhì)量檢測等全過程的領(lǐng)域。但由于科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，對于有害物質(zhì)的研究和控制也在不斷進(jìn)步，因此，食品安全的標(biāo)準(zhǔn)也就要跟隨現(xiàn)有的實(shí)際情況和條件做出適時(shí)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和修改。只有這樣，才能從根本上提高食品的安全性，才能保障廣大消費(fèi)者的身體健康和生命安全。

二、加快建設(shè)健全我國的食品安全監(jiān)管體系

今年來，不論是國家還是地方政府，都在增加頒布相關(guān)食品法律法規(guī)的相關(guān)文件和管理辦法，同時(shí)也大大地重視食品安全，監(jiān)管力度都在不斷增強(qiáng)。因此使得我國的食品安全監(jiān)管工作在整體上有了較大的進(jìn)步，但放眼現(xiàn)實(shí)，食品安全事故仍然頻頻發(fā)生，這與我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系有不可分割的聯(lián)系。目前我國的食品安全監(jiān)管體系仍然是實(shí)行由衛(wèi)生部，農(nóng)業(yè)部，藥品監(jiān)測部門，商務(wù)部門，工商管理部門以及質(zhì)量檢測等很多部門對食品安全進(jìn)行多個(gè)環(huán)節(jié)，多個(gè)部分共同監(jiān)管，因此加快建設(shè)健全現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系，完善現(xiàn)行監(jiān)督管理體系成為目前人民的心聲，將執(zhí)法職能部門分工明確，權(quán)力明確，責(zé)任明確，避免出現(xiàn)由于權(quán)力的交叉而使得監(jiān)管資源浪費(fèi)或者閑置。

三、協(xié)調(diào)我國各食品安全監(jiān)管部門職能

在2009年的《食品安全法》頒布以來，我國各食品監(jiān)管部門通過積極地探索食品安全綜合監(jiān)管，不斷探索分段監(jiān)管機(jī)制的制衡機(jī)制。從監(jiān)管權(quán)力配置方面講，食藥局一般都其綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)作用，而農(nóng)業(yè)局、質(zhì)監(jiān)局、工商局及食品藥品監(jiān)督管理局作為執(zhí)法的主體職能部門，具有相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)。從監(jiān)管職能分配來看，本著指定的部門監(jiān)管指定環(huán)節(jié)的原則，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)組織制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)等，而攻山部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督等。目前現(xiàn)今階段我國食品安全監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)主要通過定期會議，聽取匯報(bào)以及上下級文件等行政指令性質(zhì)的手段，工作協(xié)同配合相對來講比較困難，難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的職能。整合優(yōu)化同級職能相近部門，監(jiān)理部門配合機(jī)制和優(yōu)勢互補(bǔ)機(jī)制，在裝備、技術(shù)、信息方面達(dá)到共享，實(shí)現(xiàn)人力、物力有效利用，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

4、結(jié)語：鑒于食品安全自身的多樣化、復(fù)雜性及現(xiàn)今中國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀，食品安全監(jiān)管是以完善的相關(guān)法律法規(guī)制度，適應(yīng)現(xiàn)狀的監(jiān)管體系，各相關(guān)監(jiān)管職能部門協(xié)調(diào)工作的長期性綜合工程。理順監(jiān)制體制，強(qiáng)化食品質(zhì)量和安全控制，建立完備的食品安全監(jiān)管體制依然是任重而道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1]羅建國；經(jīng)濟(jì)安全與知識產(chǎn)權(quán)法[J]；重慶工業(yè)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)；2005年01期

篇(2)

關(guān)鍵詞：食品 食品安全 食品安全法律

中圖分類號：DF529 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）05-056-02

“民以食為天，食以安為先”。食品安全是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它關(guān)系到每個(gè)社會公民的身體健康、生命安全和社會的穩(wěn)定與和諧。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，食品安全問題已成為人們?nèi)找骊P(guān)注的問題，然而食品安全問題卻不斷凸現(xiàn)。三鹿嬰幼兒奶粉、“染色饅頭”、“瘦肉精”、“激素門”、“小龍蝦”等食品安全事件讓人觸目驚心。以法治理食品安全問題，是我國目前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

一、健全食品安全監(jiān)管體制

1.成立權(quán)威食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。要進(jìn)一步理順體制，成立權(quán)威的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，避免政出多門，多頭管理，相互推諉扯皮現(xiàn)象。結(jié)合我國食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)狀，把分散在農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管等部門的食品安全監(jiān)管職能都納入這個(gè)新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一管理。該監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能包括：對初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的監(jiān)管；對食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；對食品在市場上流通的監(jiān)管；對消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，包括餐飲業(yè)、食堂等的衛(wèi)生條件和環(huán)境；對食品安全工作的綜合監(jiān)督以及對已經(jīng)發(fā)生的食品安全事故的事后處理等。

2.完善食品安全檢測制度。廢除食品安全檢測由多個(gè)部門負(fù)責(zé)的制度，由綜合的、權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管。即把分散在農(nóng)業(yè)部、質(zhì)監(jiān)部、衛(wèi)生部等的食品安全檢測職能都納入這個(gè)綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一管理，杜絕多個(gè)檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)并存導(dǎo)致重復(fù)檢測、交叉檢測，造成現(xiàn)有資源浪費(fèi)、相互推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。加強(qiáng)各檢測職能部門之間的信息交流與相互協(xié)作，建立食品安全信息共享數(shù)據(jù)庫，預(yù)防食品安全事故的發(fā)生，全天候、全方位監(jiān)測食品安全狀況。另外，還可以在這個(gè)綜合機(jī)構(gòu)定期召開各職能部門之間的聯(lián)席會議，交流工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、共享信息，促進(jìn)機(jī)構(gòu)中各職能部門之間的信息交流和相互協(xié)作。

3.提高監(jiān)管部門工作人員的素質(zhì)。工作人員是整個(gè)組織的核心，要大力提升監(jiān)管部門工作人員的素質(zhì)，加強(qiáng)對其思想、業(yè)務(wù)和作風(fēng)的基礎(chǔ)性建設(shè)以及相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)，做到公正執(zhí)法、合理執(zhí)法、文明執(zhí)法。充實(shí)監(jiān)管工作人員力量，對新人進(jìn)行嚴(yán)格考核，并嚴(yán)肅紀(jì)律，加強(qiáng)管理。同時(shí)培養(yǎng)工作人員的消費(fèi)者保護(hù)意識，時(shí)刻以維護(hù)廣大公民的公共利益為最終目標(biāo)，充分認(rèn)識消費(fèi)者長期所處的弱勢地位，切實(shí)履行保障公民健康安全的職責(zé)。

二、完善食品安全法律責(zé)任

我國現(xiàn)階段的食品安全監(jiān)管采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的模式，這種監(jiān)管模式出現(xiàn)很多問題，需要從強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任、建立責(zé)任倒查機(jī)制、健全食品經(jīng)銷實(shí)體的法律責(zé)任等方面，完善食品安全法律責(zé)任。

1.強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是責(zé)任。當(dāng)前，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，行政執(zhí)法的隨意性較大，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的違法行為得不到及時(shí)、有效的制裁。解決這一問題，要在完善立法和理順體制的前提下，強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任，把國家法律法規(guī)設(shè)定的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，統(tǒng)一視為責(zé)任，以責(zé)任制約權(quán)力，強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任。

2.對相關(guān)管理人員實(shí)行責(zé)任倒查機(jī)制。對于已經(jīng)發(fā)生的食品安全事故，除對當(dāng)事人查處以外，應(yīng)該對于相關(guān)的食品監(jiān)督執(zhí)法部門實(shí)行責(zé)任倒查追究制度，使那些沒有認(rèn)真履行執(zhí)法責(zé)任的失職人員也承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。建立這樣的制度，目的在于預(yù)防食品安全事故的發(fā)生，對于相關(guān)執(zhí)法人員的責(zé)任追究也是因其行政不作為或是瀆職行為所引起的法律責(zé)任。這樣可以有效保證食品安全監(jiān)督部門積極負(fù)責(zé)地行使其法律責(zé)任，從而切實(shí)管理好食品市場的安全。

3.健全食品經(jīng)銷實(shí)體的法律責(zé)任。目前，我國的法律對于食品經(jīng)銷實(shí)體，如食品的生產(chǎn)制造者、食品加工設(shè)備供應(yīng)商、食品的各級銷售商等在食品安全方面的責(zé)任，規(guī)定的不是很明晰，有的在具體責(zé)任上還有一些漏洞。這就需要我們從法律上建立統(tǒng)一的責(zé)任制度，遏制非法經(jīng)營，明確食品經(jīng)銷實(shí)體的責(zé)任，填補(bǔ)法律責(zé)任上的漏洞，杜絕食品安全隱患的發(fā)生，從而健全食品經(jīng)銷實(shí)體的法律責(zé)任。

三、健全食品安全法律體系

食品安全法律體系的健全與完善是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的工作，有利于我們更好地和國際接軌，縮短和聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織等國際標(biāo)準(zhǔn)的差距，必將在我國的社會、經(jīng)濟(jì)、生活的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮日益重要的作用。

1.進(jìn)一步完善食品安全法律內(nèi)容。我國食品安全法律內(nèi)容應(yīng)進(jìn)一步完善，主要包括：確保人民身體健康、注重科學(xué)依據(jù)、控制和預(yù)防并重、公開、客觀、公正，明確社會各階層在保障食品安全方面的義務(wù)和責(zé)任，對安全風(fēng)險(xiǎn)評估評價(jià)，建立應(yīng)急處理機(jī)制和信用體系等。在制定食品安全基本法的基礎(chǔ)上要制定各種單行法規(guī)對基本法的不同方面進(jìn)行更明確、更具體的規(guī)定，這些方面包括：標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)地環(huán)境認(rèn)證、質(zhì)量體系認(rèn)證、產(chǎn)品認(rèn)證、標(biāo)簽管理、投入品使用、檢疫分級、質(zhì)量監(jiān)督檢查、食品質(zhì)量安全承諾與召回等方面的法律法規(guī)。此外，要充分發(fā)揮地方的積極性，鼓勵地方根據(jù)本地實(shí)際情況制定地方性法規(guī)。

環(huán)視國外的立法現(xiàn)狀，大部分國家和地區(qū)保障食品安全的立法一般多采用“以食品安全基本法為基礎(chǔ)，多層次立法，多法并行”的立法模式。日本有處于核心地位的《食品安全基本法》，并輔之以《家禽傳染病預(yù)防法》、《飼料安全法》、《牛肉生產(chǎn)履歷法》、《食品衛(wèi)生法》、《禽類處理法》、《牲畜屠宰場法》等12部法律，從而形成了注重控制源頭污染、加強(qiáng)事前監(jiān)管、覆蓋可能出現(xiàn)食品安全問題各領(lǐng)域的法律體系。因此，我國應(yīng)以《食品安全法》的出臺為契機(jī)，建立一套以《食品安全法》為統(tǒng)領(lǐng)的、以其他具體法律相配合的完整法律體系。

2.實(shí)行統(tǒng)一的食品安全立法。要對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真清理，將散存于各法律法規(guī)中有關(guān)食品監(jiān)管的內(nèi)容實(shí)施整合，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法上的相互沖突。通過立法從根本上解決法律體系混亂的問題。對已經(jīng)滯后的法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真補(bǔ)充和完善，對一些涉及食品監(jiān)管的舊法進(jìn)行廢止和修改。通過完善已有法律法規(guī)體系，形成以食品安全基本法為龍頭，其他具體法律法規(guī)相補(bǔ)充配合的多層次、專門、具體的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系，減少和避免立法和執(zhí)法上的沖突，確保法制的統(tǒng)一性、完整性和權(quán)威性。

