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篇(1)

當(dāng)前，教育是最能牽動人們神經(jīng)的一個話題，人們對教育的關(guān)注和討論亦十分熱烈。自20世紀(jì)70年代起，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會危機(jī)和時展的挑戰(zhàn)，西方主要發(fā)達(dá)國家掀起了一場以新公共管理為標(biāo)志的政府改革運(yùn)動，一些國家在教育治理問題上進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。當(dāng)前，“更少的統(tǒng)治、更多的治理”成為了許多國家政治體制改革的趨勢，也引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。作為為公眾提供公共服務(wù)的主體，基層公務(wù)員直接面向社會，其服務(wù)能力和水平關(guān)乎政府形象及群眾的滿意度，決定著群眾對黨和國家政策、法規(guī)、制度的理解程度。在當(dāng)代我國公共服務(wù)實(shí)踐中，基層公務(wù)員的能力、水平和實(shí)際績效與社會發(fā)展、群眾的期望存在很大的差距，同時公務(wù)員自身的工作環(huán)境、工作能力也發(fā)生了很大的變化，于此，許多學(xué)者對基層公務(wù)員的工作壓力、管理、績效考核等問題進(jìn)行了深入的探討。

二、公務(wù)員壓力與職業(yè)倦怠的研究

隨著社會競爭的日趨激烈以及社會矛盾的增多，使得作為政策執(zhí)行者和普通社會成員的雙重角色的公務(wù)員承受越來越多的壓力，在這種向上負(fù)責(zé)的官僚體制下，他們的壓力管理問題日益凸顯，隨之而來的公務(wù)員的管理難度也越來越大。職業(yè)倦怠問題不僅會影響基層公務(wù)員自身的身心健康，而且還會影響著基層公務(wù)員的工作質(zhì)量和效率，關(guān)系到政府的執(zhí)政水平和行政效能，對此，許多學(xué)者展開了研究。 江珊珊（2010）的研究顯示工作壓力對職業(yè)倦怠具有顯著影響。基于公務(wù)員職業(yè)倦怠的原因，魏楠（2011）則認(rèn)為公務(wù)員的職業(yè)倦怠與社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境急劇的變遷、壓力型體制、公共人事制度、組織文化、以及基層公務(wù)員個體因素幾方面密切相關(guān)。因此，要破除公務(wù)員職業(yè)倦怠癥狀，社會需要構(gòu)建良好的支持網(wǎng)絡(luò)，政府部門要優(yōu)化自身體制建設(shè)，公務(wù)員自身也要樹立良好的價值觀。

三、基層公務(wù)員績效考核及薪酬管理的研究

對公務(wù)員的績效的考核是其職位晉升和工資多少的依據(jù)，因此許多學(xué)者對公務(wù)員的績效考核進(jìn)行了研究。韓麗紅（2014）等人認(rèn)為目前基層公務(wù)員存在著重官輕民、職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力不高、在管理上還不夠完善科學(xué)，選拔任用中還存在體制機(jī)制障礙的問題，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從培育基層公務(wù)員的公共服務(wù)精神，改革考核評價、職務(wù)晉升制度，強(qiáng)調(diào)行動學(xué)習(xí)等方面來切實(shí)提高其公共服務(wù)能力。姜杰敏（2011）對我國績效考核的改革路徑進(jìn)行了探討，他從量化考核體系、完善考核程序及方法、提升信息化程度等發(fā)面提出了自己的設(shè)想。就公務(wù)員績效考核方面。 對于薪酬管理的研究，李智剛（2011）的研究發(fā)現(xiàn)基層公務(wù)員工資總體水平偏低、結(jié)構(gòu)不合理、薪酬管理體制不完善等問題。

四、基層公務(wù)員職業(yè)生涯管理的研究

職業(yè)生涯管理對于公務(wù)員的成長至關(guān)重要，通過有效的職業(yè)生涯管理，既能激勵公務(wù)員的成就動機(jī)，合理規(guī)劃好職業(yè)生涯能有助于實(shí)現(xiàn)其自身價值，更能通過拓展其橫向及縱向職業(yè)通道，達(dá)到提高組織行政效率、提升執(zhí)政能力的目的。當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者對公務(wù)員職業(yè)生涯的闡述各有不同的側(cè)重點(diǎn)。王麗麗、韓喜梅（2007）根據(jù)公務(wù)員各個階段的需求分析，認(rèn)為應(yīng)該針對公務(wù)員不同職業(yè)生涯發(fā)展階段采取不同的激勵措施，以使公務(wù)員的職業(yè)生涯更好地發(fā)展。黃婷婷（2007）從政府與公務(wù)員兩個不同的角度來分析在公務(wù)員職業(yè)生涯管理的早期、中期、后期中存在的問題，尋找解決的對策。目前我國地方教育行政人員專業(yè)水平不高成為了制約我國教育改革的突出障礙，為提高其專業(yè)化水平，應(yīng)當(dāng)以“服務(wù)教學(xué)”為核心建構(gòu)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善資格制度、選拔制度、培訓(xùn)制度與評價制度等制度安排。該研究就行政人員的專業(yè)化問題進(jìn)行了研究，指向性較強(qiáng)，政策完善措施相對比較具體。

