序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇關于調整土地規劃的申請范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

    一、案情簡介

    原告海南金峰房地產開發澳大利亞公司以下簡稱“金峰公司”于1993年5月18日向定安縣人民政府、原定安縣國土局申請征地建“金峰富豪花園”和度假旅游項目，同年9月23日定安縣人民政府以定府函1993377號文批復，擬同意安排在定安縣仙溝鎮屯坡建設規劃圖中的第17、18號約160畝土地給該公司，作為興建該項目用地。同年9月27日定安縣人民政府辦公室向原告發出第10號“繳款通知”，該通知要求原告按每畝人民幣1000元向縣土地管理局繳納定金。同年10月22日被告定安縣建設與環境資源局?即原定安縣建設委會員、定安縣土地管理局、定安縣環境資源局以下簡稱“定安建環局”完成了原告金峰公司的用地紅線圖，同年11月給原告發了建設用地規劃許可證和用地紅線圖。同年12月29日被告向原告送達用地報告通知書，通知內容為，用地面積160畝，按每畝綜合地價款13000元，預收每畝設施費10000元，土地管理費按地價總3％。測繪確權費133元?，以上合計2211680元。原告根據定安縣人民政府辦公室第10號繳款通知及被告的上述通知，分別于10月30日向原定安縣建設委員會繳交了規劃用地管理費與測繪費15120元、同年11月22日向原定安縣環境資源局繳交了項目報建費及環境質量調查費5000元、同年11月22日向原定安縣土地管理局繳交征地款16萬元、1994年2月16日向原定安縣建設委員會預交基礎設施費50萬元，被告一共收到原告各項款項四筆合計人民幣680120元。后來，原告既再也沒有按被告通知要求付清各項款項，同時也沒有證據證明要求被告辦理相關手續而遭被告拒辦，且雙方也一直沒有簽訂土地出讓合同，被告也尚未為原告辦理土地使用權證書。另是，被告安排給原告的建設用地早在1993年7月25日進行了總體規劃和相關建設，完成了三通一平的基礎設施工作?這是眾所周知的事實，無需舉證?。

    后來，由于海南房地產業的急劇下滑，原告再也沒有請求被告辦理相關的用地和建設該項目的手續，被告于2000年5月8日在海南日報上發出通知，限原告及相關單位于2000年5月30日前持有關證據到定安縣國土局處置積壓房地產辦公室辦理相關手續，逾期將按有關規定處理。但原告一直未予理采。2000年12月原告以被告收取其上述款項，從未與原告簽訂土地出讓合同和履行土地出讓行為，雙方的民事法律關系沒有成立，致使原告未能開發該項目為由，向人民法院提起訴訟，請求判令被告雙倍返還定金32萬元、項目報建費及環境質量調查費5000元、基礎設施費50萬元、規劃用地管理費及測繪費15120元，四項共計人民幣840120元，并支付欠款?840120元?的利息441893?63元，同時賠償原告在征地業務活動中各種費用68012元，上述幾項總計1350025?63元。定安縣人民法院以“返還土地征用定金、基礎設施費、土地規劃管理費糾紛”為案由受理了本案。

    據上事實，一審法院經審理認為，原告沒有證據證明向被告繳交16萬元屬征地定金，依收據應認定原告向被告所交的16萬元為征地款，故原告請求判令被告雙倍返還定金32萬元不予采納。但被告收到原告四筆款項680120元后，至今尚未與原告簽訂土地使用權出讓合同，原、被告之行為違反了《中華人民共和國城市房地產管理法》第十四條“土地使用權出讓應當簽訂書面出讓合同。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂”的規定，其行為應認定無效。依照《中華人民共和國民法通則》第六十一條一款“民事行為被確認無效或者被撤銷后，當事人因該行為取得的財產，應當返還給受損失的一方”的規定，判決“被告定安建環局向原告金峰公司返還征地款16萬元、基礎設施費50萬元、項目報建費及環境質量調查費5000元、規劃用地及測繪費15120元，共計人民幣680120元及其銀行利息”。

    一審判決后，被告不服，向二審法院提起上訴，主張應適用《海南經濟特區換地權益書管理辦法》的規定，由金峰公司申請換發用地權益書，并駁回原告的訴訟請求。二審法院經審理，認為原判認定事實清楚，處理結果正確，但上訴人定安建環局與被上訴人金峰公司的土地出讓合同尚未建立，不能適用《中華人民共和國城市房地產管理法》的規定。雙方的行為權形成一種債的關系，應適用《中華人民共和國民法通則》第108條“債務應當清償。”的規定予以調整，故判決“駁回上訴，維持原判”。

    二、問題的提出

    本案二級法院對事實認定和處理結果是一致的，但二審法院卻認為一審法院適用法律不當，應予糾正。根據二級法院對本案事實的認定，筆者認為，本案發生在《中華人民共和國城市房地產管理法》施行前，且雙方實施的行為又未屬于最高人民法院《關于審理房地產管理法施行前房地產開發經營案件若干問題的解答》范圍之內，因而有以下二個方面的問題是值得提出共同探討。一是本案案由的確定是否正確。也就是說是一般的“債”的糾紛，還是特殊的房地產糾紛類型的案件。二是本案適用何類法律法規來調整，才能體現法律效果和社會效果的統一。

    三、觀點、及其論據

    〈一〉關于案由的確定正確與否。民事案件的案由，應該說是案件的定性和屬類。最高人民法院?2000?26號文，關于印發《民事案件案由規定?試行?》的通知中規定“第一審法院立案時可根據當事人的起訴確定案由，當事人起訴的法律關系與實際訴爭的法律關系不符合，結案時以法庭查明的當事人之間實際存在的法律關系作出確定案由的依據。”，根據這一規定，筆者認為，一是案由首先是在立案時根據當事人的起訴而確定，但在審理時發現起訴的法律關系與實際訴爭的法律關系不符時，可按結案時認定的法律關系而另確定。二是案由的確定是按當事人實際訴爭的法律關系而確定的。三是案由的確定與調整該案所適用的法律是相關聯的。但多年來一些審判人員重實體處理，忽視案由的確定，致使在適用法律上出現不當。

    1?上述案件的案由，一、二審法院都按立案時確定的“返還土地征用定金、基礎設施費、土地規劃管理費糾紛”來進行審理，一審法院從被告收取原告的上述各類款項是否合法、有否違反國家禁止性規定、是否應予返還來進行審理和適用相關的法律來調整，也就是說原、被告之間繳交和收取上述各費的民事行為是否合法、有效。簡單來說就是一是確認該民事行為是否有效，二是確認應否返還，三是該案不是一般的“債”的關系。因而，一審法院首先認定原、被告之間發生的民事行為違反了《中華人民共和國城市房地產管理》的規定，確認為無效的民事行為，然后適用《民法通則》第六十一條第一款的規定進行判決，而并非適用處理一般的“債”的糾紛相關法律進行調整。但筆者認為，一審適用上述法律來判決，這與案件的定性?即案由?是不相符的。

    2?二審法院對該案審理后認為“雙方的行為僅形成一種債的關系”，并適用調整“債”的關系的相關法律進行判決，這一認定與適用法律雖然一致，但根據案件的事實，該案原、被告之間的民事行為并非“僅形成一種債的關系”。值得注意的是，原告是根據被告的有關通知而向被告繳交上述各費的，如果沒有通知，原告憑什么向被告繳交上述各費呢﹖被告方的繳款通知應認定屬合同的格式條款或要約。并非“合同尚未建立”和“僅形成一種債的關系”。雖然，二審法院所指的“合同尚未建立”是指土地使用權出讓合同，但一審法院也就是按雙方未建立土地使用權出讓合同而認定該民事行為無效的，并適用相關法律來判決。據此，筆者認為，本案原、被告的行為不應是“僅形成一種債的關系”，二審法院適用調整“債”的關系的相關法律來判決，這與案由的確定和本案事實也是不相符的。

    3?筆者認為：①根據一、二審法院對本案確定的“返還土地征用定金、基礎設施費、土地規劃管理費糾紛”為案由，那么該案的性質應屬侵權糾紛或者不當得利糾紛之類，而既不是一審法院認定的“無效民事行為”，又不是二審法院認定的“僅形成一種債的關系”。因而一、二審法院判決適用的相關法律與本案的性質是不相關聯的。②根據一、二審法院對本案認定的事實，原告金峰公司為建設“金峰富豪花園”項目，按用地程序向被告一是提交了用地申請手續，二是依被告的“繳款通知”向被告繳納了上述相關款項。定安縣人民政府履行辦理了相關批復，被告定安建環局也履行了批項、測繪、規劃和著手征地等工作，并在該規劃區實現了“三通一平”。根據原、被告雙方已完成的上述行為，本案既不屬侵權行為或不當得利的性質，也不屬于一般的“債”的關系，而應屬于特殊的房地產類型糾紛，它所特殊之處就是雙方尚未簽訂土地使用權出讓合同便履行了上述義務，并且該行為又不屬最高人民法院《關于審理房地產管理法施行前房地產開發經營案件若干問題的解答》的四十七個問題范圍之內。綜上所述，筆者認為本案案由應確定為“國有土地使用權出讓糾紛”。

    〈二〉關于本案的法律適用與社會效果。本案如按“國有土地使用權出讓糾紛”為案由，那么即屬房地產糾紛類型的案件，但本案涉及的國有土地使用權出讓行為發生在《中華人民共和國城市房地產管理法》施行前，如何正確適用相關法律予以調整，這是關系到如何體現審判的法律效果和社會效果的統一問題。

