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篇(1)

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目管理；城市規(guī)劃；城市規(guī)劃管理；管理模型

0 前言

近年來(lái)，我國(guó)城市規(guī)劃的制定已經(jīng)上升到法律、法規(guī)的高度，各個(gè)城市都制定了完備的總體規(guī)劃。總體規(guī)劃一般以15 年為限，在此基礎(chǔ)上，又制定了切實(shí)可行的控制性詳細(xì)規(guī)劃，有的城市補(bǔ)充制定了修建性詳細(xì)規(guī)劃，通過(guò)專(zhuān)家評(píng)審和廣泛的公眾參與，形成法律條文，并得到城市政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視。然而，在我國(guó)城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，如何進(jìn)行協(xié)調(diào)有效的管理，卻一直停留在長(zhǎng)官意志，行政計(jì)劃管理的階段。我們國(guó)家的城市普遍受經(jīng)濟(jì)力量和城市規(guī)劃管理力量不足的困擾，受到社會(huì)和政府控制力不強(qiáng)的影響，受到急功近利心態(tài)的支配，往往在城市規(guī)劃實(shí)施中有統(tǒng)籌規(guī)劃，卻缺少統(tǒng)一的實(shí)施管理。例如，一條道路剛剛建好就因鋪設(shè)管道而開(kāi)挖，過(guò)幾個(gè)月要鋪設(shè)電纜，再開(kāi)挖，再填平，道路被戲稱(chēng)為“拉鏈”。這不但給車(chē)輛和行人帶來(lái)了不便，而且浪費(fèi)了大量的人力和金錢(qián)。因此，對(duì)如何進(jìn)行有效的城市規(guī)劃管理應(yīng)該予以足夠的重視。

管理就是“在變動(dòng)的環(huán)境中依賴(lài)人與物的互動(dòng)而獲得組織績(jī)效改進(jìn)的人類(lèi)實(shí)踐”[1]。從泰羅開(kāi)始，開(kāi)啟了一條通向管理“確定性”的道路，管理由經(jīng)驗(yàn)變成一門(mén)“科學(xué)”。人們?cè)噲D找出人類(lèi)活動(dòng)的規(guī)律而進(jìn)行組織、決策。城市規(guī)劃管理這一管理實(shí)踐活動(dòng)有其自身的發(fā)展脈絡(luò)和進(jìn)程。這些龐雜的內(nèi)容可以利用多種可能的途徑和工具，找到城市規(guī)劃管理的技術(shù)實(shí)現(xiàn)方法。本文就是試圖為城市規(guī)劃管理找到一種系統(tǒng)規(guī)范、容易控制和實(shí)施的管理方法。

1 城市規(guī)劃項(xiàng)目管理研究的思路

1.1 傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理的運(yùn)作模式

一切生產(chǎn)和公共事務(wù)的管理， 其共同的目的就是試圖“最有效地運(yùn)用現(xiàn)有資源來(lái)滿(mǎn)足一定的預(yù)計(jì)的需求”。城市規(guī)劃管理也是最有效地利用城市資源來(lái)滿(mǎn)足城市可持續(xù)發(fā)展，它具體通過(guò)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)依照有關(guān)法律法規(guī)綜合調(diào)控，逐步實(shí)施。從這個(gè)意義上講，城市規(guī)劃管理實(shí)際上充當(dāng)著維護(hù)城市空間秩序的“法官”或“裁判”的角色，然而憑借規(guī)劃管理部門(mén)現(xiàn)有的地位和力量，卻又是力不從心的。

我國(guó)城市規(guī)劃管理的工作系統(tǒng)如圖1 所示，把城市規(guī)劃作為一個(gè)系統(tǒng)來(lái)分析，城市規(guī)劃的組織編制和審批管理作為決策系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)制定城市規(guī)劃。城市規(guī)劃實(shí)施管理是執(zhí)行系統(tǒng)，它包括從建設(shè)工程的計(jì)劃、用地安排到市政建設(shè)，管理工作貫穿于建設(shè)的全過(guò)程。城市規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查是反饋系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)建設(shè)工程規(guī)劃批后管理和查處違法用地、違法建設(shè)等管理工作。城市規(guī)劃的法律規(guī)范是保障系統(tǒng)，系統(tǒng)運(yùn)行的保障條件有很多，如組織、人員、體制、機(jī)制、法制等，其中法制保障尤為重要[2]。

