序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇金融服務(wù)法論文范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

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【論文摘要】： 文章以企業(yè)年金的監(jiān)管為立足點(diǎn)，針對監(jiān)管的現(xiàn)狀，結(jié)合相關(guān)的文獻(xiàn)資料，對監(jiān)管過程中存在的一系列機(jī)制問題給予分析，并通過借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)提出了一些意見和建議。

企業(yè)年金是國家、企業(yè)、個人共同分擔(dān)養(yǎng)老保障責(zé)任的三位一體的制度安排，是對抗老齡化危機(jī)、家庭小型化趨勢、長壽風(fēng)險的重要的制度安排。然而企業(yè)年金計劃運(yùn)作過程中面臨的風(fēng)險紛繁復(fù)雜，因此，要達(dá)到保障企業(yè)年金的安全性和收益性，建立高效率、高效用的監(jiān)管機(jī)制尤為重要。

一、我國企業(yè)年金監(jiān)管的現(xiàn)狀

(一) 我國企業(yè)年金發(fā)展的現(xiàn)狀

自2004年兩法施行以來，我國企業(yè)年金進(jìn)入了一個發(fā)展的黃金時期。到2005年底，我國企業(yè)年金積累基金為680億元；到2006年底，達(dá)到910億元；2007年企業(yè)年金的全年增量為400億左右，積累基金達(dá)到1300億元。然而，在監(jiān)管方面卻存在著一系列的問題。

(二) 我國企業(yè)年金監(jiān)管的機(jī)制

目前，我國企業(yè)年金的監(jiān)管采用機(jī)構(gòu)監(jiān)管的模式。所謂的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，即按照企業(yè)年金運(yùn)營中涉及的機(jī)構(gòu)的類別設(shè)計監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別管理各自的金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)企業(yè)年金運(yùn)營所涉及的主體以及相關(guān)政府部門的職能范圍，企業(yè)年金的監(jiān)管主體有勞動和社會保障部，主要負(fù)責(zé)企業(yè)年金立法和執(zhí)法的監(jiān)管、負(fù)責(zé)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)資格的確認(rèn)等；銀監(jiān)會，負(fù)責(zé)托管銀行的監(jiān)管；保監(jiān)會，負(fù)責(zé)監(jiān)管保險公司；證監(jiān)會，負(fù)責(zé)監(jiān)管信托公司、投資管理公司；財政部，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)年金方面的稅收政策。這種根據(jù)機(jī)構(gòu)職能分工負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，在現(xiàn)實(shí)的操作中存在著諸多問題。

(三) 我國企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)制存在的問題

1. 存在監(jiān)管盲區(qū)以及監(jiān)管重復(fù)的現(xiàn)象。

監(jiān)管主體過多，包括政府主體和非政府主體，政府主體有勞動和社會保障部、保監(jiān)會、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、審計署等；非政府主體有行業(yè)協(xié)會、中介機(jī)構(gòu)以及受益人等。這些主體之間的合作，缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，不能使監(jiān)管發(fā)揮其最大的效用。

2. 行業(yè)協(xié)會和中介機(jī)構(gòu)以及受益人自我監(jiān)管缺失

在年金監(jiān)管的過程中，行業(yè)協(xié)會和中介機(jī)構(gòu)的定位不明確，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的職能；而委托人以及參與繳費(fèi)的職工也缺乏安全與權(quán)益意識，每月繳費(fèi)后，不再過問企業(yè)年金的運(yùn)作情況，使得企業(yè)年金的運(yùn)作缺乏受益人的自我監(jiān)管。

3. 企業(yè)年金擔(dān)保機(jī)制不完善，受益人利益缺乏最終保障

《企業(yè)年金基金管理試行辦法》規(guī)定建立的投資管理風(fēng)險準(zhǔn)備金，為企業(yè)年金基金提供了第一線的擔(dān)保方式，但擔(dān)保的水平很低。除此之外，我國并沒有其他的基金擔(dān)保制度，一旦年金基金發(fā)生投資虧損，風(fēng)險準(zhǔn)備金無異于杯水車薪，無法保障受益人的利益。

二、發(fā)達(dá)國家企業(yè)年金監(jiān)管方面的經(jīng)驗(yàn)

(一) 美國企業(yè)年金的監(jiān)管機(jī)制

美國的企業(yè)年金是州政府和聯(lián)邦政府分別對不同層次的退休金計劃進(jìn)行監(jiān)管，同時，主要有三大組織機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)處理退休金的監(jiān)管:國內(nèi)稅屬、勞動部、退休金和收益保證公司。監(jiān)管的主要法規(guī)是ERISA法案(雇員退休收入保障法案)和IRC法案。在ERISA之外，美國的企業(yè)年金還受到稅收法、保障法、1947年全國勞動法、Taft Hartley法案的部分管制。