五、 新時期公務(wù)員能力提升問題的研究

基層公務(wù)員的依法行政能力作為國家治理能力的重要內(nèi)容，關(guān)系著國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的成效。基層公務(wù)員在構(gòu)建社會主義和諧社會、創(chuàng)建服務(wù)型政府過程中有特殊作用。基層公務(wù)員在構(gòu)建社會主義和諧社會、創(chuàng)建服務(wù)型政府過程中有特殊作用。李偉舜（2015）認(rèn)為，基層公務(wù)員的依法行政能力是國家治理能力的重要內(nèi)容，在新時期，基層公務(wù)員依法行政能力應(yīng)有其新含義，即法治思維能力、嚴(yán)格執(zhí)法能力、法治方式運(yùn)用能力。馬貴舫（2008）認(rèn)為基層公務(wù)員需要具備公共服務(wù)能力、應(yīng)對復(fù)雜局面的額能力、調(diào)查研究能力、創(chuàng)新能力、依法行政的能力以及駕馭市場經(jīng)濟(jì)的能力。周鶴（2015）對基層公務(wù)員能力結(jié)構(gòu)的問題主要表現(xiàn)為技術(shù)能力結(jié)構(gòu)弱化，缺乏主觀重視、人際能力結(jié)構(gòu)偏移、概念能力結(jié)構(gòu)加大的問題，提出我國基層公務(wù)員應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)對技術(shù)能力的重視和培養(yǎng)，提升專業(yè)素質(zhì)和法律素養(yǎng)，加強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)事件的能力的建議。針對公務(wù)員能力建設(shè)問題，劉勇（2010）指出我國在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，伴隨著社會利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，利益矛盾開始呈現(xiàn)出深層化和復(fù)雜化的特點(diǎn)，要想有效地化解我國突發(fā)性的“無直接利益沖突”群體矛盾，基層公務(wù)員就必須具備高度的政治敏銳性和責(zé)任感，要對公民的訴求予以及時的回應(yīng)以及具備良好的心態(tài)調(diào)控和心理疏導(dǎo)能力。

可以看出，基層公務(wù)員工作壓力、激勵機(jī)制的研究仍然是研究者們的關(guān)注中心。在當(dāng)前這種壓力型體制和“運(yùn)動式治理”的環(huán)境下，龐大繁重的工作任務(wù)和缺乏預(yù)見性的工作安排使得公務(wù)員亦面臨著日益嚴(yán)峻的時間困境，他們也常常在工作中感到“透不過氣”，作為一群數(shù)量如此龐大的群體，他們不但是政府政策的執(zhí)行者，更是社會的普通一員，他們在社會治理的過程中發(fā)揮著重要的作用，其心理健康對公務(wù)員自身素質(zhì)和公共管理水平有重要的影響。因此，后續(xù)研究應(yīng)當(dāng)對公務(wù)員的心理特質(zhì)展開更深入的研究，同時，應(yīng)對其工作的流動性給予更多的關(guān)注，保證其工作積極性和主動性。（作者單位：長沙理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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篇(2)

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篇(3)

關(guān)鍵詞：權(quán)威接受論　農(nóng)村基層政府　選擇性治理　公共利益表達(dá)機(jī)制

中圖分類號：D63　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A　文章編號：1007-3973(2011)003－143－02

1、基于巴納德的“權(quán)威接受論”的農(nóng)村基層政府權(quán)威

1.1　關(guān)于巴納德的“權(quán)威接受論”

傳統(tǒng)的權(quán)威觀以等級原則為基調(diào)，認(rèn)為權(quán)威來源于產(chǎn)生合理合法權(quán)力的某個職位，把命令的者作為權(quán)威的本質(zhì)，對權(quán)威的分析是自上而下的，上下級之問的職權(quán)關(guān)系按等級劃定。而西方現(xiàn)代管理理論中社會學(xué)系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人切斯特?巴納德給權(quán)威以一種自下而上的解釋，提出權(quán)威來自于下屬的接受和認(rèn)可，而非命令的人。巴納德在《經(jīng)理人員的職能》一書中提出了區(qū)別于以往權(quán)威觀的“權(quán)威接受論”，他認(rèn)為，權(quán)威是正式組織中信息交流(命令)的一種性質(zhì)，通過它的被接受，組織的貢獻(xiàn)者或“成員”支配自己所貢獻(xiàn)的行為，即支配或決定什么是要對組織做的事，什么是不對組織做的事。在巴納德看來，如果一個命令已經(jīng)下達(dá)給了命令的接受者，命令對他的權(quán)威就被確認(rèn)或確定了，這成為接受者行動的基礎(chǔ)。如果他不服從，就意味著他否認(rèn)這個命令對他有權(quán)威。巴納德突破了“命令是權(quán)威的必要條件”這一傳統(tǒng)概念，認(rèn)為一個命令是否有權(quán)威取決于接受命令的人，而不完全決定于“權(quán)威者”或命令的人。

1.2　關(guān)于農(nóng)村基層政府的權(quán)威

本文所涉及的基層政府，指的是處于地方政府層級結(jié)構(gòu)最底層的地方政府，在它轄域范圍內(nèi)，不再存在更低層級的地方政府，但可能存在它的派出行政機(jī)構(gòu)。農(nóng)村基層政府是直接面對農(nóng)村民眾、承擔(dān)農(nóng)村治理事務(wù)責(zé)任的政府，因此其治理的結(jié)果直接影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村民眾的日常生活，從而更加受到農(nóng)村民眾的關(guān)注。學(xué)界普遍認(rèn)為，農(nóng)村基層政府的權(quán)威是指農(nóng)村基層政府合法政治權(quán)力的影響力及農(nóng)村民眾對影響力的認(rèn)同與服從。按照巴納德的“權(quán)威接受論”觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，農(nóng)村基層政府的權(quán)威不是來源于上級政府的賦予，而是來源于農(nóng)村民眾的認(rèn)可，只有當(dāng)農(nóng)村民眾認(rèn)可了農(nóng)村基層政府權(quán)威的合法性與正當(dāng)性時，農(nóng)村基層政府的權(quán)威才得以產(chǎn)生，才能對農(nóng)村民眾產(chǎn)生影響力。