    眾所周知，在《城市房地產管理法》實施前，海南的房地產超常規發展，法律滯后，絕大多數房地產開發經營合同和行為，都存在手續不完善問題。特別是在審判務實中，往往又會出現一些背離法律效果與社會效果的裁判。即，一是片面適用法律、機械套用法律條文或法律沒有明確規定而隨意作出違反立法原意的推定或解釋；二是審判結果激化矛盾，造成社會不穩定的后果；三是片面或表面運用事實，放棄本質分析或對事實和證據的認定，離開兩個基本的原則過分追求細枝末節，導致裁判不公。四是雖然有嚴格的法律證明，但裁判結果脫離實際，造成裁判不可執行。因此，筆者認為，審理這類特殊類型的房地產案件，不能只看形式要件，簡單的行為“雙方的行為是無效民事行為”或認為“雙方僅形成債的關系”而判決地方政府部門還款。處理這一特殊類型的房地產糾紛案件，筆者認為：

篇(2)

為深入貫徹實施《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》），進一步規范國有農場土地管理，正確引導農場廣大干部職工依法、合理、節約集約使用土地，防止國有資產流失，現提出如下意見：

一、進一步理順地方國土資源管理部門與農場土地管理機構的關系，充分發揮土地管理法定職能作用

（一）國有農場設置土地管理機構，行政上接受農墾系統領導，業務上接受縣級以上國土資源部門領導，實行雙重領導、雙向負責的管理體制。

（二）農墾系統土地管理機構納入全市國土資源管理體系。農場土地管理機構和地方政府國土資源管理部門要主動加強溝通聯系，共同搞好農場土地管理工作。

（三）縣級以上地方國土資源管理部門負責對轄區內國有農場土地的土地利用規劃、建設用地審批、土地登記發證和土地執法監察等環節實施統一管理。國有農場土地管理機構負責場區土地管理事務，其主要職責是：

1、宣傳、貫徹和執行國家、省有關土地管理的方針、政策和法律、法規，以及地方性土地管理的文件、規章。

2、協助當地人民政府做好土地利用總體規劃和有關專項規劃的編制和調整工作，監督檢查場區土地利用總體規劃和有關專項規劃的實施情況。

3、負責場區土地資源變更調查、土地登記發證和土地變更登記的調查、審核呈批工作；協助國土資源管理部門做好場區內的地籍測繪工作。

4、承辦場區內建設用地、臨時用地的審查報批工作。

5、監督檢查土地管理法律、法規和政策在本場區內的貫徹實施。開展土地巡查監察，及時制止土地違法行為；協助國土資源管理部門查處土地違法案件。

6、協助地方國土資源管理部門做好土地分等定級和土地資產評估及管理工作。

7、按照誰主管誰負責的原則，辦理場區內發生的土地事項，調解土地糾紛。

8、承辦地方國土資源管理部門委托辦理的其它土地管理業務。

二、加強農場土地規劃管理，嚴格實施土地用途管制制度

（四）國有農場要在地方縣級以上國土資源管理部門的指導下，根據國家批準確定的方針、任務、計劃、指標和茂名市以及有關縣（市、區）、鎮土地利用總體規劃，結合農場的實際，依法編制農場土地利用總體規劃，規定土地用途，對場區土地實施用途管制。

（五）農場內單位和個人使用的所有土地，必須符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃。

（六）依法合理使用國有農場土地。非農建設確需使用農場土地搞建設的，必須依法辦理審批手續，并依法給予補償和安置，不得強行劃轉國有農場土地。

（七）國有農場土地開發利用和建設用地，由茂名市國土資源局按照省下達的建設用地年度計劃，安排一定的用地指標以解決國有農場的用地需求。

（八）農場的各項建設應按照經依法批準的規劃實施，依法向當地縣級以上國土資源管理部門申辦審批手續和用途變更手續。

三、完善農場建設用地審批制度，規范審批程序

（九）國有農場一切非農建設用地，必須依法報經縣級人民政府批準，經營性用地按出讓方式供地。

（十）農場單位使用場區土地利用總體規劃確定的建設用地建設辦公場所或興辦企業，或與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件向縣級人民政府土地行政主管部門提出申請，報同級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照《土地管理法》第四十四條的規定辦理審批手續。

（十一）農場公共設施、公益事業建設需要使用土地的，經農墾部門審核，向縣級人民政府土地行政主管部門提出申請，報同級人民政府批準；其中涉及占用農用地的，依照《土地管理法》第四十四條的規定辦理審批手續。

（十二）農場單位非農建設用地審批程序是：農場單位憑建設項目批準文件、農場國土和有關規劃部門核準的規劃平面圖、填寫《茂名農墾企事業單位申請建房用地呈批表》經農場領導審核同意，報茂名農墾局土地管理部門審核后，由縣級人民政府土地行政主管部門辦理審批用地手續，報同級人民政府批準。其中涉及占用農用地的，依照《土地管理法》第四十四條的規定辦理審批手續。

（十三）場外單位、個人使用農場建設用地，一律按國有土地有償出讓方式取得。辦理程序是：憑建設項目的批準文件和當地縣級人民政府土地行政主管部門關于建設項目選址用地的文件，以及有關圖件資料，向農場提出申請用地報告，經農場上級主管部門核準后，再到當地土地行政主管部門辦理土地出讓手續，報當地縣級人民政府批準。其中，涉及占用農用地的，依照《土地管理法》第四十四條的規定辦理審批手續。

（十四）農場居民使用農場土地建房，必須符合場區土地利用總體規劃和場區居民點建設規劃，并盡量利用原有宅基地、空閑地、荒地、閑置地，或拆舊建新，嚴格控制占用耕地。嚴禁在膠林、溝谷、河堤、道口、水庫下游、高壓線附近、陡崖下建筑相關設施。

（十五）嚴格農場居民住宅用地申請條件。堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定，農場居民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省規定的標準。大力提倡農場居民建設公寓式住宅。

（十六）農場居民建設住宅使用本場土地的，由農場居民提出用地申請，經生產隊同意，經本場審核報茂名農墾局核準后，報縣級人民政府土地行政主管部門呈同級政府批準；其中涉及占用農用地的，依照《土地管理法》第四十四條的規定辦理審批手續。

農場居民將原有的住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準。

（十七）已參加房改，并已分到配套伙房或者房改享受面積不夠需增擴用地面積的職工，必須依法辦理用地手續并經批準后才能動工建設。

（十八）原安置在農場的歸、難僑胞使用農場土地建住宅的，免繳各種規費；原安置在農場的水庫移民及其子女使用農場土地建住宅的，按茂府辦[*]31號文《關于減免水庫移民改危建房用地收費的通知》要求辦理。

（十九）城鎮規劃范圍的農場土地，必須通過出讓或劃撥方式取得，通過出讓取得的應按規定繳交出讓金。

（二十）健全農場宅基地管理制度。在農場宅基地審批過程中，農場土地管理機構要做到“三到場”。即：受理宅基地申請后，要到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃等；宅基地經依法批準后，要到實地丈量批放宅基地；居民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地。

四、加強農場土地登記發證工作

（二十一）國有農場的一切土地（包括耕地、園地、林地、草地、荒地、水域、灘涂、建設用地等），屬于國家所有，農場取得規定的使用權。凡歷史上業經地方人民政府及其土地行政主管部門批準建場規劃和用地的、進行土地調整已簽訂協議的、符合《確定土地所有權和使用權的若干規定》的，均應予以維護。任何單位和個人不得以任何借口侵（搶）占國有農場土地。

（二十二）國有農場土地凡符合權屬來源合法、界址清楚、面積準確三個條件的，國土資源管理部門應及時辦理土地登記發證手續；對有爭議的土地，調處一宗，登記發證一宗。

（二十三）農場居民宅基地要登記發證到戶，內容規范清楚，切實維護農場居民的合法權益。要加強農場居民宅基地的變更登記工作，變更一宗，登記一宗，充分發揮地籍檔案在宅基地監督管理上的作用，切實保障“一戶一宅”法律制度的落實。要依法、及時調處宅基地權屬爭議，維護社會穩定。

五、加強土地執法監察，依法保護國有農場土地資源

（二十四）進一步健全和完善農場土地動態巡查制度，切實加強農場建設用地的日常監管，及時發現和制止各類土地違法行為。要重點加強城鄉結合部農場居民宅基地的監督管理，嚴禁城鎮居民在農場購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農場購買和違法建造的住宅頒發土地使用證。

（二十五）堅決制止非法侵占國有農場土地行為，加強對土地違法行為的監督檢查。對侵占國有農場土地的不法分子，要堅決依法查處；對非法占用國有農場土地的，要堅決返還；對破壞國有農場財產、挑起事端的，必須堅決予以打擊；對違反法律規定程序將國有農場所屬土地確定給其他單位和個人的，要按照有關規定對直接責任人進行嚴肅處理。

（二十六）依法依規妥善處理農場單位或個人建房用地的歷史遺留問題。

1、*年《廣東省農墾國有農場土地管理暫行辦法》（粵國（法規）字[*]109號）廢止前，農場單位、個人建房用地憑農場用地批準文件資料，可到當地國土資源管理機關申辦劃撥《國有土地使用證》。今后土地轉讓的，需按規定補交出讓金。

2、自《廣東省農墾國有農場土地管理暫行辦法》（粵國土（法規）字[*]109號）廢止之日起至*年6月30日止，農場單位、個人建房用地憑農墾用地批準文件資料，可到當地國土資源管理機關補辦建房審批手續，領取《國有土地使用證》。場外單位、個人使用農場土地從事非農建設的，須到當地國土資源管理機關補交土地出讓金和補辦建房審批手續、領取《國有土地使用證》。