(二) 英國職業(yè)年金計劃的監(jiān)管

英國養(yǎng)老金制度的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有:國內(nèi)稅收收入局；職業(yè)年金監(jiān)管局；政府收益相關(guān)年金計劃；職業(yè)年金咨詢局；金融服務(wù)局。此外，英國還建立了兩大輔監(jiān)管機(jī)制:一是建立"吹哨"機(jī)制，引進(jìn)專業(yè)裁判或者仲裁者，代表委托人的利益，可以對受托人的不當(dāng)行為進(jìn)行有效的約束；二是建立"成員抱怨"機(jī)制，實(shí)際上是鼓勵廣大成員通過該意見表達(dá)機(jī)制，直接將自己的意見或者不滿反映給監(jiān)管者或監(jiān)管機(jī)構(gòu)。法律方面，主要是受1986年的《金融服務(wù)法》和1995年的《養(yǎng)老金保險法》的監(jiān)管。

(三) 日本企業(yè)年金的監(jiān)管機(jī)制

在日本，對企業(yè)年金監(jiān)管的部門主要有兩個:一是厚生勞動省和金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。在監(jiān)管模式方面，日本的監(jiān)管模式從定量限制監(jiān)管逐步向"審慎人"規(guī)則方向發(fā)展。在法律規(guī)范方面，主要遵循《勞動標(biāo)準(zhǔn)法》、《公司稅收法》、《員工養(yǎng)老金保險法》、《DB養(yǎng)老金法》、《DC養(yǎng)老金法》。此外，近年來在簡化法規(guī)的驅(qū)動下，通過注冊的養(yǎng)老金保險公司、工會、員工養(yǎng)老金協(xié)會進(jìn)行間接監(jiān)管的作用正日益提高。

三、對改善企業(yè)年金監(jiān)管的幾點(diǎn)建議

結(jié)合著我國企業(yè)年金監(jiān)管存在的現(xiàn)行問題，借鑒國外美國、日本、英國的經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為，企業(yè)年金應(yīng)在一下幾方面完善。

(一) 從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

所謂的功能監(jiān)管，就是基于金融體系基本功能二設(shè)計的更具連續(xù)性和一致性的，能實(shí)施跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場協(xié)調(diào)的監(jiān)管。在功能監(jiān)管框架下，各個監(jiān)管主體關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動及其所能發(fā)揮的功能，而不是金融機(jī)構(gòu)的類型和名稱。在這種情況下，勞動和社會保障部從總體上監(jiān)管，而在具體的操作方面，銀監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管托管事務(wù)，保監(jiān)會監(jiān)管賬戶管理事務(wù)，證監(jiān)會監(jiān)管投資管理事務(wù)。勞動和社會保障部在監(jiān)管過程中起著領(lǐng)導(dǎo)的作用，是法定監(jiān)管人。

(二) 中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

明確行業(yè)協(xié)會以及中介機(jī)構(gòu)的定位，加強(qiáng)信息的披露。通常情況下，企業(yè)年金計劃的受托人、賬戶管理人、投資管理人、基金托管人的財務(wù)報表和基金財務(wù)報表必須接受獨(dú)立審計機(jī)構(gòu)的審計；受托人必須聘請外部精算師對其償付能力進(jìn)行評估；各機(jī)構(gòu)必須經(jīng)信用評級機(jī)構(gòu)的評定。中介機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會要公正的進(jìn)行并加強(qiáng)信息披露。此外，要建立企業(yè)年金的行業(yè)自律機(jī)制。這一點(diǎn)要借鑒英國的"吹哨"的機(jī)制和"成員抱怨"機(jī)制。自律監(jiān)管要依賴于某些重要專業(yè)人員的監(jiān)管。

(三) 受益人的自我監(jiān)管

提高受益人的安全意識，建立受益人的意見表達(dá)機(jī)制，加強(qiáng)受益人的自我監(jiān)管。受益人的意見反映了受益人的要求、希望和不滿，是促進(jìn)基金經(jīng)理人改善經(jīng)營管理以滿足受益人要求的動力。所以，建立受益人的意見表達(dá)機(jī)制，既是監(jiān)管的一個重要方面，也是激勵機(jī)制的一個組成部分。

(四) 建立企業(yè)年金基金的擔(dān)保機(jī)制

在這一點(diǎn)上，可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)建立養(yǎng)老基金擔(dān)保公司。養(yǎng)老基金擔(dān)保公司資金來源于年金計劃發(fā)起人的繳費(fèi)、年金基金的部分投資收入以及年金基金擔(dān)保公司托管的計劃資產(chǎn)，比較可行。并且，通過賦予養(yǎng)老基金擔(dān)保公司一定的監(jiān)管職權(quán)，能夠完善監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管的效率。我們國家的企業(yè)年金現(xiàn)在處于發(fā)展的黃金時段，建立企業(yè)年金基金的擔(dān)保機(jī)制是必要而迫切的。

參考文獻(xiàn)

[1] 華金輝. 企業(yè)年金監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)及其啟示.海南金融. 2005.8.