從圖1 可以看到，整個(gè)城市規(guī)劃管理的全部?jī)?nèi)容是通過(guò)不同的層次系統(tǒng)顯現(xiàn)出來(lái)的，它包括城市規(guī)劃管理大系統(tǒng)，碩士論文 城市規(guī)劃管理實(shí)施子系統(tǒng)和建設(shè)工程規(guī)劃管理小系統(tǒng)。大系統(tǒng)包含了整個(gè)城市建設(shè)的空間布局，大到社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、文化的，小到一個(gè)地塊邊界，時(shí)間跨度長(zhǎng)則20 年，短則5 年。子系統(tǒng)包含了建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的選址管理，用地的規(guī)劃管理和建設(shè)工程規(guī)劃管理，組成了系統(tǒng)的有序結(jié)構(gòu)。小系統(tǒng)則包含了具體建設(shè)環(huán)節(jié)的管理程序。為了使城市規(guī)劃管理系統(tǒng)能夠良性運(yùn)轉(zhuǎn)，協(xié)調(diào)操作，需要建立、健全一些基本的運(yùn)行機(jī)制。如決策機(jī)制、協(xié)同機(jī)制、調(diào)控機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、反饋機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)管理的目的，城市規(guī)劃管理一般采用行政的方法、法律的方法、經(jīng)濟(jì)的方法、咨詢(xún)的方法。

1.2 城市規(guī)劃管理和項(xiàng)目管理的融合

一般而言，項(xiàng)目是指一次性的、臨時(shí)性的活動(dòng)，貝內(nèi)特·P·利恩茲在他的《21 世紀(jì)的項(xiàng)目管理》的序言中第一句話(huà)就指出“項(xiàng)目是為了在預(yù)定進(jìn)度和確定的預(yù)算范圍內(nèi)達(dá)到特定目的和預(yù)計(jì)效益的一種創(chuàng)造性方法”[3]。它具有獨(dú)特性、多目標(biāo)屬性和生命周期性的特點(diǎn)，城市規(guī)劃正是在一定的時(shí)間限制內(nèi)（總體規(guī)劃一般在10～15 年，詳細(xì)規(guī)劃一般在1～3 年），為了達(dá)到社會(huì)環(huán)境、人口發(fā)展、社會(huì)愿望的平衡所進(jìn)行的一次性的、臨時(shí)的、獨(dú)有的工作。因此，城市規(guī)劃可以作為一個(gè)項(xiàng)目。那么，從城市規(guī)劃管理的現(xiàn)狀看，將項(xiàng)目管理這一系統(tǒng)的、科學(xué)的、可量化的管理方法引入到城市規(guī)劃管理中來(lái)是可行的而且是必要的。其理由如下：

（1）由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，城市規(guī)劃的順利實(shí)施，需要不同領(lǐng)域的相互協(xié)作才能完成。充分利用自身能力的同時(shí)，也要大量控制外部資源，才能實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的多目標(biāo)。由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，管理信息技術(shù)和電子商務(wù)的出現(xiàn)，項(xiàng)目管理工具的多樣化，使城市規(guī)劃項(xiàng)目管理的技術(shù)實(shí)現(xiàn)成為可能。

（2）城市規(guī)劃管理部門(mén)要對(duì)城市發(fā)展變化更為敏感，解決問(wèn)題的速度更快，成本更低。傳統(tǒng)的科層式的組織結(jié)構(gòu)官僚主義嚴(yán)重，反應(yīng)遲鈍，無(wú)法應(yīng)對(duì)這種變化，而項(xiàng)目管理要求的是扁平式的管理體制，矩陣式的組織方式相對(duì)于傳統(tǒng)的科層式組織方式要靈活得多。

（3）建立程序化、科學(xué)化的管理制度。職稱(chēng)論文 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，除了健全的法律、法規(guī)的保障，建立程序化、公開(kāi)化、科學(xué)化的管理制度更為重要。這種制度包括高效率的操作程序，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟僮鬟^(guò)程和公正效率的操作方式，以減少管理人員的隨意性，保證較高的透明度和較強(qiáng)的辦事效率。項(xiàng)目管理的科學(xué)體系，靈活多變的方法，才適應(yīng)管理規(guī)范化的要求。

（4）項(xiàng)目管理的引入是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。在新的經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能是服務(wù)的職能。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段提供服務(wù)、政策引導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，變過(guò)去的指令性管理為綜合性的宏觀調(diào)控管理。項(xiàng)目管理的多目標(biāo)屬性既保證了城市規(guī)劃管理的權(quán)威性和原則性，又實(shí)現(xiàn)了政府管理的職能轉(zhuǎn)變。

