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行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)研究:關(guān)于構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的探討

摘要：我國的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的確存在諸多問題。這些問題的存在，既制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果，同時也影響了財政“節(jié)流”任務(wù)的完成和部門預(yù)算制度的實施，迫切需要引起重視和強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的調(diào)查研究，并在此基礎(chǔ)上制定適合行政事業(yè)單位特點和管理模式的內(nèi)部控制規(guī)范框架。

關(guān)鍵詞：構(gòu)建；行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制體系；探討

內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，近年來越來越受到政府、學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的關(guān)注，許多企業(yè)花巨資設(shè)計和完善內(nèi)部控制體系。美國COSO委員會的具有革命性的研究報告《內(nèi)部控制―整體框架》，是目前國際有關(guān)內(nèi)部控制的權(quán)威和前沿理論，該報告將內(nèi)部控制劃分為控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)督等五個要素。COSO報告設(shè)計的內(nèi)部控制框架能夠達(dá)到防止會計信息虛假、保證資產(chǎn)安全和控制風(fēng)險的目的，對于建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，具有普遍的指導(dǎo)意義。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位由于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)比較簡單，對單位內(nèi)部控制建設(shè)還相對滯后，制約了行政事業(yè)單位履行職責(zé)的工作效率和效果。加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，構(gòu)建適合行政事業(yè)單位特點和管理模式的內(nèi)部控制體系顯得十分重要和迫切。

一、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系存在的主要問題

1.內(nèi)控意識相對薄弱，特別是領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)控意識淡薄。內(nèi)控意識是內(nèi)控環(huán)境中的一項重要內(nèi)容，良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實施的重要保證。主要表現(xiàn)在：①對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識不夠。有些單位的領(lǐng)導(dǎo)沒有完全認(rèn)識到內(nèi)部控制制度的重要性，沒有足夠的內(nèi)控意識，而且缺乏對內(nèi)控知識的了解，認(rèn)為內(nèi)部控制制度是財務(wù)部門的事情，與自己沒有多大關(guān)系。還有的領(lǐng)導(dǎo)錯誤地認(rèn)為建立好了規(guī)章制度就是建立健全了內(nèi)部控制制度，沒有意識到自己和其他部門在內(nèi)部控制中的責(zé)任，把內(nèi)部控制與上級對下級的管理劃等號。②對財務(wù)與會計工作重視程度不夠。財務(wù)與會計的基本功能是核算與控制（或監(jiān)督），但在實際工作中，許多單位的負(fù)責(zé)人僅僅把財會部門當(dāng)成一個付錢的部門，無權(quán)參與單位的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動。③對經(jīng)費(fèi)支出缺乏基本的控制意識。調(diào)查中有一家單位，目前定期要支付一筆租賃費(fèi)，經(jīng)查詢得知，該房產(chǎn)早已拆毀，根本不存在什么租賃費(fèi)，但該項費(fèi)用還是定期被支付出去，雖說金額不大，但竟然無人過問此事。更多的單位目前尚未為各項經(jīng)費(fèi)支出建立明確、合理的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，對不少經(jīng)費(fèi)支出（比如業(yè)務(wù)招待費(fèi)、差旅費(fèi)等）采用實報實銷制度，致使財務(wù)監(jiān)督與控制流于形式，只要有相應(yīng)審批人員簽字同意，會計人員就要實施報銷。

2.財務(wù)會計基礎(chǔ)工作較為薄弱，財務(wù)管理制度很不健全。有效的管理控制需要有堅實的基礎(chǔ)，包括制度建設(shè)、人員素質(zhì)等。但從調(diào)查情況看，行政事業(yè)單位財務(wù)會計基礎(chǔ)工作仍較薄弱，還需要進(jìn)一步的強(qiáng)化。主要表現(xiàn)在：①缺乏明確的崗位責(zé)任制度。有的單位會計人員對于其所處崗位的職責(zé)內(nèi)容不詳，還有的單位本身就沒有崗位職責(zé)說明。②財務(wù)管理制度不健全。有的單位迄今還沒有單獨(dú)制定內(nèi)部的財務(wù)管理制度，許多財務(wù)事項的運(yùn)作與管理措施僅是慣例，而沒有相應(yīng)的成文制度保證，誰也說不清應(yīng)該怎么做，管理的隨意性較大。有的單位雖有內(nèi)部財務(wù)方面的管理制度，但很不完整。更多的單位內(nèi)部財務(wù)制度陳舊，且相互之間不相協(xié)調(diào)配套。③印鑒保管上的漏洞較多。應(yīng)該說這是會計基礎(chǔ)工作中存在的重大疏漏。有的單位將財務(wù)章和法人章交由財務(wù)部門負(fù)責(zé)人，還有的單位將支票、財務(wù)章和法人章同時由出納一人保管。

3.會計核算不規(guī)范，資產(chǎn)家底不清。有效的內(nèi)部控制需要有健全的會計記錄系統(tǒng)。目前存在的主要問題是不少單位的會計核算不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：①原始憑證管理不規(guī)范。有些單位對原始憑證審核粗糙，原始憑證規(guī)定的內(nèi)容填寫不全。如有的發(fā)票內(nèi)容籠統(tǒng)，甚至沒有售貨單位蓋章；手續(xù)不嚴(yán)密，購買實物的憑證只有領(lǐng)導(dǎo)簽批，沒有驗收人簽字，而且有的領(lǐng)導(dǎo)簽字過于隨意；一些單位甚至自制原始憑證，格式和內(nèi)容都不規(guī)范。②固定資產(chǎn)管理混亂，存在賬外資產(chǎn)。有的單位固定資產(chǎn)賬上有但實際上已經(jīng)不存在了，而實際使用著的某些固定資產(chǎn)卻尚未作價入賬，形成賬外資產(chǎn)。

4.內(nèi)部控制方法體系不夠完善，業(yè)務(wù)流程不盡合理。業(yè)務(wù)流程和控制方法體系是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，其合理、有效與否直接決定著能否實現(xiàn)控制的目的。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多單位內(nèi)部財務(wù)與會計控制方法體系很不完善，主要表現(xiàn)在：①崗位設(shè)置問題較多，不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍。關(guān)鍵不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的精髓。按照《會計法》的規(guī)定，關(guān)鍵不相容職務(wù)一般包括：授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計記錄、會計記錄與財產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核檢查、授權(quán)批準(zhǔn)與監(jiān)督檢查等。但在實際工作中，基于編制有限、人手緊張等原因，許多單位都有不合理不合法的兼崗現(xiàn)象，不相容職務(wù)未能合法合理分離。比如，有些單位出納兼任記賬，有的單位出納兼任檔案保管，有些單位記賬兼任復(fù)核等等。②授權(quán)審批的金額界限不明，授權(quán)審批制度有待改進(jìn)。從調(diào)查情況看，許多單位都是長期實行“一支筆”審批制度，這雖與單位規(guī)模較小的特征相適應(yīng)，但有可能影響財務(wù)控制的實際效果，并使單位內(nèi)部的財務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。