2、農(nóng)村基層政府現(xiàn)有的治理方式及其產(chǎn)生原因

2.1　現(xiàn)有治理方式：選擇性治理

在絕大部分農(nóng)村地區(qū)，基層政府并未及時轉(zhuǎn)變政府職能來服務(wù)“三農(nóng)”，而對于和自身利益緊密相關(guān)的業(yè)務(wù)，農(nóng)村基層政府的工作積極性確實(shí)空前提高，譬如招商引資、計生工作等。這是一種典型的選擇性治理，即以農(nóng)村基層政府為本位，對那些于己有利的事就去管、去做，對那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做。農(nóng)村基層政府的選擇性治理，是基于自身利益有選擇性地開展行政工作，而不是以農(nóng)村民眾的利益為導(dǎo)向，背離了“自下而上”的權(quán)威觀，使農(nóng)村基層政府的權(quán)威受到挑戰(zhàn)。

2.2　現(xiàn)有治理方式產(chǎn)生的原因

農(nóng)村基層政府之所以會選擇性治理，其主要原因并不是“則力不足”或財政“空殼化”，而是既有的壓力型體制導(dǎo)致的內(nèi)在激勵不足和外在壓力不強(qiáng)。這種壓力型體制是將上級政府確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和指標(biāo)層層下達(dá)，并將下級的“政績”考核與其完成任務(wù)情況相掛鉤。

2.2.1　內(nèi)在激勵不足

在現(xiàn)有的壓力型體制下，對農(nóng)村基層政府的政績考核的結(jié)果是產(chǎn)生一種向上負(fù)責(zé)的而不是向下負(fù)責(zé)的激勵機(jī)制：農(nóng)村基層政府主要生產(chǎn)的是完成上級任務(wù)的“考評型”產(chǎn)品，而不是生產(chǎn)針對農(nóng)村民眾的“服務(wù)型”公共產(chǎn)品。因此，既有體制安排不僅使公共服務(wù)的內(nèi)在激勵不足，甚至產(chǎn)生了逆向激勵的問題。農(nóng)村基層政府不是基于公共利益來行政，而是出于自身的利益需求來進(jìn)行選擇性治理，這就是一種典型的逆向激勵。農(nóng)村基層政府的權(quán)威直接來源于農(nóng)村民眾，它和農(nóng)村民眾之間形成一種“-委托”的關(guān)系。此外，農(nóng)村基層政府的權(quán)威在現(xiàn)實(shí)中的合法性也主要通過為農(nóng)服務(wù)來建立。因此，它理應(yīng)向農(nóng)村民眾問責(zé)，回應(yīng)農(nóng)村民眾的需求。唯有如此，它才有可能成為一個以農(nóng)村民眾利益需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)型政府。然而，在現(xiàn)實(shí)的行政過程中，農(nóng)村基層政府大體上卻不是問責(zé)于農(nóng)村民眾，而是它的上級政府；不是回應(yīng)農(nóng)村民眾的利益需求，而是它的上級政府的要求。這是因為在壓力型體制下，評價農(nóng)村基層政府政績的是它的上級政府，這個核心癥結(jié)就是缺乏民眾的有效參與和監(jiān)督，沒有建立與民眾參與積極性相一致的激勵機(jī)制和農(nóng)村治理體制。

2.2.2外在壓力不強(qiáng)

(1)行政壓力作用弱化。中央多次在涉農(nóng)的文件和決定中要求農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變政府職能，及時轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。但是，這些自上而下的行政壓力一般是非常規(guī)劃力量，而不是體制性的常規(guī)力量，對農(nóng)村基層政府難以產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期和內(nèi)在的激勵：而農(nóng)村基層政府面對這種行政壓力，往往缺乏有效回應(yīng)或者采取走過場的形式，一旦這種行政壓力減弱以后又恢復(fù)到之前的狀況。這也是農(nóng)村基層政府歷次改革成效不明顯的一個重要原因。

(2)體制外的壓力不強(qiáng)。這種壓力既來自于市場經(jīng)濟(jì)也來自于農(nóng)村民眾。然而，一些農(nóng)村基層政府在實(shí)現(xiàn)其職能的過程中，肆意運(yùn)用政府權(quán)力來擴(kuò)大其職能范圍，損害市場正常運(yùn)行機(jī)制，使公共產(chǎn)品不能得到有效配置；在壓力型體制下，農(nóng)村基層政府的工作職能以完成上級政府委派的各種行政任務(wù)為主，而對于向本地區(qū)農(nóng)村民眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)則既沒有積極性，也沒有能力；此外，一些農(nóng)村基層政府沒有轉(zhuǎn)變其職能，沒有建立比較健全的民意表達(dá)機(jī)制和民眾有效參與基層治理的體制，民眾缺乏督促政府改革的力量。

3、“權(quán)威接受論”對農(nóng)村基層政府治理的啟示

權(quán)威來源于民眾，治理方式也應(yīng)以民眾為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。“權(quán)威接受論”強(qiáng)調(diào)的是一種民主型權(quán)威，而民主型權(quán)威要求治理方式方式從選擇性治理轉(zhuǎn)為建立民眾參與制度和公共利益有效表達(dá)機(jī)制，改革現(xiàn)有的壓力型體制，轉(zhuǎn)變政府職能。