3.加大懲罰力度，提高違法成本。加大懲罰力度，提高違法成本，能有效地保護(hù)食品安全，也是完善食品安全法律體系的體現(xiàn)。提高生產(chǎn)者違法成本的措施主要有：（1）加重對破壞食品安全行為的懲罰。對于情節(jié)嚴(yán)重的追究其刑事責(zé)任，直至死刑，同時(shí)還要改變以往對同一問題懲罰力度差別過大的問題，以法律條文的形式明確規(guī)定對各種違法行為的具體處罰標(biāo)準(zhǔn)，增加法律的透明度，充分體現(xiàn)立法力度和法律的威懾力。（2）實(shí)行食品召回制度。食品召回制度打破了我國以往傷害后才進(jìn)行處理的慣例，發(fā)現(xiàn)有批量食品存在質(zhì)量問題并可能會對大眾造成傷害時(shí)，企業(yè)就有義務(wù)進(jìn)行召回。（3）對被欺騙的消費(fèi)者進(jìn)行賠償。這種賠償不僅包括不合格食品給消費(fèi)者帶來的有形損失，還必須包括對不合格食品潛在危害的賠償。

四、健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)

1.制定統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)根據(jù)我國目前現(xiàn)有的食品標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、水平不高的實(shí)際情況，統(tǒng)籌規(guī)劃，組織制定和完善包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，對標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。要加大對各部門統(tǒng)一并入食品安全機(jī)構(gòu)和制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的投入，特別是從人力、財(cái)力等各方面予以支持，盡快廢除原有的一些不合理、重復(fù)制定的國家或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將食品安全標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行的《食品安全法》予以統(tǒng)一，使得企業(yè)能夠有法可依，避免其無所適從。

2.進(jìn)一步完善食品監(jiān)督的抽查檢驗(yàn)程序。制定統(tǒng)一的食品監(jiān)督抽檢程序，明確食品檢測應(yīng)委托統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)下設(shè)的職能部門，執(zhí)行統(tǒng)一的食品安全檢測標(biāo)準(zhǔn)，并明確這個(gè)食品安全檢測職能部門食品安全信息，改變當(dāng)前地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)隨意食品安全信息的狀況，確保公眾得到權(quán)威的食品安全信息。建議盡快根據(jù)《食品安全法》制定統(tǒng)一的食品檢測機(jī)構(gòu)的認(rèn)證和監(jiān)管規(guī)范，由統(tǒng)一、權(quán)威機(jī)構(gòu)對所有的食品檢測機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件、檢測能力進(jìn)行專業(yè)的評估和監(jiān)管，確保檢測機(jī)構(gòu)的規(guī)范性和合法性。此外，應(yīng)確保執(zhí)法機(jī)關(guān)充足的檢測經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)禁其借檢測亂收費(fèi)。

3.適時(shí)修改食品安全標(biāo)準(zhǔn)。隨著食品生產(chǎn)技術(shù)的不斷提高和市場需求的多樣化，以及人民生活水平的不斷改善，舊的標(biāo)準(zhǔn)會逐漸顯示出它的不適應(yīng)性，對其進(jìn)行修改和完善顯得尤為迫切。比如在日本，食品標(biāo)準(zhǔn)每隔五年要修訂一次。在標(biāo)準(zhǔn)的修改過程中，不僅要考慮其是否能適應(yīng)食品生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展的需要，還要參照國際標(biāo)準(zhǔn)化組織及國外有關(guān)國家、區(qū)域組織已有的食品標(biāo)準(zhǔn)；不僅要考慮我國的國情，也要注意吸收發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)食品技術(shù)；不僅要規(guī)范制定標(biāo)準(zhǔn)的組織，而且要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)定稿前的二次評審，即初審和終審。使食品安全標(biāo)準(zhǔn)，與時(shí)俱進(jìn)，跟得上國際步伐，填補(bǔ)我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的空白。

五、完善食品安全監(jiān)管制度

1.實(shí)現(xiàn)食品安全信息的可溯源性。食品生產(chǎn)的市場化、信息化、規(guī)模化是食品生產(chǎn)可溯源性的基礎(chǔ)。食品生產(chǎn)企業(yè)采取市場化、信息化的企業(yè)生產(chǎn)方式，淘汰落后的小作坊生產(chǎn)模式，實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，完整的信息管理過程，這是食品安全生產(chǎn)可溯源性的條件。政府要提高食品行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)食品行業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。此外，政府要積極開展對原料產(chǎn)地生產(chǎn)環(huán)節(jié)的信息收集和記錄。

2.完善食品召回制度。解決目前食品召回法規(guī)不統(tǒng)一的辦法是加強(qiáng)監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)配合，同時(shí)加大資源共享，統(tǒng)一職能部門關(guān)于食品召回的規(guī)定。實(shí)現(xiàn)食品召回的及時(shí)有效，食品安全信息制度的完善至關(guān)重要。國家應(yīng)建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度。在食品召回中，不僅要將缺陷食品存在的安全問題以及可能造成的損害，同時(shí)也要將食品召回相關(guān)事項(xiàng)告知有關(guān)各方，以確保食品召回及時(shí)有效地進(jìn)行。

3.充分發(fā)揮輿論監(jiān)督功能。隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展，如電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊的大范圍普及，輿論監(jiān)督以其傳播速度快，時(shí)效性高，范圍廣的優(yōu)勢，對食品安全進(jìn)行間接地監(jiān)管，能取得和法律法規(guī)監(jiān)管相同甚至超出法律法規(guī)監(jiān)管的效果。正因其是一種特殊的監(jiān)督管理方式，所以才能達(dá)到出其不意的效果，從而彌補(bǔ)了法律法規(guī)監(jiān)管的不足，相得益彰。應(yīng)充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督功能，對違反食品安全法律的部門、人員及當(dāng)事人進(jìn)行徹底曝光。

參考文獻(xiàn)：

1.梁太波.完善我國食品安全法律制度的思考[J].經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，2009(1)

2.龔恒超.我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制與法制的反思和構(gòu)建[J].政法學(xué)刊，2009.24(6)

3.張舒.論我國食品召回制度的構(gòu)建與完善[N].安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009,12(1)

4.李荀.政府在食品安全管理中的角色定位.西北大學(xué)碩士論文，2010.6

5.李靜.我國食品安全監(jiān)管法律問題研究.中國海洋大學(xué)碩士論文，2008.6

6.蔣抒博.食品安全管制的經(jīng)濟(jì)分析.吉林大學(xué)碩士論文，2006.4

篇(3)

關(guān)鍵詞：食品安全 政府監(jiān)管 問題 對策

繼“三鹿毒奶粉”、 “地溝油事件”之后，今年又一個(gè)涉及食品安全的“炸彈”—— “雙匯瘦肉精事件”引起了人們的關(guān)注。在歷經(jīng)了三鹿奶粉三聚氰胺的沖擊后，雙匯引進(jìn)瘦肉精豬肉事件雖稱不上是食品安全領(lǐng)域的標(biāo)桿性負(fù)面事件，但由此引發(fā)的輿論關(guān)注范圍與規(guī)模之大也暴露出目前我國的食品安全形勢岌岌可危，食品安全供給與需求明顯失衡。導(dǎo)致這些問題發(fā)生的因素很多，其中，政府監(jiān)管的缺位值得我們深思。

1.我國食品安全政府監(jiān)管的重要性與必要性

食品安全關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，我國黨和政府十分重視食品安全監(jiān)管工作，但目前我國在食品監(jiān)管中還存在許多盲點(diǎn)。政府把好食品安全關(guān)，有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.1我國食品安全政府監(jiān)管的重要性

食品安全問題愈演愈烈，關(guān)系到每個(gè)公民的生命健康和飲食安全。政府履行保障食品安全職能，加強(qiáng)我國食品安全監(jiān)管的具有以下重要意義：首先，有效的政府監(jiān)管可以維護(hù)食品生產(chǎn)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。減少少數(shù)食品生產(chǎn)者利益的驅(qū)使下完全忽略食品安全，侵犯合法生產(chǎn)者正當(dāng)權(quán)益，嚴(yán)重危害了人們的生命安全和身心健康。其次，加強(qiáng)食品安全政府監(jiān)管，有利于提高我國食品安全水平和政府公信力，是社會穩(wěn)定和諧的重要保障。再次，有效的政府監(jiān)管有利于增強(qiáng)我國食品行業(yè)在國際競爭中的競爭力，維護(hù)我國的經(jīng)濟(jì)利益。

1.2我國食品安全政府監(jiān)管的必要性

市場并不是沒有缺陷的，即便是在我國以公有制成分為主體的市場經(jīng)濟(jì)下，也會出現(xiàn)市場失靈，頻發(fā)的食品安全危機(jī)就證明了這一點(diǎn)。沒有政府的監(jiān)管和干預(yù)，食品市場不僅會出現(xiàn)市場失靈，導(dǎo)致資源配置效率低下或無效率，而且會嚴(yán)重威脅消費(fèi)者的身體健康和生命安全。食品安全的公共產(chǎn)品屬性、市場失靈以及政府的公共管理職能使得政府監(jiān)管食品安全成為必要。只有政府可以通過立法或行政手段，要求食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者提供真實(shí)、全面的食品信息，要求其行為合法；只有政府可以對食品生產(chǎn)、銷售進(jìn)行監(jiān)管和控制，從而保障人們的人身及健康安全。1

2.我國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀和問題

目前，我國在食品安全監(jiān)管方面主要采取的是以分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管方式，己經(jīng)初步建立了國家和地方兩個(gè)層面的食品安全監(jiān)管體系并發(fā)揮了重要作用。中央和地方兩個(gè)層面的食品安全機(jī)構(gòu)各成體系，共同形成了我國食品安全監(jiān)管主體，在加強(qiáng)食品安全監(jiān)管方面發(fā)揮著重要作用。但迄今為止，食品監(jiān)管責(zé)任體制依然沒有理順，機(jī)構(gòu)定位比較模糊，多部門業(yè)務(wù)在食品監(jiān)管和服務(wù)過程中難以甚至無法整合，從而導(dǎo)致食品安全監(jiān)管中一直難以克服的“低效”、“失效”、“無效”等現(xiàn)象沒有得到有效緩解。

以“雙匯瘦肉精事件”為例，該事件的爆發(fā)主要是因?yàn)檎O(jiān)管部門失職，這表明我國的食品安全監(jiān)管體制存在不容忽視的缺陷，這些缺陷導(dǎo)致許多不安全因素進(jìn)入市場，嚴(yán)重危害國民的健康。通過疏理我國的食品安全監(jiān)管框架，發(fā)現(xiàn)我國政府食品安全監(jiān)管主要存在以下問題：

2.1食品安全監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)不健全

食品安全法律的不完善主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:1.條款籠統(tǒng)滯后，缺乏可操作性。一些條款已然過時(shí)，對當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下的實(shí)際問題約束力較小，操作性不強(qiáng)。2.法律體系缺乏系統(tǒng)性和完整性。我國關(guān)于食品安全的法律法規(guī)雖然眾多，但因分段立法，條款相對分散，調(diào)整范圍較窄，如《食品.衛(wèi)生法》沒有體現(xiàn)從“農(nóng)田到餐桌”的全程管理，使豬肉的監(jiān)管環(huán)節(jié)出現(xiàn)盲區(qū)。同時(shí)，由于執(zhí)法主體不同，適用的法律不同，定性不準(zhǔn)確、處理不得當(dāng)?shù)默F(xiàn)象大量存在。23.法律處罰過輕，威懾力不夠。相關(guān)法律的規(guī)定往往只限于罰款。事實(shí)上，違法者被查處后很少向司法機(jī)關(guān)移送，更是很少判刑。那些被媒體曝光的食品事故處理結(jié)果，僅僅只是搗毀、查封加工點(diǎn)和停業(yè)整頓等，而主要負(fù)責(zé)人大多數(shù)都逃脫了法律的制裁。