③流程控制體系很不完善。有些單位為工程項目購買的設(shè)備，在既無合同也無發(fā)票的情況下就一并支付入賬，工程完工之后也遲遲未能轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)；有些經(jīng)濟(jì)事項的流程控制過于簡單，僅僅局限在事后審批上，缺乏事前控制的程序，很多單位費(fèi)用開支實行的都是事后“實報實銷”的制度。

5.財產(chǎn)盤點制度未能有效執(zhí)行，賬外資產(chǎn)時有發(fā)生。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)的行政事業(yè)單位沒有建立起定期財產(chǎn)盤點制度。

6.監(jiān)督體制不協(xié)調(diào)，不到位。目前行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督主要是財政、審計部門。但這兩個部門很少對被審計單位是否建立了有效內(nèi)部控制制度和其執(zhí)行力進(jìn)行切合實際的檢查。財政和審計部門大多偏重于對被檢查單位的資金運(yùn)用的合法性進(jìn)行檢查。缺乏外部監(jiān)督，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度就失去了約束機(jī)制。對于內(nèi)部監(jiān)督而言，簡而言之就是行政單位設(shè)立的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)。但是很多單位的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)成了擺設(shè)，沒有起到真正的監(jiān)督作用，還有些單位索性直接不設(shè)置審計機(jī)構(gòu)，造成內(nèi)部監(jiān)督缺位。在設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)的單位審計機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和人員均是單位領(lǐng)導(dǎo)直接任命，其隸屬關(guān)系、個人利益必然受到單位領(lǐng)導(dǎo)制約，這樣勢必造成內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制效力減弱，內(nèi)部控制作用就很難發(fā)揮。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是指行政事業(yè)單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定一系列制度、實施相關(guān)措施和程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和控制的動態(tài)過程。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)，主要是保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、會計信息真實準(zhǔn)確，提高公共服務(wù)的效率和效果，促進(jìn)單位良好地行使職能和實現(xiàn)單位發(fā)展目標(biāo)。

1.保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)。內(nèi)部控制要求行政事業(yè)單位所有業(yè)務(wù)活動必須遵守國家法律法規(guī)，在守法、誠信的基礎(chǔ)上開展各項業(yè)務(wù)活動，實現(xiàn)自身的健康發(fā)展。

2.提高公共服務(wù)的效率和效果。行政事業(yè)單位的主要職能是服務(wù)社會和民眾，單位內(nèi)部控制的建立和實施，應(yīng)該能夠有效地促進(jìn)單位不斷提高公共服務(wù)的效率和效果。

3.保證單位資產(chǎn)安全、完整。健全的內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)為國家資產(chǎn)安全完整提供堅實的制度保障。

4.保證會計信息真實準(zhǔn)確。內(nèi)部控制應(yīng)保證對內(nèi)對外提供的會計信息的真實、完整，有利于維護(hù)單位形象，提升單位誠信度及公信力。真實準(zhǔn)確的會計信息能夠為單位領(lǐng)導(dǎo)和其他會計信息使用人預(yù)測決策提供正確的參考依據(jù)。

三、如何完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系

1.健全單位內(nèi)部控制制度體系，規(guī)范單位內(nèi)部行為。行政事業(yè)單位財務(wù)會計工作和內(nèi)部控制工作的效果，需要有一套科學(xué)合理的制度體系來支持和保證。目前，財政部制定的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》雖明確指出其適用范圍包括行政事業(yè)單位，但實際上是針對企業(yè)制定的。由于沒有考慮行政事業(yè)單位的特點，也沒有體現(xiàn)行政事業(yè)單位資金和經(jīng)費(fèi)管理體制上的特殊性，諸如收支兩條線管理、部門預(yù)算、政府采購、國庫單一賬戶體系、國庫集中支付和國庫直接支付等，實際上對行政單位的適用性是比較差的。鑒于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系不健全、不完善的狀況，財政部門應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專家學(xué)者，研究制定體現(xiàn)行政事業(yè)單位特點的規(guī)章制度，促進(jìn)行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制的制度體系，并不定期地進(jìn)行監(jiān)督檢查。

2.加強(qiáng)組織控制。①改善行政事業(yè)單位管理者的管理理念和方式。單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位。按照《會計法》和《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范》的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人是單位財務(wù)與會計工作的第一責(zé)任主體，對本單位財務(wù)會計報告的真實性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。但要真正確立起單位負(fù)責(zé)人對財務(wù)會計工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識，還必須強(qiáng)化對行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及一些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。提高對單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識，培養(yǎng)良好的內(nèi)部意識和內(nèi)部控制環(huán)境。②）提高人員素質(zhì)，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識，強(qiáng)化法定責(zé)任。通過培訓(xùn)，使行政事業(yè)單位的會計人員知識和技能不斷得到更新、補(bǔ)充、拓展，進(jìn)一步掌握內(nèi)部財務(wù)管理控制制度和財政政策，提高財務(wù)管理水平。與此同時，強(qiáng)化行政事業(yè)單位部門負(fù)責(zé)人的法定責(zé)任。在有關(guān)法律中明確行政事業(yè)單位部門負(fù)責(zé)人在內(nèi)控制度建設(shè)中的地位、作用和責(zé)任。

3.加強(qiáng)預(yù)算控制。完善部門預(yù)算制度，強(qiáng)化預(yù)算控制在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的功能作用。完善部門預(yù)算制度，首先是要進(jìn)一步擴(kuò)大部門預(yù)算的范圍，要力爭將各部門單位的全部財務(wù)收支事項均納入部門預(yù)算的實施范圍，并嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加程序；其次是將部門預(yù)算與單位內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算有機(jī)結(jié)合，加大責(zé)任預(yù)算體系力度。最后要建立預(yù)算編制質(zhì)量和項目考核機(jī)制，嚴(yán)格進(jìn)行預(yù)算考核。

4.加強(qiáng)會計控制。增強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會計系統(tǒng)的控制作用。會計基礎(chǔ)工作薄弱嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)和部門預(yù)算的實施效果。因此，要提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平，為財政“節(jié)流”奠定堅實的基礎(chǔ)，還必須重視改進(jìn)行政事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會計系統(tǒng)的控制作用。強(qiáng)化會計工作，首先完善會計控制制度，確保內(nèi)控方式、技術(shù)、手段等有章可循；其次，設(shè)置合理的會計崗位，確保各崗位責(zé)權(quán)明確，相互制衡；然后，提高會計人員職業(yè)道德、業(yè)務(wù)水平、確保財務(wù)人員正確行使責(zé)權(quán)；最后，要建立完善的會計處理程序、嚴(yán)格的核對制度、確保會計信息真實有效。

