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關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施 BT 產(chǎn)業(yè)投資基金 模式

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）05-172-02

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速持續(xù)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使國(guó)內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求日益增加，由政府主導(dǎo)、以財(cái)政支持、以銀行信貸為主的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式已面臨日益嚴(yán)峻的壓力和挑戰(zhàn)，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的需要。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，BT、BOT、產(chǎn)業(yè)投資基金等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式出現(xiàn)并不斷衍生創(chuàng)新，為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資提供了新方向和新思路。

一、BT建設(shè)模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

1.BT建設(shè)模式特征。近年來(lái)BT建設(shè)模式愈發(fā)廣泛地應(yīng)用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，例如北京地鐵奧運(yùn)支線(xiàn)工程、深圳地鐵五號(hào)線(xiàn)工程、佛山市政基礎(chǔ)設(shè)施工程等。BT建設(shè)模式是由政府或其授權(quán)單位作為BT項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定項(xiàng)目投資人并與其簽署相關(guān)協(xié)議，并由該投資人根據(jù)招投標(biāo)要求組建項(xiàng)目公司承擔(dān)投資、融資和建設(shè)，項(xiàng)目竣工后移交并向BT項(xiàng)目發(fā)起人分期收回對(duì)價(jià)的一種項(xiàng)目融資建設(shè)模式。每個(gè)項(xiàng)目中BT建設(shè)模式具體運(yùn)作不盡相同，但它們具備一些共同優(yōu)點(diǎn)和特征。一是有效緩解公益性項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政壓力；二是市場(chǎng)化運(yùn)作方式有助于提升建設(shè)效率；三是合同法律關(guān)系復(fù)雜，考驗(yàn)業(yè)主協(xié)調(diào)能力。

2.BT模式潛在投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。由于BT建設(shè)模式下項(xiàng)目投資額巨大、技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)和資金回收時(shí)間較長(zhǎng)等特點(diǎn)，致使項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中帶有一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。眾多專(zhuān)家和學(xué)者對(duì)BT建設(shè)模式風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分類(lèi)和風(fēng)險(xiǎn)防范做出系列專(zhuān)題研究，周磊和周正康對(duì)BT建設(shè)模式項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，按照風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傇瓌t提出了預(yù)防和控制措施{1}。王耀輝和馬榮國(guó)在構(gòu)建BT項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，提出模糊綜合評(píng)價(jià)分析模型法以衡量BT項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。{2}

作為寧波杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT+產(chǎn)業(yè)基金模式的發(fā)起人，基于BT項(xiàng)目發(fā)起人或業(yè)主的視角更為關(guān)注BT項(xiàng)目投資人的投資能力和工程管理能力風(fēng)險(xiǎn)。在大型城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，僅僅依靠BT項(xiàng)目投資人自有資金難以保障項(xiàng)目如期建設(shè)的巨額資金投入，BT項(xiàng)目投資人往往通過(guò)銀行貸款等再融資推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目投資人的再融資能力成為項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵影響因素，融資能力不足不僅會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目投資人資金鏈緊張，甚至?xí)?dǎo)致BT建設(shè)項(xiàng)目擱置并抑制項(xiàng)目公益性社會(huì)效益的發(fā)揮。在項(xiàng)目管理能力方面，雖然BT項(xiàng)目業(yè)主的投融資和施工建設(shè)工作轉(zhuǎn)移至BT項(xiàng)目投資人，但為了防止BT模式下項(xiàng)目投資人及其他參與單位在建設(shè)中以次充好降低工程質(zhì)量，還必須對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施嚴(yán)格的流程監(jiān)管，以防范工程質(zhì)量領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。正是鑒于BT建設(shè)項(xiàng)目投資人存在的上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在杭州灣新區(qū)項(xiàng)目招投標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)業(yè)主方創(chuàng)新性提出引入產(chǎn)業(yè)投資基金，在拓寬建設(shè)資金來(lái)源的同時(shí)，利用產(chǎn)業(yè)基金的專(zhuān)業(yè)性以防范BT建設(shè)項(xiàng)目投資人引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金參與BT建設(shè)的必要性

（一）基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金概況及國(guó)內(nèi)外運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)

產(chǎn)業(yè)投資基金是投資基金和產(chǎn)業(yè)投資的有機(jī)融合體，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金是產(chǎn)業(yè)投資基金與城市基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)相融合的一種資本運(yùn)營(yíng)模式和金融制度創(chuàng)新。基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)吸納和集聚民間資本和社會(huì)資金，引導(dǎo)民資進(jìn)入具有一定的壟斷性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并通過(guò)股權(quán)投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目公司，并在合適的時(shí)機(jī)通過(guò)各類(lèi)退出方式實(shí)現(xiàn)資本增值收益。

20世紀(jì)70年代起歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始探索發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金，進(jìn)一步降低政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮更大效益提供更多的社會(huì)服務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)積極嘗試和探索產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，2009年光大控股與澳大利亞麥格理銀行共同組建光大麥格理基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金，2012年3月全國(guó)工商聯(lián)發(fā)起城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金，都是借助基金平臺(tái)引導(dǎo)民間資本和社會(huì)資金進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

（二）杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)投資基金模式構(gòu)建

1.杭州灣模式發(fā)起設(shè)立背景。

（1）最大限度破解工期約束。寧波杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT項(xiàng)目直接服務(wù)于上海大眾汽車(chē)浙江寧波基地及其周邊零部件配套企業(yè)，項(xiàng)目必須在上海大眾汽車(chē)浙江寧波基地量產(chǎn)前投入使用。采用傳統(tǒng)BT建設(shè)模式由于涉及到項(xiàng)目投資人向銀行金融機(jī)構(gòu)再融資需求，銀行要進(jìn)行BT項(xiàng)目公司信用等級(jí)評(píng)定和授信調(diào)查、審查、落實(shí)抵押擔(dān)保等措施致使融資流程相對(duì)較長(zhǎng)，難以在時(shí)效上滿(mǎn)足項(xiàng)目建設(shè)需要。引入產(chǎn)業(yè)投資基金作為項(xiàng)目公司資金來(lái)源有利于加快融資進(jìn)程，滿(mǎn)足項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)間緊、任務(wù)重的要求。

（2）緩解財(cái)政時(shí)序錯(cuò)配壓力。從基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的對(duì)比看，無(wú)論是全部基礎(chǔ)設(shè)施投資、還是與地方政府融資平臺(tái)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長(zhǎng)速度，都大大高于同期GDP的名義增長(zhǎng)速度。{3}杭州灣新區(qū)亦不例外，隨著近年來(lái)一系列道路、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的加大，短期內(nèi)新區(qū)財(cái)政面臨著暫時(shí)性建設(shè)資金短缺，借助BT+產(chǎn)業(yè)投資基金的創(chuàng)新模式，合理疏導(dǎo)富庶的江浙民間資本和社會(huì)資金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解新區(qū)財(cái)政資金需求與盈余的時(shí)間錯(cuò)配產(chǎn)生的財(cái)政緊張局面。

（3）突破傳統(tǒng)銀行債權(quán)融資壓力。受宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、金融政策下地方政府融資平臺(tái)貸款收緊影響，借助產(chǎn)業(yè)基金渠道引導(dǎo)民間資本和社會(huì)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅有利于產(chǎn)業(yè)基金的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)，而且能夠在銀行和地方政府融資平臺(tái)之間有效建立防火墻和隔離帶，突破了銀監(jiān)會(huì)清理和限制政府融資平臺(tái)貸款的政策約束。BT+產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新模式秉承基金股權(quán)投資特性并有效發(fā)揮市場(chǎng)配置資源優(yōu)勢(shì)，BT項(xiàng)目發(fā)起人、投資人和項(xiàng)目公司均無(wú)需提供任何融資抵押擔(dān)保措施，亦無(wú)需杭州灣新區(qū)提供財(cái)政兜底承諾。

2.杭州灣模式運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT+產(chǎn)業(yè)基金模式中基金總規(guī)模35億元，第一階段總認(rèn)繳出資額8.3億元，首期認(rèn)繳出資1.6億元，產(chǎn)業(yè)基金以有限合伙企業(yè)的形式發(fā)起設(shè)立并構(gòu)建項(xiàng)目資金池。BT項(xiàng)目發(fā)起人按照基金規(guī)模20%的比例出資，BT項(xiàng)目發(fā)起人發(fā)起并參與產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作有利于充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)示范作用，保持政府必要的調(diào)控能力。其余絕大部分資金充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，由江浙地區(qū)民間資本和社會(huì)資金出資，并由專(zhuān)業(yè)基金管理公司作為基金執(zhí)行合伙人負(fù)責(zé)基金運(yùn)作管理。

杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金投資并控股BT項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司可向銀行申請(qǐng)市場(chǎng)化再融資進(jìn)一步放大財(cái)務(wù)杠桿。通過(guò)BT+產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新模式優(yōu)化設(shè)計(jì)可以有效控制地方政府信用額度超額投放，突破政府融資平臺(tái)貸款限制并有效降低信用風(fēng)險(xiǎn)。BT項(xiàng)目發(fā)起人以項(xiàng)目業(yè)主和產(chǎn)業(yè)基金投資人的雙重身份全流程參與項(xiàng)目建設(shè)，有效強(qiáng)化項(xiàng)目資金運(yùn)用和工程建設(shè)方面的監(jiān)督管理。

三、杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金模式的創(chuàng)新與特色

1.開(kāi)放滾動(dòng)的產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立模式。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式不同于傳統(tǒng)的銀行項(xiàng)目貸款的貸款額度固定、貸款期限固定、資金使用固定，它以基金規(guī)模可滾動(dòng)發(fā)展、投資方可中途增加、基金投向不局限于單個(gè)項(xiàng)目的多重滾動(dòng)方式令人耳目一新。首先，基金可以視項(xiàng)目情況調(diào)整規(guī)模實(shí)施滾動(dòng)發(fā)展，歷經(jīng)多個(gè)階段分層次梯度發(fā)行募集，最終規(guī)模可達(dá)35億元。其次，基金投資方可中途加入或退出，根據(jù)項(xiàng)目投資和資金募集情況各投資方可分階段追加或減少對(duì)基金的出資額，各投資人按照其實(shí)繳出資時(shí)間參與基金投資項(xiàng)目的收益分配。再次，基金不局限于單個(gè)項(xiàng)目或特定項(xiàng)目，在投資期限內(nèi)可參與杭州灣新區(qū)內(nèi)新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資，實(shí)現(xiàn)基金的多重滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。

2.產(chǎn)業(yè)投資基金控股BT項(xiàng)目公司。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式以集中投資絕對(duì)控股的投資策略區(qū)別于傳統(tǒng)私募股權(quán)基金分散投資參股為主的投資范式，通過(guò)產(chǎn)業(yè)基金投資控股BT建設(shè)項(xiàng)目公司，能夠避免作為小股東所承受的信息不對(duì)稱(chēng)、無(wú)法控制分配政策等風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)充分發(fā)揮基金管理人專(zhuān)業(yè)穩(wěn)定的基金運(yùn)營(yíng)管理能力，在同等競(jìng)爭(zhēng)條件下通過(guò)創(chuàng)新模式使投資更加公開(kāi)、公正、透明以及更加市場(chǎng)化，有利于進(jìn)一步降低資金使用成本和BT建設(shè)商務(wù)成本，并且杜絕政府直接投融資引發(fā)的財(cái)政資金運(yùn)作效率不足及相關(guān)道德風(fēng)險(xiǎn)，

3.基金和BT項(xiàng)目同步雙重管理。在傳統(tǒng)BT模式的理念下，BT工程竣工移交給相關(guān)單位之前，BT項(xiàng)目承辦人對(duì)BT工程具有絕對(duì)的控制權(quán)，BT項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)項(xiàng)目的控制較弱。{4}杭州灣新區(qū)模式中項(xiàng)目業(yè)主以BT項(xiàng)目發(fā)起人和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金投資人雙重身份參與整個(gè)項(xiàng)目全程運(yùn)作，并具有項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位委托等重大事項(xiàng)的決策權(quán)。另外，產(chǎn)業(yè)基金執(zhí)行合伙人在管理基金的同時(shí)直接管理BT工程建設(shè)，完全的市場(chǎng)化機(jī)制在投資管理、概預(yù)算、項(xiàng)目管理、資金支付、工程技術(shù)方面發(fā)揮了第三方監(jiān)管作用，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)BT模式單一監(jiān)管的不足，使之有利于尋求項(xiàng)目成本、時(shí)間、資源和質(zhì)量四要素的最優(yōu)均衡。

4.借助民資拓展建設(shè)資金來(lái)源。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有一定的壟斷性且需要專(zhuān)業(yè)管理，對(duì)于普通投資者而言進(jìn)入這一領(lǐng)域門(mén)檻極高，普通投資者難以分享中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施高速增長(zhǎng)帶來(lái)的收益。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式使廣大閑散投資者能夠通過(guò)基金渠道參與具有穩(wěn)定和較好收益的基礎(chǔ)設(shè)施投資，并通過(guò)股權(quán)投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目公司，結(jié)合項(xiàng)目公司的再融資可實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金10余倍的財(cái)務(wù)杠桿放大作用。通過(guò)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式在疏導(dǎo)民間資本同時(shí)有效探索國(guó)資和民資在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的協(xié)同聯(lián)合，促進(jìn)了城市建設(shè)和社會(huì)的公平分配。