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篇(2)

    (一)金融消費(fèi)者保護(hù)不力的前車之鑒

    忽視金融消費(fèi)者保護(hù),從表面上看僅僅會打擊金融消費(fèi)者的消費(fèi)積極性,使金融市場發(fā)展緩慢,例如上世紀(jì)90年代,日本進(jìn)行金融“大爆炸”制度改革,在實(shí)踐中沒有給予“公平”原則應(yīng)有的重視,造成許多金融消費(fèi)者遭受損失。然而往深處探求,金融消費(fèi)者保護(hù)不善可能是誘發(fā)全球性金融危機(jī)的根源。以2008年全球金融危機(jī)為例,之所以廣泛的次貸危機(jī)會爆發(fā),正是因?yàn)榻鹑谑袌鲞^度信用累積了太大的信用風(fēng)險,美國銀行的次級抵押貸款總數(shù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公眾的還款能力和風(fēng)險承受水平。可見,就是因?yàn)槊绹慕鹑诒O(jiān)管機(jī)構(gòu)太過縱容金融機(jī)構(gòu)的市場濫用行為,忽視了金融消費(fèi)者的應(yīng)有保護(hù),最終釀成了大禍。為此,國際消費(fèi)者聯(lián)合會副會長彼得森就指出,針對金融消費(fèi)者的有效、明確和預(yù)防保護(hù)應(yīng)該成為解決金融危機(jī)的核心內(nèi)容。[3]

    (二)金融消費(fèi)者保護(hù)對我國的現(xiàn)實(shí)意義

    首先,我國金融消費(fèi)者保護(hù)不足的弊端已經(jīng)逐漸體現(xiàn)。在各類媒體上,金融消費(fèi)者對于小額存款賬戶管理年費(fèi)的私自扣除,理財產(chǎn)品風(fēng)險提示不足等一系列的問題的投訴已經(jīng)屢見不鮮。金融市場的細(xì)胞就是金融消費(fèi)者。因此,我們只有盡力維護(hù)公眾對金融業(yè)的信心,才能維護(hù)金融市場的穩(wěn)定,從而促進(jìn)我國金融市場的發(fā)展。其次,完善金融消費(fèi)者的保護(hù)也是維護(hù)社會穩(wěn)定的實(shí)際需要。金融消費(fèi)者的數(shù)量正在成幾何倍數(shù)增長,而金融市場中的問題又往往是牽一發(fā)而動全身的,一點(diǎn)疏漏便會造成成千上萬金融消費(fèi)者的損失。加之近年來中國社會中的“群體性事件”不斷涌現(xiàn),若是金融消費(fèi)者保護(hù)環(huán)節(jié)的漏洞引發(fā)了“蝴蝶效應(yīng)”,就會對整個社會的穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。

    二、我國金融消費(fèi)者保護(hù)制度的現(xiàn)狀及問題

    (一)我國金融消費(fèi)者保護(hù)的現(xiàn)狀

    1.我國立法及監(jiān)管部門已經(jīng)關(guān)注到金融消費(fèi)者保護(hù)的問題2003年,我國最高人民法院頒布了《關(guān)于受理證券市場虛假陳述行為的民事賠償案件的若干規(guī)定》,確立了證券市場虛假陳述行為的民事賠償規(guī)則,改變了我國金融立法對投資人民事權(quán)利的長期忽視狀態(tài)。2005年,我國《證券法》的修改全面規(guī)定了民事賠償責(zé)任,加大了對金融消費(fèi)者的救濟(jì)力度。2006年銀監(jiān)會頒布實(shí)施的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》首次使用了“金融消費(fèi)者”這一概念,并以專章篇幅規(guī)定“客戶利益保護(hù)”規(guī)則。[4]2.我國金融消費(fèi)者保護(hù)仍存在許多盲點(diǎn)和問題作為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)基礎(chǔ)上位法的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對于與新興的金融市場消費(fèi)者有關(guān)的內(nèi)容沒有任何涉及。而《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等金融法律存在很多立法空白,關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的規(guī)定屈指可數(shù)。不僅如此,近年來,我國金融消費(fèi)者權(quán)益受損害的情形和糾紛逐漸增多,在司法實(shí)踐中我們可以看到,索賠難仍然是廣泛存在的問題。