（二十七）加強土地監察機構隊伍建設。建立完善農場、分場、生產隊、生產崗位的土地執法監察網絡，落實土地執法監察責任制。

（二十八）做好農場土地法制宣傳教育工作，提高依法管地用地的自覺性。

篇(3)

關鍵詞 新農村建設 農村土地管理 現狀 對策

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A

社會主義新農村的建設與農村的土地管理問題息息相關，要加強對農村土地的管理，發現問題并及時處理，以促使新農村建設快速穩定的進行。

1社會主義新農村建設與農村土地管理聯系密切

“村容整潔”是社會主義新農村建設中的基本要求，改善農村的環境，加大農村環境的治理力度是在新形勢下的必然要求。對農村土地的整治、改變目前落后的村容村貌都離不開對土地的利用。如此一來土地的使用方式發生了轉變，從而間接提高了耕地質量。土地利用得到了優化和耕地質量的提高都能夠促進社會主義新農村的建設，并穩定社會經濟發展。

2新農村建設下現行農地管理存在的問題

目前在我國新農村建設的推動下，農村的土地管理已經日趨規范，但是，在實際對農村土地的管理和使用上面卻依舊存在著諸多不足。

2.1集體土地非農建設利用粗放

集體土地非農建設流轉不夠規范會嚴重影響農村的村容。農民宅基地用地、鄉鎮企業用地以及出于公益目的集體建設用地是農村集體土地中非農用建設的重要組成部分。現在，在很多農村的房基地使用不夠規范、建造房屋無秩序、土地利用沒有計劃、村莊向外擴張，致使部分耕地遭到破壞，土地資源嚴重浪費。由于鄉鎮企業未經嚴整的規劃就使用土地而造成的土地利用不合理現象也是屢見不鮮的。另外，目前在農村沒有一個完善的集體建設用地的流轉制度，致使建設用地出現了變相轉讓的現象，進而令農村土地使用情況出現了混亂的狀況，打亂了土地的正常使用秩序。

2.2農業生產用地配置機制不健全

如果沒有健全的農業生產用地配置機制，農業生產就會受到不良的影響。從上世紀八十年代開始，我國政府便在農村開始實行，這樣的生產方式確實充分的調動了農民的生產積極性。但是隨著社會的發展，生產力的不斷提高，其自身的弊端也開始不斷的顯露。農民對土地流轉觀念意識難以統一，不同區域流轉規模和速度存在著明顯的差異。在沒有操作性較強的政策指導下，一些基層干部也無法對這樣的現象給予調整和解決，只能任其發展，長久下去就會出現土地流轉盲目運作、毫無秩序的現象。

2.3被利益所牽引

在建設新農村時，為了追求片面的發展而縮減耕地的現象也屢禁不止。一些農民不了解可持續發展的重要性，在面對眼前利益時就忘記了長遠發展。有很多農民都破壞了原有的土地資源，例如有的農民將農田變成了魚塘，甚至還有農民直接荒廢了土地。這些都嚴重影響耕地的利用效率，不利于土地管理的長遠發展。

2.4對土地的管理機制不健全

由于農村土地的管理機制不健全，令農民無法得到一些關于土地的相關信息。例如對土地的征地程序，管理者沒有將細節認真地告知農民，這損害了農民的參與權和知情權，使其無法更加有效的利用土地。

3促進新農村建設的農地管理制度改革的對策

3.1對農村的宅基地建設加強管理

加強農村宅基地的建設和管理，鼓勵農民集中建設新居，使總體規劃在原則上不再出現分散的宅基地分布狀況，嚴格按照一戶申請一處房基地的原則進行審批房基地的申請，杜絕超標準占地建房。在此基礎上還要杜絕以下現象的發生：

（1）城鎮居民在農村購置宅基地建房。

（2）城鎮居民在農村購買農房。

（3）農民提供宅基地作為建設用地。

（4）農村建設用地使用權的“聯建”行為。

在深化改革工作管理的同時，防止任何集體或個人非法占用耕地。征地制度改革的完善、土地用途嚴格管制、完善宅基地管理、加大監察力度等，是規范農村土地、加強用地管理的有效措施。

3.2嚴格控制耕地不合理使用的現象

保護耕地的最主要目的在于維護糧食的產量，保證農業生產的正常進行，這對增加我國的國民收入有著重要的推動作用，也是新農村建設中的重要要求。因此，要嚴格規范對土地使用的審批和管理，嚴禁圈地畫地的現象發生，禁止不合理地破壞耕地改建池塘的行為。對一些非農業建設用地要確定其規模和布局，并進行嚴格的審核，確保耕地面積能夠在可控制的范圍內。對于鄉鎮企業建設、公共設施完善等需要利用集體經濟組織和農民集體所有土地時，必須符合土地利用的整體規劃，并在依法辦理規劃建設許可證后進行申請各個項目的審批。嚴禁以辦鄉鎮企業為名非法占有或租用農民集體所有土地。

3.3政府加大督查督辦力度，加強農村土地管理

政府要及時解決在征地過程中出現的問題，并探索有效、可行的處理案件的新方法，建立案件處理責任制，維護農民的利益。對于征用農民的土地，要給予補償資金，并確保落實到位，讓農民能夠依法獲得補償，令其合法利益不受侵犯。對征地的數量以及范圍進行嚴格的控制，并將征地的程序完善詳細的介紹給農民，維護農民的利益。

4結語

新農村建設，找準土地管理在建設社會主義新農村的最佳平衡點和切入點，把土地管理與社會主義新農村建設緊密地結合起來，這是當前土地管理的一項緊迫又艱巨的任務。只有認真處理好土地管理的問題才可以有效履行保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的職責，切實堅持依法依規管理、節約集約用地自 原貝從實際出發尊重農民意愿，才能妥善處理好農村土地利用與新農村建設的關系，為建設好社會主義新農村保駕護航。

參考文獻

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第二條本市轄區范圍內項目建設用地的監督管理，適用本暫行規定。

第三條土地受讓人應當按《國有建設用地使用權出讓合同》約定的期限足額交納土地出讓金；土地受讓人應依照《國有建設用地使用權出讓合同》確定的時間和條件將出讓土地交付給土地受讓人。

第四條土地受讓人應當按《國有建設用地使用權出讓合同》和建設用地批準文件規定的土地用途、動工期限、城市規劃要求開發、利用土地。

第五條動工開發期限是指土地交付日期起至《國有建設用地使用權出讓合同》約定動工開發期限建滿日期或批準文件規定的動工開發期限。

第六條規范國有建設用地供應行為

（一）嚴格審查土地來源。供應新增建設用地的，必須依法取得省級以上人民政府批準文件，并按法律法規規定的征地安置補償標準簽定了土地征收補償協議，征地補償的各種費用全部到位；供應存量土地的，必須提供土地收儲協議或有關土地產權的證明材料；原則上執行“熟地供應”政策；未經依法批準或土地權屬不清的，一律不予辦理供地手續。

（二）嚴格把握土地規劃指標。房地產開發用地規劃設計條件必須符合國務院辦公廳轉發建設部等部門《關于調整住房供應結構穩定穩定住房價格的意見》規定，套型建筑面積90平方米以下住房面積所占比重必須達到開發建設總面積的70%以上，不得出具別墅類房地產開發的規劃設計條件；工業用地的規劃設計條件必須符合國土資源部《關于和實施（工業項目建設用地控制指標）的通知》（國土資發[2008]24號）及《江西省建設用地指標》等有關規定；其他用地的規劃設計條件必須符合《江西省建設用地指標》等有關規定。

（三）嚴格把握土地價格。工業用地不得低于最低價標準，即11.2萬元/畝；經營性用地不得低于市場評估價；劃撥用地價格不得低于土地征收補償費用、報批規費、房屋拆遷安置補償費用以及相關稅費之和；土地價格必須實行集體研究決定。

（四）嚴格做好土地供應基礎工作。根據建設用地供應計劃，市國土局向市規劃局提出征詢土地供應規劃設計指標的函；市規劃局按規定提出宗地規劃條件；市國土局擬定建設用地供應工作方案，經土地供應領導小組研究同意；根據市土地供應領導小組研究的結果，擬定國有建設用地使用權供應工作方案。宗地面積150畝以內的，報經市人民政府批準后實施。宗地面積150畝至300畝的，呈鷹潭市國土局審查同意后，報市人民政府批準后實施。宗地面積300畝以上的呈鷹潭市國土局和省國土資源廳審查同意后，報市人民政府批準后實施。

（五）嚴格做好土地供應工作。市國土局按規定編制土地出讓供應文件；出讓公告；受理申請，進行資質審查，接受報名登記，組織答疑及實地踏勘；按規定確定底價，在拍賣會或決標前半個小時，召開市土地供應領導小組會議，集體決定土地出讓底價；按規定出讓方式實施決標；簽訂《成交確認書》；土地成交10個工作日內，將土地供應信息錄入土地供應系統，并報上級國土部門備案；簽訂《建設用地使用權出讓合同》，整理資料并歸檔；市財政局會同市土地儲備中心負責按《建設用地使用權出讓合同》約定收（催）繳土地出讓金；土地受讓方繳清土地出讓金后，按規定辦理土地登記手續。按規定核發《建設用地批準書》或《劃撥土地決定書》。未繳清土地出讓金的，不得核發《國有建設用地土地使用權證》。

第七條強化建設用地使用管理

（一）建立供地備案制度。市國土部門按照“供一宗、錄一宗”的原則，在土地成交（或批準之日起）10個工作日內，將土地供應信息及時錄入土地供應系統，并報上級國土部門備案。