四、杭州灣模式的繼續(xù)探索及應(yīng)用前景

1.拓展產(chǎn)業(yè)基金上市退出模式。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式采用傳統(tǒng)回購(gòu)的退出方式，產(chǎn)業(yè)基金作為BT項(xiàng)目公司股東分享紅利，退出方式較為狹窄，盈利模式簡(jiǎn)單。基礎(chǔ)設(shè)施的投資一般很難在短期獲得巨額回報(bào)，而必須通過(guò)長(zhǎng)期的建設(shè)和專(zhuān)業(yè)的管理逐步實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。{5}本著長(zhǎng)期持有并運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)基金的角度考慮，為了滿(mǎn)足投資者對(duì)基金流動(dòng)性的需求，可借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)在基金設(shè)立一段時(shí)間后將基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金本身上市而非建設(shè)項(xiàng)目上市，從而為基金投資者拓寬退出渠道并實(shí)現(xiàn)盈利機(jī)會(huì)，另一方面公開(kāi)市場(chǎng)的開(kāi)放性極大程度上拓展了項(xiàng)目的資金籌措能力。

2.BT回購(gòu)成本的合理設(shè)置。BT項(xiàng)目回購(gòu)價(jià)款和回購(gòu)策略很大程度上取決于項(xiàng)目發(fā)起人的融資成本。融資成本首先體現(xiàn)在項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)BT項(xiàng)目的回購(gòu)價(jià)格與BT項(xiàng)目實(shí)際造價(jià)間的差額部分，其次為項(xiàng)目發(fā)起人支付的BT投資期和建設(shè)期的利息費(fèi)用。在BT項(xiàng)目的招標(biāo)和商務(wù)談判階段，原則上應(yīng)以批準(zhǔn)的項(xiàng)目概算下浮一定比例報(bào)政府批準(zhǔn)后作為工程招標(biāo)控制價(jià)，在業(yè)主給予項(xiàng)目投資人投資收益固定回報(bào)的利息費(fèi)用時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)預(yù)測(cè)銀行同期貸款利率的年浮動(dòng)趨勢(shì)與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)， 并與投資方談判商定。{6}

3.融資租賃繼續(xù)盤(pán)活固定資產(chǎn)。融資租賃作為一種現(xiàn)融資方式，能夠通過(guò)融物的方式實(shí)現(xiàn)融資目的，拓寬承租人的融資渠道，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資提供了又一新方向。對(duì)于杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式建成并回購(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施可以探索售后回租的方式，采用融資租賃能夠盤(pán)活已投入的固定資產(chǎn)，有效釋放政府前期投入的財(cái)政資金，并且用于固定資產(chǎn)的再投資。通過(guò)融資租賃放大政府的投資規(guī)模和投資乘數(shù)效應(yīng)，將有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大的效用，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效率。{7}

同比傳統(tǒng)模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式僅在成本控制方面的比較優(yōu)勢(shì)已初現(xiàn)端倪，隨著項(xiàng)目滾動(dòng)開(kāi)發(fā)基金二期、三期成本領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)將得以進(jìn)一步鞏固。杭州灣模式推動(dòng)了寧波基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制創(chuàng)新改革，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、銀行、民間資本和社會(huì)資金多方受益、合作共贏(yíng)的新局面，有利于形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的高效運(yùn)作和可持續(xù)來(lái)源，為杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了全新思路并具有在更大范圍內(nèi)推廣的現(xiàn)實(shí)意義。

注釋?zhuān)?/p>

{1}周磊，周正康.市政項(xiàng)目的BT融資風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制研究[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2004（9）：108-109

{2}王耀輝，馬榮國(guó).基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BT項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)模糊評(píng)價(jià)[J].交通運(yùn)輸工程學(xué)報(bào)，2009（9）：103-107

{3}劉勇.中國(guó)地方政府及融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012

{4}陳湘生，容建華等.BT模式在深圳地鐵5號(hào)線(xiàn)工程中的應(yīng)用與創(chuàng)新[J].鐵道建筑，2012（3）：P135-138

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{7}譚向東.基礎(chǔ)設(shè)施融資租賃（實(shí)務(wù)）[M].北京：中信出版社，2011

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關(guān)鍵詞：非稅收入；高校；影響；對(duì)策

為了適應(yīng)新形勢(shì)下政府的財(cái)政管理工作，滿(mǎn)足建立公共財(cái)政的要求，2004年財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜[2004]53號(hào)），明確了政府非稅收入的概念和管理內(nèi)涵。接著，各地政府財(cái)政部門(mén)逐步開(kāi)始推行，高等學(xué)校也納入了這一改革的范圍。

一、政府非稅收入的內(nèi)涵和改革的主要內(nèi)容

1. 政府非稅收入的內(nèi)涵

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財(cái)政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。社會(huì)保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。

政府非稅收入是政府收入的重要組成部分。加強(qiáng)政府非稅收入管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財(cái)政職能的客觀(guān)要求。

2. 政府非稅收入改革的主要內(nèi)容及意義

（1）取消單位的收入過(guò)渡戶(hù)，應(yīng)繳非稅收入直接繳入相應(yīng)的政府非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。財(cái)政部門(mén)通過(guò)非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)收繳資金，對(duì)執(zhí)收單位的收繳業(yè)務(wù)實(shí)施管理和監(jiān)督，從而改變現(xiàn)行由學(xué)校等執(zhí)收單位自己開(kāi)票、自己收款、自己存儲(chǔ)的方法。

（2）征收程序和管理方式發(fā)生變化，收繳分離，實(shí)行“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的新模式。即由各執(zhí)收單位按照經(jīng)政府相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目，開(kāi)具統(tǒng)一的非稅收入繳款憑證，交于繳款人，繳款人持票到財(cái)政指定的銀行代收網(wǎng)點(diǎn)去繳費(fèi)，資金由銀行直接繳入同級(jí)財(cái)政非稅收入專(zhuān)戶(hù)。

政府非稅收入改革從某種程度上來(lái)說(shuō)實(shí)現(xiàn)了收費(fèi)與現(xiàn)金的徹底分離，是進(jìn)一步貫徹“收支兩條線(xiàn)”的重要形式和手段。實(shí)行票款分離的辦法，一方面有效地防止了資金在執(zhí)收部門(mén)的沉淀，有助于財(cái)政資金的及時(shí)入庫(kù)，杜絕單位不及時(shí)入庫(kù)、隨意占用、挪用資金的現(xiàn)象。另一方面，規(guī)范了收費(fèi)管理，有利于加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)督，增強(qiáng)了非稅收入收繳的透明度，對(duì)從源頭上防范腐敗起到了積極作用。

二、實(shí)行政府非稅收入改革對(duì)高等學(xué)校的影響

在實(shí)行政府非稅收入改革前，各地高等學(xué)校陸續(xù)實(shí)行了部門(mén)預(yù)算、預(yù)算外收支兩條線(xiàn)、國(guó)庫(kù)集中支付等項(xiàng)改革，這些改革政策的實(shí)行對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了較大的影響，同時(shí)也為進(jìn)一步實(shí)施非稅收入改革做好了一定的鋪墊。政府非稅收入改革給高校帶來(lái)的影響和變化主要有以下幾個(gè)方面：

1. 上繳的范圍擴(kuò)大，學(xué)校資金進(jìn)一步向財(cái)政高度集中

目前，高等學(xué)校的資金來(lái)源主要有“財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基、科、貸、息”等九個(gè)方面，其中“費(fèi)”即學(xué)校按照規(guī)定收取的各類(lèi)學(xué)費(fèi)等，這部分收入占學(xué)校收入的一半以上，對(duì)學(xué)校有著舉足輕重的作用，尤其是在目前國(guó)家撥款明顯不足的情況下。近年來(lái)高校逐步實(shí)行預(yù)算外收入上繳，實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，并逐步實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付，政府推行的非稅收入改革應(yīng)該是收支兩條線(xiàn)管理的進(jìn)一步深化。從非稅收入的定義可以看出，非稅收入的范圍較預(yù)算外收入更廣，高校的大多數(shù)收費(fèi)行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。學(xué)校能調(diào)控的資金量將繼續(xù)減少，學(xué)校資金運(yùn)行的成本將繼續(xù)加大，從某種意義上說(shuō)，削弱了高校資金的管理權(quán)和自。過(guò)去，學(xué)校為了節(jié)約資金成本，合理調(diào)度資金，占用了一些代管、往來(lái)資金，而政府非稅收入的改革、部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行不利于學(xué)校對(duì)往來(lái)資金和代管資金的合理調(diào)配和管理。

2. 收費(fèi)方式的改變

高等學(xué)校經(jīng)過(guò)連續(xù)幾年的大規(guī)模擴(kuò)招，各高校的學(xué)生人數(shù)連續(xù)翻番，各類(lèi)學(xué)生種類(lèi)繁多、收費(fèi)工作量大，學(xué)校的收費(fèi)方式已經(jīng)從原來(lái)的單純手工開(kāi)票收費(fèi)轉(zhuǎn)向電腦開(kāi)票、計(jì)算機(jī)管理、信用卡繳費(fèi)等。在實(shí)行預(yù)算外收支兩條線(xiàn)后采取了集中匯繳的方式，但收費(fèi)還是依托銀行和學(xué)校共同收取，在每年開(kāi)學(xué)初，收費(fèi)量集中時(shí)，由銀行批量代扣，事后統(tǒng)一集中打印發(fā)票發(fā)放，收取的費(fèi)用并沒(méi)有直接進(jìn)入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。但實(shí)行非稅收入改革后，將改變?cè)械氖召M(fèi)方式，即由單位開(kāi)票、銀行代收、直接進(jìn)入財(cái)政非稅收入專(zhuān)戶(hù)。

3. 核算方式和管理內(nèi)容模式的改變

目前高校收費(fèi)核算和管理僅限于學(xué)校內(nèi)部，即學(xué)校各相關(guān)職能部門(mén)之間。而在實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校的管理范圍將更為擴(kuò)大，擴(kuò)展到財(cái)政、銀行等相關(guān)部門(mén)，管理的內(nèi)容將更為詳細(xì)。

三、政府實(shí)行非稅改革后高校應(yīng)采取的對(duì)策

政府非稅收入改革是國(guó)家財(cái)政改革的一項(xiàng)重要措施，其重要性不言而喻。但許多部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于政府非稅收入的屬性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，甚至認(rèn)為非稅收入不是正規(guī)的財(cái)政資金，尤其是對(duì)于具有獨(dú)立的法人資格高校來(lái)說(shuō)，這種觀(guān)念更是根深蒂固。因此，轉(zhuǎn)變觀(guān)念、提高認(rèn)識(shí)是積極適應(yīng)財(cái)政改革的要求，是做好政府非稅收入改革的重要思想保證。1996年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的規(guī)定》中明確規(guī)定：“預(yù)算外資金是國(guó)家財(cái)政性資金，不是部門(mén)和單位的自有資金，必須納入財(cái)政管理。”非稅收入是政府性資金，其所有權(quán)屬于國(guó)家，調(diào)控權(quán)在政府，管理權(quán)在財(cái)政。要充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)政府非稅收入管理的根本目的是為了規(guī)范管理，是深化財(cái)政改革的需要，是我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府的關(guān)系，健全公共財(cái)政職能的客觀(guān)要求。這與國(guó)家積極支持各項(xiàng)行政事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)并無(wú)矛盾。改革不是要束縛各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的手腳。因此，高校應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)非稅收入改革，處理好以下幾方面的關(guān)系：

1. 正確理解非稅收入與預(yù)算外資金的關(guān)系

政府非稅收入與預(yù)算外資金相比較，無(wú)論從概念上還是從外延上既有區(qū)別又有聯(lián)系，正確理解非稅收入的準(zhǔn)確含義，是適應(yīng)政府非稅收入改革的前提和關(guān)鍵。

區(qū)別：（1）從概念上來(lái)說(shuō)，兩者分類(lèi)的方式和強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容不同：非稅收入是按照收入形式對(duì)政府收入進(jìn)行的分類(lèi)，強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)不同于稅收形式所取得的財(cái)政收入；預(yù)算外資金則是對(duì)政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類(lèi)，強(qiáng)調(diào)的是沒(méi)有納入政府預(yù)算管理的這部分資金。（2）從外延上來(lái)說(shuō)，兩者包含的范圍不同，非稅收入涵蓋了國(guó)家稅收以外的內(nèi)容，范圍大于預(yù)算外資金，而預(yù)算外資金對(duì)于學(xué)校來(lái)說(shuō)通常是指收費(fèi)資金。

聯(lián)系：預(yù)算外資金所包含的內(nèi)容是非稅收入內(nèi)容的一部分，但卻是規(guī)范政府非稅收入，強(qiáng)化非稅收入管理的核心內(nèi)容。與預(yù)算外資金比較，非稅收入對(duì)資金的定性更為準(zhǔn)確、合理，更符合公共財(cái)政改革的要求。隨著公共財(cái)政觀(guān)念的強(qiáng)化，國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理制度改革和政府收入機(jī)制的規(guī)范，預(yù)算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入將取而代之。

新的政府非稅收入除了收費(fèi)資金以外，還包括了國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入等。“國(guó)家資源”、“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”是非常廣泛的概念，如何理解？對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，學(xué)校的資源都應(yīng)是國(guó)有，這些行為在學(xué)校都存在，如何界定，是否全部都應(yīng)納入管理的范圍？這些問(wèn)題都有待探討。