    (二)我國金融消費(fèi)者保護(hù)制度存在的主要問題

    1.從監(jiān)管角度而言,金融消費(fèi)者的概念并未納入法律體系,也并沒有切實(shí)有效的監(jiān)管制度首先,正如上文論述,目前我國的正式立法尚沒有規(guī)定“金融消費(fèi)者”的概念和范圍,而《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對于金融消費(fèi)者這一新興的消費(fèi)者群體更是鞭長莫及,金融消費(fèi)者的權(quán)益一旦受到損害,無法向法律尋求實(shí)質(zhì)性的保護(hù)。其次,目前的金融監(jiān)管大多從監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的組織管理和具體制度的角度出發(fā),注重金融機(jī)構(gòu)自身的效率和穩(wěn)定,對于金融消費(fèi)者權(quán)益的訴求缺少實(shí)在救濟(jì)。對金融消費(fèi)者的保護(hù)也未設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和明確制度。[5]2.從行業(yè)自律角度,金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部對金融消費(fèi)者的保護(hù)缺乏足夠的重視,行業(yè)協(xié)會未發(fā)揮實(shí)際作用[6]首先,我國的大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者溝通、聽取其投訴的渠道并不暢通,部分金融機(jī)構(gòu)甚至連法律明文規(guī)定的信息披露義務(wù)、合同說明義務(wù)都不能完全履行,保護(hù)消費(fèi)者更無從談起。其次,各行業(yè)協(xié)會并沒有發(fā)揮其在消費(fèi)者保護(hù)中的重要作用,行業(yè)協(xié)會和國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)側(cè)重點(diǎn)相似,往往限制了只金融機(jī)構(gòu)自身的制度和組織機(jī)構(gòu),而忽視了規(guī)定金融機(jī)構(gòu)對金融消費(fèi)者保護(hù)的義務(wù)和不履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。3.從金融消費(fèi)者教育角度,對于金融消費(fèi)者的教育沒有落實(shí)到位監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)沒有良好的途徑向金融消費(fèi)者提供金融消費(fèi)的基礎(chǔ)教育,使金融消費(fèi)者切實(shí)了解與自己金融消費(fèi)有關(guān)的基本知識,了解自身擁有的權(quán)利和權(quán)利受損時的救濟(jì),這樣金融消費(fèi)者很難行之有效的維護(hù)自己的合法權(quán)益。

    三、我國金融消費(fèi)者保護(hù)制度的完善建議

    (一)明確金融消費(fèi)者的概念和范圍,確定立法原則,將金融消費(fèi)者保護(hù)正式納入法律體系

    正如上文所述,英國在《金融服務(wù)和市場法》138條中,已經(jīng)明確規(guī)定了金融消費(fèi)者的概念和范圍。而除了英國,日本也在其法律中明確了金融消費(fèi)者的定義,《金融商品銷售法》中指明,本法保護(hù)的對象為信息處于弱勢一方的當(dāng)事人。不僅如此,日本還把金融消費(fèi)者分成兩類:具有專業(yè)金融知識的特殊投資者,例如上市公司、機(jī)構(gòu)投資者、銀行等和不具有專業(yè)知識的普通投資者。[7]從上述外國的金融消費(fèi)者保護(hù)措施來看,提供法律保護(hù)的第一步必然是明確金融消費(fèi)者的具體范圍,確立對金融消費(fèi)者保護(hù)的立法原則,將金融消費(fèi)者的保護(hù)正式納入法律體系,真正使金融消費(fèi)者的保護(hù)能夠有法可依。

    (二)完善已有金融立法,加大對違反信息披露制度行為的懲罰力度,加大法律責(zé)任中民事責(zé)任的比重,為消費(fèi)者提供實(shí)在救濟(jì)

    依據(jù)英國1986年《金融服務(wù)法》第150條至152條規(guī)定,因?yàn)樯鲜姓f明書或補(bǔ)充上市說明書中存在不真實(shí)或有誤導(dǎo)性的陳述或遺漏了必須載明的事項使投資人遭受損失的,包括發(fā)行人在內(nèi)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)支付損失賠償金,但若發(fā)行人能夠證明已經(jīng)盡了充分的注意義務(wù),有部分情形可以免責(zé)。這就體現(xiàn)了在英國的不實(shí)披露,金融機(jī)構(gòu)將承擔(dān)過錯推定責(zé)任。[8]在我國,雖然近年來對發(fā)行人規(guī)定了虛假陳述的無過錯責(zé)任,但是在信息披露的其他很多方面都缺少民事責(zé)任來給予金融消費(fèi)者實(shí)際的救濟(jì)。而且由于配套的民事責(zé)任法條規(guī)定不完善且懲罰力度不夠,就會出現(xiàn)違法現(xiàn)象屢禁不止且消費(fèi)者索賠難的情形,這都需要我國借鑒外國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來完善金融立法。