5.加強(qiáng)審計監(jiān)督。發(fā)揮財政與審計部門作用，完善單位內(nèi)部控制體系。財政部門是會計與內(nèi)部控制工作的主管部門，審計部門是重要的保證體系，因此，在健全完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的過程中，財政和審計部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮十分重要的作用。各級財政部門應(yīng)當(dāng)成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織與指導(dǎo)，并撥出專項經(jīng)費(fèi)，為內(nèi)部控制制度建設(shè)提供經(jīng)費(fèi)支持。同時行政事業(yè)單位在審計監(jiān)督過程中，要把握好以下幾個環(huán)節(jié)：審前調(diào)查：行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)眾多，人員編制復(fù)雜，應(yīng)通過審前調(diào)查了解單位的各項相關(guān)情況，以確定內(nèi)部控制的可信賴程度；審中控制：行政事業(yè)單位內(nèi)部審計過程中，通過召開定點會議、現(xiàn)場觀察、交流詢問等方式，深入了解單位財務(wù)、內(nèi)部控制情況等，掌握審計重點；收費(fèi)環(huán)節(jié)：行政事業(yè)單位收費(fèi)機(jī)存在的問題攪動，在審計監(jiān)督中應(yīng)認(rèn)真查閱文件、收費(fèi)許可證、收費(fèi)票據(jù)和票據(jù)存根等資料，審查其收費(fèi)的合法性；延伸審計：有些行政事業(yè)單位設(shè)有二、三級預(yù)算單位或其他經(jīng)濟(jì)實體，在審計中要與審計二、三級預(yù)算單位或其他經(jīng)濟(jì)實體相結(jié)合。

建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系，對于規(guī)范事業(yè)單位的行為、強(qiáng)化管理和防范風(fēng)險有著重要的作用。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)該采取引入外部審計及財政監(jiān)督體制、提高相關(guān)人員素質(zhì)等一系列措施，加快建立和完善單位內(nèi)部控制制度體系，并根據(jù)單位業(yè)務(wù)實際，采取有效的執(zhí)行方法和監(jiān)督體系，以全面提高事業(yè)單位的管理水平。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)研究:完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系研究

近年來，行政事業(yè)單位大力推動內(nèi)部制度的建立健全與有效執(zhí)行，內(nèi)部管理的規(guī)范化水平顯著提高。但由于內(nèi)部控制體系不夠健全，一些單位仍存在權(quán)力失控、行為失范和資金失管等問題，在一定程度上影響了行政事業(yè)單位職能的有效發(fā)揮。為此，本文從深化行政事業(yè)單位自身建設(shè)的角度，對行政事業(yè)單位健全內(nèi)部控制體系的現(xiàn)實意義、客觀條件和應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)、遵循的原則以及相應(yīng)的保障措施作了深入思考。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系現(xiàn)狀

內(nèi)部控制是指單位或組織為改善自身管理、提高工作效率而建立的一套相互制約的業(yè)務(wù)組織形式或職責(zé)分工制度。近年來，行政事業(yè)單位注重制度建設(shè)并加大法制宣傳教育力度，著力推進(jìn)政務(wù)信息公開和內(nèi)部監(jiān)督制約，在內(nèi)部控制建設(shè)方面取得了顯著成效，較好地保障了單位內(nèi)部規(guī)范運(yùn)行。一是工作運(yùn)行規(guī)則基本建立。各級行政事業(yè)單位能夠按照規(guī)范、協(xié)調(diào)的原則，以編制職能為基礎(chǔ)，對日常工作事項的職責(zé)劃分、人員設(shè)置等予以明確，較好地保障了行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是權(quán)力行使基本規(guī)范。對行政相對人的審核審批事項的行使依據(jù)、辦事指南能夠主動公開，主動接受外部監(jiān)督。三是內(nèi)部管理制度比較全面。行政事業(yè)單位基本能夠結(jié)合自身實際，自上而下對部門內(nèi)部管理中涉及資金分配、國有資產(chǎn)管理和人事隊伍建設(shè)等事項出臺一系列的制度規(guī)定，從制度層面防范內(nèi)控風(fēng)險。但從實際情況看，仍然存在著制度規(guī)定不夠細(xì)致完善、資金分配權(quán)力過于集中、行政管理自由裁量權(quán)設(shè)置不夠科學(xué)、內(nèi)部監(jiān)督不到位等問題，產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的違規(guī)違紀(jì)問題。主要表現(xiàn)在控制環(huán)境不夠優(yōu)化、內(nèi)控制度不夠完備和內(nèi)控監(jiān)督比較薄弱等方面。

二、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的現(xiàn)實意義

建立完善的內(nèi)部控制體系，既是行政事業(yè)單位依法行政依法理財?shù)目陀^需要，也是加強(qiáng)內(nèi)部管理的重要方式，有利于防范腐敗及違法違規(guī)行為的發(fā)生。同時，內(nèi)部控制的自我監(jiān)督、自我完善機(jī)制也是提升工作效率、降低工作成本的有效途徑。一是通過有效的內(nèi)部約束，促進(jìn)行政執(zhí)法程序更加規(guī)范，行政執(zhí)法行為更加文明，行政執(zhí)法效果更加顯著。有利于解決當(dāng)前行政決策過于簡化、協(xié)調(diào)性和操作性不強(qiáng)的問題，保障重大行政決策科學(xué)性和持續(xù)性。二是通過落實內(nèi)部控制制度，能夠及時監(jiān)督和約束權(quán)力，改善內(nèi)部監(jiān)督軟弱無力的局面，以內(nèi)部制度保證有效監(jiān)督，防止權(quán)力被濫用。有利于促使權(quán)力和責(zé)任保持均衡，防范有權(quán)無責(zé)或權(quán)責(zé)不符，形成權(quán)力運(yùn)行過錯的責(zé)任追究機(jī)制。三是有利于營造協(xié)調(diào)合作的工作環(huán)境，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理制度科學(xué)實用并有效落實，是激發(fā)干部職工歸屬感、責(zé)任感的重要途徑，并形成以制度管人、平等競爭的良好局面。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的主要目標(biāo)

內(nèi)部控制是一種強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序防止錯誤和舞弊的發(fā)生，從而提高管理的效果及效率。行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制的目標(biāo)是深化內(nèi)部控制理念，實現(xiàn)內(nèi)部控制制度的科學(xué)完整、持續(xù)有效，并針對產(chǎn)生的風(fēng)險和問題進(jìn)行自我識別、自我完善，最終實現(xiàn)依法行政依法理財。一是內(nèi)控理念深入人心。行政事業(yè)單位干部職工不但充分認(rèn)清內(nèi)部控制的重要性，主動接受和遵循內(nèi)部控制制度并自覺融入到內(nèi)部控制之中，而且時時處處以各項內(nèi)控制度對其執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范和約束。二是內(nèi)控制度全面協(xié)調(diào)。一方面，行政事業(yè)單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點和內(nèi)部控制要求分配內(nèi)部機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限，將權(quán)力與責(zé)任落實到各內(nèi)部機(jī)構(gòu)，并通過編制內(nèi)部管理手冊，使全體員工掌握內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程等情況，明確權(quán)責(zé)分配，正確行使職權(quán)。另一方面，通過內(nèi)部控制制度，細(xì)化各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力與義務(wù)，促進(jìn)各機(jī)構(gòu)之間的合作與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。三是內(nèi)部控制持續(xù)有效。突出內(nèi)控制度體系的科學(xué)性、穩(wěn)定性、持續(xù)性和可操作性，從而實現(xiàn)內(nèi)控制度的穩(wěn)定有效。同時，強(qiáng)調(diào)組織在內(nèi)部控制中的主體作用，淡化個人對內(nèi)部控制的影響，實現(xiàn)內(nèi)控執(zhí)行的持續(xù)性。四是內(nèi)控監(jiān)督有效運(yùn)行。形成有效的內(nèi)部控制監(jiān)督制度，明確內(nèi)部監(jiān)督權(quán)力與職責(zé)，定期針對內(nèi)部控制的完整性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查，促進(jìn)內(nèi)部控制的有效實施。根據(jù)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的制度缺陷或執(zhí)行不力，對現(xiàn)行內(nèi)控體系進(jìn)行研究評估，提出針對性強(qiáng)的改進(jìn)和完善措施，促進(jìn)內(nèi)部控制體系進(jìn)行自我完善。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的基本原則