2.2監(jiān)管主體職責(zé)不明確

在“雙匯瘦肉精事件”發(fā)生后，相關(guān)專家將原因歸咎于各監(jiān)管部門“多頭管理、無人負(fù)責(zé)”的局面。我國食品生產(chǎn)流通屬于“分段管理”，有7部法律與農(nóng)業(yè)部、工商局、衛(wèi)生局、質(zhì)監(jiān)局、商務(wù)部、食品藥品監(jiān)督管理局共同負(fù)責(zé)豬肉的監(jiān)管，但由于監(jiān)管主體設(shè)置不合理，職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管真空，缺乏部門整合、綜合協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制，相關(guān)職能部門的監(jiān)管空隙使雙匯鉆過養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的監(jiān)管漏洞，進(jìn)入販運(yùn)環(huán)節(jié)，并以各種手段溜出屠宰和銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管，堂而皇之進(jìn)入市場銷售。

2.3食品安全預(yù)警系統(tǒng)和行政問責(zé)體制的缺失

當(dāng)前食品監(jiān)管還存在預(yù)警機(jī)制滯后問題。食品監(jiān)管重在防患于未然，而目前很多時(shí)候食品安全是“出了問題才重視”、“不死人不重視”，絕大部分措施屬于事后處理，不僅達(dá)不到監(jiān)管目的，反而會加大監(jiān)管難度3。

而對于行政問責(zé)制尚未納入到法制化的軌道行政問責(zé)制。雖然自SARS以來在我國引起了廣泛的關(guān)注，也有一些政府官員因此引咎辭職，在“雙匯瘦肉精事件”中也有一批領(lǐng)導(dǎo)于部受到處理。這是食品安全事故中落實(shí)問責(zé)制的自然結(jié)果，也是我國食品安全監(jiān)管體制取得不斷進(jìn)步的可喜表現(xiàn)。但是當(dāng)前的行政問責(zé)并不是依據(jù)法律程序來問責(zé)，問責(zé)的事由、人員范圍仍不確定，問責(zé)的主體定位不準(zhǔn)，問責(zé)的程序還存在漏洞，追究的后果還不明確。并且目前在我國所有的責(zé)任追究機(jī)制主要是針對個(gè)人決策失誤和行政行為不當(dāng)，很少對集體決策失誤的責(zé)任人進(jìn)行追究，這種“法不責(zé)眾”的現(xiàn)象在我國司空見慣。4

3.完善我國食品安全政府監(jiān)管的對策

食品安全事關(guān)公眾利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。“雙匯瘦肉精事件”之所以發(fā)生，政府的責(zé)任首當(dāng)其沖。鑒于當(dāng)前嚴(yán)峻的食品安全形勢，政府必須樹立科學(xué)監(jiān)管理念，專業(yè)分工、高效協(xié)調(diào)，從制度層面完善監(jiān)管體制，營造良好的監(jiān)管外部環(huán)境，從根本上解決食品安全問題。針對“雙匯瘦肉精事件”中我國政府監(jiān)管食品安全存在的一系列問題，提出以下完善我國食品安全監(jiān)管的對策。5

3.1加快食品安全監(jiān)管法律和制度建設(shè)

政府是國家法律的制定者和守護(hù)者，完善食品安全的法律體系是政府不可推卸的責(zé)任，也是保障法律有效實(shí)施的根本前提和依據(jù)。具體包括以下方面：

（1）整合現(xiàn)有法律資源，完善《食品安全法》。在加強(qiáng)貫徹落實(shí)此法的同時(shí)還要對現(xiàn)有的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)、條例等進(jìn)行認(rèn)真清理、補(bǔ)充和完善，將散存于各項(xiàng)法律法規(guī)中有關(guān)食品監(jiān)管的內(nèi)容整合，盡可能減少立法和執(zhí)法上的相互沖突，解決法律體系的混亂，保持法律的同一性。

（2）進(jìn)一步與國際接軌，參照國際食品安全法典建立我國食品安全法律法規(guī)體系。以國際現(xiàn)有的食品安全法典為依據(jù)或參考建立我國食品安全法規(guī)體系，建立與時(shí)俱進(jìn)、重在防范，科學(xué)、全面的食品安全法律體系，以《食品安全法》為龍頭，其他具體法律相配合多層次立體框架的食品安全法律體系。

（3）強(qiáng)化法律法規(guī)的懲罰力度，賦予食品安全監(jiān)管部門更充分的權(quán)力，從源頭對食品生產(chǎn)加工及相關(guān)企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制性管理。《食品安全基本法》處罰的懲戒力度不夠，為此，要擴(kuò)大執(zhí)法部門的檢查權(quán)，加大對違反食品質(zhì)量安全法律的懲處力度，強(qiáng)化對食品生產(chǎn)加工企業(yè)的日常監(jiān)督管理，確保食品安全法律法規(guī)的執(zhí)行力和可操作性，做到令行禁止、政令暢通。對于那些生產(chǎn)、制造、銷售有毒有害的食品的企業(yè)經(jīng)銷商，無論其生產(chǎn)或銷售數(shù)量的大小，都要移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，并罰其傾家蕩產(chǎn)，在一定程度上可以限制假冒偽劣商品的泛濫。

3.2建立有效的食品安全監(jiān)管主體

“雙匯瘦肉精”事件再次暴露了我國目前分散的監(jiān)管體制的嚴(yán)重缺位，也顯露了2003年成立的食品與藥品監(jiān)督管理局并未發(fā)揮預(yù)期的綜合監(jiān)管、組織協(xié)調(diào)的作用。因此我國食品安全主體應(yīng)進(jìn)行重新調(diào)整與分工，在食品安全監(jiān)管體制上，將我國目前實(shí)行的“多部門按環(huán)節(jié)分段式的管理模式”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢尾块T按產(chǎn)品鏈條式的管理模式”，合理分工、高效協(xié)調(diào)。我國食品安全委員會可借鑒美國的做法，國家級食品安全委員會直接對總理負(fù)責(zé)，主要成員由不受部門利益影響的食品安全專家組成，在監(jiān)管工作上不承擔(dān)具體的食品安全監(jiān)管工作，而僅負(fù)責(zé)層次較高的抽象決策行為，包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和及時(shí)國內(nèi)外食品質(zhì)量安全方面的動態(tài)信息等工作，改變行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力分散與各自為政的現(xiàn)象，提高監(jiān)管效率。6

同時(shí)，整合執(zhí)法力量，解決多頭執(zhí)法現(xiàn)象。整合執(zhí)法力量，就是要合并現(xiàn)有食品監(jiān)管的相關(guān)部門，對設(shè)置不合理或人員嚴(yán)重超編的機(jī)構(gòu)，或撤銷、或合并、或精簡，克服政出多門、各自為政的局面，在此基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管部門，對食品生產(chǎn)全過程進(jìn)行監(jiān)管，并賦予更高的權(quán)威。

3.3建立有效的預(yù)警系統(tǒng)和行政問責(zé)機(jī)制

地方政府應(yīng)當(dāng)立足長效監(jiān)管機(jī)制，改變當(dāng)前靠突擊、督查、評比推動食品安全的工作方式，同時(shí)，借鑒發(fā)達(dá)國家管理經(jīng)驗(yàn)，探索運(yùn)用以食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估為主要內(nèi)容的食品安全監(jiān)管手段，及時(shí)預(yù)警信號，一方面讓監(jiān)管部門可以提前介入處理問題，另一方面使廣大市民從食品安全預(yù)警信息中知道安全隱患所在，避免重大風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生。

為了使行政問責(zé)制成為一種長效機(jī)制，應(yīng)制定和頒布專門的行政問責(zé)法規(guī)。整合形成包括問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)程序、問責(zé)范圍、問責(zé)主體、問責(zé)救濟(jì)在內(nèi)的統(tǒng)一的問責(zé)的法律法規(guī)。在追究監(jiān)管人員違法行政或不作為的法律責(zé)任時(shí)，必須經(jīng)過具有法定事由并經(jīng)過法定程序，改變以往那種“重實(shí)體輕程序”的做法，依照法定程序?qū)嵤﹩栘?zé)。7

食品安全的保證，僅靠政府一方的努力是不夠的。政府監(jiān)管措施的有效實(shí)施，需要市場、教育機(jī)構(gòu)、媒體、消費(fèi)者等社會各方的積極參與和配合，以及整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、社會信用體系的建立等。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳錫文、鄧楠.中國食品安全戰(zhàn)略研究「M].北京:化學(xué)工業(yè)出版社，2004.

[2] 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局.中國的食品質(zhì)量安全狀況白皮書，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢

疫總局門戶網(wǎng)站aqsiq.省略.

[3]劉俊華、劉文.我國食品安全監(jiān)督管理體系建設(shè)研究「J].世界標(biāo)準(zhǔn)化與質(zhì)量管理，

2004(5).

[4]馬英娟.政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究「M].北京大學(xué)出版社，2007.

[5]王燕.食品安全監(jiān)管面臨的問題和思考「J〕.河南預(yù)防醫(yī)學(xué)雜志，2006(11).

篇(4)

1．1比較安全法學(xué)的定義綜合文獻(xiàn)，提出比較安全法學(xué)定義，即以保護(hù)人的安全和身心健康為目的，運(yùn)用比較學(xué)、安全學(xué)、法學(xué)、社會科學(xué)的原理、方法，以全球化的視角，研究不同時(shí)空的安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)制度、內(nèi)容制定、技術(shù)規(guī)范、頒布實(shí)施、效果評價(jià)、更新修訂等以及它們的相互比較借鑒的一門交叉學(xué)科。根據(jù)比較安全法學(xué)的定義，其具有以下幾點(diǎn)本質(zhì)屬性與內(nèi)涵:1)比較安全法學(xué)的指導(dǎo)思想是辯證唯物主義哲學(xué)，安全科學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)與方法學(xué)的理論與實(shí)踐是比較安全法學(xué)研究的基礎(chǔ)，而比較方法與解釋法是其研究的基本手段。2)安全法學(xué)為特殊的社會意識形態(tài)的產(chǎn)物，具有顯著的社會與主觀屬性，以安全法為客體的比較研究無疑受政治體制、歷史與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)文化與宗教習(xí)俗等社會環(huán)境因素的影響，社會環(huán)境因素影響是比較安全法學(xué)顯著的特征與屬性。3)比較安全法學(xué)主要研究安全法理論與實(shí)踐，研究對象是不同時(shí)期、不同法系、不同國家、不同地區(qū)、不同宗教背景下的安全法現(xiàn)象，包括物態(tài)安全法，心態(tài)安全法，制度安全法及行為安全法，具體如圖1所示，其具有極大的空間、時(shí)間跨度及維度;研究范圍是不同安全法體系或不同管轄權(quán)的安全法體系中的跨時(shí)空范圍之間的比較和法律法規(guī)在各種形態(tài)上的比較。4)解釋分析、比較分析是比較安全法學(xué)的主要活動。既包括對安全法律、安全法規(guī)與條例、安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及安全操作規(guī)程與制度及其結(jié)構(gòu)的解釋，也包括對安全法現(xiàn)象所形成的基礎(chǔ)———政治、歷史、經(jīng)濟(jì)、文化的解釋，挖掘安全法的內(nèi)在構(gòu)成，以更好的了解它的本質(zhì)及其在社會中的真正作用。基于解釋分析進(jìn)行比較分析，其具體活動是對不同法系、國家或地區(qū)的安全法現(xiàn)象進(jìn)行全方位的比較研究，比較單元(對象)與比較維度是構(gòu)成比較安全法學(xué)的基本活動要素，而比較單元之間的相似性、聯(lián)系性與可比性是安全法比較研究固有的屬性與基本準(zhǔn)則。5)比較安全法學(xué)的目的是探索最佳的適合本國或地區(qū)的安全法律法規(guī)體系、文化和制度;其任務(wù)是通過對不同安全法系、不同國家或地區(qū)、不同宗教背景的安全法律法規(guī)形成與實(shí)踐進(jìn)行比較分析，取長補(bǔ)短，借以發(fā)展、完善安全法學(xué)。6)比較安全法學(xué)是安全科學(xué)、比較學(xué)與法學(xué)等學(xué)科融合而產(chǎn)生的一門交叉性學(xué)科，是安全法學(xué)、比較安全學(xué)與比較法學(xué)直接相互滲透、有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，具有典型的交叉學(xué)科屬性。