（二）建立試行收取用地保證金制度。房地產開發項目用地按土地出讓價款的2%-5%收繳用地保證金，工業項目用地按土地出讓價款的1%-2%收繳用地保證金，其他用地按土地價款的0.5%-1%收繳用地保證金。具體管理辦法由市國土部門與財政部門另行制定。

（三）建立建設用地信息公開制度。市國土部門要及時向社會公開供地計劃、供地結果等動態信息和情況，并按規定在有關網站進行公布。建設項目用地經依法批準后，市國土部門要按規定核發《建設用地批準書》；建設用地單位在取得《建設用地批準書》之日起5個工作日內將《建設用地批準書》等有關資料的信息在施工現場醒目的位置公開懸掛，接受全社會的監督。

（四）建立建設用地跟蹤管理制度。市國土部門參與建設用地項目的規劃設計、方案評審等工作，嚴格按土地出讓合同或劃撥決定書的約定，對建設用地規劃設計條件、投資強度、開工竣工時間等進行審查并出具審查意見。未通過審查或審查意見不合格的，市規劃部門不得批準發放工程建設規劃許可證；經依法批準進行施工的，由市規劃部門牽頭，會同市國土、建設、房管、城管等相關部門進行實地放（驗）線；在建設過程中，市國土部門定期或不定期地組織對建設項目進展情況進行檢查。房地產開發項目的，每季度不少于1次，其他項目的每半年不少于1次；其他部門也要按職責要求加強跟蹤管理。

（五）建立土地用途管制制度。嚴格執行土地出讓合同和劃撥決定書約定的土地用途建設項目投資額、產業政策、開竣工時間、規劃設計條件、繳納土地價款、違約責任等內容。確需改變規劃設計條件等相關內容的，必須經市人民政府批準，并按規定補交土地價款；對非經營性用地改變為經營性用地的，明確市人民政府依法收回土地使用權，重新依法出讓。

（六）建立商品房預售登記備案制度。商品房預售人依法辦理商品房預售登記，取得商品房預售許可證之日起10個工作日內，到市國土部門辦理備案手續。同時，應當將商品房預售合同報市國土部門進行登記備案。

（七）建立建設項目用地竣工驗收制度。市人民政府組織有關部門對已建成的建設項目進行竣工驗收時，市國土部門著重對建設項目用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書、商品房預售備案登記、建設項目用地信息公示等情況逐項進行驗收，并出具檢查核驗意見，檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收。工業項目竣工后，由園區管委會組織發改、規劃、國土、環保、經貿等部門對產業政策執行情況、投資情況、土地產出效率、環境保護政策落實情況以及容積率、綠地率、建筑密度、開竣工時間、配套辦公及生活服務設施用地比例等指標和要求進行驗收。

（八）建立部門聯動制度。市國土部門做好土地供應和項目用地竣工驗收以及日常監管工作；市發改部門要做好項目的審核、核準和備案工作；市規劃部門要做好建設項目供地前規劃設計條件的編制、審批工作和供地后的規劃檢查工作；市監察部門要做好對土地供應過程監督工作，發現問題及時糾正處理；其他相關職能部門要積極配合做好有關報審工作；各建設項目主管部門要嚴格督促用地單位依法依規、節約集約使用土地。強化執法。對未取得合法用地手續的建設項目，市發改部門不得辦理項目審批、核準手續；市規劃部門不得辦理建設規劃許可；市建設部門不得發放施工許可證；市電力和市政公用部門不得通電、通水、通氣；市國土部門不得受理土地登記申請；市房管部門不得辦理房產所有權登記手續；市金融機構不得發放貸款；未依法辦理農用地轉用審批手續占用農用地設立企業的，工商部門不得登記。對未按規定繳清土地價款的，市國土部門不得發放《國有土地使用權證》；市規劃、建設等部門不得辦理報建手續；市房管部門不得辦理商品房預售手續。市國土、規劃、建設等相關部門按職責要求加大對違法違規行為的查處力度，對違反法律法規和弄虛作假的，要依法嚴肅處理，并追究有關責任人員的責任。

第八條因不可抗力或者政府行為造成動工開發延期的，土地受讓人應當在動工開發期限屆滿三十日前，依法申請辦理延長動工開發期限；因不可抗力或者政府行為造成的建設工期延遲的，土地受讓人應當在建設工期屆滿三十日前，申請辦理延長建設工期，經批準延期的，最多不超過一年。

第九條根據《閑置土地處置辦法》的有關規定，土地受讓人依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定期限未動工開發建設的，其土地認定為閑置土地。具有下列情形之一的，也可以認定為閑置土地：

（一）《國有建設用地使用權出讓合同》或者建設用地批準書未規定動工開發期限，自國有建設用地使用權出讓合同生效或核發建設用地批準書之日起滿一年未動工開發的；

（二）已動工開發建設，但已開發建設的土地面積占應動工開發總面積不足三分之一，或者已投資額占項目總投資額（不含土地出讓金）不足百分之二十五，且未經批準中止開發建設連續滿一年的；

（三）法律、行政法規規定的其他情形。

第十條閑置土地按下列標準計算收取土地閑置費

（一）閑置一年以上、不足一年半的，按土地出讓金總額的百分之十計收；

（二）閑置一年半以上、不足兩年的，按土地出讓金總額的百分之二十計收。

閑置以劃撥方式供地的，以征地費用總額按以上標準收取土地閑置費。

土地受讓人拒交土地閑置費用，由市國土局責令限期繳納；逾期不繳納的，依法申請人民法院強制執行。

第十一條土地閑置兩年以上的，無償收回其未使用部分的土地使用權。對不符合法定收回條件的，通過改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入土地儲備等途徑及時處置，充分利用。

第十二條工業項目建筑容積率、建筑密度、投資總額、單位用地面積投資強度等任何一項指標未達到約定標準的，土地受讓人必須按實際差額部分占約定標準的比例，支付相當于同比例土地使用權出讓金的違約金，并限期整改到位。工業項目的綠地率、相關配套設施用地所占比例等任一項超過約定標準，土地受讓人要按相當于土地使用權出讓金總額的0.5%繳納違約金，并依法進行處理。達不到生產規模，甚至只建廠房不進行生產的“隱形土地閑置”，通過責令整改、協商收回、依法收回、置換等方式進行處理。

第十三條對未按合同約定繳納土地出讓金的，日按未繳金額的1‰標準收取滯納金。對不按合同約定使用土地的，責令停止建設，并依法進行處理。

第十四條對未經依法批準，擅自改變土地出讓規劃條件的，由市規劃局限期改正，確實難以改正且不影響城市規劃的，經依法處罰后，按市場價補交地價款。

第十五條本暫行規定之日前，凡本市有關建設用地監督管理的規定與本暫行規定相抵觸的，按本暫行規定執行。

篇(5)

關鍵詞：土地開發權；土地開發權轉移；土地管制

中圖分類號：F061．6文獻標識碼：A文章編號：1009－2382（2015）12－0086－05

一、引言

從最早的中國奠定了黨領導革命的民心基礎，到后來農村為改革開放提供了堅實的物質基礎，中國的土地問題始終是改革的焦點問題，懸系著民族命運與復興希望。近年來，土地亂象再起，亂拆亂建成風，小產權越禁越多，征地頻發，土地財政似已積重難返。這一切看似亂花迷人眼，實則與以往的土地問題已不盡相同。在中國當今圍繞土地問題的各種紛爭，也已經極少是關于農地本身的分配或使用，而幾乎全是農地非農用即開發使用的權益紛爭。時至今日，許多人仍然只有土地所有權的意識而沒有土地開發權的概念，是我們這些年來土地制度改革一再陷入誤區的原因（華生，2014）。土地開發權（LandDevelopmentRights），有學者直譯為土地發展權。土地開發權概念是伴隨著1947年英國《城鄉規劃法》的實施，首次在法律上得以明晰的。對于土地開發權，國內學界的研究始于20世紀90年代末期，已取得了一定的理論積累。眾多的法律學者（劉國臻，2005；任中秀，2013）從法律的層面對開發權涵義、權源、權利主體等相關層面進行了剖析。與法律學者不同，經濟學更多聚焦于探討土地開發權的配置是靠市場還是靠規劃以及土地開發權的增值收益方面（沈守愚，1998；張安錄，2000；王小映，2007；華生，2013；盛洪，2014；周其仁，2014；文貫中，2014）。此外，有些學者專注于土地開發權轉讓的研究，對土地開發權轉移產生的背景、運行的機理、實踐的模式等做了較為深入的研究（靳相木，2009；汪暉等，2011；陸銘，2011；柴鐸，2014）。土地開發權的理論和實踐都源于國外，對其國際比較研究自然不可或缺。國內也有學者對此作過些介紹，英國實行的“土地開發權國有化”，美國則屬土地開發權私人模式（劉明明，2009；林曉雪等，2012）。學者們的介紹太過簡單，并未系統地加以展開，就以此為實踐基礎作出事實判斷。以英國為例，土地開發權國有化法案早被廢止，現實情況早已迥異。而通過土地開發權的購買或轉移的實踐研究，就認定美國私人土地所有者擁有土地的全部開發權，政府不讓開發就得向土地所有者去購買，也是對美國土地開發權的極大誤解。本文通過對美國、英國和日本的土地開發權的運行現狀介紹，還原目前國外土地開發權實踐的全貌，為國內更深入地研究拋磚引玉。