2. 正確處理政府非稅收入管理與會(huì)計(jì)核算工作的關(guān)系

政府非稅收入改革的執(zhí)行將引起高校的核算模式、程序的變化。近年來(lái)，財(cái)政改革不斷推行，但相應(yīng)的配套管理措施均沒(méi)有出臺(tái)。目前1998年頒布的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》已不能適應(yīng)改革的需求，而事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度又不能完全適應(yīng)學(xué)校的實(shí)際情況，高校只能根據(jù)實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。為了避免非稅收入核算的不規(guī)范引起的一系列問(wèn)題，從政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，應(yīng)結(jié)合政府收支分類(lèi)科目的改革，完善政府非稅收入的管理體系。一方面規(guī)范和完善政府非稅收入征收和使用，完善財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)活動(dòng)的法規(guī)制度。另一方面，根據(jù)目前各地執(zhí)行的情況，完善現(xiàn)行規(guī)章，包括內(nèi)涵的界定，增強(qiáng)可操作性。

從學(xué)校來(lái)說(shuō)，實(shí)行政府非稅收入改革后，高校的會(huì)計(jì)核算科目應(yīng)及時(shí)調(diào)整，根據(jù)非稅收入核算的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)增加或減少。比如建議取消負(fù)債類(lèi)“應(yīng)繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”科目，增加“應(yīng)繳政府非稅收入”科目，用于核算高校應(yīng)繳和實(shí)際繳入的非稅收入款項(xiàng)。同時(shí)考慮到高校非稅收入包含的具體項(xiàng)目較多而且繁雜，一些收入涉及學(xué)校分配政策，為便于管理，建議設(shè)置收入分類(lèi)明細(xì)科目或利用財(cái)務(wù)軟件進(jìn)行項(xiàng)目明細(xì)核算。

3. 正確處理財(cái)務(wù)收費(fèi)管理系統(tǒng)與財(cái)政信息管理系統(tǒng)的關(guān)系

高校不同于一般的行政事業(yè)單位，收費(fèi)行為有著特殊性，存在收費(fèi)項(xiàng)目多、人數(shù)多、金額大、收費(fèi)時(shí)間集中等特點(diǎn)。目前學(xué)校學(xué)生學(xué)費(fèi)等在經(jīng)過(guò)了多年的磨合后采用電腦收費(fèi)程序已基本完善，數(shù)據(jù)中學(xué)生的基礎(chǔ)資料也較為齊全。同時(shí)學(xué)校基本上采用了校園網(wǎng)絡(luò)查詢(xún)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)學(xué)生收費(fèi)情況的實(shí)時(shí)查詢(xún)，便于收費(fèi)管理。實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校從開(kāi)票到學(xué)生繳費(fèi)、收入實(shí)現(xiàn)將存在著一個(gè)時(shí)間差，因此學(xué)校應(yīng)與財(cái)政積極溝通，在現(xiàn)有的收費(fèi)管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與財(cái)政信息管理系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，建立信息共享平臺(tái)。同時(shí)學(xué)校、銀行、財(cái)政三方還要完善收費(fèi)的方式，保證每年開(kāi)學(xué)學(xué)生繳費(fèi)、注冊(cè)、選課，學(xué)校正常教學(xué)活動(dòng)的開(kāi)展。

4. 正確處理政府非稅收入管理與學(xué)校內(nèi)部控制的關(guān)系

（1）內(nèi)部崗位設(shè)置體現(xiàn)不相容原則

政府非稅收入改革給會(huì)計(jì)核算帶來(lái)了新的變化，會(huì)計(jì)人員崗位分工也帶來(lái)了變化。學(xué)校要根據(jù)實(shí)際情況，按照內(nèi)部控制不相容職務(wù)相分離的原則重新進(jìn)行崗位的設(shè)置或調(diào)整，明確職責(zé)權(quán)限，以保證政府非稅收入的管理，包括應(yīng)收賬款、已收情況、財(cái)政、銀行、學(xué)校之間的對(duì)賬等環(huán)節(jié)。

（2）加強(qiáng)票據(jù)管理

票據(jù)是高校收入的法定憑證和會(huì)計(jì)核算的原始憑證，同時(shí)也是財(cái)政、物價(jià)、審計(jì)部門(mén)進(jìn)行檢查監(jiān)督的重要依據(jù)。票據(jù)管理是收入管理的源頭，因此加強(qiáng)票據(jù)管理，有利于規(guī)范單位的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)，保障單位的收入，從源頭上治理腐敗。目前高校使用的票據(jù)種類(lèi)有行政事業(yè)單位收費(fèi)收據(jù)、內(nèi)部結(jié)算憑證、捐贈(zèng)票據(jù)以及經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)的電腦收費(fèi)收據(jù)。由于學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目繁多，各種違規(guī)使用票據(jù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如使用不規(guī)范、票據(jù)混用等現(xiàn)象。實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校要進(jìn)一步加強(qiáng)票據(jù)管理，做好票據(jù)的“申購(gòu)、領(lǐng)用、使用、核銷(xiāo)”等環(huán)節(jié)的工作，實(shí)行專(zhuān)人管理，建立完善的票據(jù)領(lǐng)購(gòu)、核銷(xiāo)手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的票據(jù)管理規(guī)定。

（3）進(jìn)一步加強(qiáng)收費(fèi)行為的管理

清理收費(fèi)項(xiàng)目。首先要按照國(guó)家的規(guī)定，嚴(yán)格收費(fèi)的報(bào)批制度，同時(shí)積極響應(yīng)國(guó)家的有關(guān)政策，實(shí)行收費(fèi)公示制度，亮證收費(fèi)，讓全校乃至全社會(huì)都來(lái)進(jìn)行監(jiān)督管理，杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象。進(jìn)一步做好學(xué)生的學(xué)費(fèi)收繳工作管理，是實(shí)現(xiàn)非稅收入的重要保證。學(xué)生欠費(fèi)一直是困擾學(xué)校的老大難問(wèn)題，為了降低學(xué)生欠費(fèi)率，各校都想盡一切辦法，包括積極推行助學(xué)貸款、學(xué)費(fèi)減免、提供勤工助學(xué)崗位、將催繳欠費(fèi)與院系經(jīng)費(fèi)酬金掛鉤等。但隨著非稅收入的改革，在收費(fèi)的各個(gè)管理環(huán)節(jié)方面可能會(huì)帶來(lái)一些漏洞，如學(xué)校開(kāi)票、學(xué)生到銀行的實(shí)際交款情況，相互銜接如果不到位將會(huì)導(dǎo)致學(xué)費(fèi)不能及時(shí)催繳，征收收入下降。加強(qiáng)其它收費(fèi)行為的管理。在學(xué)校除了學(xué)歷教育之外，還存在很多非學(xué)歷的教育如各種培訓(xùn)班、聯(lián)合辦學(xué)等，這些也是學(xué)校收入的一項(xiàng)重要來(lái)源。因此，學(xué)校在規(guī)范收入行為的同時(shí)，也要保證院系創(chuàng)收積極性。因此學(xué)校應(yīng)適應(yīng)改革需要，及時(shí)調(diào)整相關(guān)校內(nèi)政策，通過(guò)制定合理科學(xué)的收入收繳、支付結(jié)算流程保障學(xué)校、院系增加收入的積極性。

（4）強(qiáng)化預(yù)算管理控制，提高資金使用效益

部門(mén)預(yù)算雖然執(zhí)行了幾年，但由于高校的特殊性，一直存在著校內(nèi)外預(yù)算兩張皮的現(xiàn)象。國(guó)庫(kù)集中支付、非稅收入的改革等財(cái)政政策的執(zhí)行，對(duì)高校的預(yù)算管理提出了越來(lái)越高的要求，因此，高校要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，對(duì)預(yù)算編制合理性、執(zhí)行的嚴(yán)肅性、分析的科學(xué)性、考核的規(guī)范性等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，建立科學(xué)的預(yù)算控制體系，及時(shí)分析和控制預(yù)算執(zhí)行差異，使得預(yù)算的編制和執(zhí)行不斷趨于科學(xué)合理，真正達(dá)到財(cái)政改革的目的。

[參考文獻(xiàn)]

篇(3)

1998年以來(lái)，作為國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策主要措施之一的國(guó)債投資在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有效抵御了亞洲金融危機(jī)，保持了經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，成功進(jìn)行了一次反周期宏觀(guān)調(diào)整。

在西部，作為國(guó)債投資的重點(diǎn)地區(qū)也同樣取得了巨大成效，有力地推動(dòng)了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國(guó)家安排的國(guó)債項(xiàng)目涉及農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、教育旅游、交通通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施等12大類(lèi)626個(gè)，項(xiàng)目總投資647億元，其中國(guó)債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項(xiàng)目總投資的69.09%.在國(guó)債直接投資的同時(shí)，以1：3.01的比例帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)投資（江西省截止2000年的國(guó)債投資拉動(dòng)社會(huì)投資比例為1：2.7（注：史忠良、劉勁松，江西省國(guó)債項(xiàng)目效益分析，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2002.1）），其“乘數(shù)效應(yīng)”輻射到全社會(huì)各行各業(yè)，成效顯著，主要表現(xiàn)在：集中力量建成（或在建）一批重大基礎(chǔ)設(shè)施，改善了交通運(yùn)輸條件和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快了企業(yè)技術(shù)改造，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和地區(qū)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，人民生活條件得到極大改善，社會(huì)事業(yè)得到全面發(fā)展，為西部大開(kāi)發(fā)創(chuàng)造了條件，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

在獲得喜人成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)客觀(guān)地看到國(guó)債資金在管理使用過(guò)程中存在的問(wèn)題。

由于西部各省在地域特點(diǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自然條件等方面相似，國(guó)家對(duì)西部在安排國(guó)債資金項(xiàng)目的政策、相關(guān)管理制度等方面的一致性，國(guó)債資金在管理使用過(guò)程中存在的問(wèn)題雖有所不同，但具有共性的問(wèn)題居主要方面。以國(guó)家審計(jì)署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計(jì)方式，對(duì)陜西省1999年和2001年至2002年8月（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2001年）國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金管理使用情況的審計(jì)和陜西省重大項(xiàng)目稽察部門(mén)分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對(duì)本省城市基礎(chǔ)設(shè)施、通縣公路和苗圃建設(shè)三大類(lèi)國(guó)債項(xiàng)目的國(guó)債資金管理使用情況的專(zhuān)項(xiàng)稽察以及對(duì)其它單項(xiàng)國(guó)債項(xiàng)目稽察的情況為例，當(dāng)前西部地區(qū)國(guó)債資金管理使用中存在的主要問(wèn)題及其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：

1.擠占、挪用國(guó)債資金問(wèn)題發(fā)生的次數(shù)少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問(wèn)題性質(zhì)比較嚴(yán)重從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，1999年、2001年分別發(fā)生擠占、挪用國(guó)債問(wèn)題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬(wàn)元、2514.3萬(wàn)元和2756萬(wàn)元。擠占、挪用國(guó)債資金性質(zhì)嚴(yán)重，如將建設(shè)中心苗圃的國(guó)債資金借給個(gè)人作為育苗周轉(zhuǎn)金，收取借款管理費(fèi)（利息），同時(shí)虛列、偽造發(fā)票沖抵國(guó)債資金。通過(guò)調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類(lèi)：（1）“技術(shù)型”手段。如：采取先獲得項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案批復(fù)，再通過(guò)有目的的變更；將國(guó)債項(xiàng)目與非國(guó)債項(xiàng)目進(jìn)行交叉設(shè)計(jì)；將國(guó)債資金與其它建設(shè)資金混存、混合做賬等技術(shù)性手段，混淆國(guó)債項(xiàng)目、資金與非國(guó)債項(xiàng)目的界限，達(dá)到擠占、挪用國(guó)債資金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取與個(gè)人或私營(yíng)業(yè)主聯(lián)營(yíng)、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉(zhuǎn)移國(guó)債項(xiàng)目實(shí)施主體，進(jìn)而或轉(zhuǎn)移國(guó)債資金用途，或侵占國(guó)債項(xiàng)目收益，或變相侵蝕國(guó)有資產(chǎn)，達(dá)到擠占、挪用國(guó)債資金的目的。

2.違反項(xiàng)目建設(shè)管理程序的現(xiàn)象較普遍一些項(xiàng)目單位“無(wú)視”國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)管理程序的要求或行為在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位中具有普遍性，以致于在稽察（或?qū)徲?jì)）中已變得“不是問(wèn)題”。

3.建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目可行性研究工作和設(shè)計(jì)方案重視不夠主要表現(xiàn)在：（1）重形式，以取得國(guó)債資金為目的，致使項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中變更面寬、內(nèi)容多且不履行批復(fù)手續(xù)。如苗圃建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目中，有的可研報(bào)告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案是象征性的，不能稱(chēng)其為項(xiàng)目建設(shè)文書(shū)；有的干脆沒(méi)有（或找不到）；有的可研報(bào)告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案及其批復(fù)與實(shí)際執(zhí)行情況相差太大，形同“擺設(shè)”；（2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)項(xiàng)目整體規(guī)劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國(guó)債資金閑置；（3）因費(fèi)用等原因，聘請(qǐng)個(gè)人或不符合資質(zhì)要求的單位進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)。

4.建設(shè)單位在執(zhí)行國(guó)債資金管理辦法和建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度中存在問(wèn)題較多如違反“專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存、單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算”的規(guī)定（注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金撥款管理的通知》）；以行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度處理建設(shè)項(xiàng)目會(huì)計(jì)事項(xiàng)；違規(guī)列支工程費(fèi)用等。

5.配套資金到位率低從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和調(diào)查情況看，國(guó)債項(xiàng)目普遍存在配套資金不到位或到位不及時(shí)問(wèn)題，較突出的苗圃建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目100%存在配套資金不到位（或到位不及時(shí)）問(wèn)題。

