序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇新的土地管理法范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

【關鍵詞】土地行政案件；認定；法律

前言

《行政訴訟法》頒布實施以來，土地行政案件逐步增多，處理土地行政案件需要事實和法律的認定，切實解決土行政案件。

近年來，隨著土地行政案件數量的增多，土地行政案件類型也隨之增多，在審判實踐中不斷出現新情況、新問題。歸納主要有以下幾個方面：

1 土地確權行政案件

《土地管理法》第十六條規定，土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院。

土地所有權和使用權爭議，簡稱土地權屬爭議，是指行政機關對個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發生的爭議，通過調查和調解工作，最后對土地權屬作出處理決定。此類案件到法院，應作為確權案件來審理。

土地確權案件有以下特點：一是土地權屬爭議，以人民政府先行處理為前提，當事人對人民政府的處理決定不服，才能向人民法院；二是爭議的土地權屬處于不確定狀態，當事人對其權屬不明確，由于歷史等原因，缺乏有效證據，長期以來形成爭議。三是此類屬于裁決類案件，訴訟中均涉及第三人的合法權益。根據《行政訴訟法》的規定以及上述特點，處理此類土地確權案件，應注意以下幾個方面的問題：

1.1 訴訟主體問題。

首先是縣級以上人民政府委托縣級以上國土資源行政主管部門處理權屬爭議，國土主管部門能否以自己的名義作出處理決定的問題，按照《土地管理法》第十六條的規定，只有鄉級以上人民政府有權作出土地權屬處理決定，國土資源部門不能以自己的名義作出處理決定。人民政府處理權屬爭議還存在處理權限問題，單位之間的爭議只能由縣級以上人民政府處理，個人之間、個人與單位的爭議可以由鄉級人民或者縣級人民政府處理。總之，土地權屬處理決定只能由人民政府作出處理決定。國土資源部《土地權屬爭議調查處理辦法》第四條也有相同的規定，縣級以上國土資源行政主管部門負責土地權屬爭議案件的調查和調解工作；對需要依法作出處理決定的，擬定處理意見，報同級人民政府作出處理決定。

1.2 事實認定問題

土地確權案件由于歷史、客觀等原因，土地權屬不明確，長時間存在爭議，大多數缺乏有效證據，給審理土地確權案件帶來一定的困難。特別是海南，、“四固定”不徹底，以及在后來一系列政治運動中土地權屬發生多次變更，歷史遺留問題多，且缺少書面形式的文字記載，時間長，地形地貌已變，難于認定。土地確權案件，多發生在農村，涉及面廣，政策性強，土地作為農民的生產、生活資料，與農民關系非常之大，特別是改革開放后，土地利用價值不斷提高，發生的糾紛也隨之增加。由于存在以上諸多原因，所以處理土地確權案件，要尊重歷史，尊重現實，要從有利于國家建設，有利于生產、生活，有利于管理和利用的角度來處理爭議。對時的土地證、1962年的“四固定”以及以后的一系列變化情況，要綜合分析認定。

1.3 適用法律問題

土地權屬糾紛歷史遺留問題多，處理此類案件應當根據不同時期的法律法規和政策，還應當參照有關的規章，如國家土地管理局關于《確定土地所有權和使用權若干規定》。土地確權案件，多為歷史遺留問題，當時無法律規定，時過境遷，缺乏有效證據，處理難度大，以上兩個規章對處理歷史問題作了較為全面詳細的規定，對處理不同時期的土地糾紛起到一定的作用。

2 土地違法行政案件

《土地管理法》第六十六條規定，縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。土地監督的主體是縣級以上人民政府土地行政主管部門，包括國土資源部、省、自治區、直轄市土地行政主管部門、設區的市、自治州土地行政主管部門和縣級土地行政主管部門。鄉級人民政府沒有監督檢查的職權，不是監督檢查的主體。土地管理所作為派出機構，也不是土地管理監督檢查的主體。土地監察的對象是違反土地管理法律、法規和行為，既包括單位和個人的違法行為，也包括地方人民政府和土地行政主管部門自身的違法行為。新的《土地管理法》強化土地管理，加大了土地執法力度，明確檢查監督職責，并賦予一定的權力和可以采取的措施：查閱和復制權、要求有關單位或者個人作出說明的權力、現場勘測權、制止權、行政處分建議權、直接行政處分權、土地犯罪的移送權、排除妨礙權等。

新的《土地管理法》加大了對土地違法行為的處罰力度，對禁止性條款在法律責任中都有相應的處罰條款。根據《土地管理法》的規定，違反土地管理法律、法規應承擔的法律責任主要是：一種是行政法律責任，包括行政處罰和行政處分，一種是刑事責任。在審判實踐中，與土地違法行政案件聯系較多的是行政處罰，其種類包括限期拆除違法建筑、沒收違法所得罰款、責令交還土地等四種。