3.1　建立相應(yīng)的激勵機(jī)制。加強(qiáng)民眾參與和監(jiān)督

進(jìn)一步明確和規(guī)范上下級政府各自權(quán)限的同時，要變逆向激勵為“正向激勵”，這是改革現(xiàn)有的壓力型體制的重要手段之一。其中，推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政問責(zé)制度是重點(diǎn)。

3.1.1　政府績效評估：激勵機(jī)制來自民眾

(1)農(nóng)村基層政府績效評估應(yīng)該從農(nóng)村民眾主體地位出發(fā)，實(shí)施農(nóng)村民眾參與政府績效評估。農(nóng)村民眾作為基層政府權(quán)威來源的角色，其參與到基層政府績效評估可以使農(nóng)村民眾更加了解基層政府工作的過程，保證評估內(nèi)容真正與農(nóng)村民眾生活

密切相關(guān)，使農(nóng)村民眾參與政府績效評估真正做到從群眾中來，到群眾中去。同時，農(nóng)村民眾作為連結(jié)者，在基層政府績效評估中，可以相互協(xié)商，連結(jié)各方利益，最終以農(nóng)村民眾利益為主達(dá)成一致。這對農(nóng)村民眾參與政府績效評估的可持續(xù)性具有積極作用。

(2)要建立與農(nóng)村基層政府公共服務(wù)職能相適應(yīng)的績效評估機(jī)制，評估重點(diǎn)應(yīng)從注重過程與形式轉(zhuǎn)向注重績效與成果，從向上級政府提供考核性產(chǎn)品轉(zhuǎn)為向農(nóng)村民眾提供公共產(chǎn)品，從注重財政收入與GDP的增長轉(zhuǎn)向農(nóng)村治理與公共服務(wù)，其中尤其應(yīng)突出對“為農(nóng)服務(wù)”這一績效的考核。必須樹立農(nóng)村民眾價值取向的績效觀，把農(nóng)村民眾的公共利益放在首位，并以農(nóng)村民眾滿意與否作為績效評估的終極標(biāo)準(zhǔn)。唯有這樣，農(nóng)村基層政府的行政方式和目標(biāo)才能以農(nóng)村民眾為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，真正建立以公共利益為導(dǎo)向的“正向激勵”機(jī)制。

3.1.2　行政問責(zé)制度：激勵機(jī)制服務(wù)民眾

要改變對上級的單向問責(zé)為對上級和對民眾的雙向問責(zé)，建構(gòu)以公共服務(wù)為導(dǎo)向的行政問責(zé)體制。要想真正轉(zhuǎn)化農(nóng)村基層政府的問責(zé)方向，使之切實(shí)成為能為所在轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村民眾提供公共服務(wù)的基層政府，最關(guān)鍵的還是使農(nóng)村民眾能夠切實(shí)參與到農(nóng)村事務(wù)治理中來，表達(dá)他們的合理訴求，使基層政府在關(guān)于公共服務(wù)的決策中，能夠采納民眾的意見，通過擴(kuò)大民主參與來改善農(nóng)村治理，努力達(dá)到公共服務(wù)的價值要求。此外，要將問責(zé)信息公開，保證民眾的知情權(quán)。如果民眾獲取信息的正式渠道受阻，而非正式渠道出來的消息具有不完整性，更容易讓民眾形成各種想象和猜測，從而使基層政府陷入被動的境地。因此，農(nóng)村基層政府有必要通過各種方式和手段來公開相關(guān)政策和行為以及各部門的責(zé)任目標(biāo)，主動接受農(nóng)村民眾的監(jiān)督和審查。農(nóng)村基層政府問責(zé)的目的是對農(nóng)村民眾負(fù)責(zé)，那么農(nóng)村民眾必須知道問責(zé)的起因、過程以及結(jié)果。

3.2　加強(qiáng)市場和民眾壓力。建立公共利益有效表達(dá)機(jī)制

雖然在現(xiàn)有的壓力型體制不能提供公共服務(wù)的內(nèi)在激勵機(jī)制，但確實(shí)存在一種自上而下的行政壓力要求農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變職能。要促使農(nóng)村基層政府進(jìn)行自身改革，真正轉(zhuǎn)化為“公共服務(wù)者”，除了這種自上而下的行政壓力外，還需要有來自市場和民眾的壓力。來自市場的壓力，一方面要求基層政府不要隨意地干預(yù)經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用；另一方面又要求基層政府從管治者轉(zhuǎn)換為服務(wù)者，從更多地執(zhí)行政治類和經(jīng)濟(jì)發(fā)展類政策任務(wù)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)類以及公共產(chǎn)品和服務(wù)類政策任務(wù)，即提供必要的公共服務(wù)以及非競爭性和非排他性的公共產(chǎn)品。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給為主，則要求在管理方式上進(jìn)行重大變革，從強(qiáng)制型、直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型、間接管理；從全面控制與管理轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏鐣褪袌鲩_放和放權(quán)。