6.國(guó)債項(xiàng)目“四制”管理，形式重于內(nèi)容問(wèn)題較普遍由于“四制”管理制度是考核項(xiàng)目建設(shè)單位的指標(biāo)之一，所以建設(shè)單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的問(wèn)題較普遍，如：不按資質(zhì)要求設(shè)立監(jiān)理崗位、虛設(shè)監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項(xiàng)目監(jiān)理制”問(wèn)題；無(wú)合同或合同與口頭約定相結(jié)合約定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項(xiàng)或內(nèi)容表達(dá)不規(guī)范等違反“合同制”問(wèn)題不招標(biāo)或“化整為零”規(guī)避招標(biāo)，或通過(guò)限定招標(biāo)范圍、招標(biāo)程序等方式搞虛假招標(biāo)等違反“項(xiàng)目招投標(biāo)制”；無(wú)項(xiàng)目法人或虛設(shè)項(xiàng)目法人，不履行法人責(zé)任、義務(wù)等違反“項(xiàng)目法人制”問(wèn)題。

導(dǎo)致上述這些問(wèn)題的方法具有與現(xiàn)行制度的“對(duì)抗性”，但問(wèn)題的危害性卻是嚴(yán)重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問(wèn)題“頑固性”和“對(duì)抗性”的成因，試圖從一個(gè)側(cè)面反映我國(guó)當(dāng)前國(guó)債資金管理使用中存在的具有共性的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性政策建議。

二、我國(guó)當(dāng)前國(guó)債資金管理使用問(wèn)題成因的理論分析

國(guó)債資金是重要的財(cái)政資金，國(guó)債項(xiàng)目是政府主導(dǎo)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措，是一項(xiàng)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)手段。而衡量這一經(jīng)濟(jì)手段的的效果如何，國(guó)債資金使用效率和相關(guān)管理制度的有效性是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

1.在現(xiàn)行制度安排下，各級(jí)政府間或政府與項(xiàng)目建設(shè)單位間對(duì)國(guó)債項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

國(guó)債項(xiàng)目作為國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策的重要措施具有兩層涵義、三個(gè)特點(diǎn)。兩層涵義：一是國(guó)債投資，二是項(xiàng)目建設(shè)。國(guó)債投資作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要政策工具，通過(guò)“投資乘數(shù)”作用調(diào)節(jié)積累與消費(fèi)，促進(jìn)兩者比例關(guān)系合理化；調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；調(diào)節(jié)社會(huì)總需求，促進(jìn)社會(huì)總供給與總需求在總量和結(jié)構(gòu)上的平衡等，因而具有“宏觀(guān)”意義，目的是調(diào)控國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。項(xiàng)目建設(shè)則是作為國(guó)債投資的載體或途徑，一方面完成國(guó)債投資，具體實(shí)現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的目的；另一方面完成項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目本身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能，因而具有“微觀(guān)”意義。正因?yàn)閲?guó)債項(xiàng)目所具有“宏觀(guān)”與“微觀(guān)”雙重意義，國(guó)債政策被世界各國(guó)普遍認(rèn)為是調(diào)控經(jīng)濟(jì)最穩(wěn)妥、有效的財(cái)政工具。而在國(guó)債投資的實(shí)踐中，要想使國(guó)債政策達(dá)到預(yù)期目的，還必須遵循國(guó)債投資的三個(gè)特點(diǎn)：即國(guó)債項(xiàng)目的公共性、投資性、基礎(chǔ)性。公共性，要求國(guó)債項(xiàng)目應(yīng)以提供公共需求為目的，反對(duì)只強(qiáng)調(diào)滿(mǎn)足個(gè)人或局部需求；投資性，要求通過(guò)國(guó)債項(xiàng)目的具體實(shí)施，合理發(fā)揮投資“乘數(shù)效應(yīng)”，促進(jìn)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，反對(duì)只強(qiáng)調(diào)局部利益最大化的錯(cuò)誤行為；基礎(chǔ)性，要求國(guó)債項(xiàng)目具有為全國(guó)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的特性，反對(duì)短期行為、近期效益[1].

但在現(xiàn)行國(guó)債投資的制度安排下，下一級(jí)政府以及項(xiàng)目建設(shè)單位比較容易將國(guó)債項(xiàng)目看成是單純的項(xiàng)目建設(shè)，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的資金來(lái)源。因此，“重項(xiàng)目建設(shè)，輕國(guó)債投資”的觀(guān)念反映最為突出。這一錯(cuò)誤觀(guān)念違背了國(guó)債政策的基本要求，反映在國(guó)債項(xiàng)目決策上，表現(xiàn)為：（1）“追大”式?jīng)Q策，即片面追求投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，忽視國(guó)債項(xiàng)目投資性、基礎(chǔ)性建設(shè)作用的決策，例如屢禁不止的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題；（2）“撒胡椒面”式?jīng)Q策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚(yú)”項(xiàng)目中，有許多是因?yàn)閲?guó)債項(xiàng)目配套資金比例確定不當(dāng)，致使國(guó)債項(xiàng)目因投入不足，遲遲不能建成的項(xiàng)目。這一“撒胡椒面”式?jīng)Q策雖然在形式上滿(mǎn)足了“公平”，但國(guó)債項(xiàng)目失去了其投資效率以及應(yīng)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，甚至造成國(guó)債資金的直接損失。同時(shí)，也“養(yǎng)成”了一些國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位以能申請(qǐng)國(guó)債資金為目的“濫報(bào)”國(guó)債項(xiàng)目，然后再以國(guó)債項(xiàng)目不斷“逼要”國(guó)債資金的“釣魚(yú)”行為。這一錯(cuò)誤觀(guān)念反映在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位上，則表現(xiàn)為對(duì)國(guó)債資金使用的“隨意性”，例如：只要國(guó)債項(xiàng)目能建成，國(guó)債資金用途就可隨意變更，或作為單位運(yùn)行資金調(diào)劑使用、或補(bǔ)充非國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)，甚至用于交納養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)金等[2-3].

2.國(guó)債項(xiàng)目管理制度滯后

在國(guó)債制度的演進(jìn)中，不同行為主體“利益”的不均衡是目前國(guó)債管理制度滯后的主要原因。集中表現(xiàn)在：

（1）項(xiàng)目立項(xiàng)決策制度滯后。國(guó)債項(xiàng)目（尤其是大中型國(guó)債項(xiàng)目）的決策模式基本沿用了“下級(jí)申報(bào)、上級(jí)審批”模式。即國(guó)債年度發(fā)行總盤(pán)子基本確定后，根據(jù)當(dāng)年的投資重點(diǎn)切塊分割到各部門(mén)，這些部門(mén)將投資額細(xì)化到所分管的各個(gè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的項(xiàng)目主管部門(mén)再根據(jù)其投資重點(diǎn)和方向要求地方上報(bào)有關(guān)項(xiàng)目材料，經(jīng)項(xiàng)目主管部門(mén)初審、核定總的投資估算后報(bào)各部門(mén)匯總，然后上報(bào)國(guó)家計(jì)委，計(jì)委對(duì)項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容和投資估算進(jìn)行審核后把計(jì)劃下達(dá)到各部門(mén)。

依據(jù)國(guó)債項(xiàng)目決策程序，能否實(shí)現(xiàn)合理決策的關(guān)鍵是國(guó)債項(xiàng)目立項(xiàng)信息是否真實(shí)、可靠（這里排除了違規(guī)違紀(jì)等的惡意決策行為）。在實(shí)際操作中，項(xiàng)目立項(xiàng)信息來(lái)自?xún)煞矫妫骸靶№?xiàng)目”主要由項(xiàng)目單位按要求填報(bào)；一些涉及面廣、投資大的地方性項(xiàng)目按照公平、公開(kāi)的要求，由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)提供主要項(xiàng)目評(píng)估信息。“小項(xiàng)目”由于是項(xiàng)目單位自行填報(bào)多為主觀(guān)行為，在缺乏剛性監(jiān)督的情況下其信息的真實(shí)性、客觀(guān)性無(wú)法有效保障。由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目評(píng)估信息的“地方性項(xiàng)目”，由于多是水利、林業(yè)、公路、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)；在一個(gè)地區(qū)，能為這些行業(yè)的國(guó)債項(xiàng)目提供項(xiàng)目決策信息的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量非常少，加之這些為數(shù)不多的中介機(jī)構(gòu)又往往與項(xiàng)目申報(bào)單位有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，甚至是一個(gè)單位的兩個(gè)部門(mén)，如：在病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目中，對(duì)水庫(kù)是否為病險(xiǎn)狀態(tài)的診斷（即國(guó)債項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)）均是由水利系統(tǒng)內(nèi)部的“中介機(jī)構(gòu)”完成（公路、林業(yè)、電力等行業(yè)也存在類(lèi)似情況）。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)信息的真實(shí)性、客觀(guān)性就失去制度保障前提，難保可靠。

此外，由于國(guó)債項(xiàng)目數(shù)量眾多，情況千差萬(wàn)別，項(xiàng)目選擇又必須考慮地區(qū)利益等各種關(guān)系的平衡；國(guó)債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀(guān)、明確的選擇標(biāo)準(zhǔn)，有較強(qiáng)的靈活性，在很多情況下人為因素占據(jù)了主導(dǎo)地位等因素，各方為爭(zhēng)取項(xiàng)目資金必然八仙過(guò)海，各顯神通，而多方博弈的結(jié)果，可能造成所選項(xiàng)目不符合國(guó)債投資的初衷，國(guó)債項(xiàng)目的不當(dāng)決策就在所難免。

（2）國(guó)債項(xiàng)目投融資制度滯后。在現(xiàn)行的國(guó)債項(xiàng)目投融資制度中，項(xiàng)目資金主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)渠道，即地方配套資金和國(guó)債資金；配套資金的主要來(lái)源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調(diào)度的財(cái)政資金；按規(guī)定，國(guó)債項(xiàng)目投資構(gòu)成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位關(guān)聯(lián)最密切的是項(xiàng)目配套資金問(wèn)題。

作為我國(guó)國(guó)債投資政策，從總體上考慮國(guó)債投資對(duì)整個(gè)社會(huì)投資的帶動(dòng)效應(yīng)，留下一個(gè)“投資缺口”由地方資金配套投入無(wú)疑是正確的。但具體到某一國(guó)債項(xiàng)目不分地區(qū)、項(xiàng)目情況“一刀切”地執(zhí)行其結(jié)果就會(huì)有悖于國(guó)債政策的初衷，這一問(wèn)題突出表現(xiàn)在國(guó)債項(xiàng)目居多的發(fā)展中地區(qū)或行業(yè)。在這些地區(qū)或行業(yè)，具有共性的難題之一是建設(shè)資金極度稀缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足地方政府對(duì)投資的需求。在此情況下，解決配套資金成為項(xiàng)目單位最大的難題，項(xiàng)目單位若單靠自身財(cái)力解決，要么“杯水車(chē)薪”，要么“無(wú)米之炊”；若尋求銀行貸款，由于國(guó)債項(xiàng)目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款；若靠政府力量解決，要么為國(guó)債項(xiàng)目向銀行提供某種“承諾”或“擔(dān)保”，要么占用其它用途資金滿(mǎn)足國(guó)債項(xiàng)目需要。因此，這些地區(qū)或行業(yè)的單位面對(duì)“渴望已久”的國(guó)債項(xiàng)目，尤其是中長(zhǎng)期國(guó)債項(xiàng)目由于解決不好配套資金問(wèn)題而深感“無(wú)奈”，地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要投資，需要國(guó)債政策的大力支持，但因配套資金問(wèn)題只能望“資”興嘆。而這一模式使國(guó)債投資政策的初衷與結(jié)果背離，為建設(shè)資金短缺的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持的國(guó)債投資政策，由于制度規(guī)定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長(zhǎng)此以往，國(guó)家各地方間經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)因此失去平衡與協(xié)調(diào)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡本應(yīng)是實(shí)施國(guó)債投資的原因，但結(jié)果卻進(jìn)一步加深了不平衡[4].

其負(fù)外部性還表現(xiàn)在各地為爭(zhēng)取國(guó)債項(xiàng)目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報(bào)國(guó)債項(xiàng)目、做假賬、編造配套資金甚至違規(guī)列支項(xiàng)目資金等。在這些行為中，有相當(dāng)部分是緣自對(duì)國(guó)債項(xiàng)目渴望的“被逼無(wú)奈”之舉，但當(dāng)一些“無(wú)奈之舉”更多地成為可能時(shí)，這一模式也為欺詐行為創(chuàng)造了客觀(guān)條件。更嚴(yán)重的是當(dāng)這些虛假行為越過(guò)誠(chéng)信門(mén)檻，越來(lái)越被更多的項(xiàng)目單位認(rèn)為是一種可選擇的方法時(shí)，不要說(shuō)為國(guó)債資金使用效率擔(dān)憂(yōu)，我們整個(gè)社會(huì)投資環(huán)境更令人擔(dān)憂(yōu)。

（3）一些管理規(guī)定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金的建設(shè)項(xiàng)目必須開(kāi)設(shè)國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行單獨(dú)建賬，單獨(dú)核算”的規(guī)定（注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金撥款管理的通知》）。在現(xiàn)實(shí)中，除一些投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，建設(shè)單位能夠按此規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行外，大多數(shù)項(xiàng)目單位是有選擇執(zhí)行，如：專(zhuān)戶(hù)管理制度執(zhí)行較好，而“單獨(dú)建賬”制度因?yàn)闀?huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)單位會(huì)計(jì)核算工作復(fù)雜化和工作量增大，又無(wú)明顯的實(shí)際管理意義，所以，大多數(shù)建設(shè)單位不能很好執(zhí)行，尤其對(duì)于一些投資小的項(xiàng)目也缺乏現(xiàn)實(shí)操作性。再如：“國(guó)債資金不能用于工程前期支出”的規(guī)定。該項(xiàng)規(guī)定的目的是確保國(guó)債資金真實(shí)有效地投入到項(xiàng)目建設(shè)中，但由于在規(guī)定中沒(méi)有對(duì)“工程前期支出”的范圍進(jìn)行明確界定，使得不同行業(yè)、不同地區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)單位在實(shí)際執(zhí)行中難以準(zhǔn)確掌握，只能“仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智”，有時(shí)反而成為“違規(guī)列支項(xiàng)目資金”的借口[5-6].