土地違法行政案件與土地確權案件相比，在審理中，違法行為容易認定，《土地管理法》第七章法律責任有明確的規定，且也有相應的處罰條款，《土地管理法實施條例》第七章法律責任中對處罰作出更具體的規定。土地違法行為主要有以下幾類：

2.1 買賣或者以其他形式非法轉讓土地的違法行為。《土地管理法》第七十三條、第八十一條對此違法行為作了規定。我國實行土地公有制，國家所有和農民集體所有權，單位和個人只享有對國有土地的使用權。《土地管理法》第二條第三款規定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。國家所有和農民集體所有的土地所有權均不得轉讓，國有土地使用權可以依法轉讓，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。《中華人民共和國房地產管理法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》對國有土地使用權的轉讓都作了規定。

2.2 破壞耕地的違法行為。我國人口多，耕地少，后備資源不足，耕地保護是土地管理工作的重中之重。《土地管理法》第七十四條規定，違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。新的《土地管理法》加強了對耕地的保護，建立耕地占補平衡制度、基本農田保護制度、農用地轉用審批制度等，從根本上起到保護耕地的作用。

2.3 未經批準占地的違法行為。《土地管理法》第七十六條、七十七條對此違法行為作了規定。違法行為可分為三種形式：一是未經批準，擅自占用土地；二是采取各種欺騙手段，騙取批準而非法占用土地；三是超過批準的數量，多占土地；四是超過省、自治區、直轄市規定的宅基地面積標準，多占土地。未經批準是指行為人沒有取得任何批準文件而擅自使用土地的行為。認定騙取批準非法占地，應把握好三個條件：一是行為人申請用地時有騙取批準的主觀故意，如隱瞞或者虛構戶籍人口數量、隱瞞原土地使用面積或土地利用現狀、將耕地申報為非耕地等。二是行為人實施騙取行為后，已經取得用地批準文件，沒有取得的，其騙取批準行為不能成立。已經取得的，但其批準文件是無效的，其騙取行為依然成立。三是行為人已經實施了占地行為。農村居民非法占用土地建住宅的表現形式與上述形式基本一樣，區別主要是主體是農村居民。

參考文獻：

篇(2)

目前，我國的農村土地管理中存在著一些問題制約著農村土地資源的合理利用，使得農民的土地權益受到損害，引起農民的一些不滿。下面從一些土地利用不規范不合理的內容來對問題進行詳細地說明。

第一，集體經濟的質量不夠高，土地利用率比較低。根據我國的《憲法》和《土地管理法》中有關于農村土地歸屬權的相關規定，其中說明農村土地的所有權是屬于集體的。而集體是一個較為復合的概念，它使得土地是歸農民所共用的，但農民又不能自主地決定土地的使用，也不能對土地進行隨意地處置。在農村實施了稅費改革等制度后，集體的經濟模式使得農民的收入較之前有一些降低，很多農民在土地上得到的收入也僅僅是靠農作物來實現，這些收入勉強只夠他們的基本生活而并不能使其生活質量有很好的改善，農民種地的積極性不高。因此現在越來越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農民那里以便宜的價格承包土地之后再將其進行高價的轉讓，從中謀取暴利。這些都使得農民的土地權益受到損害。

第二，土地過戶流程還有一些問題需要優化。根據目前的相關流程，土地在流轉的過程中農民很難通過正常的途徑使自己獲得更多的利益。農民在土地經營的過程中主要受到國家政策的引導，集體經濟的環境使得在土地承包合同中農民的權益不能得到很好的落實。因此在目前，農村很多的土地管理干部會利用這一點將大筆的土地轉讓金收入自己的腰包，而農民只得到很少的一部分，使農民的利益受到極大的損失。這也是農村土地管理中存在的重點問題。

第三，在征地的過程中存在一些不合理的現象。農村的土地征用程序要按照相關的政策來執行，但很多的農村干部并不遵從相關的規定來進行，反而克扣農民的土地征收所得款。農民對于這一現象有很大的不滿，希望這一問題能夠得到有效的解決。

