序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理的原理范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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國內一些高校正在試驗一種新型的交叉復合人才培養模式。比如，浙江大學城市學院試驗構建了交叉復合培養平臺。其中信電分學院對電子信息工程專業教學融入創意和創業教育元素，探索跨專業、跨院系復合交叉培養方式。其外語分學院試行英法雙語人才培養，成功培養出兼備英法雙語能力和國際貿易專業知識的人才[1]。華中師范大學致力培育具備多學科專業優勢的高素質復合型人才，開設了“化學—生物學”、“數學—物理學”、“數學—經濟學”、“計算機—美術”、“化學—物理學”“、日語—國際貿易”等多個交叉培養實驗班[2]。交叉復合人才培養模式試驗都涉及人才培養方案里的課程設置改革，跨學科交叉課程群的開發與建設正好應運而生。下面將探討在國家海洋經濟發展的大背景下，為滿足對海洋經濟與管理復合型人才的大量需求，開發建設跨學科交叉課程群，實行交叉復合培養人才的問題。

二、海洋與公共管理跨學科交叉課程群設置的必要性

（一）海洋經濟發展急需海洋與公共管理復合型人才我國海洋經濟戰略地位提升加大了對海洋與公共管理復合型人才的需求。2012年國務院批準出臺了《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》，制定了發展海洋經濟、推進海洋事業的指導方針和行動綱領。面對海洋經濟和各項海洋事業飛速發展的新形勢，高等院校也將迎來對海洋方面專業人才的大量需求，特別是對既精通公共事業管理專業知識又掌握海洋經濟和海洋管理知識的復合型高層次人才的大量需求。（二）海洋與公共管理專業培養方案調整的要求國家教育部2012年公布的本科專業目錄規定在海洋科學專業里設置一些有關海洋管理的課程，基本思路還是屬于理工科專業知識配備一些海洋管理知識的傳統套路，其人才培養基本定位在：行業技術+行業管理知識=本行業管理人才（技術官僚）[3]。但是，現代經濟社會經常需要一些跨行業跨專業的復合型人才，比如政府機關需要既掌握海洋管理知識，又熟悉政府管理和行政管理等領域知識的多面手的工作人員。他們視野開闊，可以兼顧多方面管理業務，還具有通盤思考、把握全局的素質和能力，更適合在政府機構壓縮、人員編制精簡的新形勢下擔任工作。高層次的管理人才不僅要掌握本行業專門知識，還要了解國民經濟管理和宏觀經濟政策、政府公共政策、公共管理的基本知識，要能夠理解國家對本行業管理政策及其在國民經濟社會全局中的作用。從工作性質來看，海洋管理屬于公共管理的一部分，其中一部分管理職能屬于政府管理或者行政管理，其他部分屬于公共事業管理。所以，在原來開辦了公共事業管理專業或者行政管理專業的高等院校開設跨海洋事業與公共管理的交叉課程群，可以為較快地培養出社會急需的交叉復合型人才提供一條便捷途徑，還可以省去正規設置新專業的程序上的麻煩，并且具有根據社會人才市場需要，靈活調整培養方案的方便性。

三、海洋與公共管理交叉課程群設置的構想

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    一、公共管理類本科教學中對公共經濟學的學科再認識

    公共經濟學脫胎于財政學,在與政治學交叉后又分支出了政府經濟學。公共經濟學在發展過程中與財政學、政府經濟學、當代西方經濟學、公共管理學等多個學科有著較為密切的關系,同時與福利經濟學、公共政策學、政治學、管理學、倫理學等也有著交叉、滲透和關聯。

    根據最一般的定義,公共經濟學是對經濟效率、分配和政府經濟政策的研究。這一學科包含的主題相當分散,如應對外部性存在而導致的市場失靈、逃稅的動機分析,以及對官僚決策的解釋。為了涉及所有這些方面,公共經濟學已經從原先僅僅注重研究政府征稅和支出,演變為現在關注政府與經濟互動的每一個方面。公共經濟學試圖同時理解政府如何以及應該做出什么決策。〔2〕

    新公共管理運動以經濟、效率、科學和理性作為公共部門管理的價值取向,凸顯管理技術和專業管理在公共部門與公共領域的運用,認為公共部門應引入私人部門的管理方法、模式和思想。〔3〕信息不對稱和經濟人行為往往使得公共產品提供者抬高公共產品的提供成本,抑或通過權力尋租以謀取部門和私人經濟利益,加上政府經濟活動的成本軟約束帶來公共部門高昂的運行成本,致使公共部門效率低下。針對這些弊端,新公共管理的倡導者呼吁必須革新與再造公共管理的流程和模式,于是管理學與經濟學開始強強融合,相互滲透。〔4〕基于這樣的背景,公共經濟學在公共管理類的教學中也因此就顯得非常的必要和重要。