1．2比較安全法學(xué)學(xué)科分支體系安全法按照法本體層次與性質(zhì)可以劃分為安全法律、安全法國際公約、安全法規(guī)與條例、安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范以及企業(yè)的安全操作規(guī)程與制度及5個(gè)層次，按照法生命周期與活動規(guī)律可以分為安全法立法與修訂、安全法頒布實(shí)施、安全執(zhí)法與監(jiān)督、安全法宣傳與教育、安全法評價(jià)，按照法律社會管理屬性可以劃分為安全法淵源體系、安全法建設(shè)體制、安全法管理體制等。基于上述安全法本體層次構(gòu)建比較安全法縱向分支體系，基于安全法生命周期與社會管理屬性構(gòu)建比較安全法橫向分支體系，如圖2所示。1．3比較安全法學(xué)理論基礎(chǔ)比較安全法學(xué)隸屬于安全法學(xué)，其方法論基礎(chǔ)是辯證唯物主義方法。比較安全法學(xué)是比較安全學(xué)和安全法學(xué)的交叉，比較安全學(xué)基于比較的視角研究安全問題，具有龐大的分支學(xué)科，同時(shí)，安全法律法規(guī)的形成與發(fā)展受到當(dāng)時(shí)社會的政治制度、歷史發(fā)展、經(jīng)濟(jì)狀況、文化發(fā)展、宗教背景的制約，為了剖析上述社會與歷史等因素對安全法律法規(guī)的影響機(jī)制，其必須得到人類學(xué)、哲學(xué)、語言學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)、心理學(xué)、行為學(xué)、數(shù)理學(xué)、教育學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等的支持，其理論基礎(chǔ)源于上述學(xué)科理論的綜合、滲透與融合。

2比較安全法學(xué)研究的維度、步驟及內(nèi)容

2．1比較安全法學(xué)研究的維度安全法學(xué)隨著社會的發(fā)展而進(jìn)步，比較古今安全法之異同并探尋發(fā)展規(guī)律，有利于安全法的改革與完善，因此，比較安全法學(xué)的第一個(gè)研究維度就是時(shí)間維度;不同國家或地區(qū)因其獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化背景，對安全的認(rèn)識存在差異，從而產(chǎn)生的安全法律法規(guī)也存在差異，安全法作為法學(xué)的一個(gè)分支，不同的法系、不同的宗教背景對其形成也有著很大的影響，因此比較安全法學(xué)研究的第2個(gè)維度為空間維度;安全法律現(xiàn)象包括物態(tài)安全法，心態(tài)安全法，制度安全法，行為安全法，因此，第3個(gè)維度是知識維度，其維度如圖3所示。

2．2比較安全法學(xué)研究的內(nèi)容綜合比較安全法縱向與橫向分支體系，結(jié)合比較安全法學(xué)的研究內(nèi)容，按照比較的對象進(jìn)行劃分，分為物態(tài)安全法、心態(tài)安全法、制度安全法及行為安全法4個(gè)方面，根據(jù)上文提出的比較安全法學(xué)研究維度，對其比較研究內(nèi)容進(jìn)行闡述與舉例，見表1。

3比較安全法學(xué)方法論體系、具體的研究方法及研究模式

3．1比較安全法學(xué)研究方法論體系作為提供具體科學(xué)研究所必須遵循的一般性規(guī)律或法則的方法論，一直以來都是專家、學(xué)者研究的熱點(diǎn)。倪正茂提出比較法研究的方法論體系，但僅僅提到比較法學(xué)研究應(yīng)采用的具體方法，各種社會學(xué)、心理學(xué)方法、邏輯學(xué)方法，并未真正建立起研究方法體系，曹瑩瑩等提出比較安全學(xué)研究的專業(yè)維、技術(shù)維、邏輯維和理論維，基于以上研究基礎(chǔ)，結(jié)合比較安全法學(xué)理論與實(shí)踐，提出其研究方法論體系，具體如圖4所示。其中知識維是比較安全法學(xué)研究內(nèi)容范疇;技術(shù)維是比較安全法學(xué)研究過程;邏輯維是比較安全法學(xué)對象的確定依據(jù)，包括時(shí)間和空間定位;知識維是比較安全法學(xué)的理論基礎(chǔ)體系。

3．2比較安全法學(xué)研究的步驟及具體研究方法進(jìn)行比較安全法學(xué)研究實(shí)踐時(shí)，不能忽略法律所處社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等環(huán)境對其所產(chǎn)生的影響。基于安全法律的特點(diǎn)及比較法研究實(shí)踐，提出比較安全法學(xué)研究的步驟:1)提出問題。如“礦山安全生產(chǎn)法律法規(guī)比較研究”(規(guī)范比較)，“外國如何確保安全監(jiān)管的執(zhí)行效率?”(功能比較)，需要用到的方法為社會調(diào)查方法、歷史法、文獻(xiàn)法等。2)資料收集。①先確定比較單元，待比較的轄區(qū):本轄區(qū)、國外的下轄區(qū)，在步驟1)所提出的問題中，可以選擇具有先進(jìn)礦山安全管理經(jīng)驗(yàn)的國家來進(jìn)行礦山安全生產(chǎn)法律法規(guī)比較研究，比如中國與美國、日本、德國之間的比較等等，選擇安全監(jiān)管執(zhí)行效率高的國家進(jìn)行安全監(jiān)管關(guān)于執(zhí)行的法律法規(guī)比較研究，比如中國與美國、法國、加拿大之間的比較等等;②確定體系，步驟1)所提出的2個(gè)問題的體系是礦山安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系，安全生產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)體系;③收集考察轄區(qū)資料，對規(guī)范比較來說，以法律規(guī)范為中心，收集盡可能詳盡的法律文件、制度和規(guī)則，對功能比較來說，以問題為中心，收集解決問題的各種辦法，這些材料應(yīng)該包括單獨(dú)或共同構(gòu)成法律生活形態(tài)的一切東西。需要用到的方法有觀察法、訪談法、文獻(xiàn)法、調(diào)查法、統(tǒng)計(jì)方法等。3)描述。對所搜集資料進(jìn)行研究、整理，并用選定的符號記錄下來。并對所收集到的安全法律文化資料進(jìn)行描述、概括，進(jìn)行辨?zhèn)巍?)解釋。對法律問題進(jìn)行解釋，包含2方面內(nèi)容:①安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)的解釋，分別立足于比較單元所在法系、國度、地區(qū)，秉承中立、客觀、全面的態(tài)度，進(jìn)行法律解釋活動;②對特定歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、宗教和社會發(fā)展等因素影響下轄區(qū)安全法律法規(guī)的產(chǎn)生、本質(zhì)、發(fā)展、功能、形成等內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行解釋性研究。需要用到的方法有歷史研究法、演繹分析法、解釋法、社會心理學(xué)方法、社會學(xué)研究方法、社會工程學(xué)方法、邏輯方法、信息論方法、系統(tǒng)論方法等。5)并列。確定比較所需的參照與比較的項(xiàng)目，礦山安全生產(chǎn)法律法規(guī)比較研究的比較項(xiàng)目有:安全法理學(xué)基礎(chǔ)，安全法律工作者，安全法律組織機(jī)構(gòu)，安全法律設(shè)施，安全法律概念，安全法律規(guī)范，安全法律體系，安全立法行為，安全執(zhí)法行為，安全司法行為，安全監(jiān)督行為，安全法制宣傳行為等等。安全監(jiān)管執(zhí)行比較研究的比較項(xiàng)目有:安全法律監(jiān)督的主體，安全法律監(jiān)督的對象，安全法律監(jiān)督的程序，安全法律監(jiān)督的實(shí)效等等。需要用到的方法有結(jié)構(gòu)—功能分析法、層次法、分類法、對稱方法等。6)比較。對安全法比較單元相關(guān)維度與屬性進(jìn)行比較。按照“并列”環(huán)節(jié)提出的比較項(xiàng)目分別進(jìn)行中、外礦山安全生產(chǎn)法律法規(guī)比較和安全監(jiān)管執(zhí)行比較研究。需要用到的方法有比較法、類比法、模型法、仿真法、實(shí)驗(yàn)法等。7)結(jié)論。對比較過程進(jìn)行分析與歸納得到比較異同等結(jié)果，對相同之處，探究規(guī)律，融合發(fā)展，不同之處，分析原因，借鑒移植。需要用到的方法有歸納法、演繹法、類比法等。

3．3比較安全法學(xué)研究路徑比較安全法學(xué)核心活動為對比較安全法客體(對象)進(jìn)行比較分析，以期達(dá)到比較異同、借鑒移植與融合發(fā)展目的。基于文獻(xiàn)，考慮比較安全法學(xué)巨大的時(shí)空特征、多維度的研究方向與多層次研究目的，以及顯著的社會文化環(huán)境影響，提出“以規(guī)范比較為起點(diǎn)，以功能比較為主體，以文化比較為輔”的多層次、綜合性的比較安全法學(xué)比較研究路徑(表2)，以滿足對不同國家地區(qū)的安全法學(xué)現(xiàn)象與問題的不同目的、不同層次與不同方式比較實(shí)踐的需要。

4結(jié)論

篇(5)

委托運(yùn)輸管理模式下合資鐵路委管雙方的安全管理職責(zé)。合資鐵路公司安全管理職責(zé)主要是:對確定以委托運(yùn)輸管理模式開展運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營、選擇受托方的決策行為負(fù)責(zé);提供開展鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)活動必備的安全生產(chǎn)條件;為確保鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)提供必要的資金投入，如設(shè)備大修、更新改造、安防設(shè)施等;對受托鐵路運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)業(yè)務(wù)的安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行經(jīng)常性檢查，及時(shí)處理安全問題。受托鐵路運(yùn)輸企業(yè)根據(jù)委管協(xié)議約定，開展受托范圍內(nèi)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的安全管理工作，主要是:建立、健全鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)責(zé)任制;組織制定并落實(shí)運(yùn)輸安全生產(chǎn)的規(guī)章制度和操作規(guī)程;確保合資鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)過程安全;對受托運(yùn)輸管理工作的安全情況進(jìn)行督促、檢查，及時(shí)消除安全隱患。

委托運(yùn)輸管理模式下合資鐵路安全管理職能的行使。在委托運(yùn)輸管理模式下，委管雙方安全管理職能的履行需要在委管協(xié)議的框架下、按照公司法和公司章程的規(guī)定程序，互相協(xié)作、互相配合才能實(shí)現(xiàn)。在委托運(yùn)輸管理實(shí)施前，合資鐵路公司對鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備保障安全運(yùn)營直接負(fù)責(zé)，直接行使安全管理職能。委托運(yùn)輸管理實(shí)施后，受托鐵路運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)運(yùn)輸生產(chǎn)工作，直接行使安全生產(chǎn)的管理職能;由于鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)委托給受托方，合資鐵路公司不再對安全生產(chǎn)直接負(fù)責(zé)，而是通過對受托方承攬工作的檢查、監(jiān)督、向受托單位提出安全問題整改意見，并督促受托單位及時(shí)整改，間接行使安全生產(chǎn)管理職能。在委管實(shí)施過程中，合資鐵路公司通過受托單位掌握設(shè)施設(shè)備的運(yùn)行狀態(tài)，根據(jù)受托方提出確保運(yùn)輸安全的設(shè)施設(shè)備更新改造建議，形成更新改造計(jì)劃預(yù)算再履行決策程序，雙方協(xié)作配合共同完成安全的資金投入。