2.我國現在的土地管理法存在的一些問題

之前論述的農村土地管理中存在的一些問題，在我國的土地管理法都沒有具體的規范，這也使得這一問題解決起來較為困難，很難有一個嚴格的標準去保障農民的土地權益。目前土地管理法中所存在的一些問題主要表現為：第一，對權力的規定缺乏相應的說明。比如土地法中規定財產在進行分配的時候要按照所有人的利益來進行分配，這一規定是為了解決土地權力中存在的限制問題。但是在實際的操作過程中，由于我國的土地使用權是集體使用權，集體土地的最終處置權是屬于國家的。這就剝奪了農民集體土地的出讓權，使得農民集體所應享受的收益不能得到落實，全部流入國庫。第二，根據《土地管理法》的相關規定，當國家為了公共利益而需要對土地進行征用的時候給予一定的補償。但是在法律中卻并沒有對“公共利益”進行明確的說明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無論其用途是什么，均認為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用。《土地管理法》和《物權法》中規定的征收土地的補償是十分少的，一旦農民的土地被征收，補償款完全不能保障農民的生活，再加上一些部門既是權利部門又是土地征收方，這使得其根本不會考慮農民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對農民土地的補償，使得土地被征收的農民的權益被大大的損害。第三是對集體土地被征收的農民相關的救濟政策沒有落實到位。在法律中規定了如果土地的被征收者對于補償的標準有爭議可以經由縣級人民政府協調，如果協調不成功可以由人民政府進行裁決，但是在實際的操作過程中，縣級的人民政府根本沒有依法設立協調機構來專門解決土地征收補償標準爭議的案例。因此這項條款就形同虛設，并沒有起到保護土地被征收者的權益。

3.改變農村土地管理中問題的相關對策

3.1依法行政，落實政策

土地管理法的中相關權利能否得到落實很大程度上取決于干群關系是否緊密。因此要加強對農村干部相關法律知識的培訓，提升其政治覺悟，使其在工作中努力做到依法行政，運用自己手中的權利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實可以使得廣大農民的權益得到保障。

3.2努力落實農村土地承包經營管理制度

要在農村地區普及土地承包法的相關規定，采用多種方法和形式使農民了解土地承包經營管理的制度，從而使得他們對國家的土地政策更加了解，更好地利用法律來維護自己的權益，同時也明確自己的義務。對農村的干部要加強法律法規的教育，提升其法律的意識，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉變工作的思想，端正作風，更好地維護農民的利益。對于土地承包，要以穩定和健全的承包關系為前提，做到有償、自愿并且依法進行土地承包，并不斷地探索新的機制，使得土地的流轉更加順暢同時使農民的土地利益更加有保障。

3.3做到保護耕地和發展經濟兩手抓

現在，我國越來越意識到農村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環境下，我們要努力做到既保護耕地又發展經濟，轉變原有的傳統思想，與時俱進來給農民創造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開發新的耕地，并加大對舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來，努力使得農村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地補償的標準

目前征收農村的土地補償標準太低，并且土地增值分配非常的不合理，這使得廣大的農民利益受到損害，引起極大的不滿。同時土地補償標準太低也導致現在大量的耕地被人以極低的代價征用，造成耕地的大量減少。為了解決這一問題要盡快提高土地補償標準，出臺一些政策給予農民合理的補償。在對土地補償標準進行計算時，除了要考慮到征地前幾年糧食作物的價值外還要考慮到土地這一重要資源的市場價值。將補償的分配機制進行適當的改革，使得集體和農民個人所享有的補償比例在一個較為合理的范圍內。對于農民應該享有的補償費要直接分到農民的手里，避免層層分撥層層被克扣的情況發生。對于耕地征收要采用慎重的態度，堅持科學的發展觀，不能僅僅為了招商而大量地征收土地導致農民失業，生活失去保障。

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全國農用地(耕地)分等工作的全面完成為《土地管理法》修訂、切實加強耕地質量管理提供了重要的科技支撐條件。一是有方法，通過總結多年理論研究和實踐經驗，建立了一套系統完整的耕地等級評價體系；二是有成果，形成了國家、省、縣三級包括圖、文、表、庫一系列成果，第一次全面摸清了我國耕地等級分布狀況，填補了國內空白；三是有隊伍，建立了由各級土地管理工作人員、相關高校和科研機構的專家組成的專業技術隊伍。

《土地管理法》修訂應充分考慮這一新的科技支撐條件，在相關表述上可以更加明確。比如過去提“數量不減少，質量不降低”，現在有了農用地(耕地)分等定級成果，就可以改為“數量不減少，等級不降低”；過去提“質量好的耕地優先劃為基本農田”，現在可以改為“等級高的耕地優先劃為基本農田”，可以明確要求“調整劃定后的基本農田平均質量等級不得低于原有質量等級”；過去提“非農業建設可以利用劣地的，不得占用好地”，現在可以改為“非農業建設確需占用耕地的，應盡量占用等級較低的耕地，形成比選方案”等等。這樣更有利于新法的操作實施，也有利于監督管理與考核評價。

《土地管理法》修訂還應考慮其他相關工作。

一是補充耕地數量質量實行按等級折算。為落實國發[2004]28號文件關于“補充耕地數量質量實行按等級折算”的要求，國土資源部于2005年在全國部署開展了按等級折算基礎工作，形成了一套簡便易行的方法，取得了一整套成果，2007年要求各地應用基礎工作成果選擇部分項目進行試行，并要求在土地整理復墾開發項目中實施按等設計、按等實施和按等管理，確保補充耕地的質量。