來自民眾的壓力，要求農(nóng)村基層政府的權(quán)力不要肆意地凌駕于農(nóng)村民眾之上，而是變成服從于農(nóng)村、服務(wù)于民眾的公共機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府職能由“管治”轉(zhuǎn)為“服務(wù)”、由“管治”轉(zhuǎn)為“治理”。其中，最關(guān)鍵、最緊要的工作就是建立相應(yīng)的公共利益有效表達(dá)機(jī)制。利益表達(dá)機(jī)制是指社會成員或利益群體通過一定的渠道和方式向公權(quán)力機(jī)關(guān)提出利益宣誓并要求得到滿足的行為。首先，民眾對于自身的利益需求更加了解，基層政府和官員不能隨意地代替民眾做出利益需求選擇；其次，如果沒有公共利益表達(dá)機(jī)制，政府的公共服務(wù)就缺乏有效的外在動力，導(dǎo)致基層政府公共服務(wù)的“缺位”問題；第三，如果沒有建立相應(yīng)的利益表達(dá)機(jī)制，就不能有效聽取民意并將之轉(zhuǎn)換為政府的科學(xué)決策，基層政府即便愿意提供公共服務(wù)往往也與公共利益需求不一致，導(dǎo)致基層政府公共服務(wù)的“錯位”問題。服務(wù)型政府實(shí)際上是一個有效回應(yīng)民眾公共利益需求的政府。建構(gòu)以民眾利益為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，必須以建立有效的公共利益表達(dá)機(jī)制為前提：鞏固和加強(qiáng)農(nóng)村基層政府的權(quán)威，必然要得到農(nóng)村民眾的接受與認(rèn)可，要求建構(gòu)以民眾利益為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。

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>> 當(dāng)前中國社會經(jīng)濟(jì)面臨的突出問題\根源及解決路徑 著力解決當(dāng)前農(nóng)村基層黨建突出問題 淺談當(dāng)前農(nóng)村社會建設(shè)面臨的突出問題和對策建議 當(dāng)前基層治理幾個突出問題 當(dāng)前城市義務(wù)教育存在的突出問題及治理對策研究 當(dāng)前我國酒店管理存在的突出問題及解決路徑的選擇 當(dāng)前旅游網(wǎng)絡(luò)營銷中存在的突出問題及解決對策研究 當(dāng)前建設(shè)項目審計存在的突出問題及解決辦法 當(dāng)前初中化學(xué)教學(xué)中存在的突出問題及解決路徑探析 當(dāng)前學(xué)前教育面臨的突出問題及解決對策探析 當(dāng)前中學(xué)外語教學(xué)存在的突出問題及解決策略探析 當(dāng)前制約農(nóng)村改革發(fā)展的突出問題 當(dāng)前社會道德領(lǐng)域存在的突出問題及對策研究 當(dāng)前社會道德領(lǐng)域存在的突出問題及對策 農(nóng)村生物教育存在的突出問題及解決辦法 當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新變化及突出問題 當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問題及應(yīng)對 當(dāng)前影響企業(yè)穩(wěn)定的突出問題及對策 當(dāng)前初中語文課堂教學(xué)存在的突出問題及解決策略 我國公司法人治理結(jié)構(gòu)存在的突出問題及解決策略 常見問題解答 當(dāng)前所在位置：l，2016年2月29日。

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篇(5)

“治理危機(jī)”的出現(xiàn)，主要根源在于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的過度介入。這種過度介入，如果用國外關(guān)于政府與市場關(guān)系的理論來分析，就是地方政府的“發(fā)展型政府”特征。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的過度作用，既是中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的解釋，也是社會不和諧加劇的解釋。斯坦福大學(xué)政治系教授戴慕珍通過對中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的研究，提出了“地方政府公司主義”的概念：一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像一個董事會成員那樣行動；另一方面，在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，地方政府與企業(yè)密切合作。一個地方政府協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各個經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，似乎是一個從事多種經(jīng)營的實(shí)業(yè)公司。

“地方政府公司主義”雖然最初只是被用來解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)象，但是它揭示了基層政府活動的主要內(nèi)容和方式。現(xiàn)在，雖然原來意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落，但是基層政權(quán)參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、介入企業(yè)運(yùn)行的意愿和活動并沒有減少，或者說，雖然已經(jīng)基本上不再直接興辦控制企業(yè)，但是，地方政府在招商引資、土地征用等方面介入經(jīng)濟(jì)活動的強(qiáng)烈沖動，表現(xiàn)出同樣鮮明的公司化行為特征。因此，“公司化”成為地方政府的重要特征。這是目前地方政府存在的主要問題，是政府運(yùn)行的癥結(jié)所在。這種公司化特征集中表現(xiàn)為地方政府以追求經(jīng)濟(jì)增長，特別是財政收入為最高動力。在某種意義上，GDP是公司化政府的營業(yè)額，財政收入則是其利潤。在“發(fā)展是第一要務(wù)”的口號下，GDP和財政收入增長成為政府活動的核心，而政府的公共服務(wù)責(zé)任則退居其次。

政府的公司型特征在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮了很大的作用，但同時，也是“治理危機(jī)”的基本成因。第一，在公司化的政府運(yùn)行邏輯下，資源主要被用于滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面向全社會提供公共物品的目標(biāo)被忽略，基層政權(quán)沒有提供公共物品的動機(jī)；第二，僵化的行政體制使得國家與社會之間的關(guān)系不平衡，社會的要求對基層政權(quán)沒有制度性的約束力；第三，政府無法有效地化解基層社會內(nèi)部的緊張和沖突，一方面基層政權(quán)對于社會沖突的處理缺少動力，另一方面基層政權(quán)本身也被卷入社會沖突中，成為沖突過程中的利益相關(guān)者甚至是沖突發(fā)生的根源（尤其是體現(xiàn)在矛盾最為集中的征地活動中）；第四，政府無法滿足基層社會對公共服務(wù)和公共物品的需要，因而無法有效調(diào)動政治支持和信任。