3.監(jiān)督職能缺位

我國(guó)的國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督已基本形成了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督組織體系，監(jiān)督檢查法規(guī)也在不斷得到完善，為國(guó)債政策的有效實(shí)施起到有力的保障作用。但在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)中不斷出現(xiàn)的問(wèn)題說(shuō)明，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作也存在不足和缺位。

（1）監(jiān)督責(zé)任缺位。目前，參與國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督的部門(mén)非常多，有審計(jì)監(jiān)督行業(yè)，如國(guó)家審計(jì)署、從中央到地方的四級(jí)審計(jì)系統(tǒng)、重大項(xiàng)目監(jiān)督檢查系統(tǒng)；有綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)，如從中央到地方四級(jí)計(jì)劃系統(tǒng)、財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)部門(mén)和監(jiān)督檢查部門(mén)；有地方行政部門(mén)，如省地縣三級(jí)政府部門(mén)；有項(xiàng)目所處行業(yè)內(nèi)的業(yè)務(wù)、專(zhuān)職監(jiān)督檢查部門(mén)，如苗圃項(xiàng)目要接受從中央到省地縣鄉(xiāng)五級(jí)林業(yè)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)和專(zhuān)職監(jiān)督檢查部門(mén)的監(jiān)督；加上各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等等，這些部門(mén)在國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作中雖各有所側(cè)重，但都具有對(duì)國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督監(jiān)察、跟蹤問(wèn)效的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)各部門(mén)履行其監(jiān)督職能時(shí)，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作已明顯呈現(xiàn)出對(duì)同一內(nèi)容多部門(mén)重復(fù)監(jiān)督的跡象，加之各部門(mén)間為保證監(jiān)督的獨(dú)立性不進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進(jìn)行一遍，一些國(guó)債項(xiàng)目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。例如：2002年底在對(duì)某市通縣公路項(xiàng)目進(jìn)行稽察的7天時(shí)間里就有4批不同部門(mén)來(lái)該項(xiàng)目進(jìn)行檢查，項(xiàng)目單位疲于應(yīng)付而不能正常工作。在如此強(qiáng)度的監(jiān)督下，其監(jiān)督效果并不理想，項(xiàng)目中存在的問(wèn)題依舊，數(shù)量也沒(méi)有減少，問(wèn)題還是那些問(wèn)題，前面檢查后面犯的情況時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)實(shí)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從監(jiān)督管理角度看監(jiān)督責(zé)任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責(zé)任等于沒(méi)責(zé)任，大家都有責(zé)任，結(jié)果是都無(wú)責(zé)任[7].

（2）事前監(jiān)督嚴(yán)重缺位。當(dāng)前國(guó)債項(xiàng)目的監(jiān)督

工作多為事中、事后監(jiān)督，界定監(jiān)督工作成績(jī)?nèi)绾我捕嘁圆槌鲞`規(guī)違紀(jì)事件的數(shù)量為指標(biāo)，監(jiān)督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監(jiān)督。根據(jù)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督不同重心的區(qū)分，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)以預(yù)防監(jiān)督為核心，外部監(jiān)督則以查處為重點(diǎn)，但在現(xiàn)實(shí)中，查處問(wèn)題成為各監(jiān)督部門(mén)的熱點(diǎn)，而事前的預(yù)防性監(jiān)督被忽視。主要表現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程監(jiān)督、工程開(kāi)工前執(zhí)行“四制”制度情況的監(jiān)督、項(xiàng)目開(kāi)工前對(duì)法人代表及項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員上崗資質(zhì)及業(yè)務(wù)情況的監(jiān)督等事前監(jiān)督工作的淡化，甚至缺位。

（3）對(duì)“三算”監(jiān)督力度不夠。

“三算”（即項(xiàng)目的概算、預(yù)算、決算）是從財(cái)務(wù)角度控制、監(jiān)督項(xiàng)目順利實(shí)施的有效工具。但由于認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，對(duì)“三算”的監(jiān)督失去了剛性要求，而流于形式。一是認(rèn)為預(yù)算就是概算，就是匡算，出現(xiàn)“誤差”是正常的，有無(wú)監(jiān)督意義不大，甚至對(duì)一些明顯“誤差”也視而不見(jiàn)，結(jié)果造成項(xiàng)目資金嚴(yán)重缺口；二是在現(xiàn)行國(guó)債項(xiàng)目審批制度下，一些監(jiān)督部門(mén)對(duì)于為了爭(zhēng)項(xiàng)目、要投資，在可行性研究報(bào)告及其它申報(bào)立項(xiàng)文件中編造數(shù)據(jù)以迎合審批要求的虛假概預(yù)算表示“理解”，甚至“積極配合”，認(rèn)為這是有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“善意欺騙”；三是認(rèn)為決算工作只是事后結(jié)賬，不影響國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)及其作用的發(fā)揮，因此不是監(jiān)督工作的重點(diǎn)而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。

三、思考與建議

（一）提高對(duì)國(guó)債資金使用效率的認(rèn)識(shí)是實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度創(chuàng)新的前提

當(dāng)前，發(fā)展壯大地方財(cái)力已成為西部各地方政府優(yōu)先考慮的問(wèn)題。發(fā)展壯大地方財(cái)力是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制和公共財(cái)政體制兩個(gè)制度背景下的地方財(cái)政發(fā)展問(wèn)題。其內(nèi)涵包括以數(shù)量為指標(biāo)的財(cái)力增長(zhǎng)和以質(zhì)量（或效率）為指標(biāo)的財(cái)源發(fā)展兩方面。從財(cái)政經(jīng)濟(jì)職能角度看，其外延包括財(cái)政規(guī)模界定、財(cái)政資源配置和財(cái)政資金使用三方面。在我國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政實(shí)踐中，財(cái)政規(guī)模、財(cái)政資源配置和財(cái)政資金使用是形成整個(gè)財(cái)政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機(jī)地統(tǒng)一到使用財(cái)政資源供給社會(huì)需求上來(lái)，這是一切財(cái)政行為的終極目標(biāo)，也是財(cái)政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財(cái)政資金供給社會(huì)需求過(guò)程中，是否符合節(jié)約或高效率的客觀(guān)要求是衡量財(cái)政效率高低的首要標(biāo)準(zhǔn)，也是發(fā)展壯大地方財(cái)力的重要方面[8-9].

提高財(cái)政資金使用效率是財(cái)政資金的有效性問(wèn)題，其核心內(nèi)容是以最少的財(cái)政資源耗費(fèi)滿(mǎn)足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財(cái)政資源耗費(fèi)來(lái)滿(mǎn)足；二是在一定的財(cái)政資源總量下，怎樣創(chuàng)造更多的公共供給以滿(mǎn)足社會(huì)公共需求。因此，圍繞發(fā)展壯大地方財(cái)力這個(gè)課題，應(yīng)該做好兩篇文章，一是如何做大做足“財(cái)政蛋糕”，滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求；二是在“財(cái)政蛋糕”既定前提下，如何充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效率，提高財(cái)政產(chǎn)出率以滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。結(jié)合上述分析和西部實(shí)際，做好做足提高包括國(guó)債資金在內(nèi)的所有財(cái)政資金使用效率這篇文章不僅具有立足現(xiàn)實(shí)，更充分地調(diào)動(dòng)廣大建設(shè)者主觀(guān)能動(dòng)性，以不斷進(jìn)取、積極創(chuàng)新的精神去實(shí)現(xiàn)發(fā)展壯大地方財(cái)力這一奮斗目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)意義，而且還具有為本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)發(fā)展盡快走上良性、快速、可持續(xù)發(fā)展之路打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)這一更深遠(yuǎn)的歷史意義。

（二）適時(shí)推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度的良性演進(jìn)

制度創(chuàng)新不僅是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更重要的是著眼于國(guó)債政策未來(lái)發(fā)展的需要。將理論與工作現(xiàn)實(shí)相結(jié)合推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度的良性演進(jìn)。

1.公開(kāi)制度結(jié)合國(guó)債項(xiàng)目的特點(diǎn)，符合公開(kāi)條件的一些國(guó)債項(xiàng)目（如：退耕還林、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造等國(guó)債項(xiàng)目）都應(yīng)將有關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)等文件公開(kāi)，將項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)程序、項(xiàng)目單位申報(bào)、國(guó)債資金管理以及國(guó)債項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施等各環(huán)節(jié)置于社會(huì)監(jiān)督之下，杜絕暗箱操作。

2.投融資制度多樣化融資方式是國(guó)債投融資制度改革的目標(biāo)。國(guó)債投資應(yīng)區(qū)別項(xiàng)目性質(zhì)確定投融資制度，把國(guó)債投資集中在重大、關(guān)鍵性項(xiàng)目和準(zhǔn)地方公共項(xiàng)目上，取消具有補(bǔ)償性質(zhì)的國(guó)債資金投入。對(duì)于重大、關(guān)鍵性項(xiàng)目應(yīng)全額國(guó)債投資或其它政府投資；具有準(zhǔn)地方公共產(chǎn)品性質(zhì)的項(xiàng)目國(guó)債資金投入比例應(yīng)大于配套資金投入比例，確保建設(shè)資金準(zhǔn)時(shí)到位；具有補(bǔ)償性質(zhì)的國(guó)債資金投入應(yīng)改由以其它政府投資形式為主、社會(huì)投資為輔的方式解決。

5.國(guó)債項(xiàng)目管理制度（1）監(jiān)督檔案制度。對(duì)每個(gè)國(guó)債項(xiàng)目由項(xiàng)目單位主管部門(mén)負(fù)責(zé)建立國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督檔案，將不同部門(mén)對(duì)項(xiàng)目檢查的內(nèi)容、問(wèn)題以及項(xiàng)目單位對(duì)存在問(wèn)題的整改情況和執(zhí)行檢查任務(wù)的部門(mén)、責(zé)任人等記錄在案，使各種檢查關(guān)聯(lián)起來(lái)，即可以減少重復(fù)檢查，提高檢查效率，又利于項(xiàng)目單位持續(xù)糾正不足。（2）國(guó)債項(xiàng)目信息管理制度。對(duì)每個(gè)國(guó)債項(xiàng)目由項(xiàng)目單位主管部門(mén)負(fù)責(zé)建立國(guó)債項(xiàng)目信息管理檔案，并實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理。在此基礎(chǔ)上，由省級(jí)綜合部門(mén)建立全省國(guó)債項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)，對(duì)全省國(guó)債項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。（3）建立省內(nèi)具有國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督職能各部門(mén)間的橫向聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)交流項(xiàng)目監(jiān)督信息，提高監(jiān)督效率。（4）崗前培訓(xùn)制度。國(guó)債項(xiàng)目批準(zhǔn)后，國(guó)債資金到位前，應(yīng)由項(xiàng)目主管單位舉辦，計(jì)劃部門(mén)、財(cái)政部門(mén)參加的項(xiàng)目單位法人代表培訓(xùn)班、項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)主管和財(cái)務(wù)專(zhuān)管員培訓(xùn)班，有針對(duì)性地強(qiáng)化各項(xiàng)國(guó)債項(xiàng)目管理辦法、政策等的學(xué)習(xí)，使每個(gè)項(xiàng)目單位在國(guó)債項(xiàng)目開(kāi)工前，做到“三到位”，即思想認(rèn)識(shí)到位、管理人員到位、管理措施到位。

4.監(jiān)督制度所謂“監(jiān)督”是指作為第三方對(duì)監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)察督促，要求以積極、客觀(guān)的態(tài)度去“察看”，并在“察看”過(guò)程中以前瞻性眼光發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、給當(dāng)事方提出改進(jìn)建議。因此，監(jiān)督作為手段是一種管理行為。但這個(gè)管理手段在實(shí)施中沒(méi)有得到制度的有力保障，主要表現(xiàn)在對(duì)監(jiān)督本質(zhì)的認(rèn)識(shí)和監(jiān)督監(jiān)督者制度的缺位。