二是農用地(耕地)產能核算。耕地產能核算以分等成果為基礎，將耕地質量相對差異與生產能力相掛鉤，測算耕地的可實現產能和實際產能。通過開展耕地產能核算，可以摸清我國耕地產能總量及其空間分布特征；通過比較分析兩個層次的產能結果，可以反映因耕地自然質量狀況、利用水平差異等造成的耕地產能差異。目前，全國已有17個省(區、市)按照國家統一要求，開展了耕地產能核算工作，其余省份將在2009年部署開展，2010年形成全國耕地產能核算成果。

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城市居民住宅難，根源在于《土地管理法》有問題

在現階段，國家需要保障的是城市居民的住房，農村居民的住房似乎是不存在問題的；事實上，中國所謂房地產市場只存在于城市，農村根本就沒有房地產這一說法。這一現象表明，現階段城市居民住房問題與中國政府的城市化政策密切相關：進一步說，中國現代化戰略的偏頓造成了這一問題。

中國的現代化是以所謂城鄉二元體制為基礎的現代化，城市是現代化的中心，農村地區基本上被排除在現代化之外，現代化的推進主要表現為城市地區工業化的發展和城市居民物質文化生活水平的快速提高，而城市以外的農村地區則基本上停滯不前，以致于現代化成就越大，城鄉差距就越大，經濟社會發展的各種資源也就愈加集中到城市，農村也就愈加落后。

這種城市中心現代化的一個明顯后果是，隨著城市規模的擴張，城市人口越來越多，居民對住房的需求也就越來越大。而隨著城市越來越繁榮發展，人們的收入水平也在不斷提高，各種各樣的原因使得一部分城市居民保持了對住宅的強勁購買力，從而使作為稀缺商品的住宅的價格快速上漲，導致只有少數富人能買得起房，大多數中低收入的居民一旦買房就成為脖子上套了緊箍咒的“房奴”。從宏觀來看，正是這樣一種以城鄉分隔為顯著特征的城市化進程，導致了城市人口快速膨脹和住房短缺的惡性循環。

在分隔城鄉社會的制度安排中，土地管理法對城鄉土地制度的規定是一個關鍵。按照這一法律的規定，國家將土地分為農用地、建設用地和未利用地，其中，建設用地就是國有土地，為城市建設和工業化所用，那里是城市居民的“地盤”，在農業用地上就只有農民。農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，一旦出賣、出租住房后，再申請宅基地的，就不予批準。也就是說，城鄉居民之間在居住區上涇渭分明，不可越雷池一步。是土地把城鄉社會分隔開來，土地制度成了城鄉二元體制的主要實現形式。在2006年國家制定《物權法》的時候，“禁止城鎮居民購買農村宅基地”的條款在幾經爭論之后，還是把球踢給了《土地管理法》：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”

要害在于未能統籌城鄉

立法者的初衷是要通過這些法律來保護農村屬于農民的土地。可是，在城鄉分隔的條件下，城市自身的發展是難以為繼的。在城市小、農村大，城市富、農村窮的條件下，國家以法律固化、強化城鄉分隔，后果是多方面的，而在現階段一個最明顯、最突出的后果，就是城市房價高得讓城市居民無法承受，從而使城市居民的住房問題成為一個影響社會穩定、發展的重大社會問題。原因很簡單，第一，住房是建在土地上的，原來城鄉分隔的格局使城市土地供應越來越少，無法滿足城市人口越來越多的情況下的土地需求；第二，土地供應越少，政府越需要管制，而限制土地供應，土地價格就越來越高：二者形成惡性循環：三是按照土地管理法以及其他相關法律政策，城市居民只能在城市里居住，沒有別的解決問題的可能。

目前城市政府采取了許多居民住房保障政策，諸如學習香港的做法，政府為低收入家庭提供廉租房、經濟適用房等。這樣的政策應該是有一定的效果的，但內地城市和香港是不一樣的，因為香港相對而言是一個“孤島”，雖然它由于發展的需要人口也在增加，但畢竟人口來源有限。而內地即使有一個戶籍制度攔著，城市人口增長的趨勢也是無法阻擋的。像北京、上海這樣的特大城市，在最近20年內人口增長的速度是驚人的，但更驚人的還是所謂的“二線”、“三線”城市。筆者看到過一個地級市的政府工作報告，這個市政府所在城市5年內人口由40萬增加到70多萬，而且還在快速增長之中。在這樣的大趨勢下，政府的廉租房提供得越多，人口增長就可能越快，住房問題也就會越嚴重。中國有7.45億農村人口，在城鄉分隔的條件下，他們都希望到城市里來分享現代化建設的成果，而“減少農民”正是政府的一個“大政策”，城市化的步伐正在進一步加快，城市住宅問題怎么可能是廉租房所能夠解決的呢?