    公共經濟學是以政府或其他公共部門直接配置資源的經濟活動及決策過程為研究對象的一門經濟學分支學科。〔5〕需要強調指出的是,作為公共管理類公共基礎課的公共經濟學學科有其特定的屬性,可以從以下四個方面了解它的特定涵義:第一,它是一門經濟學,但卻不同于傳統財政學僅著重制度描述,而注重運用經濟學的分析工具分析解決實際問題;第二,公共經濟學研究公共部門直接配置資源的活動,不包括政府使用經濟杠桿引導資源配置的間接調控行為;第三,公共經濟學研究公共部門活動的決策機制,突顯公共產品與公共選擇理論的內容;第四,活動的主體是政府,但同時也包括公共企業和其他公共部門。

    二、公共經濟學在公共管理類本科教學中的問題與成因分析

    公共經濟學以政府為主體的公共部門的經濟活動為研究對象,研究公共部門從事經濟活動的方式方法、主要經濟效應及其與社會管理目標的關系,研究體系以公共產品和公共選擇兩大理論作為支柱,以政府與市場的關系、公共收支、預算管理、公債管理、收入再分配和國民經濟宏觀調控作為主要內容。

    目前,在公共管理類教學實踐中,公共經濟學的教學存在問題較多,如教學目標比較模糊、教學內容與專業特點銜接不夠、缺乏專門針對公共管理類的本科教材、教學模式單一、學生知識背景不同造成接受程度不一、考核方式不夠科學等問題,不過最突出的問題歸結為一點就是公共經濟學的教學效果不盡人意。造成這一問題的原因,可以從兩個方面進行解釋:從學生層面來講,在學習過程中,公共管理類學生普遍感到這門課程理論性很強,對數學基礎要求較高;而公共管理類專業的學生文科出身較多,他們對公共經濟學中出現的模型公式以及數理推導理解上存在困難,這在一定程度上不利于對政府經濟行為及其經濟社會效應的正確理解,也因此降低了同學們對公共經濟學的學習興趣。另外,公共經濟學的先修課程是西方經濟學(微觀經濟學和宏觀經濟學),公共管理類本科生接受的西方經濟學多是在一個學期講完,而經濟類本科生往往用兩個學期來講授,因此公共管理類學生的經濟學思維訓練和熏陶方面不如經濟類本科生那樣規范和熟練,加上公共經濟學教學內容體系龐大,綜合性較強,這也無形中降低了學生的學習積極性,進而影響了教學效果。從教育工作者層面來講,由于公共經濟學在中國尚屬一門嶄新的學科,多數教師對其教學目標還不是很清晰,對教學內容體系的認識與把握尚不夠清晰準確,教學方法的運用還不夠科學,一定程度上影響了公共經濟學的教學效果,阻礙了該學科合理的理性發展。這就要求公共經濟學的教育工作者對以上問題進行認真思考,拷問我們現行的教學體制,建構一套完整科學合理的公共經濟學教學體系,在此基礎上探討適用于公共管理類本科生的教學方法,以促進公共管理類學生的公共經濟學整體教學水平的提高。

    三、直面公共管理類本科生的公共經濟學教學建議

    筆者在高校從事公共管理類本科生公共經濟學一線教學多年,從教學實踐中有一些切身體會,認為公共管理類的公共經濟學教學效率的提高應從以下幾個方面進行聯動:

    首先,應根據公共管理類不同專業就業取向制定不同教學目標。例如,行政管理專業學生就業取向:進入黨政機關、企事業單位、社會團體及中介組織從事人事行政管理工作與其它相關管理工作者居多,當然也有諸多選擇繼續深造。因此,我們可以將行政管理專業的公共經濟學教學目標設計為:扎實掌握公共經濟學的基本理論,了解政府在公共收入與公共支出方面的職能及其原理,學會分析政府現行的公共政策目標和原理,著重培養學生敏捷的思維、組織協調能力與良好的溝通交流技巧。公共管理專業學生的就業取向:進入文教、體育、衛生、環保、社會保險、民政、城市管理等行政事業單位從事管理工作,當然也有不少選擇繼續深造的。因此,該專業的教學目標可設計為:掌握公共經濟學的基本理論,了解政府公共收入與公共支出職能、相關公共政策及其原理,了解政府稅收制度和政府管制制度,擅長組織協調、規劃及人際交流等。勞動與社會保障專業學生的就業取向:進入政府機關、勞動與社會保障部門、民政部門、各級工會組織、大中型企事業單位、社區部門以及非政府組織等從事勞動與社會保障工作與管理,選擇繼續深造的學生也不少。因此,我們將勞動與社會保障專業的公共經濟學教學目標設計為:掌握公共經濟學的基本理論,了解政府公共收支職能與原理,掌握勞動與社會保障方面的支出安排與國家相關政策法規,掌握稅收、預算、公債、國家管制等基本原理與制度,著重培養扎實的理論分析能力、良好的社會溝通與實踐能力。當然,在總體教學目標上,還應體現多維度,使學生對公共經濟學中的基本原理、基本知識及其在現代社會中的應用有較深刻的理解和認識,同時學會觀察公共經濟問題,培養分析解決實際公共部門運轉中存在問題的能力。