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*基金項目：國家自然科學(xué)基金面上項目“地方政府生態(tài)管理與綠色社區(qū)志愿者組織成長的互動關(guān)系研究”（編號：71173099）；江蘇省“青藍(lán)工程”資助；2011年教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”項目（編號：NCET-11-0228）

作者：梁瑩，南京大學(xué)社會學(xué)院社會工作與社會政策系副教授 南京 210046

[摘 要]21世紀(jì)將是公民治理的時代，公民參與是公民治理的核心機(jī)制，在公民治理中處于主體和中心地位的公民，具備現(xiàn)代公民意識和健全的公民資格。本文基于對長三角地區(qū)三個城市的實(shí)證調(diào)查，對公民治理成長之基本現(xiàn)狀進(jìn)行解析，接著通過Multinomial Logistic回歸分析深入剖析影響社區(qū)中公民治理的重要因素。通過以上的分析本研究嘗試探尋影響和制約社區(qū)中公民治理的真實(shí)圖景及影響其發(fā)展的深層原因，期望可以為我國社區(qū)中公民治理與草根民主的成長提供一個基本的理論和實(shí)踐分析框架。本文的研究結(jié)論表明，公民治理的實(shí)現(xiàn)必然是一個相當(dāng)緩慢和漫長的過程，既需要公民治理模型和制度的確立和不斷完善，更需要民主精神、民主觀念和民主理念的培養(yǎng)，并使之深入人心。

[關(guān)鍵詞]草根社區(qū)；公民治理；公民志愿精神；草根民主

[中圖分類號]D638 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1006-0863（2014）02-0054-06

“公民治理”一詞在提出之后，在公共管理領(lǐng)域迅速傳播。雖然對其尚未有統(tǒng)一的定義，但是多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為公民治理涉及選擇與聲音兩個層面，選擇即是要提供更多的公共服務(wù)機(jī)會，而聲音則重視地方主義與自我治理。[1]博克斯認(rèn)為21世紀(jì)將是公民治理的時代，公民參與是公民治理的核心機(jī)制，在公民治理中處于主體和中心地位的公民，具備現(xiàn)代公民意識和健全的公民資格。然而我國草根社區(qū)中的公民治理的實(shí)現(xiàn)必然是一個相當(dāng)遙遠(yuǎn)和冗長的過程。期望本研究成果能夠?qū)δ壳拔覈青l(xiāng)社區(qū)中的公民治理的學(xué)術(shù)理論研究與草根民主的實(shí)踐運(yùn)行發(fā)揮重要作用和產(chǎn)生重要影響。

一、中國草根社區(qū)中的公民治理：研究背景與研究概況

（一）公民治理：公共參與及公民精神的強(qiáng)力復(fù)興

未來社會的治理最終方向和目標(biāo)就是公民治理，時下公民治理已然成為公共政策研究領(lǐng)域的流行詞匯，許多學(xué)者都對公民治理的概念以及發(fā)展提出自己的看法。但非常遺憾的是，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于公民治理是什么這一概念并未達(dá)成根本性共識。一般認(rèn)為公民治理中主要包含以下兩個主要議題：第一是代表性（represent）；第二是掌舵（steer）。對于這兩個議題的不同回答將形成公民治理的多種不同闡釋。[2]福克斯所倡導(dǎo)的公民為中心的治理模式如今成為公民治理發(fā)展的經(jīng)典藍(lán)本，“福克斯從其個人作為政府管理者的豐富經(jīng)驗出發(fā)，又結(jié)合其對于民主過程與公共行政的研究，發(fā)展出一種新型的治理模型，這種治理模型致力于服務(wù)公眾，并且促進(jìn)公共實(shí)務(wù)者的專業(yè)性發(fā)展。他承認(rèn)自己所推崇的是一種地方政府管理的規(guī)范性設(shè)想，但是他堅持認(rèn)為在全世界都逐漸呈現(xiàn)出這樣一種趨勢：那就是公民越來越愿意參與那些影響他們生活的公共政策的制定與執(zhí)行。”[3]

在公民治理實(shí)踐中，行政管理者的主要角色是確保公共政策的開放性與包容性，并且為公民提供建議與技術(shù)支持，從而使公民成為地方政府公共政策制定的重要成員之一。[4]在公民治理的過程中，普通公民不再是被動地參與公共政策過程，并且只是象征性地被公共部門咨詢。相反，公民治理中的公民應(yīng)該是一種直接參與公共政策的公民，他們與政府享有同等重要的決策權(quán)力。[5]同時， 在公民治理過程中， 政府并非完全不存在， 而是作為一種治理的協(xié)調(diào)者， 充分促進(jìn)公共政策的決策過程， 并且避免公共政策的破產(chǎn)。[6]

庫珀等學(xué)者認(rèn)為：“公共參與重新燃起學(xué)者們對于社會治理發(fā)展的希望，其已經(jīng)超越地區(qū)、民族、國家與網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的限制，當(dāng)下的公民參與在不同的層次呈現(xiàn)出不同的形式。而協(xié)商性與共同性的行為策略為達(dá)到公民為核心的公共管理實(shí)踐起著至關(guān)重要的作用。” [7]對于公民治理的實(shí)現(xiàn)，托克維爾曾對這種未來的治理發(fā)展提出過自己的見解，在他看來，公民自發(fā)形成的志愿組織網(wǎng)絡(luò)能夠整合社會利益、表明個人需求與偏好、促進(jìn)公民參與政府決策等。他將志愿組織視為公民身份與公共能力的訓(xùn)練場。[8]作為一種未來的社會治理模式，抑或為了公民參與的切實(shí)實(shí)現(xiàn)，抑或為了公民精神的強(qiáng)力復(fù)興，我們都有理由堅信，公民治理的發(fā)展需要不斷的實(shí)踐積累，也唯有不斷的組織性、自發(fā)性的自愿公共參與，公民治理的發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)。