委托運(yùn)輸管理模式下合資鐵路安全監(jiān)督管理存在的問題

①合資鐵路安全監(jiān)管法規(guī)體系不完善。目前，我國鐵路管理體制改革尚未正式啟動，在鐵路政企不分、政府監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管職能集為一體的背景下，合資鐵路的鐵路安全監(jiān)督管理法規(guī)體系不可能完善。表現(xiàn)在:一是合資鐵路安全監(jiān)管的立法落后。2000年頒布的《合資鐵路與地方鐵路行車安全管理辦法》的時(shí)間過久，不適應(yīng)現(xiàn)行合資鐵路安全生產(chǎn)形勢的發(fā)展要求，立法環(huán)境和立法依據(jù)也發(fā)生重大調(diào)整和改變，與2005年頒布的《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》也存在矛盾與不適應(yīng)，操作性不強(qiáng)。同時(shí)，未對實(shí)行委托運(yùn)輸管理的合資鐵路委管雙方的安全管理職責(zé)予以明確的界定。二是監(jiān)管的重要依據(jù)行業(yè)規(guī)章制度不完善。現(xiàn)行的鐵路安全生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是在總結(jié)國鐵安全管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上建立和完善的，對合資鐵路特別是合資鐵路中的高速鐵路不相適宜。

②合資鐵路安全監(jiān)督管理體制不健全。目前，鐵道部既是政府部門，又是合資鐵路的重要實(shí)際出資人，還是鐵路行業(yè)的監(jiān)管主體，鐵道部派駐到地方的鐵路安全監(jiān)督管理辦公室(以下簡稱“安監(jiān)辦”)與鐵路局“一套班子，兩塊牌子”合署辦公，并不是一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來執(zhí)行監(jiān)督職能。鐵路局集合資鐵路公司的大股東、運(yùn)營實(shí)施者、安全監(jiān)管者于一身。因此，合資鐵路與受托鐵路局的安全管理責(zé)任難以清晰的界定，鐵路安全管理與安全監(jiān)督管理存在職能交叉、權(quán)責(zé)不清，安全監(jiān)管的主體和客體容易混淆、錯(cuò)位。

③合資鐵路安全監(jiān)督管理方式方法不適應(yīng)。安監(jiān)辦對合資鐵路的安全監(jiān)管主要通過下發(fā)整改通知書、行政命令和行政處罰。在現(xiàn)行管理體制下，安監(jiān)辦很容易將對國鐵的安全管理方式簡單套用到對合資鐵路的安全監(jiān)管上。現(xiàn)階段，對合資鐵路的安全監(jiān)管主要是以受托鐵路局安監(jiān)室的人員對合資鐵路運(yùn)營現(xiàn)場進(jìn)行安全檢查和現(xiàn)場監(jiān)督來實(shí)施，作為行使政府職能的安監(jiān)辦扮演的是企業(yè)安全管理和現(xiàn)場監(jiān)督的角色，而且代替委管雙方做了本應(yīng)由各自負(fù)責(zé)的安全管理工作。由此可見，現(xiàn)行安全監(jiān)督管理的方式、方法與合資鐵路的企業(yè)法人屬性不相適應(yīng)。

④鐵路安全監(jiān)督管理隊(duì)伍建設(shè)滯后。鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)監(jiān)督是一項(xiàng)政策性、行業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，各地鐵路安全監(jiān)督管理辦公室的人員現(xiàn)有素質(zhì)，尚不能滿足對合資鐵路尤其是高鐵運(yùn)營安全的有效監(jiān)督，存在著結(jié)構(gòu)性的矛盾。鐵路安全監(jiān)督管理隊(duì)伍建設(shè)滯后，在一定程度上制約了鐵路安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作水平的提高。

完善委托運(yùn)輸管理模式下合資鐵路安全監(jiān)督管理的建議

①完善鐵路安全監(jiān)管法律法規(guī)體系。在我國鐵路安全監(jiān)督管理過程中融入標(biāo)準(zhǔn)化、體系化的法律法規(guī)框架，明確劃分各方主體的安全管理責(zé)任。當(dāng)前重點(diǎn)是要具體明確合資鐵路在實(shí)施委托運(yùn)輸管理后，委管雙方和第三方的安全管理責(zé)任。分線路、分等級認(rèn)真做好鐵路安全管理規(guī)范和技術(shù)管理規(guī)范等國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂工作。各地鐵路安監(jiān)辦要結(jié)合本地實(shí)際，完善屬地的安全生產(chǎn)規(guī)章制度，形成國家和地方相互呼應(yīng)、互為補(bǔ)充的合資鐵路安全生產(chǎn)法規(guī)體系。

②理順合資鐵路安全監(jiān)督管理職能。鐵道部是全國合資鐵路的安全監(jiān)管的最高行業(yè)管理部門，負(fù)責(zé)合資鐵路安全監(jiān)管制度辦法、安全管理規(guī)章制度和技術(shù)管理等國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂。各地鐵路安全監(jiān)督管理辦公室根據(jù)鐵道部的授權(quán)，對管內(nèi)合資鐵路進(jìn)行安全監(jiān)管與業(yè)務(wù)指導(dǎo)。作為委托運(yùn)輸管理雙方的合資鐵路公司和鐵路局是安全監(jiān)管的對象。

③強(qiáng)化合資鐵路安全監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。建立、健全對合資鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管機(jī)制，保證各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)安全性并得以貫徹實(shí)行。建立合資鐵路安全管理信息通報(bào)機(jī)制，對合資鐵路安全生產(chǎn)情況實(shí)施動態(tài)監(jiān)管。加強(qiáng)安監(jiān)辦內(nèi)部管理制度機(jī)制建設(shè)，明確對合資鐵路安全監(jiān)管的各級組織機(jī)構(gòu)、規(guī)程規(guī)范、人員職責(zé)與權(quán)限，建立安全監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)體系、考核規(guī)章制度和問責(zé)機(jī)制。

篇(6)

關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)控體系；監(jiān)管機(jī)構(gòu)；法律體系；檢驗(yàn)檢測體系；信息系統(tǒng)；

作者簡介：闞建全，教授，主要研究方向?yàn)槭称钒踩c質(zhì)量控制、食品化學(xué)與營養(yǎng)學(xué)。E-mail：ganjq1965@163.com；鄭炯，講師，博士，主要研究方向?yàn)槭称钒踩c質(zhì)量控制。

1引言

食品安全是關(guān)系國計(jì)民生的頭等大事[1]。“蘇丹紅”、“地溝油”、“福喜過期肉”等食品安全事件頻發(fā)，給人們的生命健康帶來了嚴(yán)重的影響。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的腳步，食品安全問題也成為了世界性問題。

治理食品安全問題，僅靠行業(yè)自律和市場自身的調(diào)節(jié)難以達(dá)到目標(biāo)，這需要政府的有效監(jiān)控。食品安全監(jiān)控體系[2]一般包括監(jiān)管部門綜合協(xié)調(diào)體系、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、風(fēng)險(xiǎn)評估體系、檢驗(yàn)檢測體系、過程控制體系、應(yīng)急管理體系、科技支撐體系、食品安全誠信體系、食品安全信息平臺體系等。目前，歐美國家已建立起比較完善的食品安全監(jiān)控體系，從而保證了政府高效的監(jiān)管力度。

本文主要總結(jié)了美國和歐盟的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法律體系，同時(shí)分析了美國的食品安全信息系統(tǒng)和懲罰措施，歐盟的食品安全追溯體系和召回制度、風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)警機(jī)制。研究歐美國家的食品安全監(jiān)控體系的特點(diǎn)，對加強(qiáng)中國食品安全監(jiān)控體系的建設(shè)具有重要的借鑒作用。

2美國食品安全監(jiān)控體系的特點(diǎn)分析

2.1監(jiān)管機(jī)構(gòu)

美國的食品監(jiān)控由總統(tǒng)食品安全工作小組統(tǒng)籌各部門負(fù)責(zé)[3]，其中最主要的有隸屬于美國衛(wèi)生及公共服務(wù)部(HHS)的食品與藥品監(jiān)督管理局(FDA)和疾病控制和預(yù)防中心(CDC)，隸屬于美國農(nóng)業(yè)部(USDA)的食品安全檢驗(yàn)局(FSIS)和動植物檢驗(yàn)局(APHIS)，以及環(huán)境保護(hù)署(EPA)[4，5，6，7，8]。FDA主要負(fù)責(zé)對美國州際貿(mào)易及進(jìn)口的食品、藥品、疫苗、生物醫(yī)藥制劑、醫(yī)學(xué)設(shè)備、獸藥和化妝品等進(jìn)行監(jiān)督管理[9]；CDC旨在通過預(yù)防與控制疾病來提高人類健康及生活質(zhì)量[10]；FSIS主要負(fù)責(zé)保證美國國內(nèi)生產(chǎn)和進(jìn)口消費(fèi)的肉類、家禽及加工蛋制品安全、健康，正確標(biāo)示、包裝[11]。FSIS和FDA共同監(jiān)管食品召回制度[12，13，14]。APHIS與食品安全相關(guān)的職能包括規(guī)范基因工程生物、監(jiān)督和處理外來物種入侵、外來動植物疫病傳入、野生動物及家畜疾病監(jiān)控等，從而保護(hù)公共健康[15]。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署(EPA)負(fù)責(zé)對農(nóng)作物農(nóng)藥使用的規(guī)范[16]。

各監(jiān)管部門分工明確、無縫對接是美國食品安全監(jiān)控體系的主要特點(diǎn)。從橫向角度看，美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力分工明確詳細(xì)，品種管理為主、分段管理為輔，從根本上解決了各職能部門推諉監(jiān)管責(zé)任的問題；縱向來看，美國的垂直管理，排除了地方保護(hù)主義和腐敗。美國各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間互派常駐官員，長期合作，各州政府的有關(guān)部門與各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)相互協(xié)作[17]，做到無縫對接。

2.2法律體系

美國食品安全監(jiān)管法律體系分為三層[18]：最高層為美國國會制定的聯(lián)邦法律，為食品安全管理提供基本原則和框架，《食品安全現(xiàn)代化法案》構(gòu)成美國食品安全法律的核心[19]；第二層是規(guī)范具體某類食品的技術(shù)法規(guī)，是聯(lián)邦和各州政府制定各種食品安全政策的基礎(chǔ)，如《禽產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《蛋類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《嬰兒食品法》等；第三層是自愿性標(biāo)準(zhǔn)，由美國國家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會認(rèn)可的行業(yè)協(xié)會、標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會和有關(guān)部門制定，由行業(yè)、企業(yè)自愿采納執(zhí)行。但隨著標(biāo)準(zhǔn)化在食品安全等領(lǐng)域的作用不斷提高，聯(lián)邦政府在技術(shù)法規(guī)中采用或引用自愿性標(biāo)準(zhǔn)的情況越來越多，目前自愿性標(biāo)準(zhǔn)已成為美國聯(lián)邦技術(shù)法規(guī)中的重要組成部分[20]。

盡管美國食品安全監(jiān)管法律體系已經(jīng)比較完善，但是美國從未停止對食品安全方面法律的更新，不斷制定新的法律法規(guī)、條例及修正案。2011年頒布的《食品安全現(xiàn)代化法案》(FSMA)擴(kuò)大了FDA的權(quán)力和職責(zé)，強(qiáng)調(diào)政府要加強(qiáng)監(jiān)管食品生產(chǎn)設(shè)備[21，22]。美國FDA在2013年10月了動物飼料安全管理規(guī)定，主要目的是預(yù)防動物飼料造成的食源性疾病安全問題[23]。美國的食品安全法規(guī)被公認(rèn)為是最為完備的法規(guī)體系，原因在于其法規(guī)的制定是以危險(xiǎn)性分析和科學(xué)性為基礎(chǔ)，并擁有預(yù)防性措施[24]。

2.3食品安全信息系統(tǒng)