從實踐情況看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系無論是在制度設(shè)計還是在程序控制，都應(yīng)遵循依法管理、系統(tǒng)控制的要求，綜合考慮成本節(jié)約與權(quán)責(zé)對等因素，確保內(nèi)部控制既科學(xué)合理又適用可行。一是依法管理原則。重點依法合理授權(quán)，并根據(jù)權(quán)責(zé)不同依法制定內(nèi)部控制制度，保證控制制度的合法性；保障行政事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益，任何約束、控制行為均不得以犧牲行政事業(yè)單位工作人員的合法利益為代價；保障行政相對人的合法權(quán)益，不能以內(nèi)部控制為理由人為增加其工作成本，耗費(fèi)其工作精力。二是系統(tǒng)控制原則。既要涉及對行政執(zhí)法行為的事前計劃、事中約束和事后監(jiān)督，又要覆蓋政策制定、政策執(zhí)行等權(quán)力職責(zé)，并促使內(nèi)部控制在環(huán)節(jié)和事項上發(fā)揮作用，形成完善的內(nèi)部控制體系。三是適用可行原則。內(nèi)部控制水平應(yīng)當(dāng)與行政事業(yè)單位的組織規(guī)模、職責(zé)權(quán)限和控制風(fēng)險等要素相適應(yīng)。四是均衡配套原則。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力職責(zé)、業(yè)務(wù)流程制定內(nèi)部控制體系，針對部門內(nèi)部各主體的權(quán)力和職責(zé)的特點，賦予相應(yīng)的內(nèi)部控制權(quán)限與義務(wù)，達(dá)到內(nèi)部控制權(quán)利義務(wù)的均衡，形成內(nèi)部控制與權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之間的相互制約、相互監(jiān)督和相互促進(jìn)的良好局面。五是成本節(jié)約原則。應(yīng)充分考慮投入的人力資源、資金成本和時間成本，防止為追求內(nèi)部控制目標(biāo)而耗費(fèi)過多資源，違背管理理念和內(nèi)部控制的目的。

五、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的主要措施

完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系應(yīng)突出行政事業(yè)單位的職責(zé)特點，圍繞單位中心工作進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計、統(tǒng)籌推進(jìn)，切實將其融入組織管理之中，納入綜合目標(biāo)考核，實現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部的規(guī)范、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)行政權(quán)力的合法、合理行使。當(dāng)前，應(yīng)重點做好五個方面工作。一是把內(nèi)部控制建設(shè)緊貼單位中心工作科學(xué)設(shè)計，涵蓋行政事業(yè)單位職責(zé)和權(quán)限的各個方面，實現(xiàn)全面監(jiān)督和控制，最大限度發(fā)揮內(nèi)部控制積極效應(yīng)，促進(jìn)中心工作科學(xué)發(fā)展。二是把內(nèi)部控制宣傳納入單位文化范疇統(tǒng)籌推進(jìn)，融入行政事業(yè)單位組織文化建設(shè)之中，成為組織文化的重要部分，以此激發(fā)干部職工的工作潛力與熱情，提高制度的執(zhí)行力。三是把內(nèi)部控制落實作為風(fēng)險防控措施合力推進(jìn)，重點將內(nèi)部控制落實為日常工作的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，實現(xiàn)對日常工作行為的指導(dǎo)和約束，以此增強(qiáng)行政事業(yè)單位管理水平、提升工作質(zhì)量和工作效率、防范執(zhí)法風(fēng)險的主要手段。四是把內(nèi)部控制體系納入法規(guī)系列保障貫徹落實。在科學(xué)設(shè)計的基礎(chǔ)上，應(yīng)以法律法規(guī)、規(guī)范性文件及管理規(guī)范為主要形式予以確定，以保證其長期、穩(wěn)定及連貫執(zhí)行，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的科學(xué)管理、自我評價及自我完善的優(yōu)點。五是把內(nèi)部控制成效納入考評體系保障動態(tài)完善。加強(qiáng)對內(nèi)控實施情況的考核和評價，發(fā)揮其管理職能和防控作用，自動發(fā)現(xiàn)問題與不足并及時進(jìn)行自我修復(fù)、自我完善，促進(jìn)內(nèi)部控制體系不斷發(fā)展和完善。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)研究:如何建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系

摘要：一直以來，行政事業(yè)單位是缺少內(nèi)部自我控制規(guī)范的，如是就參照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》執(zhí)行，然而近期財政部根據(jù)十八屆三中全會精神最新制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見稿）將進(jìn)一步從實質(zhì)意義上提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部自我控制規(guī)范。從而可以更好、更民主的給企業(yè)做好內(nèi)部控制提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；體系

一、引言

日前，財政部根據(jù)《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)，制定了出了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見稿），并將于2014年1月1日起實施。這個文件的出臺將彌補(bǔ)多年以來事業(yè)單位內(nèi)部自我調(diào)控的空缺，有利于調(diào)整行政事業(yè)單位內(nèi)部自我調(diào)整，而如何建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制已經(jīng)成為各級行政事業(yè)單位面臨的重要課題。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是通過長期的實踐逐步產(chǎn)生、發(fā)展并完善起來的。從目的上來說，它是一種強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為目的的制度，它的目的在于通過建立完善制度和程序防止錯誤和舞弊的發(fā)生，來提高管理的效果及效率。內(nèi)部控制由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、內(nèi)部控制活動、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等5個要素組成，同時表現(xiàn)為與行政、財務(wù)、管理以及會計系統(tǒng)的管理融為一體是一項制度，是行政事業(yè)單位履行自己的職責(zé)、實現(xiàn)總體目標(biāo)并為此做出努力和自我規(guī)范的過程。

三、內(nèi)部控制制度表現(xiàn)在單位層面中的問題

（一）相關(guān)管理人員對內(nèi)部控制這個制度本身的缺乏比較深度的認(rèn)識，對于建立內(nèi)部控制制度本身就不夠重視。以為只是一種政治口號形式的載體。