當然，城鄉分隔的后果遠遠不止一個住房問題。在許多城市特別是像北京、上海這樣的特大城市人口高度密集的情況下，因為人口高度密集，城市交通的壓力越來越大，人們不得不每天長時間在上下班路上疲于奔命。而人口集聚導致就業機會的不足，使得競爭壓力越來越大，“工作著是美麗的”的境界再難尋覓，人們的生活質量無法提高，對一部分居民來說很可能是每況愈下。2007年9月11日，在北京召開的中國城市論壇北京峰會了《中國城市品牌報告》及2007中國城市品牌價值排行榜，中國的四大直轄市全部進入“不宜居”城市行列。這樣的城市化哪里談得上“以人為本”呢?

當然，城鄉分隔對于農民則更為不利。因為中國現代化建設的成果都在城市里，現代化的物質生活方式和條件，優質的資源，包括教育、醫療、社會保障、現代化的公共設施等，基本上只為城市居民所享有，農村居民因為出生在農村只能干瞪眼。農村居民可以到城市里工作，為城市建設、為城市居民生活服務，但他們只是城市的匆匆過客，他們每年都必須像候鳥一樣從城市回到農村，再從農村飛到城市，形成中國鐵路的所謂“春運”。

所以，僅就住房問題而言，更加應該打破城鄉二元體制、統籌城鄉建設。試想，如果統籌城鄉居民住宅用地規劃，突破農村區域不能為城市居民提供住宅的限制，在城市郊區或適當距離內的農村地區開拓“農村房地產業”，在允許進城務工的農民居住在城市的同時，讓愿意到農村居住的城市居民到農村去，會不會更好地調節城市房價呢?

城鄉居民“混居”是城市化的必然趨勢

在工業化達到相當程度后工業反哺農業、城市支持農村成為一個普遍趨向的時候，城里人到農村居住也是一個“普遍的趨向”。在許多人口眾多的工業化國家，都有相當數量的城市人口居住在農村，特別是那些富裕的城里人。在日本農村，普遍存在著城鄉居民“混居”的現象。在美國許多城市，在“市中心”居住的多是“低收入人群”，而中產階級和高收入者大多住在郊區或鄉

下。白天到城里上班，晚上回鄉下，被稱為“鐘擺運動”。在最繁華的紐約曼哈頓、芝加哥也是如此。

事實上，在我國，城鎮居民擇居農村也已經成為一種日漸強勁的需求，全國許多地方，特別是在特大城市、大城市周邊地區，都有城鎮居民到農村買房居住的情況。據2005年的報道，在北京， “新移民”已超過10萬人，居住區域除了北京市郊區農村，還包括河北省燕郊、涿州、廊坊等地。2007年4月16日，北京房山區青龍湖鎮青龍頭村發生的“小產權房”事件，其實也是城鎮居民擇居農村需求強勁的體現。現階段政府還在禁止城市居民到農村購房，并且我國的城市化還處于農村人急劇移居城市的階段，再加上新農村建設還沒有真正起步，農村不但不能吸引人，而且都不能留住人，一旦新農村建設開始推進，當政府通過大量投入加快農村地區基礎設施建設，形成滿足現代生活方式的條件之后，廣大的城市周邊農村地區，必將迎來大批在城市工作但在農村居住的“半城半鄉人”。試想，如果農村地區居住環境比城市里好，而房價又遠遠低于城市市區，交通也十分便利，人們干嘛非要擠在鋼筋混凝土的叢林里呢?而且筆者相信，一部分城里人成為“半城半鄉人”的趨勢是不可能阻止的，這個時代一定要到來而且正在到來，城鄉人口雙向交互流動，將成為遏制城市房價飛漲的一條出路。

有論者指出，如果法律允許城市居民到農村購買宅基地，他們就會把農村變成自己的后花園，城里占著房子，農村再置一套別墅，不僅侵犯農民的利益，還會把耕地占沒了。這恐怕是一些政府官員的“懶政”思維。他們已經習慣于城鄉分治的狀況，作為城鄉二元體制的既得利益者，也習慣了城鄉分治的好處。其實，統籌城鄉居民住宅建設，首先得利的是農村居民，同時也不會有損于農民的利益，問題只在于怎么做。筆者設想，按照統籌城鄉發展的原則，按照即將出臺的新的《城鄉規劃法》的要求，可以在城鄉區域的政府及居民共同協商的情況下進行規劃，選擇一些交通比較便利的農村地區，引導房地產商開發城鄉居民混居的住宅區，其條件必須是，第一，以利用農民原有的宅基地為主，不得占用耕地；第二，必須給予農民足夠的補償，使農民的利益得到保障：第三，必須科學規劃農村小區，使原來的村莊變成現代化的社區；第四，按照國家建設部住宅建設標準，不得超標準建豪華別墅。