（1）作為管理行為，應(yīng)糾正一些錯(cuò)誤觀(guān)點(diǎn)，樹(shù)立監(jiān)督的“一個(gè)中心、三個(gè)觀(guān)念”的正確認(rèn)識(shí)。“一個(gè)中心”即圍繞不斷提高財(cái)政效率這個(gè)中心，這是監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，我們必須在監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)自始至終地堅(jiān)決貫徹，否則，監(jiān)督將失去目標(biāo)、意義。“三個(gè)觀(guān)念”，即正確的監(jiān)督觀(guān)念、服務(wù)觀(guān)念和成本觀(guān)念。監(jiān)督是行政行為，監(jiān)督的目的是為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此，必須以高度的責(zé)任感抓好源頭、嚴(yán)格把關(guān)，再?lài)?yán)格監(jiān)督；另一方面還應(yīng)樹(shù)立良好的服務(wù)觀(guān)念，嚴(yán)厲查出問(wèn)題不是稽察的全部，更重要的是要針對(duì)稽察中的問(wèn)題和項(xiàng)目情況提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等服務(wù)，以積極的態(tài)度為項(xiàng)目單位提供服務(wù)；監(jiān)督要有成本觀(guān)念，強(qiáng)調(diào)稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項(xiàng)目的性質(zhì)和意義的業(yè)務(wù)水平；二是稽察工作要有系統(tǒng)化意識(shí)，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準(zhǔn)備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對(duì)項(xiàng)目單位的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)水平提高等基礎(chǔ)性工作的督促監(jiān)察；三是加強(qiáng)稽察工作的橫向溝通與協(xié)調(diào)，監(jiān)督部門(mén)間、監(jiān)督部門(mén)與國(guó)債項(xiàng)目有關(guān)部門(mén)間應(yīng)在共同目標(biāo)下，積極聯(lián)系、協(xié)調(diào)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息共享。

（2）完善國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督者自我監(jiān)督制度。國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督屬于專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督范疇，具有不同于其它監(jiān)督工作的特殊性，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督制度的演進(jìn)也是隨著國(guó)債政策的不斷深化而逐步得到完善。

國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督是通過(guò)預(yù)防和糾正他人的道德風(fēng)險(xiǎn)來(lái)保障國(guó)債項(xiàng)目順利實(shí)施，但監(jiān)督工作本身也存在道德風(fēng)險(xiǎn)。這是現(xiàn)行監(jiān)督制度有待完善方面，因此，第一，應(yīng)清晰界定監(jiān)督的權(quán)利和責(zé)任，建立監(jiān)督工作約束機(jī)制和監(jiān)督工作責(zé)任制是完善國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督管理有效運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵所在。第二，監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)與建立服務(wù)型、專(zhuān)業(yè)化監(jiān)督檢查隊(duì)伍要求有一定差距，必須對(duì)提高監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，建立監(jiān)督人員上下崗制度，從根本上約束監(jiān)督者行為。第三，加大對(duì)違紀(jì)違規(guī)處罰力度，強(qiáng)化制度剛性，有效約束違紀(jì)違規(guī)行為。

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篇(4)

關(guān)鍵詞：R&D融資擔(dān)保，R&D融資擔(dān)保體制，R&D融資擔(dān)保體系

目前，我國(guó)已成為世界高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要生產(chǎn)基地，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值已經(jīng)在世界排列第三位。2004年我國(guó)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到了6600億元，占全國(guó)工業(yè)增加值的比重達(dá)到10.5％，占GDP的比重達(dá)到了4.85%。廣東省的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)走在全國(guó)前列，2004年高新技術(shù)制造業(yè)完成工業(yè)增加值 1935.14億元，占全部工業(yè)增加值的24.15%，占全省GDP的12.06%。雖然我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)近年來(lái)發(fā)展迅速，但產(chǎn)品中缺乏自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新也成為阻礙高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的主要因素。2003 年我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的 R&D 強(qiáng)度（R&D 經(jīng)費(fèi)與工業(yè)增加值的比值）為4.4％，但與OECD 成員國(guó)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè) R&D 強(qiáng)度超過(guò) 20 ％相比相差甚遠(yuǎn)。廣東省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)R&D 強(qiáng)度雖高于全國(guó)平均水平，2001年R&D 強(qiáng)度為7.9%,但近年來(lái)有所下滑，2003年R&D 強(qiáng)度為5.6%。企業(yè)R&D投入不足，與企業(yè)融資難有很大關(guān)系，高新技術(shù)企業(yè)，尤其是民營(yíng)中小高新技術(shù)企業(yè)普遍存在著融資困難的問(wèn)題，制約了R&D投入。

一、融資難是制約企業(yè)R&D投入的主要因素

由于我國(guó)資本市場(chǎng)存在著功能性缺陷，導(dǎo)致了民營(yíng)中小企業(yè)融資面窄、融資困難。民營(yíng)高科技中小企業(yè)的生存和發(fā)展是市場(chǎng)導(dǎo)向的，技術(shù)領(lǐng)先是其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)所在，對(duì)于一些技術(shù)和市場(chǎng)逐漸成熟、具備一定開(kāi)發(fā)能力，具有高成長(zhǎng)性的企業(yè)，需要資本市場(chǎng)的有效支持，但由于沒(méi)有有效的資金供給渠道，影響了企業(yè)持續(xù)進(jìn)行科技投入，束縛了企業(yè)發(fā)展后勁。根據(jù)國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，高科技中小企業(yè)的融資渠道來(lái)自于風(fēng)險(xiǎn)投資基金、“二板市場(chǎng)”和銀行信貸支持，風(fēng)險(xiǎn)投資基金和“二板市場(chǎng)”在我國(guó)尚處于發(fā)展的初期，銀行信貸是融資的主要渠道。在我國(guó)，傳統(tǒng)的銀行信貸融資需要企業(yè)提供擔(dān)保，此外，銀行的貸款審查主要注重對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和信用記錄的考察分析，對(duì)企業(yè)的資信評(píng)級(jí)也普遍存在關(guān)注企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的傾向。處于發(fā)展和創(chuàng)業(yè)時(shí)期的大部分民營(yíng)科技企業(yè)沒(méi)有不動(dòng)產(chǎn)等傳統(tǒng)抵押資產(chǎn)提供擔(dān)保，資產(chǎn)規(guī)模較小，也不具備良好的歷史經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)記錄，在資信評(píng)級(jí)中一般不能夠獲得較高的資信等級(jí)，所以這類(lèi)企業(yè)往往被銀行拒之門(mén)外。據(jù)我們對(duì)一些處于珠江三角洲的高新技術(shù)企業(yè)調(diào)查，它們?cè)谙蜚y行貸款中普遍存在著困難，貸不到款，資金借貸往往是通過(guò)民間資金，資金利息很高。貸到了款，資金也往往用于補(bǔ)充企業(yè)的流動(dòng)資金，很難投入R&D，融資難制約了這些企業(yè)的R&D投入和科技創(chuàng)新。

二、發(fā)展信用擔(dān)保是解決民營(yíng)高科技企業(yè)融資難的有效措施

信用擔(dān)保制度主要指企業(yè)在向銀行融通資金過(guò)程中，根據(jù)合同約定，由依法設(shè)立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)以保證的方式為債務(wù)人提供擔(dān)保，在債務(wù)人不能依約履行債務(wù)時(shí)，由擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)合同約定的償還責(zé)任，從而保障銀行債權(quán)實(shí)現(xiàn)的一種金融支持制度。信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)高新技術(shù)中小企業(yè)貸款所起的作用主要是信用增級(jí)。中小企業(yè)貸款難集中表現(xiàn)為擔(dān)保難，據(jù)我們的調(diào)查，珠江三角洲大部分中小高新技術(shù)企業(yè)存在著資金短缺的問(wèn)題，這些企業(yè)絕大部分認(rèn)為貸款難的原因是擔(dān)保難，為R&D提供貸款擔(dān)保更是不可能。信用擔(dān)保制度能為中小企業(yè)融資起到了“四兩撥千斤”的作用，一方面解決中小企業(yè)在貸款融資中存在的信用不足的問(wèn)題，另一方面也有效地降低銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為專(zhuān)業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的管理、市場(chǎng)化的運(yùn)作和穩(wěn)健的經(jīng)營(yíng)有效地控制風(fēng)險(xiǎn)，取得收益。發(fā)展信用擔(dān)保是幫助民營(yíng)高科技企業(yè)融資的重要一環(huán)。

三、廣東省擔(dān)保業(yè)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

⒈ 擔(dān)保機(jī)構(gòu)少，擔(dān)保資金缺乏，與擔(dān)保需求之間存在較大的資金缺口。

據(jù)中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)，2002年，國(guó)內(nèi)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)848家；兩年后的2004年，變成了3000多家，平均每年翻一番。但其中很多擔(dān)保機(jī)構(gòu)是在2003年人民銀行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》出臺(tái)以后成立的，目的在于房地產(chǎn)銀根收緊以后，繞道獲得銀行貸款。真正從事對(duì)制造業(yè)企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)提供擔(dān)保的擔(dān)保機(jī)構(gòu)很少。具體到廣東省，2004年底全省共有專(zhuān)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)352家，但能夠正常開(kāi)展業(yè)務(wù)的只有101家，數(shù)量少，對(duì)企業(yè)的支持度不夠。根據(jù)廣州市信用擔(dān)保企業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)查，目前廣州所有的信用擔(dān)保企業(yè)能提供的擔(dān)保額度僅有100億元，而目前的擔(dān)保資金需求達(dá)1000億元，擔(dān)保資金缺口很大 [3]。

⒉ 擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身也存在著較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)行擔(dān)保時(shí)信用缺乏與信用過(guò)度并存。

擔(dān)保的核心作用在于信用增級(jí)，增加貸款方和銀行交易的機(jī)會(huì)，擔(dān)保公司憑借自己的信用，為缺乏信用能力的企業(yè)融得銀行貸款。我省多數(shù)擔(dān)保公司自身信用能力不足，執(zhí)行擔(dān)保時(shí)往往以自己的資產(chǎn)全額質(zhì)押于銀行，提供擔(dān)保能力有限，對(duì)于這類(lèi)擔(dān)保公司，銀行在貸款時(shí)常提出極為苛刻的要求，甚至讓擔(dān)保機(jī)構(gòu)在銀行存入1∶1的保證金，直至客戶(hù)歸還貸款。擔(dān)保公司之所以叫信用擔(dān)保，核心就在于其自身有專(zhuān)業(yè)能力控制風(fēng)險(xiǎn)，有放大功能。如果是按照1∶1甚至折價(jià)來(lái)融資，和質(zhì)押、典當(dāng)沒(méi)什么區(qū)別，信用擔(dān)保的作用沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。另一方面，有的擔(dān)保公司走向另一極端，擔(dān)保資金與自有資金的放大倍數(shù)很高（多是有政府背景的擔(dān)保公司），有的達(dá)到30倍，而根據(jù)國(guó)際慣例，擔(dān)保公司正常的擔(dān)保額為自有資金的5～12，擔(dān)保倍數(shù)高加劇了擔(dān)保機(jī)構(gòu)和銀行的風(fēng)險(xiǎn)。以上說(shuō)明，我省擔(dān)保業(yè)面臨信用缺乏與信用過(guò)度并存的情況，這與缺乏規(guī)范是分不開(kāi)的。

⒊ 擔(dān)保品種單一，擔(dān)保專(zhuān)業(yè)人才缺乏。

目前我省擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保期限往往很短，大多數(shù)在3個(gè)月到半年，最長(zhǎng)不超過(guò)1年，并且主要是流動(dòng)資金貸款，設(shè)備、技術(shù)改造的長(zhǎng)期貸款擔(dān)保很少。企業(yè)R&D周期長(zhǎng)，沒(méi)有相應(yīng)的中長(zhǎng)期貸款擔(dān)保。與之相比，國(guó)際上對(duì)中小企業(yè)貸款的擔(dān)保期限較長(zhǎng)，一般在2年以上，美國(guó)達(dá)到17年，擔(dān)保品種也十分豐富，包括創(chuàng)業(yè)貸款、R&D貸款、設(shè)備貸款和技術(shù)改造貸款等。與此同時(shí)，我國(guó)擔(dān)保業(yè)專(zhuān)業(yè)人才缺乏，在近幾年擔(dān)保機(jī)構(gòu)大幅度擴(kuò)張的情形下，使得這一矛盾更為突出，人才缺乏也是擔(dān)保機(jī)構(gòu)不能經(jīng)營(yíng)多種擔(dān)保品種的原因之一。

⒋ 政策性擔(dān)保與商業(yè)性擔(dān)保不分，缺乏對(duì)擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管。

1990年代初，由于國(guó)家行政機(jī)構(gòu)不能再為企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供擔(dān)保，相繼成立了一批專(zhuān)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，誕生了一個(gè)新行業(yè)。政府出資成立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)到底是貫徹政策、還是盈利？在這個(gè)問(wèn)題上一直界限不明，因此這類(lèi)擔(dān)保公司都在不自覺(jué)地執(zhí)行政策意圖，關(guān)鍵時(shí)刻卻去追逐商業(yè)利益。地方成立的小型擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由于是依靠政策產(chǎn)生，從人員素質(zhì)、管理能力到專(zhuān)業(yè)水平都有缺陷，很難按照正常的市場(chǎng)主體方式來(lái)生存。政府讓給誰(shuí)擔(dān)保就給誰(shuí)擔(dān)保，讓擔(dān)保多少就擔(dān)保多少，沒(méi)有分散風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和控制風(fēng)險(xiǎn)的手段，出了問(wèn)題、貸款無(wú)法歸還時(shí)，也是政府讓還就還，不讓還就算了。哪里有什么信用可言？國(guó)內(nèi)的擔(dān)保業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)最早歸中國(guó)人民銀行管理，1998年政府機(jī)構(gòu)改革，該職能從人行分離，1999年明確由財(cái)政部金融司監(jiān)管，有關(guān)部門(mén)配合。后來(lái)因?yàn)樯婕白》恐脴I(yè)和中小企業(yè)貸款，建設(shè)部、原經(jīng)貿(mào)委也通過(guò)一系列政策條文的，推動(dòng)了地方擔(dān)保機(jī)構(gòu)的成立。這在事實(shí)上形成了擔(dān)保業(yè)多頭監(jiān)管的局面，多頭監(jiān)管最后是誰(shuí)都沒(méi)有明確責(zé)任，各自為政，沒(méi)有人對(duì)擔(dān)保業(yè)的整體發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，全行業(yè)缺乏明確的準(zhǔn)則和規(guī)范，管理松散。