二、土地開發權的定義

明確界定土地開發權的涵義，是深入研究的基礎和前提。對于土地開發權的涵義，不同的學者有不同的見解，或從土地用途變更的視角來厘定，或從土地開發強度提高的視角來界定，抑或是兩者的結合。國內的學者慣以用狹義土地開發權和廣義土地開發權來予以區分（林曉雪等，2012；王永莉，2007；楊笛韻，2015）。實際上，土地開發權是一個舶來詞匯，關于其內涵本就有權威的釋義。土地開發權涵義的內核是對“開發”（Development）一詞的定義，在《英國城鄉規劃》中是這樣規定的：“開發”就是“在地上、地面、地下進行建筑建造、工程建設、礦產開采或其他工作，或在對任何建筑、土地的使用中所進行的任何實質性改變”（巴里•卡林沃思等，2011）。定義中有兩點要進一步明晰，第一，這里“建筑活動（BuildingOperations）”包括了建筑的重建、結構改造或加建，某些類型建筑的拆除等，甚至包括“通常由建筑商所從事的其他一些活動”。需要特別指出的是：2004年，建筑活動的內涵進一步擴大，在英國“產生了總建筑面積增加的結果”的內部改動也被納入“開發”定義的范疇。第二，關于定義中的“實質性改變”認定。此處的“開發”是指一幢建筑或一塊土地在使用功能上的轉變。構成這種“開發”行為，轉變的“實質性”（Material）必須達到一定大“度”（Degree）的變化“性質”（Kind）才被認為是“實質性”的。同一住宅，從用作自住到用作經營性使用的改變，視為“開發”行為。基于以上兩個“開發”內涵，以土地為載體的權利就是土地開發權。簡單地說，就是一幢建筑或一塊土地在物理上的改變或者在使用功能上的實質性轉變。那么就目前世界各國的實踐來看，土地開發權的運行現狀究竟如何？接下來，通過對美國、英國和日本的實踐給予答案。

三、美國的土地開發權模式

美國是當今私權社會的典型，土地制度自然也不例外，但土地開發權可不歸私人土地所有者，即土地所有者并不能隨意對建筑物或土地做物理上的改變或者使用功能上的實質性轉變。這種土地開發是受到美國的規劃管制的。美國政府規劃的基本形式是綜合規劃，也有稱其為概念性規劃、整體規劃，或者地方政府規劃。土地的使用規劃是綜合規劃的核心和不可或缺的組成部分，其管理和規范著域內的土地，包括公共的和私人的。土地的規劃核心內容為管理土地使用的區劃法規①（埃里克•達米安•凱利，2009）。1．區劃法規土地區劃法規將土地進行分區管理，對于每一個分區，規定土地或建筑的用途、使用強度以及使用的尺度。（1）規定用途。分區規劃規則將土地分為農業、居住、商業（或營業）和工業4個基本使用類型。每個分區均制定了詳細的土地用途，嚴格避免不相容土地使用性質的交互。（2）規定使用強度。強度是土地使用的定量化衡量指標，基本的強度指標有：居住用地上的每英畝的住宅單元、最小宅地規模、容積率等，不同分區，土地的使用強度也通常不同。（3）規定尺度。顧名思義，主要是涉及地塊和建筑物的尺度，具體有：地塊的寬度和進深、建筑物的高度、建筑物的體積，以及院子和退紅標準等。用途、強度和尺度，土地分區規劃的三個維度，不同的用途，不同的強度，不同的尺度排列組合在一起，使美國地方的土地分區一般都多達數10種不同區域。例如美國馬里蘭州霍華德縣最新的分區管制條例HowardCountyZoningRegulations長達456頁，將域內土地劃分為41個不同區域，每個區域內的每塊土地或每幢建筑物都作了詳細的規定（霍華德縣規劃制度）。以住宅細類分區為例，依不同的建筑規劃分為各類不同面積和規格標準的城市獨幢住宅區、聯排住宅區和公寓住宅區等。在每一個細類分區中，對不同分區的高度、容積率、遠離道路的距離、室外的各種附屬物設置等均有詳細的規定。可見，土地區劃法規頒布后，每塊土地受相應分區規劃中的用途、強度、尺度規定后，土地才擁有了相應的土地開發權。土地的開發和利用必須遵守區劃法規，區劃法規的更改也受到嚴格的限制和程序約束。除了規劃規定的一些微小變動無需申請之外，土地開發和建筑物變更都要在允許利用的范圍（UsePermittedasaMatterofRight）之內。有條件的使用（ConditionalUse）是在當某些土地開發利用在特定的分區與現有規劃是適當和兼容時，由分區規劃和聽證機關批準的帶有條件的土地利用。臨時使用（TemporaryUses）是指規劃和分區部門的主管有權在任何地區授權土地臨時使用，除了一些特殊規定，臨時使用不超過90天，最多延長至一年。可見，不管是允許使用、有條件的使用還是臨時使用，都必須在分區規劃和分區管理部門的要求下進行，而不是任意為之。所有權人要求變更規劃的申請應當符合分區授權法案和分區委員會的議事規則。申請計劃必須詳細包括建筑物位置、大小、高度、表面材料等特征，與其他現存建筑包括境界線和相鄰建筑的大小和距離等，以及申請使用的主要用途、工期、最大工人數，規劃和分區部門要求的其它必要信息等。規劃變更需要舉行聽證會。規劃和分區主管根據法律條例和聽證會情況作出同意或拒絕請求的決定，批準同意的條件也要納入建筑許可和占用許可，所有權人未能遵守這些條件將被視為違規，分區管制部門有理由撤銷建筑許可和占用許可。按照申請計劃的分區變更必須與分區委員會的批準完全相符，除了在不增加住宅數量并且滿足特定條件的一些微小的修改外，與變更計劃不相符的均需要分區委員會復議。“任何人違反條例所規定的建筑建造、更改、擴大、轉換、移動或者使用的行為，或者允許這種使用的行為將被認定為非法。”一旦認定為非法，規劃和分區管理部門可以禁令、命令書或其他適當的行動來防止、減弱或消除這樣的變更或其他違反條例的行為。如果所有權人沒有在規定的時間內停止行為，規劃和管理部門可以采取一切必要的行動，包括根據法律對違反者提訟。違反規定將被處以不超過500美元的罰款，每日單獨計算。條例中明確規定的“任何顯著的變化必須按照初始分區委員會申請的程序由分區委員會核準”更是美國開發權受管制的最直接的證明。由此可見，美國的土地開發權是受嚴格管制的，每塊土地受相應分區規劃中的用途、強度、尺度規定后，就擁有了相應的法律限定內的土地開發權。任何未受申請批準的改變都是違法行為。2．土地開發權轉移土地開發權始于20世紀70年代。彼時，城市蔓延過快，嚴重地侵蝕城周邊的開放空間，造成農地快速減少。為保護農地及開放空間，地方相繼頒布一系列法案對城市空間的土地利用進行分區管制。美國政府于1981年頒布了《農地保護政策法》，將全國的農地劃分為以基本農地、特種農地、州和地方的重要農地三大類，實行嚴格的區劃管制，控制開發密度。基于保護環境、農地以及開放空間的目的，每一塊農業劃定區域內的土地都根據地方不同的人地資源稟賦規定了嚴苛的開發密度上限，即一定的土地開發權。舉例來說，如果某一農業分區所設定的農場永續經營最小規模為160英畝，則地主在每160英畝的土地上只能允許建造一棟非農建筑。為了永久性的保護農地以及綠色開放空間，政府和一些非盈利機構以協商價格購買土地所有人限定內的土地開發權。這就是土地開發權購買（Purchaseofdevelopmentrights，PDR），有的學者也稱其為農業資源保育地購買（purchaseofagriculturalconservationeasement，PACE）。而將農業區域內的土地開發權定向轉移到其他地區行使就是開發權轉移了。實踐操作中，土地開發權轉移是將發送區（開發權的出讓區域）的某一塊面積的土地開發權轉移到接受區（開發權的受讓區域）的某一塊土地上，土地開發權的受讓方得到開發權后，按項目規定將開發權按一定的方法折算成容積率或其他開發指標，在原有的開發上限的基礎上拓展了其權利。其中，發送區指的是正在尋求土地保護、降低土地開發密度的區域，接收區則是指需要適度提高土地開發強度的地區。需要指出的是，地方政府在發送區和接收區的選取以及土地開發權轉移項目的規則設定上有很強的自主性和授權彈性。每一個開發權轉移的項目中發送區（開發權的出讓區域）與接受區（開發權的受讓區域）都是事前規定好的。同時，接收區可多大限度地突破原來的開發限制以及接受區內每一個額外的開發需要多少個發送區的開發權數量也是項目前規定的。由此可見，土地開發權轉移是基于土地用途管制的，是土地區劃制度的衍生品。土地開發權轉移屬于基于美國特殊的目的而進行的實踐探索，并未實現普遍地自由交易。所以在介紹美國的開發權時，把美國由規劃確定的極其有限的土地開發權，包括其購買和轉移，說成是美國私人土地所有者自然擁有土地的全部開發權，是對美國開發權理解的極大偏誤。