（二）尚未建立或已經(jīng)建立但是相關(guān)制度不夠健全。首先明確建立內(nèi)部控制制度的目的在于“堵塞漏洞”，然而現(xiàn)實中一些行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度建設(shè)上是相當(dāng)不全的，在一些授權(quán)和監(jiān)控的重要問題上都存在著漏洞；另外還有些事業(yè)單位雖然從表面上看建立了比較完善的內(nèi)部控制制度，但實質(zhì)上則是“有章不循，有律不依”，只有在應(yīng)付檢查的時候他們才會拿出來，平時則是束之高閣，當(dāng)然不能發(fā)揮出這個制度本身應(yīng)該的效果。

（三）內(nèi)部控制制度執(zhí)行過程比較困難，執(zhí)行效果比較差。授權(quán)審批不按制度執(zhí)行是內(nèi)部執(zhí)行效果差的最主要原因。其次，崗位分工不合理和預(yù)算執(zhí)行彈性太大等也是造成內(nèi)部控制制度執(zhí)行困難的原因。一些行政事業(yè)事項的審批權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)集于一身，這樣領(lǐng)導(dǎo)的意志就具有了決定性；其次，相互制約和相互監(jiān)督機(jī)制的缺失，還有些行政事業(yè)單位資產(chǎn)處理、資金調(diào)度和其他重要事項的決策與執(zhí)行缺乏。

（四）內(nèi)部控制具體執(zhí)行人員職業(yè)素質(zhì)低下，職業(yè)道德和職業(yè)水平不高，內(nèi)部控制執(zhí)行力度起不到效果。有些內(nèi)部控制執(zhí)行人員不僅專業(yè)技術(shù)水平低，更缺乏一種責(zé)任心，有的人還怕得罪人，抱著“得饒人處且饒人”的觀點，事不關(guān)己，高高掛起。

（五）缺乏有效的內(nèi)部控制監(jiān)督體系，未建立有效的追究問責(zé)制。首先，外部監(jiān)督機(jī)制相對弱化，體制監(jiān)督范圍不確定。財政部門一般都是重預(yù)算分配，而輕資金使用的監(jiān)督，這往往會忽視了預(yù)算單位的財務(wù)管理；而同時審計部門只重視會計核算資料真實性和合法性的審計，往往就事不就人，執(zhí)法的剛性被扭曲。實質(zhì)性檢查在內(nèi)控系統(tǒng)中相對缺失。其次，很多行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效，能起到對會計工作和經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督作用的較少。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在業(yè)務(wù)層面存在的主要問題有以下幾個方面：

1.經(jīng)費(fèi)支出缺乏有效控制。行政事業(yè)單位對于行政經(jīng)費(fèi)的支出，特別是對于招待費(fèi)、辦公費(fèi)、報銷費(fèi)、會議費(fèi)、交通費(fèi)等，普遍缺乏嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)；即使制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，但仍較多采用實報實銷制，這是公款消費(fèi)嚴(yán)重超支的重要原因。

2.資產(chǎn)控制不足。實行政府集中采購制度以后，但使用管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置得到了有效控制，重購輕管現(xiàn)象比較普遍。

3.財務(wù)管理弱化。財務(wù)部門的工作僅僅限于記賬、報賬、算賬，而與業(yè)務(wù)控制脫節(jié)，對單位重要事項的決策、實施過程和結(jié)果均不了解，未能對業(yè)務(wù)部門實施必要的財務(wù)控制和監(jiān)督。對使用后票據(jù)未能及時辦理交驗、核銷，容易導(dǎo)致收入不入賬、私設(shè)“小金庫”、造假賬等問題；票據(jù)管理不到位，未建立定期或不定期抽查制度，出現(xiàn)延期上繳收入，挪用公款問題。

4.崗位設(shè)置不夠合理。種種原因?qū)е乱恍﹩挝粛徫话才挪槐M合理，存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒有很好的分離制約，存在出納兼稽核、采購兼保管等現(xiàn)象，出現(xiàn)管理漏洞。

5.預(yù)算控制比較薄弱。首先是預(yù)算編制是很粗糙的，部門預(yù)算的編制一般根據(jù)當(dāng)年財政狀況和上年收支、預(yù)算單位自身的特點和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，預(yù)算的計劃性和科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，沒有細(xì)化到具體項目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。其次是預(yù)算剛性不夠，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力。

6.建設(shè)項目管理內(nèi)控薄弱，教訓(xùn)深刻。建設(shè)項目存在不按概算投資、懈怠履行審核審批程序、未建立有效的招投標(biāo)控制機(jī)制，工程造價脫離實際，投資失控，工程監(jiān)理不到位，導(dǎo)致工程質(zhì)量低劣，給人民生命財產(chǎn)造成慘重?fù)p失；部分與基建項目有關(guān)的人員暗箱操作、商業(yè)賄賂、鋃鐺入獄的案例比比皆是、觸目驚心。

7.合同管理不夠完備。一些行政事業(yè)單位的合同未實現(xiàn)歸口管理，未明確簽訂合同的經(jīng)濟(jì)活動范圍和條件，未對合同的履行進(jìn)行有效的監(jiān)控，有些合同的簽訂只是為了應(yīng)付檢查，導(dǎo)致出現(xiàn)不必要的合同糾紛。

五、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）提出了以下目標(biāo)：合理保證經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，從而有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，進(jìn)而提高公共服務(wù)的效率和效果。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)研究:淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系的構(gòu)建

【摘要】 隨著財政部頒發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）的施行，如何按《內(nèi)控規(guī)范》要求構(gòu)建適合各單位自身特點的內(nèi)控管理體系必將成為2014年的熱點話題和重點工作。本文依據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》要求，通過對構(gòu)建內(nèi)控規(guī)范體系的重要性及當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控管理體系普遍存在的問題分析，對行政事業(yè)單位如何設(shè)計符合自身經(jīng)濟(jì)活動特點的內(nèi)部控制規(guī)范體系提出了一些建設(shè)性的意見，以供參考。

【關(guān)鍵詞】 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 管理體系 對策

2012年11月29日，財政部頒發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并于2014年1月1日起施行。《內(nèi)控規(guī)范》的頒布和實施，標(biāo)志著我國內(nèi)控建設(shè)工作又上了一個新臺階，內(nèi)控建設(shè)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，由原先的單一企業(yè)主體向行政事業(yè)單位領(lǐng)域拓展，必將進(jìn)一步提高我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政建設(shè)和風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)。然而，由于各級各類行政事業(yè)單位的性質(zhì)、規(guī)模、職能及經(jīng)濟(jì)活動特點不盡相同，注定不可能有一個放之四海而皆準(zhǔn)的內(nèi)控管理體系。因此，如何按《內(nèi)控規(guī)范》要求構(gòu)建適合各單位自身特點的內(nèi)控管理體系必將成為2014年的熱點話題和重點工作。

一、構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)控管理體系的重要性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控的一系列活動。當(dāng)前，按照《內(nèi)控規(guī)范》要求構(gòu)建適合各單位自身特點的內(nèi)控管理體系比任何時候都顯得重要。

首先，這是貫徹黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人重要講話精神和落實中央“八項規(guī)定”的內(nèi)在要求。在黨的十八屆中央紀(jì)委二次全會上就曾指出：“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。”總理在國務(wù)院廉潔工作會議上也曾指出：“加強(qiáng)制度建設(shè)，用制度管權(quán)、管錢、管人，給權(quán)力涂上防腐劑、戴上緊箍咒。真正形成不能貪、不敢貪的反腐機(jī)制。”