四、發(fā)展擔(dān)保業(yè)，促進(jìn)廣東省高新技術(shù)企業(yè)R&D投入的政策建議

擔(dān)保與貼息、免稅、撥款、投資等其它政策性資金支持方式相比，擔(dān)保具有“放大”和“杠桿”功能，因而能以較少的投入滿(mǎn)足更多的需求，大力發(fā)展對(duì)高新技術(shù)企業(yè)融資支持的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，對(duì)促進(jìn)廣東高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展和增加R&D投入有重要的推動(dòng)作用。

⒈ 構(gòu)建政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為主體，商業(yè)、互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的高新技術(shù)R&D貸款擔(dān)保體系。

我省高新技術(shù)企業(yè)R&D融資擔(dān)保要求與目前我省擔(dān)保機(jī)構(gòu)所能提供的擔(dān)保服務(wù)之間存在著較大的缺口。在擔(dān)保機(jī)構(gòu)少，能提供的擔(dān)保資金少的情況下，為高新技術(shù)企業(yè)R&D提供融資擔(dān)保更加困難。我國(guó)從事?lián)I(yè)務(wù)的主要有商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、政策擔(dān)保機(jī)構(gòu)、互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)。商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、企業(yè)間的互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)發(fā)展尚在起步階段，不是因?yàn)橹鹄圆辉笧镽&D提供貸款擔(dān)保，就是因?yàn)樯形窗l(fā)展起來(lái)難以提供這樣類(lèi)似的信用擔(dān)保，政策擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金來(lái)自政府財(cái)政資金，不以盈利為目的，應(yīng)成為對(duì)高新技術(shù)企業(yè)R&D融資擔(dān)保的主力。我省深圳市在這方面做得不錯(cuò)，深圳市政府出資成立的深圳市高新技術(shù)投資擔(dān)保公司以扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，加速科技、經(jīng)濟(jì)一體化為目的，以深圳市的高新技術(shù)企業(yè)和項(xiàng)目，技術(shù)先進(jìn)型企業(yè)；列入國(guó)家、省、市新技術(shù)、新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)推廣計(jì)劃項(xiàng)目；重點(diǎn)科技開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和技改項(xiàng)目；其它符合深圳市高新技術(shù)產(chǎn)品目錄的投資、開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)項(xiàng)目為主要服務(wù)對(duì)象，提供包括融資擔(dān)保等一系列的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。截止2003年底，共為全市400多家高新技術(shù)企業(yè)的1500多個(gè)高新技術(shù)項(xiàng)目提供了貸款擔(dān)保服務(wù)，累計(jì)提供貸款擔(dān)保資金56.8億元人民幣。扶持了華為公司、中興通訊、金蝶軟件、科興生物、比亞迪電池等一大批高新技術(shù)企業(yè)的成長(zhǎng)壯大，產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，成為連通科技與資本的“金橋”。我省應(yīng)成立類(lèi)似于深圳“高新投”這樣的全省性的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在廣州，在全省各地主要城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，支持高新技術(shù)企業(yè)，尤其支持其發(fā)展具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的R&D項(xiàng)目，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的地市成立類(lèi)似的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，走出一條政府資金支持，以扶持有前途的高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，科學(xué)管理，有效控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的道路。這對(duì)促進(jìn)我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化和升級(jí)有重要的促進(jìn)作用。

此外，應(yīng)積極鼓勵(lì)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)為R&D提供貸款擔(dān)保支持，鼓勵(lì)企業(yè)間的互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展。多種資金介入有助于解決目前擔(dān)保資金不足的問(wèn)題。政府應(yīng)出臺(tái)適當(dāng)?shù)恼撸鐚?duì)R&D擔(dān)保項(xiàng)目給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼、免稅或稅收優(yōu)惠、再擔(dān)保等，鼓勵(lì)這些擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供R&D貸款擔(dān)保。同時(shí)建立行業(yè)協(xié)會(huì)，通過(guò)政府監(jiān)管、行業(yè)自律，減少商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的“尋租”行為，降低高科技中小企業(yè)R&D貸款的融資成本。

⒉ 制定政策鼓勵(lì)擔(dān)保業(yè)的發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管。

廣州市正在建立區(qū)域性金融中心，擔(dān)保業(yè)作為金融的重要一環(huán)，政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到其存在的重要性，應(yīng)制定相關(guān)的政策吸引民間資金、外資進(jìn)入，鼓勵(lì)擔(dān)保業(yè)的發(fā)展，同時(shí)，由于擔(dān)保屬于高風(fēng)險(xiǎn)的金融行業(yè)，尤其在我國(guó)資本市場(chǎng)功能不完善，信用體系不健全的情況下，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保業(yè)引導(dǎo)和監(jiān)管。政府在向誰(shuí)提供擔(dān)保等方面不應(yīng)介入，應(yīng)走市場(chǎng)化的道路，但應(yīng)通過(guò)稅收政策等經(jīng)濟(jì)和法律手段引導(dǎo)擔(dān)保業(yè)的發(fā)展，特別是通過(guò)制定相關(guān)的法律條文，既保護(hù)擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的合法空間，又監(jiān)管擔(dān)保行業(yè)的自律行為。同時(shí)，應(yīng)解決對(duì)擔(dān)保行業(yè)的多頭監(jiān)管問(wèn)題，嚴(yán)格區(qū)分政策性擔(dān)保和商業(yè)擔(dān)保，加強(qiáng)監(jiān)管防止隱含的金融風(fēng)險(xiǎn)。

⒊ 提高我省擔(dān)保業(yè)的執(zhí)業(yè)素質(zhì)。

如前所述，目前我省擔(dān)保業(yè)存在著自身能力不足的問(wèn)題，擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供的擔(dān)保品種單一，從業(yè)人員缺乏，尤其是專(zhuān)業(yè)人才缺乏，這與我國(guó)擔(dān)保業(yè)發(fā)展剛起步有關(guān)。擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急是引進(jìn)人才，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理，拓寬擔(dān)保品種。政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和互擔(dān)保機(jī)構(gòu)都應(yīng)把風(fēng)險(xiǎn)控制落到實(shí)處，擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制水平提高了，擔(dān)保的品種也會(huì)豐富，越來(lái)越多的擔(dān)保資金會(huì)介入到R&D資金提供擔(dān)保上來(lái)。政府在引進(jìn)人才、培養(yǎng)人才方面應(yīng)做一些工作，廣東省政府應(yīng)注意到擔(dān)保業(yè)的人才需求，要求省內(nèi)高校培養(yǎng)急需的人才。

⒋ 應(yīng)建立統(tǒng)一、科學(xué)、嚴(yán)格的企業(yè)評(píng)級(jí)體系。

由于高科技中小企業(yè)中確實(shí)存在著魚(yú)目混珠的問(wèn)題，一些企業(yè)存在信用危機(jī)，為了擔(dān)保行業(yè)的健康發(fā)展，減少擔(dān)保機(jī)構(gòu)或擔(dān)保企業(yè)的信息不對(duì)稱(chēng)，省政府應(yīng)著手組織企業(yè)的資信檔案信息化建設(shè)，建立統(tǒng)一、科學(xué)、嚴(yán)格的企業(yè)評(píng)級(jí)體系，區(qū)分信用等級(jí)不同的各類(lèi)企業(yè)，銀行、稅務(wù)、會(huì)計(jì)等產(chǎn)生的企業(yè)資信信息全社會(huì)共享。這樣，業(yè)績(jī)優(yōu)異的高科技中小企業(yè)容易識(shí)別，成為銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)客戶(hù)。對(duì)業(yè)績(jī)優(yōu)異的高科技中小企業(yè)在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上建立信任機(jī)制，解決R&D投資中的資金不足，后續(xù)無(wú)力等現(xiàn)狀。企業(yè)評(píng)級(jí)體系應(yīng)包括：信用評(píng)級(jí)；業(yè)績(jī)?cè)u(píng)級(jí)；財(cái)務(wù)報(bào)告制度等。讓那些質(zhì)量差、信譽(yù)低下、甚至打著高科技幌子、專(zhuān)門(mén)進(jìn)行騙貸的企業(yè)在這套制度下無(wú)處藏身。

參考文獻(xiàn)：

1、 方曉霞.中小企業(yè)信用擔(dān)保：制度缺陷與發(fā)展對(duì)策[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng),2004,(9):73-76

篇(5)

平頂山市農(nóng)村金融市場(chǎng)構(gòu)成要素現(xiàn)狀

從資金需求者的情況看，主要包括：

普通農(nóng)戶(hù)（包括個(gè)體工商戶(hù)）。筆者選取平頂山下轄縣葉縣仙臺(tái)鎮(zhèn)鹽店村為調(diào)查對(duì)象，了解普通農(nóng)戶(hù)的資金需求。該村位于葉縣仙臺(tái)鎮(zhèn)東北部，處于平頂山與漯河交界處，是典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖村，基本能夠代表河南普通農(nóng)村的發(fā)展樣式。該村村民700多戶(hù)，大多數(shù)在農(nóng)忙時(shí)從事種植業(yè)，閑暇時(shí)外出務(wù)工或從事個(gè)體工商戶(hù)等。其中：80%從事種植業(yè)并且閑暇時(shí)外出務(wù)工，10%從事種植業(yè)并且從事個(gè)體工商業(yè)，該村目前還沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

從對(duì)該村農(nóng)戶(hù)資金了解情況看，該村大多數(shù)農(nóng)戶(hù)（包括個(gè)體工商戶(hù)）都曾借過(guò)款，大多數(shù)人認(rèn)為有對(duì)外借款的需求。

從該村農(nóng)戶(hù)消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)看，支出占比由高到低依次為生產(chǎn)支出、生存支出和發(fā)展支出。生產(chǎn)支出主要是種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、個(gè)體工商業(yè)和簡(jiǎn)單生產(chǎn)加工等。生存支出主要是吃穿住用、醫(yī)療、婚喪嫁娶等，尤其以住房和婚娶為生活支出的大項(xiàng)。發(fā)展支出主要是子女非義務(wù)教育、車(chē)輛購(gòu)買(mǎi)和其他等。由于支出結(jié)構(gòu)與資金需求結(jié)構(gòu)一般相似，由此我們可以得出該村農(nóng)戶(hù)資金需求的高低次序。

從獲取資金的途徑看，由于生存需求資金量不大，其主要從親朋好友無(wú)償借貸而來(lái)。對(duì)于需求量較大的生產(chǎn)資金，通過(guò)親友間借貸無(wú)法滿(mǎn)足其需求，但又由于金融機(jī)構(gòu)融資成本較高，所以只有少數(shù)農(nóng)戶(hù)可以從金融機(jī)構(gòu)融入生產(chǎn)資金。對(duì)于發(fā)展方面資金需求，一部分農(nóng)戶(hù)在子女高等教育、購(gòu)買(mǎi)私人車(chē)輛及其他有資金需求，但由于需求量較大，且正規(guī)金融機(jī)構(gòu)融資門(mén)檻高導(dǎo)致能夠從銀行獲得融資的農(nóng)戶(hù)較少。另外，個(gè)別農(nóng)戶(hù)急需資金且需求量較大的存在從民間高息借貸現(xiàn)象。

涉農(nóng)企業(yè)。平頂山市代表性涉農(nóng)企業(yè)主要有：汝州巨龍淀粉有限公司、舞鋼市銀河紡織集團(tuán)有限公司，郟縣華邦公司（鐵鍋產(chǎn)業(yè)）、葉縣樹(shù)民三輪摩托車(chē)廠(chǎng)以及其他涉農(nóng)企業(yè)或經(jīng)濟(jì)組織。從這些企業(yè)（或其他經(jīng)濟(jì)組織）發(fā)展情況看，大多數(shù)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模相對(duì)較小、很多還不是法人企業(yè)，管理水平相對(duì)較低、財(cái)務(wù)不太規(guī)范，可供擔(dān)保或抵押的土地、房產(chǎn)較少或沒(méi)有（許多為租賃廠(chǎng)房或集體土地）。

從調(diào)查的大多數(shù)涉農(nóng)企業(yè)（包括養(yǎng)殖大戶(hù)及其他規(guī)模稍大的涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)組織）情況看，大部分企業(yè)都表示自有資金不能滿(mǎn)足生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要，且主要為流動(dòng)資金需求，需求緊迫、使用時(shí)間短、季節(jié)性強(qiáng)，是其特點(diǎn)。

從其融資途徑看，部分企業(yè)能從銀行融資，個(gè)別符合國(guó)家政策的涉農(nóng)企業(yè)既有從政策性銀行（農(nóng)發(fā)行）獲取的政策性貸款，也有從其他銀行獲取的商業(yè)貸款。

公用設(shè)施。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村公用設(shè)施建設(shè)具有大量資金缺口，從資金來(lái)源看，其主要為財(cái)政資金和銀行業(yè)融資，其中財(cái)政撥款為主要來(lái)源，銀行貸款只有少量的政策性貸款，具體分為政策性金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要從事糧棉油收購(gòu)等政策性貸款業(yè)務(wù)和少量商業(yè)貸款。商業(yè)性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)等商業(yè)貸款，在平頂山市農(nóng)村地區(qū)主要是農(nóng)信社、郵儲(chǔ)銀行、大型銀行、城商行和村鎮(zhèn)銀行。