按照城鄉二元戶籍管理制度，目前還存在“城里人”和“鄉下人”之分，城鄉社會的分隔帶來了許多社會矛盾。如果能夠利用各種條件努力消除這種限制，如果規劃科學、措施得當的話，國家完全有可能利用推進城鄉居民混居的住宅區建設，來加速縮小城鄉差別，構建城鄉和諧社會。

允許城鄉居民混居有利于加快新農村建設

現階段城市居民到農村地區居住，相對來說是不得已的選擇，人數也不多。但如果國家的政策不僅允許，而且還能夠積極引導和推動城市居民到農村居住的話，他們將對新農村建設產生巨大的可能是革命性的影響。城市居民在城市賺錢到農村居住，生活消費將有一部分在農村地區進行，這將有力帶動農村經濟社會的發展，教育事業、醫療事業、公共設施建設、公共生活等都將提升層次，社會事業和服務業的長足進步，將為農村區域的非農就業創造機會，促進當地農民生產生活的發展進步。農業也將隨著農業人口不斷減少而實現規模經營，農業本身將不再成為農村經濟的主業， “農民”將成為現代化的專業農民。

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6月13日，《人民網》和《中國經濟周刊》同時報道，山東濟寧北湖景區濕地公園里秘密建造了一個名為北湖壹號俱樂部的高爾夫球場。據了解，該高爾夫球場從3年前就開始建設，占地2000余畝，國際標準18洞，目前已經建好了9洞，還有9洞正在建設中。此外，球場規劃的五星級酒店與會所已開始動工。下一步，高爾夫別墅項目也將啟動。

如此大規模占用原本就十分稀缺的土地資源，當地的北湖新區管委會竟然表示“并不知情”，涉事的高爾夫球場負責人倒是故作鎮定地聲稱：“建設高爾夫球場是我們企業自己的行為，現在高爾夫球場的相關手續正在辦理當中，確實有很多手續還沒有辦完”。

我們不禁要問：難道開發商想建高爾夫球場就可以擅自“圈地”修建嗎？為何國家三令五申暫停新建高爾夫球場的政策禁令在某些地方變成了一紙空文？為何最嚴格的土地管理制度在某些地方總是不能落地貫徹？

且不說早在2004年，國務院辦公廳就下發了《關于暫停新建高爾夫球場的通知》，其后我國針對高爾夫球場的禁令先后下發過十多個；這些禁令明確規定，地方各級政府、國務院各部門一律不得批準建設新的高爾夫球場項目。

單從土地管理方面來看，《土地管理法》第43條明文規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。換言之，沒有土地管理部門的批準，任何單位和個人都不得擅自占用土地搞項目建設。即使個別地區個別項目僥幸未批先建，也絕無可能長時間逃避土地管理部門的執法處理。

近些年來，國土資源部每年都要搞一次覆蓋全國的土地衛片執法大檢查，據說已經用現代技術手段在土地報批、供地、用地、違法違規用地查處等環節建立起了“天上看、地下查、網上管”的監管系統。

我國的土地管理制度體系，堪稱世界上最為嚴格的。對于土地違法違規行為，有著明確的追究行政責任和刑事責任的規定。但一些地方在一些具體的土地執法實踐中，確實存在地方保護主義、有法不依和執法不嚴等問題。近年來，針對土地違法違規行為，土地管理部門多次通過衛片執法、“百日行動”、檢查督察問責等形式進行查處，但其中大多數的處罰結果僅僅停留在黨紀、行政處罰上。土地違法違規行為責任追究的“尚方寶劍”，更多時候都處于一種高高舉起、輕輕落下的狀態，這又反過來助長了土地違法違規行為的滋生蔓延。

俗話說“牛欄里關不住貓”，解剖上述土地管理法規制度執行不到位、土地管理制度本身有漏洞是濟寧高爾夫球場得以“隱身建設”的根本原因。

因此，解決問題的關鍵在于筑牢土地管理的制度樊籬，才能關住像濟寧高爾夫球場這樣違法違規用地的“大貓小貓”，才能真正做到“十分珍惜、合理利用土地”，才能真正做到節約集約用地。

二、完善土地制度的幾點建議

筑牢土地管理的制度樊籬，首先是將現行土地管理法規制度執行到位，在土地執法上做到有法必依，執法必嚴，違法必究。在《土地管理法》沒有修改、廢止之前，現行土地法律制度還有效的情況下，土地管理的法律就必須得到尊重，土地管理的制度規定必須不折不扣地執行。這是法治國家起碼的要求。