    (三)金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會四管齊下,通過專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立,確實(shí)保障金融消費(fèi)者權(quán)益

    英國的《金融服務(wù)與市場法》中明確規(guī)定,由金融服務(wù)監(jiān)管局負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管各項金融服務(wù)。并在金融服務(wù)監(jiān)管局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)置了多層且互不隸屬的金融消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)執(zhí)行機(jī)構(gòu),從點(diǎn)到面的保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。德國在其聯(lián)邦金融監(jiān)管局又下設(shè)“消費(fèi)者和投資保護(hù)司”專門處理消費(fèi)者投訴,保障金融消費(fèi)者的利益。美國依據(jù)最新的金融消費(fèi)者保護(hù)法案設(shè)立了金融消費(fèi)者保護(hù)局,為消費(fèi)者借款、存款及獲得其他金融服務(wù)和產(chǎn)品提供保護(hù)。可見,在金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)方面,我國所做的與發(fā)達(dá)國家相去甚遠(yuǎn)。然而,我們應(yīng)該清楚,只有立法、執(zhí)行兩手抓,才能使消費(fèi)者的合法權(quán)益得到最大程度的保障。

篇(3)

[關(guān)鍵詞]社區(qū)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)化法律制度保障

作為世界人口第一大國，近年來中國快速地步入老齡化社會。根據(jù)國家老齡委的數(shù)據(jù)，截至2008年底，全國老年人口已經(jīng)增至1.69億，預(yù)計到2020年，老年人口將達(dá)2.48億，而2050年將進(jìn)入重度老齡化階段，屆時我國老年人口達(dá)到4.37億，占總?cè)丝?0%以上。同時，高齡老人和失能老人數(shù)量大增，家庭空巢化現(xiàn)象日益突出。人口老齡化已經(jīng)成為關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定的重大問題，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已經(jīng)迫在眉睫。

但是國家統(tǒng)計局的一項調(diào)查表明，2020年我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位需求量為307萬張，2030年則增長至424萬張。而截至2009年，全國有各類老年福利機(jī)構(gòu)38060個，床位266.2萬張。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)每千人擁有的床位數(shù)在50～70張。在中國，65歲以上的老人每千人擁有的床位數(shù)不過23.5張。據(jù)保守估計，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位缺口數(shù)在300萬張以上。

由于中華文化傳統(tǒng)和生活習(xí)俗的影響，加之經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)、生活照料、精神慰藉的需要，中國的老年人更傾向于居家養(yǎng)老這一傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式。而社區(qū)服務(wù)具有服務(wù)直接、成本低、覆蓋范圍廣和服務(wù)方式靈活等特點(diǎn)，因此，在社區(qū)內(nèi)居家養(yǎng)老這種舶來品被引進(jìn)中國后，逐漸成為城市養(yǎng)老服務(wù)的主流。究其原因，在于它既可緩解我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足、城區(qū)土地有限的困境，又可以滿足許多家庭既保持贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)、又減輕子女壓力的雙重需求，可以說是一種適合中國國情的養(yǎng)老模式。

20世紀(jì)70年代起，許多人口老齡化國家將社區(qū)養(yǎng)老作為養(yǎng)老體系的重要組成部分。而中國從本世紀(jì)初開始，逐步在上海等大城市推行社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式試點(diǎn)改革，近年來在全國各地鋪開。前不久，我國在“十二五”規(guī)劃建議中指出，要“積極應(yīng)對人口老齡化，注重發(fā)揮家庭和社區(qū)功能，優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)，培育壯大老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”。

縱觀世界各國做法、結(jié)合中國國情，筆者認(rèn)為，我國正在全面推廣城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，政府在促進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中要建立保障效率制度，為其健康有序發(fā)展提供法制保障，促使我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)走上立足社區(qū)、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展道路。

1發(fā)達(dá)國家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀(jì)70年代起，隨著老年人問題的復(fù)雜化，歐美發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老保障體系逐步轉(zhuǎn)型，老年人社區(qū)照顧逐漸被接受，這一模式通過保持老年人在社區(qū)中的長期護(hù)理照料，減少公共依賴，以降低長期護(hù)理照料的成本。從實(shí)質(zhì)上說，它是福利多元主義成為西方養(yǎng)老保障理論主流后，逐步發(fā)展的以社區(qū)為依托、多元化的老年福利服務(wù)模式。而各國又根據(jù)各自的國情選擇不同的方式與制度，具體如下：