從信貸投放增長(zhǎng)看，涉農(nóng)貸款額逐年增加。2010年和2011年，平頂山市縣域貸款增長(zhǎng)額分別為44.68億元和47.74億元。

從涉農(nóng)貸款占比看，占比日益提高，主要表現(xiàn)為涉農(nóng)企業(yè)貸款比例逐年提高。2010年和2011年，縣域涉農(nóng)貸款占全市貸款比例依次為32.13%和34.08% 。

從各機(jī)構(gòu)市場(chǎng)份額看，信用社涉農(nóng)貸款占比大。2010年和2011年，農(nóng)信社貸款占比依次為27.19%和 30.97%。

平頂山市農(nóng)村金融市場(chǎng)問(wèn)題分析

市場(chǎng)需求主體發(fā)展程度較低，銀行融資風(fēng)險(xiǎn)較大

農(nóng)戶(hù)家庭收入低、資產(chǎn)少、抵押品更少。2009年平頂山市農(nóng)民家庭人均收入7378.44元，平均每月614.87元，2010年農(nóng)民家庭人均收入8361.54元，平均每月696.80元。2010年農(nóng)民家庭平均每百戶(hù)擁有經(jīng)營(yíng)性房屋及建筑物為2453.19平方米，汽車(chē)3.13輛，各類(lèi)拖拉機(jī)24.58臺(tái)，產(chǎn)品畜為30.36頭，汽車(chē)、產(chǎn)品畜及拖拉機(jī)等可抵押物的擁有率分別約為3%、25%和30%，房屋及建筑物人均擁有面積24.53平方米。另外大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有固定收入來(lái)源，擁有的耕地使用權(quán)、宅基地、林權(quán)等在抵押方面也存在法律障礙，制約了農(nóng)戶(hù)融資的發(fā)展。

從農(nóng)村個(gè)體工商戶(hù)情況看，以平頂山農(nóng)村發(fā)展為例，目前大多數(shù)個(gè)體工商戶(hù)從事的都是小百貨、化肥、種子等生產(chǎn)資料銷(xiāo)售，個(gè)別從事糧棉油、牲畜收購(gòu)等經(jīng)營(yíng)，其資產(chǎn)較少，資金量較小，大多數(shù)沒(méi)有價(jià)值高的抵押物品，融資風(fēng)險(xiǎn)較大。

從平頂山種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化程度情況看，市區(qū)及下轄六個(gè)縣種植業(yè)主要是蔬菜、經(jīng)濟(jì)作物和果木等，但規(guī)模化程度較低，如葉縣龍泉鄉(xiāng)部分農(nóng)村種植木耳，雖然種植農(nóng)戶(hù)較多，但大多數(shù)仍是家庭分散經(jīng)營(yíng)。養(yǎng)殖業(yè)方面，平頂山市農(nóng)村主要以養(yǎng)豬、牛、羊、雞和兔子、鴿子等傳統(tǒng)養(yǎng)殖為主，但隨著飼料價(jià)格不斷攀升和牲畜病害不確定性因素加大，養(yǎng)殖業(yè)整體利潤(rùn)較低，發(fā)展速度較慢，融資也存在較多困難。

涉農(nóng)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模整體較小、經(jīng)營(yíng)效益較低、抵押物少，對(duì)銀行吸引力不夠。從平頂山縣域企業(yè)發(fā)展情況看，截至2010年底，市級(jí)以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)共計(jì)124家，縣域涉農(nóng)貸款融資總額223.1億元，僅占全市貸款額的32.13%，從借款銀行了解的情況，涉農(nóng)企業(yè)潤(rùn)率普遍不是很高，資產(chǎn)規(guī)模與工業(yè)企業(yè)相比較小，可供抵押物品不多，并且現(xiàn)在很多縣（市）區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展重視程度不夠，也影響了其融資。

打工經(jīng)濟(jì)——“三農(nóng)”發(fā)展不可忽視的因素。河南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)一個(gè)不可忽視的重要的特征就是“打工經(jīng)濟(jì)”。從農(nóng)村勞動(dòng)力現(xiàn)狀看，以平頂山葉縣仙臺(tái)鎮(zhèn)鹽店村為例，大多數(shù)中青年勞動(dòng)力外出打工，其中50歲以下在家務(wù)農(nóng)的男性農(nóng)民不足20%，女性不足30%，40歲以下在外務(wù)工男女農(nóng)民可達(dá)到90%。從家庭收入結(jié)構(gòu)看，2009年平頂山市農(nóng)村家庭平均每人收入結(jié)構(gòu)中，務(wù)工（第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)收入大約為32%）收入大約為30%，2010年務(wù)工（第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)收入大約為31.14%）收入大約為29%。務(wù)工經(jīng)濟(jì)已成為河南省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要特征。由于大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)遷移，導(dǎo)致真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員日益減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性越來(lái)越低，影響三農(nóng)的可持續(xù)發(fā)展。

供給主體結(jié)構(gòu)不合理，不能有效滿(mǎn)足市場(chǎng)資金需求

金融對(duì)農(nóng)村供給率依然較低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分。從網(wǎng)點(diǎn)布局來(lái)看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的主要金融機(jī)構(gòu)是信用社和郵儲(chǔ)銀行。從市場(chǎng)資金滿(mǎn)意度來(lái)看，由于各種原因許多農(nóng)戶(hù)不愿或無(wú)法從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款支持。從市場(chǎng)份額方面來(lái)說(shuō)，農(nóng)村信用社是目前農(nóng)村金融市場(chǎng)主要的市場(chǎng)占據(jù)者和資金供給者。具體情況見(jiàn)表1：

商業(yè)化機(jī)制不能適應(yīng)農(nóng)村融資需求。一是手續(xù)復(fù)雜。從目前的信貸程序看，一筆貸款的發(fā)放要經(jīng)過(guò)授信調(diào)查、授信審批、貸前調(diào)查、貸中審核、貸后管理等一系列程序，并且很多銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)尤其是大型銀行，其縣以下支行沒(méi)有貸款審批權(quán)，繁瑣的手續(xù)不適合農(nóng)戶(hù)及涉農(nóng)企業(yè)資金需求。二是擔(dān)保要求高。商業(yè)銀行采取的是擔(dān)保貸款為主、信用貸款為輔的模式，由于農(nóng)戶(hù)和涉農(nóng)企業(yè)可抵押擔(dān)保財(cái)產(chǎn)較少，擔(dān)保難成為制約農(nóng)村融資的重要因素。三是信貸利率高。從表1可以看出，信用社貸款在農(nóng)村市場(chǎng)占據(jù)壟斷地位，雖然其擔(dān)保條件相對(duì)較低，但貸款利率較高，農(nóng)戶(hù)和企業(yè)融資成本較大。

警惕農(nóng)村金融發(fā)展中出現(xiàn)“抽水機(jī)”現(xiàn)象。近年來(lái)，在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)快速擴(kuò)張的情境下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)或農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)“抽水機(jī)”現(xiàn)象日益突出，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的大量設(shè)立不僅沒(méi)有有效支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而造成當(dāng)?shù)卮罅看婵畹目焖倭魇В共话l(fā)達(dá)地區(qū)、縣域農(nóng)村地區(qū)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市地區(qū)的資金供給源，對(duì)當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”發(fā)展起到了一定負(fù)面作用。

農(nóng)村金融市場(chǎng)的重新構(gòu)建

由上述可以看出，河南省農(nóng)村金融市場(chǎng)的三個(gè)構(gòu)成要素都存在的不足，已對(duì)河南省農(nóng)村金融改革構(gòu)成了一定影響。要想推進(jìn)河南省農(nóng)村金融改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，必須在這三個(gè)基本要素方面進(jìn)行較大突破。

經(jīng)濟(jì)決定金融，需求決定供給，河南省農(nóng)村金融發(fā)展落后的根本原因是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后和農(nóng)戶(hù)收入水平的低下，因此農(nóng)村金融改革最根本和最基礎(chǔ)的是提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和廣大農(nóng)民收入水平。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村發(fā)展城鎮(zhèn)化是破解這一難題的最有效途徑。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是河南省農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求市場(chǎng)參與者有技術(shù)、規(guī)模、資本等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，分散的、單打獨(dú)斗型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化。目前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展模式很多，但實(shí)踐中比較有效的是依托龍頭企業(yè)或大型企業(yè)發(fā)展“農(nóng)戶(hù)——購(gòu)銷(xiāo)和服務(wù)中介——龍頭企業(yè)——其他生產(chǎn)商或市場(chǎng)消費(fèi)者”模式。首先，根據(jù)涉農(nóng)龍頭企業(yè)的需求，農(nóng)戶(hù)組織發(fā)展規(guī)模化種養(yǎng)殖業(yè)，并與龍頭企業(yè)簽訂購(gòu)銷(xiāo)合同，另外在龍頭企業(yè)與農(nóng)戶(hù)之間成立一些中介組織，這些組織可以是第三方中介，也可以是龍頭企業(yè)下派的分支機(jī)構(gòu)，也可以是地方政府工作部門(mén)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一收購(gòu)并進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)等。龍頭企業(yè)把生產(chǎn)的產(chǎn)品再供給其他廠(chǎng)商或直接投向市場(chǎng)。這樣大量分散的農(nóng)戶(hù)就與市場(chǎng)緊密聯(lián)系起來(lái)。如漯河、平頂山及周邊地區(qū)廣大農(nóng)村依托雙匯集團(tuán)的大量肉制品需求，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，形成規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村地區(qū)也自發(fā)成立了大量專(zhuān)門(mén)收購(gòu)生豬的組織，促進(jìn)了該地區(qū)養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

城鎮(zhèn)化建設(shè)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要手段。如果說(shuō)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的話(huà)，那么城鎮(zhèn)化建設(shè)是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。隨著農(nóng)業(yè)科技化、機(jī)械化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)人口越來(lái)越少，大量的勞動(dòng)力從土地上解放出來(lái)，進(jìn)入第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化不僅需要純粹從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力，更需要從事涉農(nóng)運(yùn)輸業(yè)、加工業(yè)、服務(wù)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)人口，而這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都依賴(lài)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，通過(guò)城鎮(zhèn)化使這些產(chǎn)業(yè)積聚起來(lái)，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出來(lái)，并形成科學(xué)、合理的產(chǎn)業(yè)鏈條。同時(shí)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展可以形成輻射作用，促進(jìn)人口、資金、技術(shù)、產(chǎn)品之間的流通和互換，帶動(dòng)廣大農(nóng)村的發(fā)展。

充分發(fā)揮農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)主力軍作用。在農(nóng)村金融市場(chǎng)中，毫無(wú)疑問(wèn)中小金融機(jī)構(gòu)是支農(nóng)的主力軍。目前主要包括農(nóng)信社、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行及農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社（河南省個(gè)別地市如安陽(yáng)市已成立）等。要想充分發(fā)揮其支農(nóng)主力軍作用，應(yīng)從以下五個(gè)方面入手：一是科學(xué)定位，完善機(jī)制。農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持“扎根‘三農(nóng)’、服務(wù)‘三農(nóng)’、依靠‘三農(nóng)’”的市場(chǎng)定位，把信貸的重點(diǎn)和支持的對(duì)象落腳到廣大農(nóng)戶(hù)、涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。要完善內(nèi)部機(jī)制，效仿支持小微企業(yè)六項(xiàng)機(jī)制，建立區(qū)別于工業(yè)信貸、大企業(yè)信貸的管理模式，對(duì)涉農(nóng)貸款要單獨(dú)考核，并要加重獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)信貸資源向涉農(nóng)領(lǐng)域傾斜。二是簡(jiǎn)化程序，降低門(mén)檻。農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)要建立適合農(nóng)業(yè)貸款“時(shí)間緊、額度小、周轉(zhuǎn)快、好借好還”的信貸審批機(jī)制，簡(jiǎn)化信貸流程，實(shí)現(xiàn)好借好還。同時(shí)要在防范風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上適當(dāng)降低融資門(mén)檻，對(duì)融資及擔(dān)保條件適當(dāng)降低，建立適合農(nóng)村發(fā)展特點(diǎn)的信貸準(zhǔn)入和擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)。三是創(chuàng)新產(chǎn)品，提高服務(wù)。要?jiǎng)?chuàng)新符合農(nóng)民、涉農(nóng)企業(yè)等融資需求的信貸產(chǎn)品，如加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)聯(lián)系，發(fā)展對(duì)其上下游農(nóng)戶(hù)及涉農(nóng)企業(yè)的供應(yīng)鏈融資。同時(shí)要轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，主動(dòng)深入廣大農(nóng)村、農(nóng)戶(hù)了解農(nóng)民資金需求，做到“送錢(qián)入戶(hù)、送貸進(jìn)家”，真正緩解農(nóng)村融資難題。四是科學(xué)管理，增強(qiáng)實(shí)力。農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步提高經(jīng)營(yíng)管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，采取有效措施擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模、提高資本充足率，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持力度；農(nóng)信社要進(jìn)一步撥備覆蓋率，加大呆壞賬核銷(xiāo)力度，切實(shí)化解歷史包袱；要進(jìn)一步完善公司治理，防范操作風(fēng)險(xiǎn)和案件風(fēng)險(xiǎn)。五是出臺(tái)政策，加大扶持。地方政府應(yīng)積極出臺(tái)政策，從稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方面加大對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)支持力度，為其發(fā)展壯大提供良好的外部環(huán)境。