篇(6)

實施可持續發展其核心是謀求經濟社會發展與人口、資源、環境的綜合協調，以達到經濟社會的長期、穩定、持續發展。

1.1建立土地管理新模式。可持續發展的戰略包括了很多的內容，其中最為重要的組成部分就是林業中土地資源的合理利用。首先應該完善土地管理法制，健全土地管理法律體系，這是合理利用土地資源的基本前提。要想建立土地管理新模式，首要就要進行深化體制改革，建立在國土資源部領導下的垂直領導體制，形成以“條條”為主的強有力的土地管理新模式，改變以“塊塊”為主的管理模式。

1.2依靠科技手段，使林業管理走向現代化。林業管理最重要的就是資源的可持續發展，其中最為主要的就是森林資源的可持續發展。在森林資源中，物種的保護離不開技術的支持。科學技術是第一生產力，也是養護森林資源的關鍵。在林業管理中，要學會依靠科技與時俱進，對于森林資源養護的手段也需要隨之完善和發展。比如，發展無性繁殖、濕地造林等林業種植技術，需要不斷的加強對現代科技的研究，才能更好更快地實施林業種植，使林業種植所需要達到的效果增強；在荒地等貧瘠地區，對優良樹種的研究需要依靠大量的科技手段，才能保證其種植有效，使森林自然資源恢復速度加快，從而使得林業管理實現可持續發展的目標。

1.3增創林地資源新優勢。應當采取行之有效的措施，切實做好保護、整治和開發土地等工作。一要加強保護。林地保護是使森林資源得以永續利用的前提，對立國之本、生存之本的林地，全社會都有保護的責任。在使用林地的同時，保護和提高林地生產能力，防治水土流失，保護生態環境，以確保各種不同用途的林地得以持續利用。二是要強化整治，一方面要復墾被破壞的林地，另一方面要鼓勵開展林地整理。三是資源開發與節約并舉。要通過提高技術和增加勞力、資金投入，對未利用或難以利用的林地進行開發和改造，為實施可持續發展提供新的土地資源優勢。

2總結

篇(7)

收回土地使用權制度存在的問題

收回國有土地使用權包括兩種情況：一種是單純收回國有土地使用權，即收回空地使用權；另一種是收回土地上有房屋等附著物的國有土地使用權。收回國有土地使用權在具體操作上，一般是由土地行政主管部門報經縣級以上人民政府批準后，發出收回國有土地使用權決定，并對土地使用權人予以補償(有房屋等地上附著物的，對土地使用權連同房屋等地上附著物一并補償)，即完成了收回土地使用權的法律程序。

上述制度設計和操作程序，存在著以下問題：

從理論的角度看，由于國家以及具體實施機關即縣級以上土地行政主管部門在土地管理中身份的雙重性，使縣級以上土地行政主管部門在實施收回土地使用權行為時身份不明確，存在以行政權解決民事爭議問題的嫌疑。

按照我國憲法和土地管理法的規定，城市土地屬于國家所有。國家以所有者的身份(具體由各級人民政府及其土地行政主管部門實施)，通過劃撥或出讓的方式，向用地單位提供土地使用權，與此同時，國家通過縣級以上人民政府及其土地行政主管部門以行政管理者的身份對土地進行行政管理。因而在實踐中，縣級以上人民政府及其土地行政主管部門始終扮演著兩種角色，一種是代表國家以土地所有者的身份出現，另一種是以行政管理者的身份出現。

在國有土地使用權出讓這一行為中，縣級以上人民政府及其土地行政主管部門無疑是代表國家以土地所有者的身份出現的。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第八條規定：“土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。”第十一條規定：“土地使用權出讓合同應當按照平等、自愿、有償的原則，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。”按照最高人民法院《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》的規定，國有土地使用權出讓合同爭議屬于民事爭議，應當通過民事訴訟途徑解決。國有土地使用權出讓合同爭議的情形可能包括訂立爭議、履行爭議、變更爭議、解除爭議等。但是，在實踐中不能完全排除國家以所有者的身份通過解除與用地者簽訂的土地使用權出讓合同，收回土地使用權的可能性。因而在相關的法律規定中，就必須明確縣級以上人民政府及其土地行政主管部門在“收回土地使用權”時的身份定位，即以所有者的身份，還是行政管理者的身份。如果是以所有者的身份，就只能與用地者在平等的基礎上，通過民事的方式解決“收回土地使用權”的問題，而不宜采用行政權力解決雙方之間的民事爭議；如果是以行政管理者的身份，法律應當以明白無誤地體現出處置行為的強制性和單方意志性，規定對行政相對人的財產進行處分的手段和程序，以此來解決“收回土地使用權”的問題。