中共中央政治局2012年12月4日召開會議，審議通過中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定。為貫徹落實中央八項規(guī)定精神，中辦、國辦又于2012年12月12日印發(fā)《貫徹落實實施細(xì)則》，要求各地區(qū)、各部門嚴(yán)格執(zhí)行。中央領(lǐng)導(dǎo)同志的講話精神和中央八項規(guī)定，客觀上要求各級各類行政事業(yè)單位要通過建章立制，以規(guī)范調(diào)研、會議、出訪以及住房等管理過程，實現(xiàn)單位經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范化和制度化。

其次，這是黨的群眾路線教育實踐活動深入開展的重要抓手。2013年4月19日，中國共產(chǎn)黨中央政治局召開會議，決定從2013年下半年開始，用一年左右時間，在全黨自上而下分批開展黨的群眾路線教育實踐活動。中央政治局帶頭開展黨的群眾路線教育實踐活動。2013年6月18日，黨的群眾路線教育實踐活動工作會議在北京召開，對全黨開展教育實踐活動進(jìn)行部署，啟動黨的群眾路線教育實踐活動。2014年1月20日，黨的群眾路線教育實踐活動第一批總結(jié)暨第二批部署會議在北京召開，對第一批教育實踐活動進(jìn)行總結(jié)，對第二批教育實踐活動進(jìn)行部署。同時，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展第二批黨的群眾路線教育實踐活動的指導(dǎo)意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

行政事業(yè)單位按照《內(nèi)控規(guī)范》要求構(gòu)建內(nèi)控管理體系，通過梳理和評估單位內(nèi)部管理制度，建立健全單位內(nèi)部管理制度體系框架，優(yōu)化完善制度內(nèi)容設(shè)計，以提升單位內(nèi)部管理水平、加強(qiáng)廉政及風(fēng)險防控建設(shè)，可以為單位深入開展黨的群眾路線教育實踐活動提供有力抓手，推動黨的群眾路線教育實踐活動深入開展。

第三，這是貫徹十八屆三中全會精神、落實全面深化改革部署的重要切入點。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。……到二O二O年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系建設(shè)，通過優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，進(jìn)一步提升單位內(nèi)部管理水平、加強(qiáng)廉政及風(fēng)險防控建設(shè)，是各級各類行政事業(yè)單位貫徹十八屆三中全會精神、落實全面深化改革部署的重要切入點。

第四，這是《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》的具體要求。2013年11月，中共中央國務(wù)院《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》，該條例的核心在于規(guī)范單位經(jīng)費(fèi)管理，分別對預(yù)算管理、支出管理、核算管理、采購管理、國內(nèi)差旅、因公臨時出國（境）、公務(wù)用車、公務(wù)接待、會議活動、培訓(xùn)活動、節(jié)慶活動、辦公用房、辦公設(shè)備、辦公家具、辦公用品、政務(wù)軟件等經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行了規(guī)定。另外，中辦、國辦、財政部、國管局等政府部門也先后出臺了《中央國家機(jī)關(guān)會議費(fèi)管理辦法》、《國內(nèi)公務(wù)接待管理辦法》、《因公臨時出國經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財行[2013]516號）、《中央和國家機(jī)關(guān)培訓(xùn)費(fèi)管理辦法》（財行[2013]523號）、《中央和國家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》（財行[2013]531號）等政策法規(guī)。

這些政策法規(guī)均要求行政事業(yè)單位強(qiáng)化資金管控、規(guī)范經(jīng)費(fèi)管理。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)以資金管控為核心，通過建章立制可以幫助單位規(guī)范經(jīng)費(fèi)管理，在體制機(jī)制上落實厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例的相關(guān)要求。

二、行政事業(yè)單位現(xiàn)行內(nèi)控管理體系中普遍存在的問題

最近幾年，很多行政事業(yè)單位因為自身內(nèi)部控制制度不健全、工作不到位，造成財務(wù)管理工作存在漏洞，衍生出許多違法的行為，例如：使用假票據(jù)騙取資金，私設(shè)“小金庫”；利用虛假經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)騙取財政資金；對國有資產(chǎn)進(jìn)行違法處理；不依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行工程管理；會計財務(wù)人員違規(guī)操作等。這些不足不僅會導(dǎo)致國家資金受到危害，同時還造成了貪污腐敗風(fēng)氣的惡意滋長。主要表現(xiàn)在以下方面。

1、自控觀念不強(qiáng)，控制環(huán)境相對薄弱

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境指的是一個組織自身內(nèi)部的控制氛圍，能夠?qū)?nèi)部成員，尤其是管理階層人員的控制態(tài)度進(jìn)行反應(yīng)，是進(jìn)行內(nèi)部控制工作開展的基礎(chǔ)。同時，良好的自控觀念可以保證內(nèi)部控制能夠順利開展。與企業(yè)進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位中自控觀念相對較弱，缺少必要的控制標(biāo)準(zhǔn)及方法，單位人員對風(fēng)險的防范觀念較差，相關(guān)制度無法落實到位。很多人員認(rèn)為，行政事業(yè)單位中的資金是由財政預(yù)算資金得來的，如果可以依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定預(yù)算，根據(jù)預(yù)算控制資金使用，就可以保證控制工作良好進(jìn)行，而內(nèi)部的控制工作就應(yīng)該是財會人員的事情，同其它的部門沒有關(guān)系。行政事業(yè)單位的相關(guān)責(zé)任人也僅對財會制度的制定工作進(jìn)行關(guān)注，忽略了對整體內(nèi)部控制工作的安排，進(jìn)而使業(yè)務(wù)設(shè)定及崗位編排同內(nèi)部控制的需求不相符，財政資金的利用過程失去控制。

2、監(jiān)管力度不夠，內(nèi)部控制體系不健全

當(dāng)前，我國缺少一套對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作有針對性的體系，很少有行政事業(yè)單位可以整合自身特點及實際狀況，創(chuàng)建一套完整、科學(xué)的制度進(jìn)行內(nèi)部控制，僅可以用一般的財會體系或者業(yè)務(wù)的文件編制形式進(jìn)行內(nèi)部控制。甚至一些行政事業(yè)單位并沒有對開支標(biāo)準(zhǔn)、報銷流程等進(jìn)行規(guī)定，從而導(dǎo)致內(nèi)部控制體系難以健全，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作難以開展。就算少部分單位可以創(chuàng)建相對全面的內(nèi)部控制體系，也包含監(jiān)管力度不夠的情況。現(xiàn)今，很多行政事業(yè)單位盡管劃分了內(nèi)部的審計部門，卻多歸屬于財務(wù)部，沒有獨(dú)立性及權(quán)威性，人員對自身的責(zé)任也很難明確，缺少監(jiān)控及評估制度，從而對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制實施造成一定不良影響。