美國政府強(qiáng)調(diào)食品安全制度建設(shè)和食品安全管理的公開透明性，各種法令和行政命令都有一套程序以保證各種規(guī)章是在公開、透明和互動的方式下制定的[25]，必要時(shí)管理過程也可以公開。通過建立有效的食品安全信息系統(tǒng)，定時(shí)食品市場檢測等信息、及時(shí)通報(bào)不合格食品的召回信息、在互聯(lián)網(wǎng)上管理機(jī)構(gòu)的議案等[26]，使消費(fèi)者了解食品安全的真實(shí)情況，增強(qiáng)自我保護(hù)能力。同時(shí)，政府還提供平臺讓消費(fèi)者參與食品安全管理。

美國十分重視在食品安全監(jiān)管過程中的信息公開與公眾的知情權(quán)，強(qiáng)調(diào)保持在決策過程中的透明度。政府層面，允許國內(nèi)外的任何個(gè)人和單位獲得政府決策依據(jù)的信息，并進(jìn)行評議[27]；消費(fèi)者層面，提供完善的食物安全信息服務(wù)，定期舉行活動，供市民檢索和提供建議。

2.4懲罰措施

根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，美國每年大約都會扔掉價(jià)值910億美元的食物，其中很大一部分是由于過了保質(zhì)期[28]。美國法律規(guī)定，無論金額大小，只要制假、售假均屬有罪，處以25萬美元以上100萬美元以下的罰款，并處以5年以上的監(jiān)禁，如有假冒前科，罰款額可達(dá)500萬美元[29，30]。所以，無論是廠家還是商家，都不敢為了蠅頭小利鋌而走險(xiǎn)。2013年1月4日，美國FDA《農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)條例》和《食品預(yù)防控制措施條例》草案[31]，把對食品安全的監(jiān)管起點(diǎn)推進(jìn)到田間和生產(chǎn)商。據(jù)美聯(lián)社報(bào)道，該新規(guī)付諸實(shí)施，食品行業(yè)廠商每年可能需要多花費(fèi)5億美元，同時(shí)將減少約3000例左右食品疾病致死案例以及約兩百萬個(gè)致病病例[32]。

懲罰性賠償制度是美國維護(hù)食品安全的一把利劍，美國對食品安全違法行為的懲罰力度大，違法成本高，對食品企業(yè)形成有力的威懾，逆向激勵食品企業(yè)遵守食品質(zhì)量安全規(guī)定。

3歐盟食品安全監(jiān)控體系的特點(diǎn)分析

3.1監(jiān)管機(jī)構(gòu)

歐盟建立了相對統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)食品安全的機(jī)構(gòu)包括：歐盟理事會、歐盟委員會和歐洲食品安全局(EFSA)[33，34，35]。歐盟理事會負(fù)責(zé)制定食品安全基本政策，發(fā)表“食品安全白皮書”，制定食品安全相關(guān)法律法規(guī)[36]。歐盟委員會在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上提供立法建議和議案，經(jīng)由歐盟理事會與歐洲議會決策，形成有關(guān)食品安全監(jiān)管的相關(guān)法律以及技術(shù)性法規(guī)[37]。EFSA的主要職能是風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)交流[38]，是獨(dú)立的法律實(shí)體，不具備制定規(guī)章制度的權(quán)限，食品的風(fēng)險(xiǎn)管理的決策權(quán)屬于歐盟委員會等權(quán)力機(jī)構(gòu)。EFSA依據(jù)獨(dú)立性、科學(xué)性、透明性和應(yīng)答性原則[39]，為歐盟建立法規(guī)規(guī)章提供科學(xué)建議、技術(shù)支持[40]。歐盟理事會有關(guān)食品安全質(zhì)量管理的標(biāo)準(zhǔn)和指令，各成員國政府按照該標(biāo)準(zhǔn)和指令，要求各國農(nóng)林食品部門進(jìn)行和實(shí)施。

在EFSA的監(jiān)督和指導(dǎo)下，歐盟成員國對原有的食品安全監(jiān)督管理體制進(jìn)行了調(diào)整[41]，采取了集中的模式進(jìn)行監(jiān)管，避免了政出多門、職能重疊、出現(xiàn)空白地帶以及監(jiān)管混亂等食品安全監(jiān)管的弊端，將所有的監(jiān)管活動統(tǒng)一到一個(gè)獨(dú)立的食品安全機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，能徹底地解決監(jiān)管部門條塊分割與不協(xié)調(diào)的問題，這種監(jiān)控模式能夠調(diào)動一切資源保護(hù)消費(fèi)者的食品安全。

3.2法律體系

歐盟食品安全方面的法律主要分為兩個(gè)層次：一是以食品安全基本法及后續(xù)補(bǔ)充發(fā)展為代表的食品安全領(lǐng)域的原則性規(guī)定；二是在以上法規(guī)確立的原則指導(dǎo)下形成的一些具體的措施和要求。對于具體要求的立法，歐盟有兩種途徑：普遍性立法，針對所有的食品的一般方面(如添加劑、標(biāo)簽等)；專項(xiàng)性立法，專門針對某些產(chǎn)品(如食糖、果汁等)[42]。《食品安全白皮書》將現(xiàn)行各類法規(guī)、法律和標(biāo)準(zhǔn)加以體系化，后又提出了“從農(nóng)田到餐桌”的全程控制理論[8]，是歐盟各成員國制定食品安全管理措施以及建立歐洲食品安全管理機(jī)構(gòu)的核心[18，43]，將現(xiàn)行各類法規(guī)、法律和標(biāo)準(zhǔn)加以體系化。后又提出了“從農(nóng)田到餐桌”的全程控制理論[8]。2002年1月頒布的歐盟第178/2002號法規(guī)對歐盟食品安全法律制度進(jìn)行了大力改革，確立了風(fēng)險(xiǎn)評估、保障消費(fèi)者權(quán)益、預(yù)警和透明四大原則，以達(dá)到維護(hù)人類的生命與健康、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、促使食品自由流通的目標(biāo)[40]，奠定了歐盟食品安全法律制度的基礎(chǔ)，具有食品安全基本法的地位[16]。

歐盟的食品安全法律體系內(nèi)容涵蓋了“從農(nóng)田到餐桌”整個(gè)食品供應(yīng)鏈條，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)加工等方面的食品生產(chǎn)所有環(huán)節(jié)，是一套較為完善的食品安全法律法規(guī)體系。歐盟現(xiàn)有食品安全方面的法律20多部[18]，各成員國在歐盟食品安全的法律框架下，針對自己的實(shí)際情況，再修(制)訂了各自的法律制度，完善本國的食品安全法律體系。

3.3食品追溯體系和召回制度

歐盟第178/2002號決議規(guī)定[44]：“在食品的加工、生產(chǎn)和流通的各個(gè)階段均應(yīng)建立起追溯制度”。該制度對各個(gè)階段的主體作了規(guī)定，以保證能夠“從農(nóng)田到餐桌”的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行追溯檢查產(chǎn)品，一旦發(fā)生不可預(yù)測的不良影響，便將產(chǎn)品撤出市場[45]。如食品生產(chǎn)者應(yīng)對食品原料做好充分記錄，食品銷售者應(yīng)對食品流向做出記錄，以確保一旦食品安全出現(xiàn)問題，可以及時(shí)查找到原因和出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，從市場上追回不合格食品，以防止對消費(fèi)者健康造成損害。此外，歐盟在2002年公布的歐盟第178/2002號法規(guī)第19條對食品經(jīng)營者的召回責(zé)任作了明確細(xì)致的規(guī)定，當(dāng)食品存在可能危害消費(fèi)者健康和安全的缺陷時(shí)就應(yīng)對問題產(chǎn)品進(jìn)行召回，并采取更換、賠償?shù)确e極補(bǔ)救措施。食品召回制度是對消費(fèi)者人身健康和安全為第一目標(biāo)和原則的保障，安全原則是食品召回的基本原則。

歐盟的食品追溯和食品召回制度經(jīng)過較長時(shí)間的積累和發(fā)展，已經(jīng)形成了一套比較完整的體系，一旦發(fā)生食品安全事故，可以通過食品追溯體系迅速發(fā)現(xiàn)出問題的原因，及時(shí)糾正錯(cuò)誤，必要時(shí)對食品進(jìn)行召回，從而將危害降到最低。

3.4風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)警機(jī)制

歐盟全面整合了食品安全政策和立法，將所有的食品安全政策和法律建立在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上。對每一個(gè)食品安全問題及風(fēng)險(xiǎn)因素，都要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)交流三個(gè)步驟，其中風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)交流由獨(dú)立的歐洲食品安全局承擔(dān)[46]。自歐盟第178/2002號法規(guī)后，預(yù)警機(jī)制已成為歐盟食品安全領(lǐng)域的一條重要原則和風(fēng)險(xiǎn)管理的重要措施。歐盟通過采取預(yù)警機(jī)制為基礎(chǔ)的措施，將全面評估所需的科學(xué)證據(jù)的研究責(zé)任轉(zhuǎn)移給生產(chǎn)者、制造商、進(jìn)口商等。因此，預(yù)警機(jī)制可以加速新技術(shù)的發(fā)展，而且使生產(chǎn)者等各方必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)相關(guān)的科學(xué)研究。

歐盟將風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)管理職能分屬不同部門，使得食品安全得到更加科學(xué)有效地監(jiān)管[47]。同時(shí)預(yù)警機(jī)制使生產(chǎn)者等各方加強(qiáng)了科學(xué)研究，但是，如果預(yù)警機(jī)制被濫用，貿(mào)易各方抓住食品潛在風(fēng)險(xiǎn)問題而武斷輕率地采取措施，就有可能成為一種歧視性的貿(mào)易技術(shù)壁壘措施。

4歐美國家食品安全監(jiān)控體系對我國的啟示

我國目前的食品安全監(jiān)管體系較歐美發(fā)達(dá)國家而言起步較緩，食品安全監(jiān)控體系不健全，造成我國食品安全問題屢禁不止。雖然《食品安全法》明確規(guī)定了各部門的監(jiān)管職責(zé)，但分階段的監(jiān)管模式，使各監(jiān)管部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、運(yùn)行機(jī)制等方面還存在不少問題，與發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管效率還存在較大的差距。因此，歐美等發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管的先進(jìn)理念和成功實(shí)踐都可為我國食品安全監(jiān)控體系的構(gòu)建提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

4.1建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

《食品安全法》頒布實(shí)施后，我國正式確立的食品安全監(jiān)管體制為國務(wù)院食品安全委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)，由國務(wù)院、各級地方人民政府、食品行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體、基層群眾性自治組織、新聞媒體等組成的復(fù)合型、立體化監(jiān)管體系，形成了“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的格局[48]，但這種模式由于政出多門，易出現(xiàn)職能重疊、推諉扯皮、監(jiān)管空白地帶及監(jiān)管混亂等弊端。

歐美國家采取集中的食品安全監(jiān)管模式，各部門職責(zé)明確，實(shí)現(xiàn)無縫對接。我國可借鑒其經(jīng)驗(yàn)，在多部門監(jiān)管的框架下，樹立精簡的核心理念，嘗試在分段監(jiān)管下的革新。在不改變多部門監(jiān)管模式的前提下，通過精簡機(jī)構(gòu)進(jìn)一步提高監(jiān)管效率，這種新的監(jiān)管模式的有效嘗試，既是對我國固有監(jiān)管模式的選擇性合理繼承，也是對先進(jìn)國家監(jiān)管模式精華的有效吸收。2013年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，為加強(qiáng)食品藥品監(jiān)督管理，組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局。可以看出，這是對分段革新的有效嘗試，這種嘗試兼并了獨(dú)立監(jiān)管與多部門監(jiān)管模式的精華，既可以改變獨(dú)立監(jiān)管容易造成的缺位現(xiàn)象，又可以改變多部門監(jiān)管造成的職能重復(fù)，互相推諉現(xiàn)象。

4.2健全系統(tǒng)完善的食品安全法律體系

中國食品安全立法采用的是部門立法模式。2009年《食品安全法》的頒布實(shí)施，正式確立了我國食品立法的根本大法，截至目前，食品及食品原料相關(guān)法律已愈百部，但仍有許多食品安全問題存在。食品安全立法與國際接軌程度不夠，導(dǎo)致與發(fā)達(dá)國家貿(mào)易出現(xiàn)“綠色壁壘”。