    其次,不同專業教學內容應靈活設置,體現不同的教學重點。依據公共管理類不同專業教學目標,行政管理專業的教學重點應為公共產品理論、公共選擇理論、公共支出理論、稅收理論、稅收制度、預算管理、公共管制、政府間財政關系等內容;公共管理專業的教學重點應為公共產品理論、公共選擇理論、稅收制度、預算管理、公共管制、財政政策等內容;勞動與社會保障專業的教學重點應為公共產品理論、公共選擇理論、公共支出理論、公共收入理論、預算管理、公債理論等內容。同時,注重培養學生綜合運用基本理論分析解決實際問題的能力。

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一、新公共管理產生的原因和發展現狀

    西方自上個世紀70年代全球性石油危機以后,人民開始對政府計劃的有效性提出質疑，人們認為政府除了制訂政策外,更重要的是需要公共管理人（publicmanagers)在各級地方政府監督政策的實際執行情況。至此，公共行政的重心，由政策制訂轉移到“政策執行管理”上。

上個世紀80年代，隨著全球外部環境的日益復雜、世界局勢更加動蕩和多元，各國政府面臨的外部環境也越來越嚴峻，政府機構龐大臃腫、效率低下、政府又出現財政危機，社會福利政策難以為繼，加之政府官員的自利彳?向及傳統官僚制本身的弊端等，使公眾對政府的能力再次產生懷疑，“政府失敗論”開始占主導地位，政府出現了信任危機和合法性危機。在這樣的歷史背景下，一種新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美兩國應運而生，嘗試新公共管理的各國紛紛進行政府治理模式的變革，各種新理論、新流派、新措施也隨之而出，并迅速擴展到西方各國。例如：美國在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)計劃，以及世界銀行1997年提出的可以利用3個基本的激勵機制來提高政府能力：有效的法則與限制措施；更大的競爭壓力；更多地傾聽人民的呼聲，鼓勵更多的民眾參與。

與以往傳統的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架內進行變革，如降低公共管理成本，減少行政費用開支等局部問題著手，進行局部的調整，而是對現行公共管理的體制和方式進行變革，以現代經濟學為理論基礎，引入市場機制，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，它幾乎是對傳統的公共行政模式的一種全面改造。至此,新公共管理成為近年來西方規模空前的行政改革的主體指導思想之一。

二、新公共管理的四個基本特征

新公共管理與傳統的公共管理相比，是個相對寬松的概念。在英國叫“管理主義'在美國稱為“新公共管理”或“企業家的政府”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等。雖然名稱不同，但都具有以下幾個基本特征。

(一)重構政府職能

新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有的公共服務都應該由政府來直接提供，而是可以通過多種形式和渠道向社會提供服務。政府根據憲法的規定和服務的內容不同,從而將一部分職能通過招標、合同出租等方式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只對其進行績效目標評估,并提供相應的報酬，例如西方一些國家所采用的“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等。正如<重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府的職能應該“掌舵而不是劃槳”。

(二)“重績效，輕過程”的特點

新公共管理主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，確定組織目標、個人目標，并根據績效指標(performanceindicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三,即經濟(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大變量。這種輕過程、重績效的方式，成為西方提高政府服務質量和效率的有效途徑。

(三)將企業管理方法弓I入政府管理中

當今，由于舊有官僚體制下的政府低效率，使得西方轉而采用新的政府治理模式。政府通過借鑒私人部門管理中先進的原則、方法和技術(如結果取向、績效管理、顧客導向、分權、預算制度、成本一效益分析等），來提高政府工作績效，改善公共服務的質量，這也是新公共管理理論的核心觀點。不過,當一系列被企業組織認為普遍適用的管理原理與方法，運用在公共部門組織時，由于公共部門和私人部門具有本質的區別，這些原理與方法，卻令公共部門面臨了更多在私立部門無法遇到和解決的新問題。

(四)在人的重用和任免上與以往不同

在傳統的公眾行政中，文官始終是保持政治中立的地位，但在新公共管理中則強調文官與政務官之間的密切互動，讓部分高級文官參與政策的制定過程,并承擔相應的責任，這樣一來由于文官比政務官任期長（在美國，政務官平均任期僅22個月），又由于有專業知識優勢和信息優勢，使得文官具有較高的政治敏感性和公眾響應力，因此，通過加強文官的參政行為，從而促進他們盡職盡責地執行政策，更好地運用裁量權,使政策能更加有效地解決社會問題。另外，新公共管理在人員的錄用和管理，提高人事管理環節上的靈活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等一系列重大變革。