（二）我國草根社區(qū)中的公民治理：研究背景與研究問題

正如博克斯――公民治理理論的倡導(dǎo)者所言，公民治理理論在基層社區(qū)層面上進(jìn)行實(shí)踐較為合適，原因在于其充分考慮了理論的現(xiàn)實(shí)可操作性。公民治理模型試圖幫助我們創(chuàng)建真正的公民自治治理。公民治理理論受核心價值理念的深刻影響在當(dāng)前公共管理與公共政策的理論與實(shí)踐領(lǐng)域中具有極為重要的地位。而公民治理理論本身所具有的特點(diǎn)與優(yōu)勢，與孕育與成長于目前我國城鄉(xiāng)社區(qū)田野中的草根性社區(qū)自治組織與草根性民主的之間存在一定的契合與共性。社區(qū)治理理論隨著公民治理的發(fā)展而小心翼翼地前行，其將公民治理傳統(tǒng)價值的實(shí)現(xiàn)作為其最高責(zé)任，同時其也將公民參與和公民精神作為公民治理過程的重要部分。

從理論和實(shí)踐的角度來看， 我國草根社區(qū)存在著公民治理的優(yōu)勢和實(shí)踐空間， 但由于我國的悠久文化底蘊(yùn)、政治傳統(tǒng)和真實(shí)的草根社區(qū)治理模式同西方社會差異較大， 特別是在實(shí)現(xiàn)公民治理的主觀基礎(chǔ)方面（公民意識、公民能力、公民志愿精神等）和制度保障方面還存在著諸多問題， 因而我國草根社區(qū)實(shí)現(xiàn)真實(shí)的公民治理還面臨諸多障礙和困境。本文即對中國草根社區(qū)中的公民治理的真實(shí)民主圖景進(jìn)行深入考察和分析，并對深入影響草根社區(qū)中公民治理的深入主觀因素進(jìn)行深度剖析，挖掘和考量公民治理成長中重要的阻滯因素。

本研究以長三角地區(qū)的三城市實(shí)證調(diào)查為基礎(chǔ)考察草根社區(qū)中公民治理現(xiàn)狀。在我國，隨著民主政治改革的深入，公民精神和公民意識得到了較大地提升，公民治理開始從理論逐漸走向?qū)嵺`，尤其是處于改革開放前沿的長三角地區(qū)的諸多城市，如上海、杭州等，“公民治理”逐漸成為城市社區(qū)的主要治理模式。通過對這三個城市社區(qū)中真實(shí)草根民主現(xiàn)狀以及影響因素的深度考察，可以對中國草根社區(qū)中公民治理成長的真實(shí)圖景窺見一斑。

（三）研究概況與研究設(shè)計

當(dāng)前國內(nèi)很多學(xué)者較為關(guān)注中國特色的公民治理成長之路徑與方向，而對公民治理孕育、成長與發(fā)展的真實(shí)場域和公共空間的深入研究則相對較少；更多是囿于抽象思辨和極為宏觀的理論預(yù)設(shè)與分析，或者對中國草根社區(qū)中公民治理與草根民主成長歷程之中的種種問題深表隱憂。對于在各方面都領(lǐng)先的長三角地區(qū)的這幾個城市，在我們身邊的民主意識、民主理念與草根民主建設(shè)是否就進(jìn)行得徹底深入呢？當(dāng)前我國草根社區(qū)中“公民治理”的成長現(xiàn)狀距實(shí)現(xiàn)博克斯筆下理想的公民治理模型是否遙不可及？根據(jù)這兩次延續(xù)性調(diào)查的數(shù)據(jù)和訪談資料，本文嘗試對長三角地區(qū)三個城市社區(qū)中公民治理與草根民主成長之現(xiàn)狀進(jìn)行深入解析。

本研究的數(shù)據(jù)資料來源于2011年先后在長三角地區(qū)的南京、上海和杭州三個城市進(jìn)行的實(shí)證調(diào)查。本次調(diào)查采用多階段分層抽樣方法，首先從被調(diào)查城市中抽取區(qū)（縣），然后從區(qū)（縣）中抽取街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），接下來再從街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）中抽取居（村）委會。接著，在居（村）委會中抽取被調(diào)查的居民戶樣本時則主要采用系統(tǒng)（等距）抽樣法。最后，從居民戶中抽被調(diào)查人，抽取生日距8月1號最近的那個人作為調(diào)查對象。整個調(diào)查過程共發(fā)放2000份問卷，回收1611份問卷，達(dá)80.5%的回收率；經(jīng)過邏輯檢查和幅度檢查后，剔除46份廢問卷，最后剩1565份有效問卷，達(dá)78.3%的有效回收率。 同時本文中少量的數(shù)據(jù)資料來自于2008年筆者在南京市進(jìn)行的調(diào)查。2008年調(diào)查方法采用多階段抽樣法，抽樣過程中結(jié)合采用分層簡單隨機(jī)抽樣法、系統(tǒng)（等距）抽樣法、間隔隨機(jī)抽樣與戶內(nèi)抽樣法。總共發(fā)放1000份問卷，最后回收776份，達(dá)77.6%的回收率；在此基礎(chǔ)剔除68份廢問卷，最后剩708份有效問卷，達(dá)70.8%的有效回收率。