四、英國的土地開發權模式

英國的土地開發權與美國基本類同，土地的使用受規劃用途管制，開發實行的是規劃許可制，即每項土地開發行為都需得到規劃當局的許可。與美國不同的是，英國的土地開發權管理更為靈活，在處理規劃變更申請時有一定程度的自由裁量權。在英國，議會授權中央規劃管理部門頒布《用途分類規劃》和《一般開發規劃》對土地用途實行管制。《用途分類規劃》將土地按使用性質進行分類。同時，不允許使用性質類別之間隨意的改變，尤其是當“實質性”的用途轉變已構成開發時。但英國土地用途管制相較美國靈活，英國1995年通過《一般開發許可導則》授予了一些許可的開發權。《導則》規定“允許開發”的類別是特定的小規模開發活動，如涂刷油漆、建造高度在2米以下的圍墻、籬笆等小規模的施工。即使是如此小的開發改變，規劃許可也隨時可依據導則第4條款收回該許可或給規劃許可附加條件。從這點看，相較美國，英國土地開發權管理倒是更為靈活，允許土地所有者未經規劃當局批準做些特定的小規模開發（巴里•卡林沃思等，2011）。除了《導則》允許的特定小規模開發外，被法律確認為“開發”活動都需要事先得到地方規劃當局的批準。所不同的是，與歐洲大陸具有“法律確定性”的規劃體系不同，“英格蘭規劃體系建立在英格蘭習慣的法律框架下，有著高度的行政裁量權”。這是英國規劃的特點，學者們將其稱之為規劃許可制度。雖然規劃決策當局是有一定的自由裁量權的，但為確保自由裁量權以有效、合適的方式運作，決策規劃申請時，政府最主要的考慮的實質性因素是發展規劃。這也是得到法律支撐的，《2004年規劃與強制收購法》第38（6）節中明確規定，“如果考慮發展規劃的目標，而這個目標是依據規劃法做出的；除非實質性的考慮因素指出還有其他因素，規劃決策必須與發展規劃相一致。”除此之外，還會考慮空間戰略規劃、地方政策、環境評價等。可見，英國是一個以規劃為主導的開發控制體系。

五、日本的土地開發權模式

20世紀的日本深受西方影響，尤其是德國和美國的土地管理。日本1919年借鑒德國法蘭克福的區劃制度，頒布了《都市計劃法》和《市街地建筑物法》對建筑物實施限制，而且將都市劃分為工業、商業及居住區。1968年《都市計劃法》修訂時，將都市區域分為市街化區域和市街化調整區域，并導入了開發許可制度。此后，又相繼修訂或制定了《國土利用計劃法》、《農業振興地域整備法》、《農地法》、《都市再開發法》、《建筑基準法》和《土地基本法》等一系列法律，進一步完善了國土計劃（日語計劃，即規劃）管制和開發許可制度。可以說，日本的土地開發權模式與英美模式基本類同，但在不斷地借鑒、模仿和實踐過程中，又結合了自身的資源稟賦特征，最終形成了一套適合本國的土地開發權模式。與英美類似，日本的土地開發權同樣受土地規劃（計劃）和土地用途管制。《土地基本法》、《國土利用計劃法》規定將國土分區，按計劃（規劃）管理。在都市，《都市計劃法》、《都市再開發法》和《建筑基準法》共同構成了都市規劃（計劃）的法律體系。《都市計劃法》將城市計劃區劃分為市街化區域和市街化調整區，并根據用途及功能，將城市分為低層住居專用地區、高層住居專用地區、近鄰商業地區、商業、工業、工業專用地區等12類功能分區。同時，依據《建筑基準法》對各功能區內的建筑物的用途、容積率、建筑密度、層數、高度、建筑前面道路的寬度、建筑間隔等都有明確規定。與英美不同的是，鑒于土地資源極為稀缺，日本明確了土地的公共福利性質，對土地的開發實行更為嚴苛的限制。第一，日本《土地基本法》在第一章總則的第2條就直接明確“土地無論現在與將來都是用之于民的有限的寶貴資源，是國民進行各種活動的基礎。鑒于土地與公共利益關系所具有的特點，規定土地優先用于公共福利。”《國土利用計劃法》甚至規定在土地投機導致地價上漲對國民生活造成影響時，可對土地交易實行限制。日本同樣是私權社會，政府不但對土地利用有諸多的管制，更明確提出土地利用優先服務于公共福利，這點與國內許多人的認識可謂相去深遠。第二，開發許可制度。日本實行的是開發許可制度。在日本，一切的開發行為都必須向相關主管部門申請，辦理相關的許可手續，得到許可方可進行開發。根據日本國土交通廳《開發許可制度》，這里“開發行為”指“建筑物的新建、改建、增建、位置移動，土地性質、用途的變化，地塊的形狀、邊界的變更，地表超過50公分的土壤性質的改變等。包括但不限于上述”。可見，日本的土地雖是私有的，私人財產權也是神圣不可侵犯的，但是未經許可土地所有人不得實施開發行為，土地開發權是被管制的。如若土地所有人未經開發許可擅自動工改變現狀，則會被處以行政處罰并要求其恢復原狀，情節嚴重的甚至于刑事處罰。《關于違反行為的監督與處分》規定：“未經開發許可的開發行為以及實際開發行為與申請不符的，限期恢復原狀，已許可的撤銷許可”（第81條）；期限內未恢復原狀者將由行政機關代為恢復，費用由土地所有人負擔。“未經許可的開發行為，情節嚴重者應告知所在地警察局，對其實施刑事處分”。顯而易見在土地私權的日本，雖然從憲法到民法都明確規定保護公民的財產權不受到損害，但土地權益所有人未經許可擅自改變現狀的行為，不僅不受到法律的保護，反而會遭受法律的制裁。這種幾乎近于苛刻的開發許可制度，從根本上保證了土地開發權得以按規劃有效配置。第三，新城區土地權被賦予地方政府公團，即地方政府公團壟斷新區的開發。在日本，《新住宅市街地開發法》總則第6條規定，“新市街地開發事業由地方公共團體以及地方住宅供給公社等符合本法規定的公共團體實施。”以1965年在多摩地區開發為例，公團與各級地方政府攜手以原土地用途價格一次性購買域內全部土地后，一體化開發。可見，受限于土地資源低稟賦，日本將新城區土地開發權賦予地方政府公團，由其實施新區開發。

六、結論及展望

綜上所述，在美國，僅僅是規劃認可的密度上限以內的極小部分土地開發權才歸土地所有者，而由此就判斷美國的土地開發權歸私人所有是對美國土地開發權認知的極大偏誤。在英國，土地開發權也不是簡單歸公，土地開發權國有化的法案已被廢止。在日本，由于土地極為稀缺，實行嚴格的土地開發制度，將土地的開發權賦予公共福利屬性，更將新城區域的土地開發權賦予政府公團。實際上，無論是美國、英國還是近鄰日本，土地使用都是受規劃和用途管制的，開發行為即使符合規劃與用途管制，也必須向決策當局申請。可見，從現代西方市場經濟法治社會的實踐來看，土地開發權是既非國有也非私有，也不能簡單地界定為政府與土地所有人之間分享的權利。土地開發權并不是土地所有權人的私權力，土地開發權受規劃和用途管制，是政府基于社會管理的公權力對私有權力的規制。實際上，在厘清國外實踐的基礎上，土地開發權還有許多問題亟待研究。譬如，土地開發權演進機理、土地開發權的收益如何分配？尤其是中國所處的這個加速城市化過程，土地開發權的分配有無特殊性？與土地開發權轉移有諸多相似性的中間特色的實踐增減掛鉤、地票制度有無普遍性？對這些問題的深入研究，不僅有助于夯實國內外土地開發權的理論基礎，更是對破解城市化過程中的土地“迷局”大有裨益。

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前言

房地產一直是百姓最為關注的一個話題，隨著生活的不斷提高，生活質量的要求也相應的有所提高。尤其在國家政策和國內外環境的影響下正接收著來自政策的調控和市場調節兩方面的考驗，房地產行業的競爭變得愈發的緊張起來了，在確保房產的質量的前提下能夠更好的保證效益是房地產企業的最終目標，而房地產的前期工作就變的尤為重要，成為實現最終目標的基礎。

1、前期工作的內容

1.1考察準備開發地塊的特點以及周邊的環境

在通過投標或是拍賣獲取土地使用權之前需要對該土地進行必要的考察和研究。主要包括：坐落位置；占地面積；土地占地形狀；地塊內建筑物和設施的現狀；規劃用途和限制條件；地塊四邊相鄰道路級別狀況；和市、區的中心商業地段、學校、醫療機構等的距離；公交路線和站點設置的距離；市區內的供水、供熱、通訊、電力設施狀況等。充分的考察了相應的資料，對于接下來的開發有很大輔助作用，只有前期的資料準備充分才能保證項目的進度和效益等問題。

1.2要獲得土地的使用權

根據土地所有權和使用權分離的理論，城市土地所有權是歸國家所有的，但是土地的使用權是可以依照法律有償、有限期地通過市場出讓、轉讓。

開發商獲取土地使用權有兩種途徑：通過行政劃撥和市場。在運用市場機制配置土地時，又有協議、招標和拍賣幾種方式。對于原先已劃撥的土地，開發商還可以通過補地價的方式獲取土地使用權。

1.3在獲得土地使用權后，要開始辦理建設用地動遷工作

拆遷過程有時也會影響成為項目進程。在拆遷過程中，會有部分居民是不情愿且會有抵抗情緒，這就往往成為問題的所在，所以在進行拆遷工作時能夠保證平穩拆遷居民的情緒是在這部分的一項艱巨的任務。

所以對于開發商而言拆遷工作主要解決的問題包括土地的權屬處理；城市房屋的拆遷工作程序以及拆遷工作的補償與安置政策。

1.4委托方案設計單位進行的規劃建筑設計

在獲得了土地證之后，項目的設計就是重中之重了，尤其是規劃方案的設計就決定項目成敗，因此選擇一個好的設計單位是非常的重要。確定好設計單位之后就要進行市場調研，準確定位市場需求，編制設計任務書，設計單位根據設計任務書進行方案設計。