3、內(nèi)部控制方法不完善，控制重點相對弱化

內(nèi)部控制方法是開展內(nèi)部控制工作的關(guān)鍵方式。內(nèi)部控制方法的完善與否同內(nèi)部控制的實施效果之間有著密切的關(guān)聯(lián)。現(xiàn)今，很多行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制方法不夠全面，其中的控制重點不夠明顯，一般表現(xiàn)為以下幾方面內(nèi)容：其一，缺少清晰的崗位分工體系。因為行政事業(yè)單位很容易受到人員、編制的禁錮，很多崗位安排較不合理，一崗多人、一人多崗等情況經(jīng)常出現(xiàn)，結(jié)黨營私現(xiàn)象層出不窮；其二，項目批復(fù)體系不合理。很多單位中的財政收入與支出都存在“獨(dú)斷專行”的問題，這樣不但削減了工作效率，同時還會滋生獨(dú)攬大權(quán)問題；其三，對預(yù)算的控制工作較弱。沒有指定科學(xué)、有效的約束制度。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系的構(gòu)建對策

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系的建設(shè)應(yīng)以財政部印發(fā)的《內(nèi)控規(guī)范》為依據(jù)。該規(guī)范共六章六十五條，具體包括總則、風(fēng)險評估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評價與監(jiān)督、附則等內(nèi)容。然而，由于各級各類行政事業(yè)單位的性質(zhì)、規(guī)模、職能及經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)活動特點不盡相同，《內(nèi)控規(guī)范》并不具實際操作性。所以，行政事業(yè)單位如何設(shè)計一套符合《內(nèi)控規(guī)范》和自身經(jīng)濟(jì)活動特點的、可操作性強(qiáng)、以解決管理問題為導(dǎo)向、可信息化落地實施的內(nèi)部控制管理體系是當(dāng)務(wù)之急的事。為此，筆者提出以下構(gòu)建對策。

1、編列單位經(jīng)濟(jì)活動事項清單

行政事業(yè)單位首先要梳理并建立包括單位預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)和建設(shè)項目在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)活動事項清單，明確單位各類經(jīng)濟(jì)活動事項的主要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和工作流程。

2、制定單位經(jīng)濟(jì)活動管理制度優(yōu)化方案

行政事業(yè)單位要建立健全經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部管理制度，按照制度梳理、評估、優(yōu)化三個步驟開展，以外部政策法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合單位內(nèi)部管理需求，對現(xiàn)有制度文件進(jìn)行分析評估，發(fā)現(xiàn)制度中存在的問題并提出建議，優(yōu)化完善內(nèi)控制度內(nèi)容結(jié)構(gòu)，設(shè)計單位內(nèi)部控制制度框架。具體的講，就是要針對制度文件頒布年代較遠(yuǎn)，未及時修訂完善或作廢更新的；制度文件之間相互重復(fù)甚至沖突的，難以有效指導(dǎo)實際工作的；制度文件缺乏配套實施細(xì)則，或者內(nèi)容過于抽象可執(zhí)行性不強(qiáng)的；部分關(guān)鍵業(yè)務(wù)缺乏制度規(guī)定，或制度內(nèi)容不完整，未能體現(xiàn)相關(guān)政策要示的，都要進(jìn)行全面清理、評估并設(shè)計出符合《內(nèi)控規(guī)范》要求和本單位實際的罐框架。新的制度框架應(yīng)包括基本制度、管理辦法和實施細(xì)則三個層級。

3、制定單位經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)過程優(yōu)化方案

行政事業(yè)單位要梳理并優(yōu)化單位經(jīng)濟(jì)活動過程，包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、建設(shè)項目等的管理組織、業(yè)務(wù)流程以及優(yōu)化實施方案等，具體按照現(xiàn)狀梳理、診斷評估和管理優(yōu)化三個步驟開展。業(yè)務(wù)過程優(yōu)化是對預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、項目等業(yè)務(wù)層面的經(jīng)濟(jì)活動過程做出具體的、可操作、可落實的管理點，主要從單位經(jīng)濟(jì)活動管理模式設(shè)計、事項分類結(jié)構(gòu)設(shè)計、分類事項控制點設(shè)計等方面提出優(yōu)化實施方案，使單位內(nèi)部控制體系能有效運(yùn)行起來。

4、制定單位經(jīng)濟(jì)活動信息化落地實施方案

行政事業(yè)單位要建立經(jīng)濟(jì)活動運(yùn)行的信息化系統(tǒng)，以使包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、建設(shè)項目等經(jīng)濟(jì)活動過程在信息系統(tǒng)上實現(xiàn)業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)。

5、形成單位內(nèi)部控制手冊。

行政事業(yè)單位要通過建立單位經(jīng)濟(jì)活動清單、健全單位經(jīng)濟(jì)活動管理制度、優(yōu)化完善單位經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)過程、信息化落地實施單位經(jīng)濟(jì)活動過程，并形成單位內(nèi)部控制手冊，以建立單位經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制體系并確保內(nèi)部控制體系的有效運(yùn)行，全面提高內(nèi)部管理水平，有效防范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險。

四、結(jié)語

本文旨在為行政事業(yè)單位設(shè)計簡單、便捷、高效的內(nèi)部控制管理體系，幫助行政事業(yè)單位真正實施好《內(nèi)控規(guī)范》，提高單位內(nèi)部管理水平，保障單位公共服務(wù)職能的有效履行提供一些建設(shè)性意見。不同單位還需根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)活動特點進(jìn)一步完善。我堅信，只要每個單位都能按照《內(nèi)控規(guī)范》要求構(gòu)建適合自身特點的內(nèi)控管理體系，那么行政事業(yè)單位的自身的治理機(jī)制和全社會的治理機(jī)制必將邁上一個全新的臺階。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)研究:淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建

摘要：隨著財政規(guī)范化、精細(xì)化管理要求的提高，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)與完善已成為單位內(nèi)部管理的一項重要工作。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不僅可以促進(jìn)行政事業(yè)單位各項制度的建設(shè)，還可以提高行政事業(yè)單位的管理水平，促進(jìn)行政事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。本文主要對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制及其原則予以分析，提出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制體系；原則；構(gòu)建

隨著財政規(guī)范化、精細(xì)化管理要求的提高，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)與完善已成為單位內(nèi)部管理的一項重要工作。2012年國家財政部出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），對行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險防控體系建設(shè)作出了規(guī)范性要求。行政事業(yè)單位通過加強(qiáng)內(nèi)部控制，可以促進(jìn)單位各項制度的建設(shè)，進(jìn)一步提高單位內(nèi)部管理水平，做好廉政風(fēng)險防控，同時統(tǒng)一完整的管控體系，有利于提高資金的使用績效，為行政事業(yè)單位的可持續(xù)、健康發(fā)展提供有力保障。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制及原則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指的就是單位為了達(dá)到預(yù)期的控制目標(biāo)，通過有關(guān)規(guī)章制度、執(zhí)行程序、實施措施的制定，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險予以防范及管控。其目標(biāo)就是確保單位經(jīng)濟(jì)活動的合規(guī)、合法、信息真實完整、資產(chǎn)安全有效等，避免出現(xiàn)徇私舞弊、腐敗等問題，有效提高了公共服務(wù)的水平與效率。在行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制的時候，應(yīng)深入理解并遵循以下原則。