管理的有效性表現(xiàn)在管理的閉合性，城市規(guī)劃管理應(yīng)用項(xiàng)目管理的方法，建立封閉的系統(tǒng)管理模式，貫穿在項(xiàng)目的審批、實(shí)施、控制、監(jiān)督的全過(guò)程（如圖2）。2 城市規(guī)劃項(xiàng)目管理模型的建立城市總體規(guī)劃由于其時(shí)間的跨度很大，包含的內(nèi)容非常綜合，從項(xiàng)目管理的角度出發(fā)，我們可以把它看作是一個(gè)大項(xiàng)目(Program)，從這個(gè)大項(xiàng)目(Program)中，我們可以分發(fā)成若干個(gè)項(xiàng)目(Project)[4]。同時(shí)，也體現(xiàn)了戰(zhàn)略目標(biāo)和項(xiàng)目目標(biāo)的統(tǒng)一。傳統(tǒng)的思路和做法是根據(jù)大項(xiàng)目中包含的內(nèi)容而進(jìn)行分類(lèi)的。例如，根據(jù)圖1 所示，城市的總體規(guī)劃這個(gè)大項(xiàng)目可以分成若干個(gè)項(xiàng)目：項(xiàng)目選址規(guī)劃，建設(shè)用地規(guī)劃，城市交通規(guī)劃，城市管線(xiàn)規(guī)劃，景觀綠地規(guī)劃，居住區(qū)規(guī)劃等等。這種分類(lèi)按照行業(yè)對(duì)口的方式進(jìn)行，但是由此產(chǎn)生的弊端也是顯而易見(jiàn)的。

（1）由于整個(gè)總體規(guī)劃的綜合性和同步性，由行業(yè)的形式進(jìn)行分類(lèi)，就會(huì)造成各個(gè)行業(yè)部門(mén)各自為政，自成體系，從總體規(guī)劃的推進(jìn)時(shí)間來(lái)看就會(huì)參差不齊，容易造成行業(yè)間的不協(xié)調(diào)和矛盾（如城市道路的“拉鏈”現(xiàn)象）。從而影響整個(gè)規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)度，造成大量的重復(fù)建設(shè)和不良的經(jīng)濟(jì)效益。

（2）由于社會(huì)的復(fù)雜性和多變性，使得城市規(guī)劃的實(shí)施也不會(huì)在原來(lái)的計(jì)劃中進(jìn)行， “一個(gè)簡(jiǎn)單的事情，通過(guò)一系列穩(wěn)定的復(fù)合過(guò)程，會(huì)引起復(fù)雜的后果”[6]。在總體規(guī)劃這樣一個(gè)大項(xiàng)目中，如果一個(gè)項(xiàng)目，比如道路交通或土地計(jì)劃的變更，往往會(huì)導(dǎo)致市政管線(xiàn)、建筑工程、景觀綠化、工業(yè)選址、居住區(qū)規(guī)劃的一系列變更，而由于規(guī)劃實(shí)施的超前、滯后等原因，這一系列的變更就會(huì)造成復(fù)雜的、甚至混亂的變化。那么，這種層層分解的“細(xì)化的復(fù)雜的工作（可預(yù)測(cè)的，線(xiàn)性的）又將被動(dòng)態(tài)的復(fù)雜性（不可預(yù)測(cè)的，非線(xiàn)性的）的管理所替代。”這就使得這種分解成子項(xiàng)目的做法會(huì)造成更大的混亂和不確定性[7]。

城市規(guī)劃作為一種指導(dǎo)、計(jì)劃、控制、管理和決策系統(tǒng)，隨著系統(tǒng)內(nèi)區(qū)域和城市條件的變化，城市的空間發(fā)展目標(biāo)應(yīng)適時(shí)作相應(yīng)的調(diào)整。在時(shí)間上要遠(yuǎn)近有別，短時(shí)間內(nèi)要有足夠的穩(wěn)定性，對(duì)城市的每一個(gè)空間制定出具體的實(shí)施藍(lán)圖；而長(zhǎng)期發(fā)展要有足夠的彈性，以保證在規(guī)劃的發(fā)展循環(huán)中不斷的修訂和完善。因而主要強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的過(guò)程管理和時(shí)間順序管理，不是為了“詳細(xì)地描述空間發(fā)展的最終狀態(tài)”[8]。