1.5向規劃主管部門提交規劃建筑設計文件申請審批

要向規劃部門提交規劃建筑規劃方案的設計，再經過規劃管理部門、消防、園林、建設等部門等共同審查批準通過。

1.6繪制施工圖

按照所批準的建筑規劃方案設計的基礎上，設計單位再進行擴初設計深化，有些地方擴初設計還需經當地建設主管部門的審查批準；然后在批準的初步設計的基礎上再進行施工圖設計。

1.7最后要施工前的準備

通過固定的方式來選定施工監理單位和施工單位。最后做好準備開工前的所有準備工作。還有要保證“三通一平”（三通指施工道路暢通，施工用水、施工用電接通；一平指場地已經平整）、辦理開工許可證和施工執照等一些必要的執照，為施工提供良好的現場環境。

2、土地使用權獲得

現階段，我國的土地使用制度正處在從無償、無限期使用到有償、有限期使用的過渡階

段。土地使用權的取得可以根據項目的特點，可以通過兩種方法得到：一種是通過政府行政劃撥，另一種是通過有償出讓，而且當房地產進入二級市場后，也可以由轉讓等方式獲得土地使用權。

要獲得土地使用權，首先要制定相應的規劃和方案，由城市規劃管理部門審查，要求是能夠滿足城市規劃的規定，在通過后就能拿到土地規劃許可證書，再到土地部門申請建設用地，依照國家的相關法律和制度，最后通過協議、招標、拍賣等方法來獲取土地使用權，在交納土地出讓金后就可以獲得土地只用證書。

但是在獲得土地使用權前要考慮到土地市場信息的影響。土地市場的走勢是受政治、經濟、環境等多方面因素的影響，而且不同城市影響土地市場的因素和程度也是各不相同的，即使是同一城市內，不同用途、不同位置、不同規模的土地之間也是各有特點的。因此，在確定目標土地之前應當深入研究確定土地市場信息，分析影響土地市場各種因素及其影響程度和影響方式，并且在實踐中不斷探索、總結、積累和完善，逐步建立起科學的分析和預測方法及程序。

此外，國家和地方政策對選擇目標土地的影響也是相當大。目前國家也制定了相應的法律法規，來實施對土地的使用和管理，而往往地方在響應國家政策的同時還會根據本地的特點制定了其他的一些規定和政策，所以在確定目標土地前要熟悉和掌握這些相關政策，只有遵循政府相應政策，保證城市建設用地規模符合國家規定的標準，也才能保證整個項目的安全性。

在獲得土地的使用權之后，由土地市場信息和各種政策作為基準點，全面分析和研究目標土地的特點，由掌握的關于目標土地的相關信息，判斷目標土地的市場前景是否具有商業價值，國家和地方的相關政策對項目進程的是否有影響，競爭對手情況是否對自身造成一定的威脅，以及在出讓方式上是否也存在影響項目的問題等等，而這些問題都必須要得到合理解決，只有在保證了這些問題的妥善處理后，就是保證了整個項目的地基能夠穩固下來，因此也就能直接決定整個項目的成功與否。

所以，在獲取目標土地使用權這一方面對項目的開發和發展也是很重要，考慮了各個方面的影響，解決了各個方面的問題，保證了項目前期工作的順利，也就是減輕了整個項目的負擔。

3、規劃方案和工程施工圖的設計

項目開發的設計階段主要包括方案招標階段和方案定案階段兩個階段，建設項目設計過程主要還是以兩個階段而展開的。這兩個階段相當于在為項目建龍骨，把總的框架建立好，就有的明確的目標和方向。然而這兩個設計階段的目標和任務都不一樣，在進行的過程中也會有很大的差異。

在方案設計階段，必須要有有效地執行組織的結構，一般是由上層領導、設計規劃部、策劃部、營銷部等部門來組成，只有在這些部門的相互協調好、相互配合好，才能保證方案設計工程中科學、準確的決策，使得設計能夠順利進行。

在這一階段還有一個很重要的方面就是溝通管理。只有及時而準確的溝通才能使項目朝著理想的方向發展。然而溝通也是涉及多個層面和多種方式的，其中主要包括有內部的溝通（縱向和橫向的溝通）、與設計公司之間的溝通、與政府部門的溝通等等。這之中與政府部門的溝通最為重要，所以要保證及時性，甚至是能夠提前來完成，在溝通過程中還要建立保證信息的方便存儲和方便查詢，以確保任何團隊成員和項目干系人能夠通過不同方式來共享數據和信息。

在設計階段還有一個很重要的問題就是項目的可行性和風險性的管理，要保證項目所指定的績效目標是合理的、現實的。在方案決策中對項目風險要做定性的分析，為的就是要防患于未然。可以說，方案設計階段的項目風險分析是對整個設計階段和后期要開始的施工來

說都是意義重大的。

房地產市場風險，是由房地產市場狀況的變動引起的，或說是由不確定的市場運行狀況引起的。在市場經濟條件下，市場是各種經濟運行狀況的集中表現，市場運行中的各種不確定因素非常多。國內外社會經濟變動、經濟政策變動、居民收入水平的變動都會影響到房地產市場的運行。

通過可行性研究，可以對經營管理項目的市場運行和經濟、技術等多方面狀況，進行深入細致的調查、分析和研究；可以對提出的各種經營管理方案，進行技術和經濟多方面比較分析和論證；還可以對經營管理項目的經濟效益進行科學的預測和評價，為經營管理決策部門最終決策，提供科學依據。只有通過對項目風險進行分析，采用合理的評價方法，才能對風險進行有效的管理，使項目各參與方獲得預期的收益。

篇(7)

貫徹市委、市政府關于加快建立“以工促農、以城帶鄉”長效機制，形成我市城鄉經濟社會發展一體化新格局的決策要求，繼續解放思想，著力改革城鄉二元土地管理結構，逐步建立健全城市和農村一體化土地市場，構建符合“首善之區”目標要求、與我市經濟社會發展水平相適應、城鄉協調發展的土地管理新局面。

二、基本原則

按照城鄉土地管理一體化的理念，完善土地利用總體規劃編制，合理確定農用地、生態用地和建設用地的規模和邊界，實現保障發展、保護資源、保持生態的和諧統一。按照加快建立現代產業體系的要求，合理布局城鄉建設用地，優化國土開發格局，堅持節約集約用地、努力提高土地產出率，建立健全城鄉統一的建設用地市場。堅持立足我市實際，充分尊重農民意愿，切實保護耕地資源和基本農田，深化征地制度改革，維護農民的合法權益和長遠生計。按照依法、自愿、有償和“三個不得”(不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包經營權益)的原則，推進土地承包經營權流轉。

三、目標任務

通過多部門的協同運作、齊抓共管，努力構建“統籌安排、規劃科學、權屬清晰、流轉活躍、使用規范、集約高效”的農村土地市場，建立適應*經濟社會發展和市場經濟規律的農村土地管理新機制。

(一)完善各級土地利用總體規劃。根據建立現代產業體系和建設宜居城市的“首善之區”的城市發展目標和“東進、西聯、南拓、北優、中調”的城市發展戰略，與主體功能區規劃和城鄉規劃充分協調，針對我市土地利用圈層結構及組團式空間結構的特點，按照“生態優先、城鄉一體、節約用地、適度規模”的要求，編制完善市、區(縣級市)、鎮三級土地利用總體規劃。

(二)規范農村土地登記。在我市完成集體土地登記(經濟聯社一級)覆蓋率96．2％的基礎上，進一步推進集體土地登記發證的細化分解工作，利用第二次土地調查成果，到2010年底基本完成我市集體土地所有權登記發證(經濟合作社一級)工作。

(三)加強農村集體建設用地管理，盤活閑置宅基地、低效用地等存量集體建設用地，提高集體建設用地節約集約利用水平。規范、促進農村集體建設用地流轉，逐步建立城鄉土地的統一交易平臺和交易規則。出臺規范集體建設用地的管理政策，從申請、審批、流轉、監督等方面進行規范。

(四)依法有序地逐步開放農村土地承包經營權流轉市場。2012年，全市農村土地承包經營流轉率達到50％以上，其中流轉期限在3年以上的流轉率達到25％以上。

(五)建立適應我市農村集體經濟發展和保障農民長遠生計的征地保障新機制。規范征地權行使，繼續完善征地補償辦法和標準，制訂征地區片綜合地價、青苗和地上附著物補償標準，出臺留用地管理辦法，貫徹落實《*市被征地農民養老保險試行辦法》，切實維護被征地農民權益，保障其長遠生計。

(六)建立耕地保護長效機制，實行耕地保護目標責任制管理，加強違法用地查處，建立耕地保護利益激勵制度。

四、具體措施

(一)理順農村土地產權關系，加快推進集體土地權屬登記。

1．建立健全農村土地登記政策法規。嚴格執行《*市農村房地產登記規定》、《(*市農村房地產登記規定)實施細則》、《關于開展農村土地登記準備工作的通知》、《*市農村土地登記發證工作方案》、《*市城鄉地籍數據庫標準》等文件和技術標準。根據現實需要，不斷完善、更新農村土地登記制度，確保制度執行到位。

2規范土地登記程序。選定基礎條件較好的2個區作為農村土地登記試點，在試點過程中解決集體土地所有權主體確定、土地登記經費、地籍信息化管理等問題，形成一套由土地登記申請一地籍調查一權屬審核一公告和注冊登記一頒發土地證書5個環節組成的管理運作模式。運作成熟后，在全市推廣。