因此，我國應(yīng)積極借鑒歐美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，努力建立覆蓋食品鏈各環(huán)節(jié)的法律法規(guī)來完善食品安全法律體系，為食品安全監(jiān)管提供法律依據(jù)。具體而言，首先我國食品安全立法管理也應(yīng)從控制源頭開始，強(qiáng)調(diào)“從農(nóng)田到餐桌”整個(gè)食物鏈綜合管理的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，建立食品市場準(zhǔn)入制度和食品可追溯制度；其次完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評估和突發(fā)食品安全事件應(yīng)急處置的行政法規(guī)和制度；再次加強(qiáng)食品安全行政執(zhí)法與司法的銜接，完善食品召回和問責(zé)機(jī)制等相關(guān)配套規(guī)定，提高食品安全誠信；最后加大打擊震懾力度，依法從重懲處食品安全違法犯罪行為。提高違法成本，使不法分子不敢輕易地鋌而走險(xiǎn)。

4.3構(gòu)建整合歸一的檢驗(yàn)檢測體系

檢測技術(shù)是評價(jià)國家食品安全水平的關(guān)鍵基礎(chǔ)之一。為此，各國都把設(shè)置檢測機(jī)構(gòu)、應(yīng)用先進(jìn)檢測方法、建立和提高分析質(zhì)量保證體系以及培養(yǎng)人才放在優(yōu)先地位。目前我國已初步形成了具有一定規(guī)模的食品檢驗(yàn)體系，主要分布在農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食藥等部門，大、中型食品生產(chǎn)企業(yè)也具備一定的檢測能力。但我國食品檢驗(yàn)?zāi)芰ο鄬Σ蛔悖灾略谝欢ǔ潭壬蠂?yán)重地影響了我國食品安全監(jiān)管。這些問題主要表現(xiàn)為：檢測方法的覆蓋面不夠；技術(shù)短缺和重復(fù)并存；高精尖設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)參考物質(zhì)、技術(shù)水平及儲備不足以及缺乏快速檢測的方法和儀器。

統(tǒng)一高效是歐美等國家食品安全檢驗(yàn)檢測的顯著特征之一。我國也應(yīng)按照“提高現(xiàn)有能力水平、按責(zé)按需、填平補(bǔ)齊、避免重復(fù)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)資源共享”的原則[2]，建立一個(gè)食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)各部門間的溝通和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)檢測資源和檢測信息的共享，避免不必要重復(fù)檢測。同時(shí)規(guī)范檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的資質(zhì)評價(jià)制度，加強(qiáng)對檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)工作人員的管理。充分考慮檢測技術(shù)機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，考慮專業(yè)特點(diǎn)和食品產(chǎn)業(yè)的區(qū)域分布，尊重高技術(shù)服務(wù)業(yè)技術(shù)密集、資金密集的特點(diǎn)，使不同層次檢測機(jī)構(gòu)在技術(shù)領(lǐng)域和專業(yè)技術(shù)能力互相補(bǔ)充，最大限度發(fā)揮檢測機(jī)構(gòu)對食品安全的支撐作用。

4.4加快公開透明的信息體系建設(shè)

中國的食品安全監(jiān)控體系與歐美國家相比透明度較低，主要原因有三個(gè)方面，第一，政府部門分段監(jiān)管，部門間信息共享協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，導(dǎo)致食品安全信息公布不對稱。第二，食品安全信息渠道主要是政府、廠商自行、第三方和媒體，因此消費(fèi)者缺乏權(quán)威而正確的食品安全知識獲取平臺[49]。第三，消費(fèi)者獲取食品安全信息主要通過是電視、報(bào)紙、專業(yè)雜志等，而缺乏網(wǎng)絡(luò)的利用，網(wǎng)絡(luò)平臺數(shù)據(jù)更新緩慢甚至不更新也導(dǎo)致了消費(fèi)者很少通過網(wǎng)絡(luò)了解食品安全信息。

我國應(yīng)借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，從信息管理機(jī)制研究出發(fā)，加快公開透明的信息體系建設(shè)。“十二五”規(guī)劃提出，根據(jù)國家重大信息化工程建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)一部署，建立功能完善、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息共享、互聯(lián)互通的國家食品安全信息平臺[2，50]，從而避免低水平重復(fù)和各自執(zhí)法浪費(fèi)資源；整合信息平臺，由一個(gè)部門對信息進(jìn)行科學(xué)分析后統(tǒng)一，引導(dǎo)消費(fèi)者對食品安全信息的有效利用。設(shè)立公眾參與的組織，利用網(wǎng)絡(luò)平臺的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者對信息的反饋和交流，幫助政府和相關(guān)企事業(yè)單位做出科學(xué)的決策，增強(qiáng)公眾參與食品安全監(jiān)管的能力。

篇(7)

【摘要】針對醫(yī)療損害監(jiān)管法律依據(jù)不健全、缺乏有效工作機(jī)制等現(xiàn)實(shí)問題，分析醫(yī)療損害行政監(jiān)管的重要性和必要性，剖析目前行政監(jiān)管工作中存在的主要問題，提出健全相關(guān)法律法規(guī)、建立行政責(zé)任追究工作機(jī)制、規(guī)范醫(yī)療損害鑒定模式等對策。

關(guān)鍵詞 醫(yī)療損害；行政監(jiān)管；問題；對策

Problems and Countermeasures in Administrative Supervision on Medical Malpractice/CONG Jing，WANG Yihong，LIANG Qingyu，et al.//Chinese Health Quality Management，2015，22(1)：103-105

AbstractBased on the problems， such as defective laws and regulations on supervision of medical malpractice and lacking of effective working mechanism， the meaning of administrative supervision on medical malpractice and current problems in practice were analyzed， and countermeasures were put forward including formulating relevant laws and regulations， establishing work mechanism of administrative responsibility investigation， and standardizing authentication mode of medical malpractice， etc.

Key wordsMedical Malpractice； Administrative Supervision； Problem； Countermeasure

First?author’s addressHealth Supervision Institute of Shanghai Municipal Health Bureau， Shanghai， 200031， China

自2010年7月1日《侵權(quán)責(zé)任法》實(shí)施以來，上海市各級人民法院委托醫(yī)學(xué)會開展醫(yī)療損害鑒定的案件數(shù)量日益增多，鑒定意見認(rèn)定為“構(gòu)成醫(yī)療事故”的數(shù)量有所減少。據(jù)上海市醫(yī)學(xué)會統(tǒng)計(jì)顯示，2013年全市申請醫(yī)療損害鑒定607起，鑒定結(jié)果陽性（結(jié)論為醫(yī)療損害）率為47.7%，同期醫(yī)療事故鑒定168起，鑒定結(jié)果陽性（結(jié)論為醫(yī)療事故）率為46.1%。醫(yī)療損害與醫(yī)療事故均對醫(yī)療質(zhì)量與安全造成了極大威脅。如何對醫(yī)療損害中違法行為進(jìn)行有效的行政監(jiān)管，對保障醫(yī)療安全與提高醫(yī)療質(zhì)量意義重大，同時(shí)對衛(wèi)生行政監(jiān)管工作也提出了新要求。

1概念

1.1概念界定

《侵權(quán)責(zé)任法》第七章規(guī)定的“醫(yī)療損害責(zé)任”，從民法角度明確提出“醫(yī)療損害”概念。其第54條規(guī)定：患者在診療活動中受到損害，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員有過錯(cuò)的，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任。造成醫(yī)療損害的行為主要包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)務(wù)人員侵犯患者知情同意權(quán)或隱私權(quán)、未提供與當(dāng)時(shí)醫(yī)療水平相應(yīng)的診療服務(wù)、診療活動違反相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)范的規(guī)定、未妥善處置病歷資料、使用有缺陷的醫(yī)療相關(guān)用品等。從概念界定范圍看，醫(yī)療損害范疇大于醫(yī)療事故范疇。

1.2內(nèi)涵

《侵權(quán)責(zé)任法》作為民事法律規(guī)范，從民事法律關(guān)系角度對醫(yī)療損害作出界定，明確了醫(yī)療損害的歸責(zé)原則，即過錯(cuò)責(zé)任原則。構(gòu)成過錯(cuò)責(zé)任需具備4個(gè)條件：（1）法定醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員的診療行為；（2）患者診療活動中受到損害，有損害結(jié)果，該損害結(jié)果必須具備客觀性、真實(shí)性及確定性；（3）醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員的診療行為與患者的損害結(jié)果之間有因果關(guān)系；（4）醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員有過錯(cuò)［1］。 《侵權(quán)責(zé)任法》對行為人應(yīng)當(dāng)盡到的義務(wù)、發(fā)生損害之后如何救濟(jì)，滿足哪些要件主張損害賠償及賠償范圍等內(nèi)容作出規(guī)定，而對有過錯(cuò)的行為人如何實(shí)行行政管理并未涉及。

2醫(yī)療損害行政監(jiān)管的重要性和必要性

2.1重要性

行政責(zé)任是指行政法律關(guān)系主體因違反行政法的規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的法律后果，其實(shí)現(xiàn)方式主要是對違法行為人施加行政處罰及行政處分［2］。對醫(yī)療損害的行政監(jiān)管屬于行政法范疇，主要是指衛(wèi)生行政部門對違法行為人和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政責(zé)任追究的制度，監(jiān)管對象及內(nèi)容包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)務(wù)人員的行為、醫(yī)療損害的預(yù)防和救濟(jì)制度等。

《侵權(quán)責(zé)任法》實(shí)施后，醫(yī)患糾紛發(fā)生時(shí)，患方更傾向于通過醫(yī)療損害鑒定途徑獲得經(jīng)濟(jì)賠償，而不再進(jìn)行醫(yī)療事故鑒定。醫(yī)療侵權(quán)案件的法律責(zé)任追究，應(yīng)既有民事責(zé)任又有行政責(zé)任，甚至是承擔(dān)刑事責(zé)任。各種法律責(zé)任的承擔(dān)在法律依據(jù)、制度價(jià)值、責(zé)任確定方式、責(zé)任承擔(dān)方式和責(zé)任大小等方面都存在不同程度的差別。就行政責(zé)任承擔(dān)而言，其法律依據(jù)是行政法律法規(guī)，制度價(jià)值主要是保護(hù)公共利益和懲戒加害人，行政責(zé)任的確定與否不允許和受害當(dāng)事人協(xié)商。責(zé)任承擔(dān)方式包括警告、罰款、暫扣或者吊銷執(zhí)照等，責(zé)任大小主要取決于主要加害人所犯過錯(cuò)的嚴(yán)重程度［3］。在醫(yī)療損害發(fā)生后，不能因?yàn)獒t(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)務(wù)人員承擔(dān)了賠償?shù)拿袷仑?zé)任，就免去對其行政責(zé)任或刑事責(zé)任的追究。衛(wèi)生行政部門通過對醫(yī)療損害中違法行為實(shí)施者的有效行政處罰，可以對醫(yī)療不良安全事件的發(fā)生起到積極的警示、預(yù)防和教育作用。

2.2必要性

醫(yī)療損害中違法行為行政責(zé)任追究缺位的現(xiàn)狀已影響到了醫(yī)療質(zhì)量安全的有效監(jiān)管。醫(yī)療損害同醫(yī)療事故一樣，存在造成人身損害的過錯(cuò)或過失診療行為，這些行為若違反了衛(wèi)生法律法規(guī)，行為人不僅要承擔(dān)民事賠償責(zé)任，也會受到行政責(zé)任追究，即行政處罰。法律上的行政責(zé)任既不同于補(bǔ)償受害人物質(zhì)和精神損失為主的民事責(zé)任，也不同于以懲罰為主的刑事責(zé)任，而是著眼于整肅公共秩序、補(bǔ)救公共利益和損失，兼有補(bǔ)償性和懲罰性，重點(diǎn)在于預(yù)防新的醫(yī)療損害或醫(yī)療事故發(fā)生［3］。