（一）全面原則

在行政事業(yè)單位發(fā)展過程中，內(nèi)部控制體系就是單位管理與服務(wù)的管理機(jī)制，在內(nèi)部控制體系構(gòu)建的時候，需要做到全面考慮。管控的對象是單位的經(jīng)濟(jì)活動，但是在構(gòu)建的過程中考慮的范圍應(yīng)覆蓋所有業(yè)務(wù)活動，這樣才能更加全面準(zhǔn)確的掌握內(nèi)控的重點，不留死角。同時內(nèi)部控制應(yīng)貫穿全過程，做到有制度、有執(zhí)行、有分析、有監(jiān)督、有反饋，形成一套完整的控制的體系，發(fā)揮它最大的效能。

（二）重要性原則

內(nèi)部風(fēng)險控制體系的構(gòu)建是一個不斷完善的過程，內(nèi)部控制過于復(fù)雜會影響執(zhí)行的效率，最終會影響執(zhí)行的效果。因此我們在全面控制的基礎(chǔ)上，要通過梳理本單位經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程，有針對性的對關(guān)鍵的環(huán)節(jié)、重大的經(jīng)濟(jì)活動和風(fēng)險點進(jìn)行重點關(guān)注，確定相應(yīng)的防控措施，努力做到既能全面覆蓋，又能重點突出，確保顛覆性風(fēng)險得到有效防范。

（三）制衡性原則

制衡性原則要求單位內(nèi)部在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面要形成相互制約和相互監(jiān)督的管理機(jī)制。貫徹這一原則的核心是不相容崗位的相互分離。對于那些如果由一個人或一個部門承擔(dān)既可能發(fā)生舞弊行為，又可能掩蓋其違法行為的經(jīng)濟(jì)活動，在體系構(gòu)建的時候應(yīng)做到關(guān)鍵的崗位和工作環(huán)節(jié)由相對獨(dú)立的人員或部門分別實施或執(zhí)行，或者要經(jīng)過兩個或兩個以上的部門或人員的處理，就能夠?qū)崿F(xiàn)互相印證、互相聯(lián)系、互相牽制和互相監(jiān)督的制衡機(jī)制。

（四）適應(yīng)性原則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建的目標(biāo)明確，不是為了應(yīng)付檢查，也不是為了做表面文章，而是從實際情況出發(fā)，改進(jìn)行政事業(yè)單位中現(xiàn)有的一些不合理制度，構(gòu)建合理、有效的制度，內(nèi)部控制體系構(gòu)建是一個相對穩(wěn)定而又動態(tài)的過程。一般而言，內(nèi)部控制體系構(gòu)建需要考慮三個方面：其一，內(nèi)部控制體系是否與相關(guān)的法律法規(guī)相一致；其二，內(nèi)部控制體系是否適應(yīng)本單位實際發(fā)展情況；其三，行政事業(yè)單位客觀環(huán)境改變之后，內(nèi)部控制體系是否及時進(jìn)行了修訂和完善。如果不能全面的考慮上述問題，非但不能起到推動管理的作用，而且會阻礙行政事業(yè)單位管理工作的全面落實，甚至?xí)霈F(xiàn)管理混亂的情況，影響行政事業(yè)單位的良性發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建的幾點建議

（一）增強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識是實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)與前提，也是構(gòu)建內(nèi)部控制體系的重要保障。現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制工作的認(rèn)識不足，也不夠重視，意識較為薄弱；同時，隨著國庫集中支付制度的貫徹執(zhí)行，部分領(lǐng)導(dǎo)存在著只要有財政部門把關(guān)單位自身的管理無足輕重的錯誤認(rèn)識。根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。因此，在行政事業(yè)單位中，主要負(fù)責(zé)人首先要高度重視，充分認(rèn)識到內(nèi)部控制體系構(gòu)建的重要性，學(xué)習(xí)有關(guān)內(nèi)部控制知識，進(jìn)而提高單位職工對內(nèi)部控制體系構(gòu)建的認(rèn)識，為內(nèi)部控制體系的構(gòu)建奠定堅實的思想基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部環(huán)境主要就是落實內(nèi)部控制工作的基礎(chǔ)，要想有效達(dá)成內(nèi)部控制目標(biāo)，就要重視控制的行為主體，即人的因素。在行政事業(yè)單位內(nèi)部構(gòu)建經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，實現(xiàn)責(zé)任風(fēng)險和決策層的直接聯(lián)系，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)分工進(jìn)行全面監(jiān)控，結(jié)合職責(zé)予以授權(quán)，進(jìn)而做到各盡其職、互相制約、互相協(xié)調(diào)，全面落實內(nèi)部控制體系。與此同時，還要不斷提高行政事業(yè)單位職工的綜合素質(zhì)，結(jié)合職業(yè)道德規(guī)范、法制建設(shè)、專業(yè)技術(shù)等方面，對職工予以培訓(xùn)，使其不斷適應(yīng)現(xiàn)代化管理需求，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系的良好構(gòu)建，促進(jìn)行政事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督

在構(gòu)建內(nèi)部控制體系的過程中，為了增強(qiáng)其執(zhí)行力度與效果，需要強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督。首先，一定要充分發(fā)揮內(nèi)部審計、監(jiān)督等機(jī)構(gòu)的作用，確保其獨(dú)立性、公正性，對內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與執(zhí)行予以全面監(jiān)督，保證其合理性、科學(xué)性。其次，審計、財政等部門以及公眾的監(jiān)督對促進(jìn)行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平發(fā)揮著積極租用，因此內(nèi)控體系還應(yīng)構(gòu)建必要的信息披露機(jī)制，自覺接受監(jiān)督。

（四）完善內(nèi)部控制體系執(zhí)行方法

在執(zhí)行內(nèi)部控制體系的時候，一定要制定責(zé)任明確、互相制約的執(zhí)行機(jī)制，完善單位管理體系，充分發(fā)揮內(nèi)部控制體系的作用。在執(zhí)行內(nèi)部控制工作的時候，要求各部門的有效配合，財務(wù)部門應(yīng)當(dāng)與其他業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)溝通，實現(xiàn)重要經(jīng)濟(jì)活動的信息共享和運(yùn)用，及時發(fā)現(xiàn)問題，結(jié)合實際情況，予以有效的解決，保證內(nèi)部控制體系的良好構(gòu)建與執(zhí)行。

三、結(jié)束語

總而言之，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建就像是在編制一張單位內(nèi)部管控的“法網(wǎng)”，國家的有關(guān)法規(guī)文件給這張“網(wǎng)”的制作規(guī)定了通用標(biāo)準(zhǔn)，各單位需要結(jié)合自身特點確定它覆蓋的范圍、還有哪些位置需要加深強(qiáng)度或密度，這張“網(wǎng)”織的越緊密，漏洞就越小，違法的機(jī)會就越少，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會公眾利益，實現(xiàn)單位可持續(xù)、健康發(fā)展的目標(biāo)也將得到全面落實。