英美等國家強(qiáng)調(diào)以社區(qū)為基礎(chǔ)實(shí)行長期養(yǎng)老，并特別強(qiáng)調(diào)以社區(qū)為基礎(chǔ)的老人健康和社會照顧要成為社會福利的主流。其社會照顧的資金籌措辦法、管理傳送程序和訓(xùn)練計劃等要根據(jù)客觀變化而改變；其中老人健康照顧還包含三種具體主張：一是以家庭和社區(qū)為基礎(chǔ)的非正式照顧（老人接受家庭成員、朋友和鄰居的照顧）；二是正式照顧（老人得到私營部門、志愿者、慈善機(jī)構(gòu)和團(tuán)體的照顧）；三是由醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)照顧（護(hù)理服務(wù)）。

日本是全球老齡化進(jìn)程最快、老齡人口比例最高的國家。最初，日本模仿西方，大量投資興建福利設(shè)施，由于失去了家庭的親情而心情壓抑，這對老人保持身心健康十分不利。為此，日本社會進(jìn)行了反思，創(chuàng)建了以年金―醫(yī)療―護(hù)理為核心的老年福利體系，以及以家庭養(yǎng)老為中心、以社區(qū)老年服務(wù)為補(bǔ)充的老年服務(wù)模式。老人可以選擇入居型福利設(shè)施（護(hù)理老人福利院，特別護(hù)理老人福利院，低費(fèi)護(hù)理老人福利院）和社區(qū)服務(wù)型福利設(shè)施（老人福利中心，保健康復(fù)中心，護(hù)理援助中心，老人之家），這些設(shè)施的條件及人員配備必須達(dá)到服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

法國的社區(qū)老人服務(wù)一直堅持標(biāo)準(zhǔn)化理論，一方面強(qiáng)調(diào)為住在家里的老人進(jìn)行家務(wù)料理（設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)項目），另一方面強(qiáng)調(diào)為住在老年醫(yī)學(xué)服務(wù)組織或者老年公寓、養(yǎng)老院、長期看護(hù)中心和老年人旅館、臨時接待中心和每日活動中心的老人提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)的范圍非常廣泛，不僅包括生活照顧和護(hù)理服務(wù)，還包括陪伴老人、保潔、導(dǎo)醫(yī)、購物、生活指導(dǎo)、日托等。

綜上所述，歐美日等發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老服務(wù)均已走上社區(qū)化和標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展道路，這對我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展具有指導(dǎo)和借鑒作用。但是由于歷史、風(fēng)俗習(xí)慣和國情不同，我們應(yīng)探討建立適合我國國情發(fā)展的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)制度。

2我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法制建設(shè)現(xiàn)狀及不足

近年來，隨著人口老齡化的不可避免，國家提出全面推動老齡事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，老齡產(chǎn)業(yè)特別是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨大的發(fā)展機(jī)遇。“十二五”規(guī)劃意見提出，“鼓勵擴(kuò)大民間投資，放寬市場準(zhǔn)入，支持民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、社會事業(yè)、金融服務(wù)等領(lǐng)域。”

但與國際水平相比，目前我國養(yǎng)老服務(wù)落后相當(dāng)明顯，這與法律制度薄弱、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失、滯后等密切相關(guān)，因此造成整個產(chǎn)業(yè)運(yùn)行效率不高。主要體現(xiàn)在：

2.1 社會養(yǎng)老總體上缺少法律層面的根本保障

由于統(tǒng)一的立法缺位，全國各地對老齡產(chǎn)業(yè)的政策各自為政，缺乏全國統(tǒng)一執(zhí)行的法規(guī)基礎(chǔ)。在我國，具有法律效力的“法”包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章、自治條例和單行條例、有權(quán)機(jī)關(guān)作出的法律解釋、我國加入的國際條約和國際協(xié)定。憲法高于法律，法律高于行政法規(guī)，行政法規(guī)高于地方性法規(guī)和行政規(guī)章（包括國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章），而地方性法規(guī)高于同級地方政府規(guī)章。目前，雖然在《老年人權(quán)益保障法》、《民法通則》、《繼承法》、《婚姻法》、《刑法》、《治安管理處罰法》等法律中規(guī)定了老年人的權(quán)利以及侵害老年人權(quán)利承擔(dān)的法律責(zé)任。全國已有30個省制定實(shí)施了保護(hù)老年人合法權(quán)益的地方性法規(guī)。但是這些法律沒有涉及養(yǎng)老服務(wù)的具體規(guī)范，在實(shí)踐中缺乏指導(dǎo)性，只能依靠行政性法規(guī)或者地方政府的規(guī)范性文件來操作，執(zhí)行強(qiáng)制力和實(shí)效性都無法保證。