對醫(yī)療損害中違法行為的行政責(zé)任追究，一方面通過對違法行為的實(shí)施者進(jìn)行有效的行政處理，以達(dá)到警示與教育目的；另一方面可杜絕和防范衛(wèi)生行政監(jiān)管的缺位和不當(dāng)，更好地發(fā)揮醫(yī)療安全監(jiān)管效能，并減少醫(yī)療過失行為的發(fā)生，同時(shí)有提高醫(yī)療質(zhì)量、控制醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)、緩解醫(yī)患糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定等作用。

3存在問題

3.1醫(yī)療損害的發(fā)現(xiàn)渠道不暢

當(dāng)前，醫(yī)療監(jiān)管制度中缺乏明確的醫(yī)療損害報(bào)告制度，致使衛(wèi)生監(jiān)管部門無法在第一時(shí)間掌握醫(yī)療損害發(fā)生情況。根據(jù)原國家《衛(wèi)生部關(guān)于做好<侵權(quán)責(zé)任法>貫徹實(shí)施工作的通知》（衛(wèi)醫(yī)管發(fā)［2010］61號）的相關(guān)規(guī)定：各級醫(yī)學(xué)會繼續(xù)依法履行醫(yī)療事故鑒定等法定鑒定職責(zé)；對于司法機(jī)關(guān)或醫(yī)患雙方共同委托的醫(yī)療損害責(zé)任技術(shù)鑒定，醫(yī)學(xué)會應(yīng)當(dāng)受理，并可參照《醫(yī)療事故技術(shù)鑒定暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，依法組織鑒定［4］。各級醫(yī)學(xué)會承擔(dān)了全部的醫(yī)療事故技術(shù)鑒定和絕大部分醫(yī)療損害技術(shù)鑒定工作。因此，與各級醫(yī)學(xué)會建立長效信息溝通制度有益于衛(wèi)生行政監(jiān)管部門全面、及時(shí)掌握醫(yī)療損害情況。《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》規(guī)定了醫(yī)療機(jī)構(gòu)在發(fā)生醫(yī)療事故后，應(yīng)按照規(guī)定向所在地衛(wèi)生行政部門報(bào)告；而對醫(yī)療損害是否須向衛(wèi)生行政部門報(bào)告則無法律法規(guī)規(guī)定。

近年來，上海市的醫(yī)療損害鑒定主要以患方起訴，由法院委托醫(yī)學(xué)會鑒定為主，醫(yī)療機(jī)構(gòu)沒有向所在地衛(wèi)生行政部門上報(bào)醫(yī)療損害的法定義務(wù)。衛(wèi)生行政部門獲取醫(yī)療損害案件資料的途徑有投訴舉報(bào)、日常監(jiān)督檢查、醫(yī)學(xué)會報(bào)送、上級衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)交辦和下級衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)報(bào)請等。衛(wèi)生行政部門正因無法及時(shí)、全面掌握醫(yī)療損害發(fā)生情況而陷入對違法行為不作為或作為不及時(shí)的尷尬境況。

3.2醫(yī)療損害的行政處罰依據(jù)不足

我國現(xiàn)有衛(wèi)生法律法規(guī)中，包括《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》等，均無明確對醫(yī)療損害案件是否應(yīng)予以立案處罰、如何啟動行政處罰程序、如何認(rèn)定醫(yī)療損害后果和情節(jié)等進(jìn)行規(guī)定。

實(shí)際工作中，醫(yī)療損害的違法行為人主要涉及醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員。以醫(yī)務(wù)人員作為行政相對人，可以適用《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第37條的規(guī)定。以醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為行政相對人時(shí)，則無法律法規(guī)作為適用依據(jù)。衛(wèi)生監(jiān)管部門在醫(yī)療損害違法行為情節(jié)認(rèn)定時(shí)，主要以法院審查確認(rèn)或生效判決的醫(yī)療損害鑒定書作為行政處罰依據(jù)之一。醫(yī)療損害鑒定書則是參照《醫(yī)療事故分級標(biāo)準(zhǔn)》確定，即出現(xiàn)了醫(yī)療損害技術(shù)鑒定參照醫(yī)療事故技術(shù)鑒定分級標(biāo)準(zhǔn)定級定責(zé)，而對醫(yī)療損害卻無法按照醫(yī)療事故的法律法規(guī)依據(jù)進(jìn)行行政處理。

2013年，為探索創(chuàng)新醫(yī)療安全監(jiān)管工作制度，上海市衛(wèi)生行政部門在部分區(qū)縣開展醫(yī)療損害中違法行為的行政查處試點(diǎn)工作，對25起醫(yī)療損害案件進(jìn)行了行政處理，案源主要是投訴舉報(bào)和日常監(jiān)督檢查等。衛(wèi)生監(jiān)管部門對23起醫(yī)療損害案件進(jìn)行立案調(diào)查，其中對16起醫(yī)療損害違法行為的涉事醫(yī)務(wù)人員作出“警告”行政處罰。該16起案件均因違反衛(wèi)生行政規(guī)章制度或技術(shù)操作規(guī)范造成患者人身損害，包括漏診誤診、治療與搶救不及時(shí)、病情觀察不仔細(xì)等。對8家涉事醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)出《衛(wèi)生監(jiān)督意見書》。現(xiàn)有法律適用條款無法全面涵蓋醫(yī)療損害鑒定書中涉及的違法行為處理。

3.3醫(yī)療損害違法行為的判定依據(jù)不完整

行政違法行為是指公民、法人或其它組織實(shí)施的違反行政法律規(guī)范，依法應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的行為或不作為行為，主要構(gòu)成要件有：（1）行為人具有行政責(zé)任能力；（2）實(shí)施了法律規(guī)定的應(yīng)受到行政處罰的違法行為；（3）有法律規(guī)定的行政責(zé)任形式；（4）嚴(yán)格遵守法定程序等。實(shí)施行政違法行為是行政相對人承擔(dān)行政責(zé)任的基礎(chǔ)。行政處罰中的過錯(cuò)推定原則與民法有所不同，可以理解為行政相對人一旦實(shí)施了行政違法行為，只要不能證明自己主觀上無故意或者過失，則推定其有故意或過失并依法承擔(dān)行政責(zé)任［5］。

在醫(yī)療損害違法行為的認(rèn)定過程中，衛(wèi)生行政監(jiān)管部門以醫(yī)療損害鑒定結(jié)論中的分析說明和鑒定意見為主，輔以當(dāng)事人陳述、證人證言等證據(jù)為判定依據(jù)。鑒定書主要以過失責(zé)任認(rèn)定為主，往往沒有指出具體過失環(huán)節(jié)。由于衛(wèi)生監(jiān)督工作人員并不一定具備醫(yī)學(xué)專業(yè)背景，對于難以確定醫(yī)療損害具體過失環(huán)節(jié)、具體違法行為實(shí)施人的情況，一般需通過專家咨詢程序。咨詢專家的專業(yè)類別、資質(zhì)要求，以及咨詢程序是否合理，法律法規(guī)尚未作出具體規(guī)定。

4建議

4.1制訂醫(yī)療損害行政監(jiān)管法律法規(guī)

《侵權(quán)責(zé)任法》實(shí)施以來，醫(yī)療損害的民事責(zé)任承擔(dān)已經(jīng)自成體系［3］，醫(yī)療事故概念的生存空間逐漸減小。醫(yī)療損害的民事責(zé)任被高度重視，而行政責(zé)任被迫“擱置”，出現(xiàn)對醫(yī)療損害的處理“一賠了之”的趨勢［4］。現(xiàn)有衛(wèi)生法律法規(guī)已經(jīng)不能滿足當(dāng)前衛(wèi)生監(jiān)管中出現(xiàn)的新問題。面對日益增多的醫(yī)療損害案件，衛(wèi)生行政部門應(yīng)該如何作為，成為當(dāng)前亟待解決的問題。

通過制訂或完善現(xiàn)有法律法規(guī)，一方面要規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)對醫(yī)療損害事件的上報(bào)要求及懲戒機(jī)制，建立與各級醫(yī)學(xué)會的信息溝通報(bào)送制度，使衛(wèi)生監(jiān)管部門及時(shí)全面掌握醫(yī)療損害信息；另一方面，要明確醫(yī)療損害中違法行為的認(rèn)定程序和方法、處罰依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)、裁量標(biāo)準(zhǔn)等，明確醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員在醫(yī)療損害事件中應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任和義務(wù)，以及衛(wèi)生監(jiān)管部門的職責(zé)和任務(wù)，使行政監(jiān)管發(fā)揮最大效能，杜絕行政職能的缺位或作為不當(dāng)，更好地貫徹和落實(shí)依法行政理念。

4.2建立行政責(zé)任追究機(jī)制

通過建立并不斷完善衛(wèi)生監(jiān)管部門內(nèi)部工作制度和機(jī)制，明確市、區(qū)（縣）各級衛(wèi)生監(jiān)管部門的工作職責(zé)和權(quán)限。對醫(yī)療損害案件中違法行為的行政處罰啟動程序、行政責(zé)任認(rèn)定方式方法、行政處罰裁量、處罰后續(xù)監(jiān)管等給予保障。可以對醫(yī)療損害在防范、處置和行政責(zé)任追究方面實(shí)現(xiàn)全面的行政管理，既要確保違法行為受到懲戒，又要使違法行為人合法權(quán)益得到保障。同時(shí)加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)管部門行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督管理，使衛(wèi)生行政監(jiān)管發(fā)揮作用。

只有完善現(xiàn)有醫(yī)療安全監(jiān)管工作機(jī)制，規(guī)范醫(yī)療損害行政處理環(huán)節(jié)，并不斷加以實(shí)踐和完善，增強(qiáng)行政執(zhí)行效率，解決實(shí)際工作中遇到的難題，才能順應(yīng)現(xiàn)狀。

4.3規(guī)范醫(yī)療損害鑒定模式

實(shí)踐中，曾有投訴舉報(bào)人提供非醫(yī)學(xué)會出具的醫(yī)療損害鑒定書，要求行政部門對其違法行為進(jìn)行行政處罰。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法>若干問題的通知》（法發(fā)〔2010〕23號）相關(guān)意見，具備醫(yī)療損害鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)均可以接受法院、醫(yī)患雙方的委托出具醫(yī)療損害鑒定書。格式規(guī)范、內(nèi)容全面的鑒定書是行政處罰證據(jù)的重要內(nèi)容，其對診療過失環(huán)節(jié)的描述和確認(rèn)直接影響到行政監(jiān)管部門對違法行為過失環(huán)節(jié)、違法嫌疑人的確定。因此，有必要協(xié)調(diào)多方出臺相關(guān)法規(guī)或政策，不僅要規(guī)范醫(yī)療損害鑒定書的格式和內(nèi)容，而且要明確醫(yī)療損害鑒定機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件、資質(zhì)要求、鑒定程序等，并明確其在衛(wèi)生行政處罰中的法律地位。

參考文獻(xiàn)

［1］楊勝.醫(yī)療損害侵權(quán)案件實(shí)踐中相關(guān)問題的認(rèn)定及處理［J］.法制與社會，2012，22(8)：56-57.

［2］方世榮.行政法與行政訴訟法學(xué)［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2002：103-105.

［3］劉宇，尹紹尤，陳倩.侵權(quán)責(zé)任法實(shí)施后醫(yī)療事故概念的重新定義［J］.中國衛(wèi)生法制， 2012，20(2)：55-57.

［4］劉志勤.醫(yī)療損害去刑事、去行政“化解”對醫(yī)療安全管理的影響［J］.醫(yī)院院長論壇，2013，7(4)：53-56.

［5］江偉波，王曉雁，蘇剛.如何正確認(rèn)識行政違法行為［N］.中國工商報(bào)，2017-1-16(3).

通信作者：

楊波：上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所科長

E-mail：acumen09@sina.com

收稿日期：2014-08-22