三、新公共管理對我國公共管理改革的借鑒意義

由于一些歷史上的原因，公共管理的引進與研究工作在我國起步較晚，其產生與發展有著極其現實的政治原因。隨著改革開放的不斷深入，中國的政治、經濟也產生了巨大的根本性變化，但同時也給政府管理也帶來了一系列錯綜復雜的問題，例如決策體制和方法的落后，法制不健全，國家財政在市場運行中的困境，社會保障體系與社會就業機制尚未完全建立等一系列問題，使得我國的整個行政體制很難適應與滿足中國社會的急劇變革和深化改革的需要。因此，我們要從實際出發，在立足國情的基礎上，為我國的公共管理改革選擇一條適合自己的道路。

(一）加強公共政策制訂的法制性、科學性和民主性

公共政策一般是指政府為解決現實和潛在的社會問題而做出的決定和行為。在政府公共權力日益擴大,公共政策對社會政治、經濟和其它領域影響日益加深的今天，公共政策制訂的好壞將直接影響到社會生活的方方面面和政府在公眾心目中的形象。因此制訂科學、民主的公共決策是進行有效公共管理的根本前提和保障。

1. 變“人治”為“法治”。由于公共政策所涉及的問題一般都是有關國計民生的重大問題，將直接影響人民群眾的生活，影響面大，其結果又難以在短期內見到成效，因此，容易造成政策決策者在制訂公共政策過程中的隨意性，人們不難發現，在涉及公平與效率、集權與分權、競爭與壟斷等一系列強烈對比的問題上時,人們或由于自身的局限性,或由于情感因素的影響，而在制訂政策時產生很大的分歧，很多時候，良好的愿望并不能產生好的效果，一個有重大失誤的公共決策將極大地阻礙社會生活的正常運行。因此,要將傳統意義下對公共決策點頭拍板的“人治”，轉變成對政策制訂和執行程序有法律規定和約束的“法治”，這不僅需要明確公共決策者的法律責任和義務，還要進一步明確公共決策層的合理結構和科學的政策制定程序。

2. 加快建設公共決策系統網絡化的步伐。公共決策系統網絡化是以主體決策層為核心，以信息處理、信息咨詢和監督等為子系統的網絡體系。在建設決策網絡時，首先需要明確人大和政府為中心的決策權主體地位;其次，還要進一步理順決策子系統中各自決策主、客體的關系；再次，要從法律上明確公共決策體制內的其他決策子系統,如政策研究組織、民間政策咨詢組織等的地位，充分保障其獨立性、主動權和靈活性，使其能夠為公共決策提供充分的政策咨詢。

3. 樹立適合現代社會發展的新決策意識。事實表明，注重民眾參與，營造一種民主、平等、協商的公共政策環境，將專家咨詢與民主決策適當結合，注重調查研究和決策跟蹤評價,形成人人能暢所欲言，充分表達自己的觀點,積極提出政策建議的局面，不僅有助于制訂科學合理的決策，更有助于在政策的執行過程中，人們積極配合的良好局面。

(二)夯實基礎，完善制度，提高實效

1. 完善法律法規，合理設置層級體系。在西方，新公共管‘理之所以能以現代經濟學的基礎，采用相對寬松的管理方式，

是建立在整個社會民主、法治化水平較高的前提下，在“后工業社會”進行的，他們以“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）為假定前提，采用與市場規則相適應的公共選擇和交易成本等理論。我國和西方存在一定的差距，首先,我們是一個有幾千年集權歷史傳統的國家，缺乏西方以分權制衡的民主代議制度，我們的公共管理不能像西方那樣放松管制，而是要把現有的制度進行完善、整合。其次,我國的市場經濟尚未充分發育成熟、民主與法制還未健全，當務之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法規體系，并在此基礎上完善我國公共管理的理論基礎、制度設計和操作安排。

2. 適當引人市場機制，借鑒企業的管理經驗。西方將競爭機制引入政府的公共服務領域后，在鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷方面，緩解了政府財政困難，同時明顯地提高了公共服務的效率和質量。率先探索建立“企業型政府”理論與實踐的是美國。企業型政府是通過借鑒企業成功的管理理念和方法，在追求成果和效率方面取得了一定的效果。但是，我們知道，政府與公眾的關系并不完全等同于供方與顧客的市場關系，因為對政府來說,公眾既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人,具有彼此沖突的雙重角色，另外，政府與企業的不同之處在于，政府許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而不能像企業那樣進行準確的測量和評估。因此我國在運用市場機制和借鑒企業的管理經驗時，要始終以人民的根本利益為取向，堅持為人民服務的根本宗旨,注重公眾的滿意度。