比如，我國鼓勵和支持私營養(yǎng)老服務(wù)、家政服務(wù)、餐飲服務(wù)等機(jī)構(gòu)參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作，現(xiàn)行規(guī)范這些服務(wù)業(yè)的法律淵源基本是規(guī)章，立法上尚屬空白。即目前對這些機(jī)構(gòu)的規(guī)制，更多是依托于國家的政策目標(biāo)和散見于各地政府部門的規(guī)范性文件，且政出多門。例如，作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主管部門的民政部先后頒布實(shí)施了《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》(行業(yè)標(biāo)準(zhǔn))、《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》等,各地也相繼頒布實(shí)施了類似的地方性規(guī)章、條例。 在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，國家頒布《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》、《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》等一系列政策文件。

此外，現(xiàn)行法律對行政機(jī)關(guān)和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的約束力都不強(qiáng)，對涉及購買、享受機(jī)構(gòu)服務(wù)的老年人權(quán)益保護(hù)不全面。例如，我國雖然有《收養(yǎng)法》,但無法涵蓋社會養(yǎng)老服務(wù)諸多方面。養(yǎng)老服務(wù)合同在《合同法》中也未有涉及。其他民事法律的立法,如《老年人權(quán)益保障法》、《消費(fèi)者權(quán)益保障法》等也缺少調(diào)整社會養(yǎng)老服務(wù)的法律規(guī)范。

可以這么說，目前規(guī)制養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的多為行政規(guī)章制度，距法制化、規(guī)范化的實(shí)際需要還相差甚遠(yuǎn)。由于在立法資源、立法公開性和民主性上的“先天”不足，因此在“立法”時出現(xiàn)瑕疵的概率較高，具體執(zhí)行過程中可操作性和實(shí)效性大打折扣。

再者，就是社會養(yǎng)老政策法規(guī)體系內(nèi)部建設(shè)也缺少配套和銜接。具體體現(xiàn)在社會養(yǎng)老政策法規(guī)體系零散，各地出臺的政策各自為政，缺乏內(nèi)在邏輯，缺少配套銜接，造成社會養(yǎng)老政策落實(shí)不到位和不落實(shí)的現(xiàn)象比較突出。特別是在批（或用）地、信貸、稅收、城市建設(shè)與公用事業(yè)收費(fèi)等方面的優(yōu)惠政策落實(shí)較難。

2.2 政府需要運(yùn)用多種政策手段在社會保障方面扮演更加積極的角色

目前，國家不僅通過稅收優(yōu)惠，直接投資和貨幣政策支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而且正在將政府購買制度運(yùn)用到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中，期望能夠引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，福建省政府2009 年出臺的《關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的實(shí)施意見》，明確提出“養(yǎng)老服務(wù)以有償、低償、優(yōu)惠服務(wù)為主，政府購買為輔。政府購買服務(wù)的對象主要是70周歲以上的城鎮(zhèn)‘三無’（無勞動能力、無收入來源、無法定撫養(yǎng)人）人員和農(nóng)村‘五保’對象、重點(diǎn)優(yōu)撫對象等城鄉(xiāng)困難老年人”。但是對于政府購買服務(wù)的資金來源和管理規(guī)范問題，目前沒有高位階的專門法規(guī)來具體規(guī)范，如何保障購買服務(wù)的資金到位，以及如何管理使用這些資金，都急需法律法規(guī)方面的保障。

2.3 我國養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)人員嚴(yán)重短缺

到2008年底，我國取得養(yǎng)老護(hù)理員資格的專業(yè)人員不到3萬人，需求量約為1000萬人，而且他們多數(shù)是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，與超過3000萬失能或部分失能老人的潛在需求相比，現(xiàn)有專業(yè)人員數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足需要。雖然《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》自2002年2月已經(jīng)推行，但是我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員仍然處于非職業(yè)化階段。特別是社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員多為下崗職工、失業(yè)人員以及進(jìn)城務(wù)工人員，幾乎沒有接受過正規(guī)專業(yè)的訓(xùn)練，而且多為學(xué)歷水平低和年齡偏大，服務(wù)技術(shù)和方法都是靠經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，相對傳統(tǒng)和落后，與老年人日益增長的多樣化服務(wù)和不斷變化的社區(qū)服務(wù)需求極其不適應(yīng)。

3加快我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)法律制度建設(shè)的建議

我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需要建立起完善的法律保障制度，以規(guī)范和保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行和發(fā)展，基本點(diǎn)應(yīng)落在加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)上，具體說就是健全養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入機(jī)制、規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行為、提高服務(wù)質(zhì)量、促使養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)加強(qiáng)自律、更好調(diào)整服務(wù)機(jī)構(gòu)與老人之間關(guān)系。