3．建立全市統一的農村集體土地登記發證系統和數據庫。通過農村集體土地登記發證系統生成審批表、公告以及宗地圖、宗地面積表、宗地界址點和土地登記卡、土地歸戶卡等相關文件，確保集體土地登記資料的標準化、規范化和統一化。

4．加強土地權屬爭議調處。對有權屬爭議的土地，利用農村登記發證系統，實行備案登記，并建立權屬爭議臺帳，移交各級調處機構。通過加強土地權屬爭議調處，加快推進集體土地所有權登記發證。

(二)完善鎮村規劃和鎮土地利用總體規劃，實現合理布局。

1．按照城市化發展指引政策和建立宜居城市的要求，優化土地利用布局和主體功能區土地規劃。充分發揮規劃的導向作用，促進全市的土地利用圈層結構和城鄉布局的進一步完善。因地制宜地合理確定生態保護用地和建設用地的邊界，做到集體建設用地、耕地、農田保護區布局合理，實現保障發展、保護資源、保持生態、和諧統一。

2．按照“結構升級、集聚發展、節約高效”的原則，推動鎮村產業結構調整，優化產業布局，促進農村產業集聚發展。合理確定農民集中居住區的布局、規模。引導分散農村居民點的適度集中歸并，集約節約用地。

(三)繼續做好耕地保護特別是基本農田保護，維護農民根本利益。

1．對耕地保護實行目標責任制和責任追究制管理。對區(縣級市)黨政領導班子和領導干部保護耕地的情況進行考核，并通過簽訂責任書將控制和查處“兩違”(違法用地、違法建設)的責任納入到鎮(街)和相關職能部門的政績考核和經濟獎勵考核范圍內。嚴格執行《關于建立土地執法共同責任機制的意見》(穗辦〔2009〕1號)，按照屬地管理的原則，落實地方黨委、政府及其派出機構、相關職能部門和單位及其工作人員在土地執法工作中的共同責任，對存在違法違規用地查處不力、驗收不過關、失職瀆職等行為的，依法依紀追究責任。

2．嚴格土地執法監察，早發現、早制止、早查處、早報告。完善國土資源執法體制，充實市、區兩級國土資源執法監察隊伍編制和經費，加快建立多部門聯動執法機制。建立我市的土地執法監督檢查和聯席會議制度，構建以市紀檢監察、國土房管、規劃、城管、建設、公安、發展改革、工商、環保、農業、林業、供水、供電、供氣等部門，以及各區(縣級市)黨委、政府為主體的土地執法共同責任網絡。建立市域范圍的土地監管網絡系統，利用衛星遙感影像、航空拍攝照片等信息手段加強動態巡查。

3．開辟耕地開發補充新途徑，確保耕地占補平衡。加強耕地保護特別是基本農田保護工作，加大農用地開發整理復墾力度，在做好調查統計的基礎上，推進25度以下宜農坡地的開發整理工作。加強與省內相關城市協作，多種形式開展易地補充開發耕地工作。

4．建立耕地保護利益激勵制度。建立健全基本農田保護補償制度，按每年每畝200元補償標準實施，按照人均財力水平分類確定市、區(縣級市)負擔比例。堅持工業反哺農業的方針，通過財政、金融、稅收、社會保障、勞動就業等政策支持農業和農村發展，積極落實國家現有有關稅收政策，發展壯大集體經濟，從根源上杜絕違法用地。

(四)促進土地承包經營權流轉，提高農民收入。

1．鼓勵農戶進行土地承包經營權流轉。鼓勵農戶發展現代農業，實行規模經營。流轉期限3年以上，且單體連片經營規模面積北部山區40畝以上的，其他地區50畝以上的，市、區(縣級市)財政各給予農戶每年每畝一定數額的補助，對幫助農戶成功流轉土地的村集體經濟組織給予適當獎勵。具體由市農業局牽頭制訂實施細則。

2．支持經營主體開展規模經營。一是對以土地承包經營權入股所組建的農民專業合作社，土地承包經營權入股(或出資)面積50畝以上、并經工商部門注冊登記、章程和各項制度齊全、運作規范、分配機制合理的，市農業行政主管部門聯合市、區(縣級市)財政主管部門研究，給予每家一定金額的一次性補助。區(縣級市)和鎮(街)也應給予一定的補助，具體由市農業局牽頭制訂實施細則；二是土地承包經營權流轉期限3年以上，農田連片經營面積50畝以上的規模經營主體，按照《關于規范*市農業產業化生產配套設施用地管理的意見》(穗國房字〔2009〕156號)規定，允許使用適當比例土地作為配套設施用地。

3．加強對農村土地承包經營權流轉的組織指導和管理。一是加強合同管理。流轉期限在1年以上的應簽訂承包流轉合同，并報發包方和鎮(街)農村土地承包管理部門備案，區(縣級市)農業行政主管部門參照市農業局制定的《*市農村土地承包經營權流轉合同》(示范文本)統一執行。二是區(縣級市)和鎮(街)農業行政主管部門應加強農村土地承包管理工作的力量，協助本區域農村集體經濟組織對農戶委托流轉的土地根據相關條件設置經營主體準入條件，并對經營主體的資信情況、經營能力、項目的可行性等進行審查，努力使引入的經營主體和經營項目有較高經營水平和檔次。指導流轉合同簽訂、建立流轉臺帳和檔案、調解流轉矛盾糾紛。三是農村集體經濟組織應做好土地承包經營權流轉的協調和服務工作。在集中流轉、連片開發過程中，對個別不愿流轉的農戶，要出面協調，在承包方自愿的基礎上，可以采用本集體經濟組織內其他承包方的承包土地或集體經濟組織的機動地與其互換等措施，保證土地承包經營權的規范有序流轉。

(五)挖掘農村集體土地潛力，規范集體建設用地管理。

1．盤活閑置宅基地，促進農村經濟發展。開展全市宅基地利用現狀的清查摸底，建立宅基地退出機制，堅持可耕種土地不減、農民自愿的原則，實現合理布局、集約節約用地，建設具有特色、功能分區合理的新型農民集中居住區。鼓勵農民以宅基地(村莊建設用地)按一定標準置換集居區住宅。將農民原有布局分散、數量龐大、使用效率低下及閑置宅基地集中整理，復耕還田，實現耕地占補平衡以及土地的集約節約利用。對規劃用于集居區外的國有經營性用地，通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓，出讓收益安排用于鎮村的集居區飲水、道路、環境、衛生、教育以及文化等農村基礎設施建設，切實改善農民生活條件和居住環境。

2．發展生態旅游農業的新模式，提高農用地綜合利用效益。在不破壞土地耕作層的前提下，充分利用農村生態環境，整合周邊生態資源，因地制宜發展旅游業等輔助產業，形成現代農業與現代服務業互動的經營發展模式，激活農村經濟，提高農民收入。

3．促進農村集體建設用地合法流轉，規范農村集體建設用地管理。抓緊出臺《*市集體建設用地使用權流轉辦法》，規范、促進集體建設用地流轉。嚴格執行各項建設項目用地定額標準，允許采取土地使用權作價入股、土地租賃、合資合作等多種方式依法流轉集體建設用地使用權，在充分體現村民意愿的基礎上，明確流轉的條件、范圍，實行公開、公平、公正的流轉。完善農村集體建設用地流轉配套政策。市財政局牽頭會同有關部門研究制訂流轉涉及的政府非稅收入的征收管理規范性文件。農村集體經濟組織作為土地所有者所取得的土地流轉收益，納入農村集體財產統一管理，優先用于本集體經濟組織成員的社會保障支出。具體實施辦法由市勞動保障局牽頭會同有關部門制訂。強化用地全程監管，通過發展改革委、建設、規劃、國土、勞動保障等多部門以及各區(縣級市)政府的聯動，將用地開發建設每個環節跟蹤管理到位。逾期不建設或其他行為導致土地閑置的，土地行政主管部門應當責令改正，按照有關規定進行處理。

4．推進“城中村”和舊村改造。嚴格執行《*市舊城更新和城中村改造總體方案》，堅持“政府主導、村為主體、利益歸村、一村一策”的方針，鼓勵村集體經濟組織通過統籌拆除或功能置換、等量復建、適度增加公攤面積的方式推進“城中村”和舊村改造。按照改善人居環境、保護歷史文化資源和充分照顧改造村民合法利益相結合的原則，編制“城中村”和舊村改造項目實施規劃和方案。按照“修舊如舊、建新如故”的原則，對歷史文化街區和特別保護建(構)筑物實行改造。探索集體建設用地與住房保障相結合的新方法，在建成區或城鄉結合部等居住配套設施較成熟的區域，結合“城中村”和舊村改造，利用農村集體建設用地使用權流轉和農民多余住房租賃等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供應，確保農村低保戶或無勞動能力的殘疾人家庭人均居住面積不低于當地農村的平均水平。研究制訂相關辦法，將“城中村”轉制居民納入城鎮住房保障體系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新機制。

1．加強和改進留用地管理。抓緊出臺《*市農村集體經濟發展留用地管理辦法(試行)》。按照“集中留地、統籌利用”的原則，統一規劃留用地集中安置區，探索由區(縣級市)政府牽頭統籌經營留用地的模式，提高留用地利用效益，增加農民土地資產收益。靈活運用實物留地、物業補償、貨幣補償、參股經營、等價置換、指標收購等多種模式，多渠道保障被征地農民長久生計。加快解決全市歷史留用地問題，統籌集中新增建設用地指標優先用于解決歷史問題，確保在2012年底前基本解決。根據產業布局規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃，引導有序利用經濟發展用地。