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【關鍵詞】公共管理學 美國 問題 借鑒

任何理論的出現都是由其獨特的歷史淵源和現實的社會條件共同作用而成的。歷史淵源能夠表明一種理論產生、發展、演進的軌跡，現實的社會條件則是推進原有的理論在不斷變化的新環境中發展、創新的基礎。理論的演進伴隨著的是人們對客觀世界的認識的變化，人們對于現實世界的認識的深化不斷轉化成形形的理論，充實著現行理論的體系。當代公共管理學的發展和演進也必然遵循著科學發展的客觀規律。以下即對公共管理學的理論起源及現狀做一個系統的回顧和描述，從中探尋美國公共管理學發展過程中的得失，并將其與中國的公共管理學的發展進行對比，力求為我國公共管理事業的發展提供切實可行的經驗和理論指導，從而真正使理論與實踐達到有效結合。

美國公共管理學的理論起源及現狀

從標準學術意義上來說，公共管理學是在20世紀70年代以后才真正作為一門完全獨立的科學研究領域建立和發展起來的，它的理論淵源來源于公共行政學。回顧公共行政學發展演進的歷史，其理論源頭可以追溯至20世紀初期形成的傳統的公共行政學和20世紀60年代起開始流行的新公共行政學。發展至20世紀70年代末，公共管理學在公共政策和工商管理兩個學科的強烈影響下，終于形成自己的體系。如今的公共管理學已成為一個包括經濟學、政治學、管理學、社會學等眾多學科理論體系和研究方法的交叉整合型的學科體系。

學術界一般認為，美國學者伍德羅?威爾遜（Woodrow Wilson）在1887年發表的《行政學研究》一書，主張政治與行政分離、建立一門獨立的行政學科，是公共行政的奠基之作。隨后，經過較長時間的發展，一系列的理論隨著時間的延續相繼誕生。20世紀60年代的布凱南的“政府失敗說”，以其實用性和創建性逐漸為人們所接受。他們認為，政府官員們追求私利是導致政府管理無效性的必然的結果，因此必須對整個政府的管理體制重新進行設計，否則就不會出現行政改革家們所追求的行政行為的高效率。伴隨著西方經濟危機的加深，傳統的官僚制政府體制的危機也隨之凸顯，發達國家政府又掀起新一輪行政改革的熱潮，奧斯本的企業家政府理論于是順應時代的潮流而誕生。奧斯本認為，官僚制的政府組織形式之所以在很長一段時間內經久不衰的原因是因為它適應了當時社會的需要，而今天的社會環境與官僚組織產生的環境大不相同，經濟全球化和信息技術的迅猛發展使得人們更加追求效率，因此，用企業家精神來重塑政府是相當必要的。隨著時間的演進，先前的理論在風靡世界的同時也遭受到了許多批評，在這些批評之中能夠直接針對新公共管理理論尤其是企業家政府理論的一套具有替代性的新理論被提出來，即登哈特的新公共服務理論，其主要觀點是建立一些具有完整的整合力的公共機構，堅持管理的自由化和管理的市場化理念，關注公共行政在以公民為中心的治理系統中扮演的角色。

在20世紀80年代后期，美國國內出現了新公共管理運動，以解決政府和其他公共部門對于公共事務的管理為核心目標。通過對各個學科相關知識的融合，重新創建一個公共管理的新知識框架，從而適應當代公共管理發展的迫切需要。公共管理學以公共管理問題為核心，融合來自于各個學科的知識，突破了先前的公共行政學的學科限制。它研究的核心議題是“提供公共服務時，除了拓寬和完善官僚機構之外，其他機構也可以提供所有這些職能”，并圍繞該核心展開對公共機構與公共部門經濟效益之間關系的研究。公共管理學研究的問題遠遠包括以往的公共行政學涉及的主題，如公共服務供給、制度選擇、政府腐敗等。總之，一系列與公共管理相關的理論的提出，共同拓寬了公共政策研究的主題和范圍，形成了廣泛綜合的知識結構框架以及新的公共管理方式。

美國公共管理學存在的問題

公共管理學的可信性。隨著上述眾多的公共管理理論學說在美國的誕生及發展，公共管理的研究領域大大擴展，所吸收以及包含的知識框架也越來越多。然而，美國的公共管理學仍然存在眾多問題。早在上世紀80年代初，學者Van Riper就已經提出警告：學者要認真了解公共管理學的歷史，否則便會誤解學科的基本理論和傳統。然而，直到2001年，芝加哥大學的林恩教授（Laurence E. Lynn Jr）才開始關注到該問題。林恩在2001年發現，許多著名的學者連學科發展的真實情況都不能掌握，因此他們所建立的理論的可靠性以及所提供的建議的可能性都存在眾多疑問。例如，威爾遜在1887年提出“政治與行政二分法”之后，并無意推廣這個并不恰當的主張，這個事實就被當時的眾多學者所忽略。