而從《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《城市房地產管理法》的相關規定的表述來看，沒有對國家在收回土地使用權時的身份作出區分，而是將兩者混為一談。從字面意義上理解，法律法規更突出強調的是國家的土地所有者的身份。如《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回，在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者已使用土地的實際年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。”《城市房地產管理法》第十九條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回，在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。”從這兩個法條的表述可以清楚地看出，國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回，以及提前收回的基礎都是出讓合同，而出讓合同的主體一方正是以土地所有者代表身份出現的市、縣人民政府土地行政主管部門。因而在這兩個條款里，國家更多的是以土地所有者的身份出現，加之“收回”屬于中性詞語，并不具有明顯強制性和體現單方意志性，因而也不能表明國家的“行政管理者”的身份。而且如果是以“行政管理者”的身份強制剝奪行政相對人的土地使用權，當然不存在“提前”的問題。這無疑會產生國家以行政權力強行解決與用地者之間的民事爭議的嫌疑。《土地管理法》第五十八條第一項和第二項的規定雖然沒有言及出讓合同的問題，但由于繼續使用了“收回”這樣中性的詞語，使得縣級以上人民政府及其土地行政主管部門，尤其是縣級以上人民政府土地行政主管部門作為出讓合同的一方，在實施“收回土地使用權”時，對外仍然無法以明確的“行政管理者”身份出現，即縣級以上人民政府及其土地行政主管部門究竟是以“土地所有者”即出讓合同一方的身份，還是以“行政管理者”的身份出現，究竟是解決與受讓方之間的出讓合同的民事爭議，還是解決強制剝奪行政相對人的土地權利仍然是不明確的。

城市房屋拆遷制度存在的主要問題

消滅被拆遷人的房屋所有權和土地使用權，可以采用兩種手段加以解決。一是由行政機關依法強制剝奪并對被拆遷人給予合理補償后，消滅被拆遷人的房屋所有權和土地使用權；二是由拆遷人通過市場買斷的方式，取得被拆遷人的房屋所有權和土地使用權。只有消滅了被拆遷人的房屋所有權和土地使用權，才能夠啟動拆除房屋的程序。

然而按照現行的城市房屋拆遷制度，在沒有依法消滅被拆遷人的房屋所有權和土地使用權情況下，就由行政機關許可拆遷人拆遷被拆遷人的房屋，恰恰是越過了依法消滅被拆遷人的房屋所有權和土地使用權這個必要前提，直接實施了核準拆遷房屋的行為，侵害了被拆遷人房屋的所有權和土地使用權，使得這項行為不具合法性。

同時，行政許可拆遷房屋并未對國有土地使用權作出處理，但在拆遷實踐中都是在拆遷房屋的同時對國有土地使用權一并補償，從而在實質上對國有土地使用權作了處置。雖然《城市房屋拆遷管理條例》規定了申請領取房屋拆遷許可證的，應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交國有土地使用權批準文件，但這一規定與土地管理法律、法規不相符合，無法銜接，在實踐中也無法操作。在土地管理實踐中，并不存在“國有土地使用權批準文件”這樣的法律文書。作為用地

單位，取得土地使用權依法可以通過三種方式，第一種是符合國家《劃撥用地目錄》要求的項目用地，由縣級以上人民政府依法劃撥；第二種是通過出讓等方式從國家手中有償取得；第三種是通過買賣的方式從原土地使用權人手中有償取得。如果采用第三種方式取得土地使用權，屬于市場交易行為，無需政府的批準；如果采用第二種方式取得土地使用權，則是由用地者通過有償受讓的方式從國家手中取得土地使用權，而不是由政府及其土地管理部門批準取得。通過劃撥取得土地使用權需要政府的批準，由政府核發《劃撥土地決定書》，但這種《劃撥土地決定書》也不能等同于《城市房屋拆遷管理條例》所稱的“國有土地使用權批準文件”。而且如果是采用劃撥或者出讓方式取得土地使用權，還必須是在已經依法消滅了被拆遷人的房屋所有權和土地使用權的前提下才可能實現。

用“征收”制度取代“收回”和“拆遷”制度

筆者認為，為了社會公共利益的需要，應對國家強制力處置的土地使用權和房屋一律實施征收并給予合理補償，即用“征收”代替“收回”和“拆遷”。這不僅有充分的憲法依據，也將使收回土地使用權和城市房屋拆遷中所存在的問題與矛盾迎刃而解。

第一，修改完善《土地管理法》關于“國家為了公共利益的需要，可以依法收回土地使用權”的相關內容，增加“國家為了公共利益的需要，可以對當事人依法取得的土地使用權實施征收并給予合理補償，土地上有附著物的，應當對附著物一并征收和補償”的相關規定。