3.1 提高養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)相關(guān)立法質(zhì)量

截至2010年3月，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面，我國制訂出臺了《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》、《養(yǎng)老設(shè)施建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》、《老年人建筑設(shè)計規(guī)范》、《養(yǎng)老護(hù)理員(試行)》等4項行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。此外，一些省市也出臺了一些地方標(biāo)準(zhǔn)，如北京市的《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系：要求、評價與改進(jìn)》、《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)院內(nèi)感染控制規(guī)范》、《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量星級劃分與評定》等，南京市的《社區(qū)服務(wù)：養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》。

但國家層面的標(biāo)準(zhǔn)仍有缺失：行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)僅關(guān)注養(yǎng)老設(shè)施和護(hù)理員的規(guī)范，而對老年食品、醫(yī)療等沒有涉及；部分地方標(biāo)準(zhǔn)也僅僅是注重養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年食品、醫(yī)療、旅游、保健、生活照料、教育、中介服務(wù)以及各種特殊用品等養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的單一領(lǐng)域。

“十二五”規(guī)劃意見中也特別提出，“隨著我國人口老齡化速度的加快，要加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，把推動服務(wù)業(yè)大發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的戰(zhàn)略重點(diǎn)，建立公平、規(guī)范、透明的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，探索適合新型服務(wù)業(yè)態(tài)發(fā)展的市場管理辦法，調(diào)整稅費(fèi)和土地、水、電等要素價格政策，營造有利于服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策和體制環(huán)境”。因此需要制定一部全國性的《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》來規(guī)范和加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量。特別是建立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制和評估考核制度，督促社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)走上標(biāo)準(zhǔn)化、正規(guī)化的道路。

再者，整合現(xiàn)有資源，針對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)制定我國養(yǎng)老服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)確定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式，確保各地相關(guān)部門有法可依。

我國現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合同沒有統(tǒng)一的格式化文本，合同條款粗疏、合同簽訂及履行過程中的不平等和違規(guī)現(xiàn)象屢見不鮮。因此，為確保養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和入住老人的合法權(quán)益，有必要對養(yǎng)老服務(wù)合同進(jìn)行規(guī)范。特別是對合同雙方的義務(wù)做出詳細(xì)規(guī)定，考慮在相關(guān)法律中增補(bǔ)條款，或者單獨(dú)立法加以規(guī)范，以厘清目前在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)中存在的司法執(zhí)法爭議，更好地維護(hù)老年人權(quán)益。

3.2 推進(jìn)養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)人員的培養(yǎng)

人才匱乏和從業(yè)人員質(zhì)量良莠不齊是制約我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升的瓶頸。福利社會化和老年服務(wù)業(yè)方興未艾，專業(yè)人才和職業(yè)人員極為短缺，填補(bǔ)老年專業(yè)教育在中國的空白，需要做大量的工作。具體而言，就是加強(qiáng)教育培訓(xùn)、提高社區(qū)衛(wèi)生技術(shù)人員的專業(yè)素質(zhì)，提高現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人員的素質(zhì)；加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、管理學(xué)等方面的專業(yè)人才，有計劃地在高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程等，為將來儲備人才。為了把好進(jìn)口關(guān)，應(yīng)大力推進(jìn)從業(yè)人員的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行力度，人才隊伍的職業(yè)化將極大地促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和方式趨于規(guī)范化。

3.3 加大社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)投入

對社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)的投入是政府的義務(wù)。國家應(yīng)制定出具體的標(biāo)準(zhǔn)范圍，督促各級政府在國民收入的再分配中適當(dāng)加大對社區(qū)養(yǎng)老的資金投入比例，對經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)可以實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。為確保社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金安全和合理使用，資金必須納入各級財政預(yù)算，專戶管理、專款專用，不得擠占挪用。民間捐助的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金也應(yīng)建立專門帳戶，實(shí)行專人管理，保證全部用于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

3.4 加快成立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會，強(qiáng)化自律管理

特別是優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)，調(diào)動社會力量興辦相關(guān)產(chǎn)業(yè)的大背景下，政府側(cè)重行業(yè)的宏觀管理和規(guī)劃監(jiān)管，而行業(yè)協(xié)會則承擔(dān)規(guī)范行業(yè)管理職責(zé)，各司其職，有效地整合配置資源。

4結(jié)語

老齡化社會的到來,我國現(xiàn)實(shí)國情要求由家庭、社會、國家共同承擔(dān)起養(yǎng)老的重任，基于社區(qū)為老年人提供多樣化、全方位的服務(wù)，這一發(fā)展趨勢對法律上調(diào)控的需求愈來愈迫切。在探索發(fā)展的過程中，規(guī)范社區(qū)福利機(jī)構(gòu)為老人提供服務(wù)的質(zhì)量是社區(qū)養(yǎng)老制度的落腳點(diǎn)，在上文提出法律制度保障的基礎(chǔ)之上，應(yīng)該遠(yuǎn)期考慮制定《中華人民共和國養(yǎng)老服務(wù)法》。

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