重要問題研究的膚淺。即使眾多的公共管理理論發源于美國，事實上,美國的公共管理學者的學術水準以及對政府改革的影響并非如外人想象中那樣理想。許多美國學者也沒能運用歷史唯物主義的方法分析在某一時刻的公共管理現象，而是只對其作鏡花水月式的簡單描述，沒有深入分析可以隨環境、價值以及權力的轉變而改變的公共管理的本質。例如，美國在20世紀二三十年代出現的嚴重經濟危機，直接致使美國政府權力極度擴張，公共管理部門膨脹，對大企業監管加強，繼而導致美國大政府的出現，這種情況的出現表明美國的公共管理學者們在針對具體的背景和社會環境下并沒有把握住公共管理的實質，與此同時，在關鍵時刻也缺乏先見之明，沒能夠深入研究公共政策在運行之初可能帶來的后果。

美國公共管理學對我國的啟示

鑒于以上對于美國的公共管理學的現狀以及問題的描述，我們有理由相信，美國公共管理學在為該學科作出巨大貢獻的同時，也存在著某些重大的問題。因此，認清美國公共管理學的現狀，了解美國與中國在公共管理之間的差距和差異，對于我們更好地學習和掌握公共管理學的理論具有十分重要的現實意義。任曉林教授曾撰文指出：“中國公共管理相關理論的發展走的是一條借鑒、學習、吸收與創新的道路，包括對西方公共管理理論的借鑒。”以下即為筆者總結出的幾點啟示。

確立公共管理學特有的問題意識。公共管理理論最根本的出發點就是解決政府問題。根據公共管理學作為一門學科的定義，公共管理理論就是為解決國家、政府、社會公共事務而存在的。因此，公共管理學作為一門實踐性極強的應用學科，其根本目的就是改變我國公共管理的現狀。中國有自己獨特的國情，因此，目前的公共管理系統應當根據我國的政治現實，適當而積極地促進政府職能的轉變，改進行政管理方式，完善深入了解民情、充分反映民意的決策機制以及促進決策科學化、民主化，為我國的社會主義建設事業提供重要的理論支撐和實踐指導功能。我國公共管理理論成熟的標志就是首先能夠準確分析并有效解決中國在公共領域存在的問題，即解決政府管理中存在的內部問題以及與政府自身相關的外部問題。因此，中國的公共管理必須從實證分析入手，注重對經典案例的分析以及組建包含典型案例的案例庫，在此基礎上建立理論模型和數據模型，并以此為重心來展開相關的理論研究。

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關鍵詞：新公共管理運動；鄉鎮事業單位改革；企業型政府

20世紀70年代以來，西方發達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境，都實行了政府改造運動。雖然這一改革浪潮在各國的名稱不同，但實質上都是將私營企業管理的一整套原理和技術運用于政府部門的公共管理。它對以往的傳統公共行政模式采取了否定和批判的態度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會公眾服務的公共管理組織。

雖然西方的新公共管理運動具有其獨特的歷史背景和文化條件，但是其獨特的管理和服務理念對世界任何國家都具有一定的啟發和借鑒意義。本文試圖在對西方公共管理運動的理論基礎和特征進行闡釋的基礎上，挖掘可供當前我國的鄉鎮事業單位改革借鑒的經驗。

一、新公共管理運動的內涵及實質

“新公共管理”是一種國際性的思潮和運動,它起源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。有如休斯（OHughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自從80年代中期以來,發達國家的公共部門管理已發生了轉變,曾經在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化。傳統的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現。”總體而言，新公共管理具有與傳統的公共行政不同的理論基礎和特征。

（一）新公共管理的理論基礎

如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治和行政二分論和韋伯的科層制理論為其理論支點的話，那么新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。

首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的行動都是為追求自身的利益，都希望以最小的成本獲得最大利益）的假設中獲得政府績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效益的依據；從成本?D效益對比分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等。

其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就是為了追求利潤，在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，人員具有較強的流動性，而不是一經錄用，永久任職，等等。

總之，新公共管理從私營部門的管理方式出發認為，那些私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。這也奠定了新公共管理運動的獨特內涵和改革走向。

（二）新公共管理的特征

新公共管理是個非常龐雜的概念，它既指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動，又指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，同時還指一種新的公共行政模式。其名稱在西方各國也不盡相同，如在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在英國叫“管理主義”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

1、以顧客為導向，引入私營部門的管理方法，建立企業型政府。新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的回應能力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站式”服務等，就是在這種新的政府?D社會關系模式下所施行的一些具體措施。與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門的職能和規模不同，新公共管理主張對某些公營部門參與市場競爭，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門的某些服務。但是需要明確的是，許多新公共管理的擁護者和支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。

2、引入競爭機制，注重政府服務效率和質量。與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理重視政府活動的產出和效果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予公務人員以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的目標和總量控制，給基層公務人員在資源配置、人員安排等方面充分的自，以適應公眾不斷變化的需求。同時，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政法規、制度控制，實現嚴格的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效評價標準對目標完成情況進行測量和評估，由此達到經濟、效率和效果等三大變量。在人事管理體制上，新公共管理重視對人力資源的管理和開發，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作成績為依據的績效工資制等等。