項(xiàng)目管理本身就是一種變化的管理，如何將一系列的復(fù)雜的問(wèn)題簡(jiǎn)單化，讓變化也能在計(jì)劃的范圍內(nèi)變化[5]。我們考慮建立一種動(dòng)態(tài)的城市規(guī)劃項(xiàng)目管理模型以適應(yīng)這個(gè)復(fù)雜的多變的大項(xiàng)目（Program）。由此考慮用時(shí)間界限的辦法發(fā)起若干個(gè)項(xiàng)目(Project)。項(xiàng)目管理本身有明確的目標(biāo)和確定的時(shí)間概念，對(duì)于城市規(guī)劃這個(gè)大項(xiàng)目我們可以首先確定其時(shí)間目標(biāo)，將大項(xiàng)目按年度分解成項(xiàng)目，即每一年作為一個(gè)項(xiàng)目（Project）來(lái)建立項(xiàng)目管理模型。

例如，總體規(guī)劃是15 年，我們把每一年的規(guī)劃實(shí)施看作一個(gè)項(xiàng)目，按照總體規(guī)劃的要求確定該年度的控制性詳規(guī)（實(shí)施計(jì)劃），明確實(shí)施目標(biāo)，確定各個(gè)部門(mén)的規(guī)劃實(shí)施范圍，留學(xué)生論文 建立相應(yīng)的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，確定績(jī)效/技術(shù)控制標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格實(shí)施。到一個(gè)年度結(jié)束，表明一個(gè)項(xiàng)目的終止。在總結(jié)年度項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市發(fā)展的要求，總體規(guī)劃的部署以及外部環(huán)境的變化建立下一個(gè)項(xiàng)目，制定一個(gè)新的項(xiàng)目管理計(jì)劃。用這種計(jì)劃之中有變化，動(dòng)態(tài)之中相對(duì)靜態(tài)的做法，進(jìn)行城市規(guī)劃的實(shí)施管理（如圖3）[9]。

從圖3 中我們可以看到，根據(jù)城市規(guī)劃項(xiàng)目管理的自身特點(diǎn)，這里列出6 項(xiàng)管理領(lǐng)域的內(nèi)容：計(jì)劃管理即綜合管理（整體管理），績(jī)效/技術(shù)管理包含了質(zhì)量管理和費(fèi)用管理，由于城市規(guī)劃的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用估算較難確定，可以建立相關(guān)目標(biāo)體系來(lái)評(píng)估項(xiàng)目的績(jī)效，以保證傳統(tǒng)的質(zhì)量、費(fèi)用、時(shí)間三大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[10]。由于行政機(jī)構(gòu)的加入，項(xiàng)目隊(duì)伍建設(shè)本身包含了溝通管理的內(nèi)容，因而沒(méi)有單獨(dú)列出。采購(gòu)管理在宏觀的規(guī)劃實(shí)施管理中也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)列出討論。

3 小結(jié)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中， 城市規(guī)劃管理面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，問(wèn)題的關(guān)鍵在于既有觀念上的偏差、權(quán)力上的有限、財(cái)力上的不足、操作上的無(wú)奈， 更有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的必然性和利益多元化所帶來(lái)的難以調(diào)和的矛盾，干擾著城市規(guī)劃管理的運(yùn)作，在這種利益的沖突面前我國(guó)城市規(guī)劃管理顯得極其脆弱無(wú)力[11]。城市規(guī)劃管理部門(mén)在社會(huì)諸利益的平衡中無(wú)法確保城市“公平”發(fā)展，更有甚者使我國(guó)城市規(guī)劃管理往往成為城市發(fā)展的“門(mén)檻”。如何確立新形勢(shì)下城市規(guī)劃管理的地位與作用，最大限度地發(fā)揮規(guī)劃管理的調(diào)控作用， 是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃自身價(jià)值的關(guān)鍵所在。

城市規(guī)劃項(xiàng)目管理是以城市規(guī)劃為對(duì)象，用項(xiàng)目管理的方法，對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的全部活動(dòng)所進(jìn)行的決策、協(xié)調(diào)和控制行為，它是“一個(gè)復(fù)雜綜合的有機(jī)整體的系統(tǒng)管理，是一個(gè)多層次、分系統(tǒng)，從宏觀到微觀的縱橫交織的管理網(wǎng)絡(luò)”[12]。這一管理過(guò)程可以歸納為“研究對(duì)象的本土化（局部問(wèn)題），研究方法的規(guī)范化（在認(rèn)識(shí)論指導(dǎo)下普遍接納的研究方法的采用），研究結(jié)果的實(shí)效化（提高本土管理績(jī)效）”。這種方法的具體實(shí)施，還有待于進(jìn)一步的研究[13]。 參考文獻(xiàn)

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