3、強調“政務”和“事務”的合作。在看待“政務”與“事務”的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官保持政治中立；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動關系。主張讓文官參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治責任感，而不應將政策制定和具體管理職能截然分開。這樣不僅可以使文官承擔相應的政治責任，而且可以挖掘文官在專業知識、信息、任期等方面的優勢以提高政策制定和執行的效益。

二、對新公共管理運動的述評

西方的新公共管理運動對西方國家政府的公共行政產生了巨大影響。在西方官僚制政府的運行陷入困頓的情況下，它提出的一系列主張和革新作為人類的一種革新范式和實踐模式，反映了人類社會在進入信息化時代和全球化時代后對各國政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面實現了對傳統公共行政的突破。

（一）適應了時展的要求

經濟的市場化、全球化以及社會信息化，必然要求各國政府采取更加靈活高效的管理體制。與以往工業社會相適應的傳統官僚制不應主導公共行政的指向，其科層制的管理方式、僵化的公共組織和絕對統一的公共服務的做法，都應該被納入新公共管理的改革浪潮之中。這是時展的必然要求和趨勢。

（二）積極探索了解決傳統行政管理體制弊病的途徑和方式

對傳統的官僚體制所生成的財政開支、人員膨脹、機構臃腫、效率低下、士氣不振等弊病，新公共管理運動采取的企業化、市場化、競爭制等措施在很大程度上緩解和解決了這些弊病。

（三）把當代政府改革和公共行政推向了一個新的階段

1、它否定了傳統行政所持有的政治和行政二分法，主張公務員參與政府政策的制定，認為這樣更有利于實現良好的治理。

2、主張公共服務市場化，主張政府和企業在提供公共服務方面進行有效的競爭，確立了政府和市場的新型關系。

3、強調公共服務的顧客導向，提倡回應，將群眾的滿意度作為評價政府績效的標準。

4、主張政府部門的領導者具有企業家的精神，以有效整合和利用各種資源，追求效益的最大化。

5、主張精簡機構和人員，減少管理層級，以消除官僚制的繁雜。這些措施都是對傳統行政管理理念和措施的顛覆，開辟了公共管理的新時代。

（四）存在著一系列的缺陷

1、片面追求政府的企業化管理原則，抹殺了公共部門與私營部門的本質區別。公共部門與私營部門的根本不同在于，政府部門追求公共利益最大化的公共性原則和私營部門以營利為目的的利潤最大化原則。新公共管理過于強調公共部門企業化，必然導致公共管理部門對公共利益的逃避，造成對公共利益的侵蝕。政府的存在是為了維護公共利益的實現，“自由市場這支看不見的手，盡管它有不可懷疑的力量，但是他們不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持樂觀進步態度的社會目標的實現”。在市場經濟條件下，如從本質上混淆政府與企業等私營部門的區別，最終會從根本上喪失公共利益。因此，政府的管理可以借鑒私營部門的管理方法，但不能全盤套搬。

2、過于注重效率原則，容易導致政府忽略其所肩負的政治民主責任。追求效率是政府在公共管理過程中的重要環節，但公共管理的本質是以民主為基石，強調追求人民、自由平等權利、社會公正、公共利益和社會責任等多元價值，過于強調效率必然導致社會公正和長期公共利益的缺失。

三、新公共管理運動對我國鄉鎮事業單位改革的啟示

新公共管理是當代西方社會行政改革的一個潮流，雖然它還存在如上的一些缺陷，但總體來說是現代政府改革的一個趨勢和方向。盡管我國是一個初步建立起市場經濟體制的國家，具體國情與西方國家存在一定程度的差別，公共管理的水平和行政改革所面臨的問題與西方國家也有許多不同之處，但是西方國家新公共管理的一些思想和操作方案對我國各級政府的改革仍然具有啟發和借鑒作用。

（一）明確鄉鎮事業單位的職能范圍和權力邊界

西方國家政府職能的大幅度擴張始于20世紀30年代中期，經過幾十年的演變，政府規模急劇擴張，財政開支大副增長，最終在70年代形成嚴重的財政危機。這促使人們對以往政府的職能范圍進行思考，反思以往政府無所不能、無所不包的行政方式進行反思。就我國的鄉鎮政府來說，也經歷了一個職能不斷調整和機構不斷膨脹的過程，最終導致了近年來大規模的機構和人員精簡。這種現象主要反映在鄉鎮事業單位機構和人員的增減方面，可以說鄉鎮事業單位改革是我國鄉鎮機構改革的重要環節。

就我國的鄉鎮事業單位改革來說，最重要的是明確其在特定歷史階段的職能和使命，根據宏觀政治、經濟、社會環境的要求確定其具體職能，依其承擔的職能來進行機構和人員配置。具體要劃清哪些基層事務是由政府直接管理的，哪些公共服務可以通過市場化和社會化手段來提供的。對于由政府承擔的事務要設置相應的機構和人員，對于可以回歸社會的公共事務要大膽放權。

（二）引入競爭機制，增強工作鄉鎮事業單位從業人員的工作積極性，提高基層公共服務的質量和效率

鄉鎮事業單位的活力來源于有效的競爭激勵機制。鄉鎮事業單位的競爭來源于兩個方面，即人才崗位的競爭和公共服務的競爭。長期以來，在人事方面，我國鄉鎮事業單位缺乏有效的競爭機制，人浮于事，導致鄉鎮事業單位職能的虛化；在基層公共服務方面，實行的是由鄉鎮事業單位獨包獨攬，缺乏有效的競爭，各種市場主體和公共組織被排除在公共服務提供主體之外。因此，提高我國鄉鎮事業單位的活力和服務水平，一方面要加強事業單位內部的人事制度改革，切實引入人事競爭制度，打破只進不出、只上不下的傳統思想觀念，形成能者上、庸者下的人才流動機制；另一方面，對于可以實行市場化和社會化方式供給的公共服務項目，要吸收社會力量參與競爭，形成事業單位和社會組織競爭的局面，以提高基層公共服務的質量和效益。

（三）推進基層公共事務管理改革

管理鄉鎮公共事務是鄉鎮事業單位的重要職能。推進基層鄉鎮公共事務管理體制改革是鄉鎮事業單位改革的重要內容。這需要在資金來源、資金監管、工作思路上等方面進行相應的改革。

1、加大對鄉鎮公共服務的投入。就西方國家來說，新公共管理有效施行的一個重要條件是國家財政對公共服務的有效保障。長期以來，在城鄉二元體制下，我國政府對農村基層公共事務的投入較為薄弱。在以城帶鄉、工業反哺農業的新形勢下，必須按照統籌城鄉發展的要求，進一步加大對農村公共事業的投入，這既是加快農村發展的需要，也是促進城鄉和諧發展的需要。

2、加強對基層公共財政制度進行改革，優化公共財政資金的投資渠道，增強對公共財政資金的監管力度，提高資金的使用效率。目前，一方面國家對農村基層公共事務投入的資金較少，亟需加大資金投入力度；另一方面，財政投入資金的使用效益極低，亟需優化財政資金的投入渠道和強化對投入資金的監管。

3、對一些公共服務項目，可以實行合同承包，吸納社會力量和資金的參與。當前，一些地方對公共事業民營化進行了大膽的探索，但總體而言，這些改革設想還處于初始階段，規模較小，相關制度還需要完善。對于可以實行外包的公共服務項目，可以實行合同承包，嚴格規定服務的數量和質量標準，一方面可以提高基層公共服務的質量和效益，另一方面可以吸納社會力量的參與，實現公共服務主體的多元化，從而減輕政府的負擔。通過相關的探索，形成制度化的措施來改善基層公共服務狀況。

參考文獻：

1、(美)理查德?布隆克.質疑自由市場經濟[J].江蘇人民出版社,2001.

2、陳振明.評西方的“新公共管理”范式[J].中國社會科學,2000(6).

篇(6)

關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

篇(7)

關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。 然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究， 已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。 但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也 有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬 作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活 動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事 務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多 共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公 共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其 管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是 管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳 統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之 以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對 公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概 括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可 分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管 轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管 理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國 家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家主權統一和領 土完整，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及 其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機 構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。 由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一 個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀 方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行 政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府 管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一 個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包 括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社 會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最 緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的 社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務 可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種 公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構 成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共 性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國 家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管 理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展 階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而 為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會 消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在 “秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國 家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的 結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人 都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利 去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將 自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予 他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“主權者”，權利讓渡的過程就是國家產生的 過程，而這個“主權者”就是國家。 這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與 人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產 物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約 理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達 了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明 國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會 是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就 有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的 消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也 發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域 就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統 治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。 統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以 社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一 定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成 部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的 發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的 各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上 政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在 相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映 社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個 沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務 作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的 規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是 把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本 身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和 政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙 印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會 自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位 而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行 自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因 為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成 了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立 的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。 但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善， 隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們 應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向 著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性 公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自 性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這 里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性， 也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“ 公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以 下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私 人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體， 就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利 益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治 階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公 共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基 礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切 政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種 社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少， 它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性 的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統 治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家 的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這 一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產 階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的 方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會 性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表 現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的 利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利 益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家 的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服 務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方 法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體 的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會” 是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見 的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動 的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服 務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學 理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會 責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望， 構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公 平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標： 其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織 存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界 的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價 值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國 家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納 稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府 提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公 共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參 與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通 過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的 制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和 非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由 各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改 用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面， 也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新 聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共 管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過 程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組 成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性 內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵， 并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科 體系。

三、應當注意的兩個問題 上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。 國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組 織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而 言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少 本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治” 的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政 治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否 推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級 斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性， 在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步 與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保 護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的 宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了， 國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空 間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則 是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時 間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久 得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好 當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的 “世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上 是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的 成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個 帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是 “門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而 言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。 筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。