二、草根社區(qū)中真實(shí)的公民治理圖景

在社區(qū)中，創(chuàng)建公民自主治理需要關(guān)注公民參與的動力問題。那些批判理論使我們認(rèn)識到，當(dāng)社區(qū)存在不同利益時，公眾常常不能意識到公共政策過程以及該過程對他們生活的意涵，為了保證有關(guān)的政策議題決策的高質(zhì)量，公民必須能夠擁有獲取信息的途徑，并且參與審慎的、深思熟慮的決策，這個過程是公開的、公民是受歡迎的和充分知情的，在這里，每一個人的貢獻(xiàn)都有價值，而不管其身份或地位如何。[9]公民治理的要素包括：公民協(xié)調(diào)委員會、公民理事會和幫助者。公民協(xié)調(diào)委員會即將民選管理局從“中心決策者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮駞f(xié)調(diào)者”角色。重新界定管理當(dāng)局的責(zé)任，從決定大多數(shù)政策議題到將政策議題委托給公民理事會，聽取他們的建議，肯定或修正他們的工作，以適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的整體目標(biāo)。[10]

在我國城鄉(xiāng)社區(qū)中，與公民協(xié)調(diào)委員會和公民理事會這類自治組織比較接近的是居（村）委會、業(yè)主大會和業(yè)主委員會等社區(qū)組織。然而，這些社區(qū)自治組織與公民治理模型中所描述的自治組織的角色仍然相差較遠(yuǎn)。在漫長的發(fā)展過程中，我國居（村）委會逐漸由建國之初的基層群眾自我管理性質(zhì)的自治組織向具有比較濃厚的行政化色彩的基層“行政組織”轉(zhuǎn)變。在公民治理的實(shí)踐中，對于社區(qū)居（村）委會選舉和居民自治的制度完善和健康發(fā)展而言，保持和激勵居民參與社區(qū)選舉和參與社區(qū)治理的積極性至關(guān)重要。本次調(diào)查中，對于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運(yùn)行過程”這一說法，37.8%與15.6%的被調(diào)查的社區(qū)居民認(rèn)為 “比較同意”或“非常同意”，將近一半的社區(qū)公民選擇“無所謂”、“很不同意”或“不太同意”。這類情形很像博克斯所描述的，“只有決策到了至關(guān)重要，至少是直接影響公眾自身利益時，社區(qū)居民才會參加此類會議。”[11]

在博克斯描述的公民治理模型中，公民理事會是指建立公民咨詢委員會，來協(xié)助地方政府執(zhí)行行政管理的主要職能，如警務(wù)、消防、公共設(shè)施、公共工作、公園、娛樂設(shè)施和社會服務(wù)。在大型管轄區(qū)內(nèi)，將這些廣泛的功能分解為多個分支領(lǐng)域，并在每一個分支領(lǐng)域建立相應(yīng)的公民理事會。[12] 在我國，業(yè)主大會和業(yè)主委員會是社區(qū)居民參與社區(qū)管理的又一新的組織形式。隨著住宅的市場化和商品化，越來越多的居民不再是單位住房的租客，而是房屋物業(yè)的所有人，他們開始要求自主地決定社區(qū)的事務(wù)。在這種情況下，業(yè)主大會和業(yè)主委員會便應(yīng)運(yùn)而生了。在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實(shí)施自治管理。本次調(diào)查中，對于“如果社區(qū)要召開業(yè)主委員會會議，討論社區(qū)公共房產(chǎn)出租問題，我很愿意參加”這種說法，分別有6.8%和16.2%的居民表示“不太同意”與“很不同意”，23.6%的居民表示“無所謂”。這表明，近半數(shù)的社區(qū)居民對于參加社區(qū)召開的業(yè)主委員會會議的意愿并不是很強(qiáng)，這與公民治理模型中的公民理事會所要求的積極公民治理精神似乎仍有較大差距。

博克斯指出，“提升政府對公民的責(zé)任性，迫切需要民眾與代議者和職業(yè)者一道參與公共政策的整個過程：從討論如何選擇行動開始，到制定公共項目的政策，再到公共項目執(zhí)行中的行政管理。最后在可見的績效結(jié)果基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。”[13]而社區(qū)中公民治理最為直接而具體的表征就是社區(qū)居民參與社區(qū)各類社會政策。當(dāng)問到居民是否同意“對于社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)社會政策，每個人都應(yīng)積極參與，為社區(qū)盡一份力”這種說法時，居民表示“不太同意” 或“很不同意”占22.5%，選擇“無所謂”的占19.1%，表示“非常同意” 與“比較同意”的分別是9.9%與48.5%。對于“我會主動關(guān)心社區(qū)的重大措施（如創(chuàng)建文明社區(qū)等）”這種說法，表示“很不同意”的居民有13.1%，表示“不太同意”有14.2%，表示“無所謂”的有16.2%。而對于“我必須多了解社區(qū)的各項社會政策，參與監(jiān)督社區(qū)社會政策的執(zhí)行”這一說法，選擇“不太同意”與“很不同意” 的比例達(dá)3.8%和18.3%，表示“無所謂”的居民占33.2%。

公民治理模型中積極參與者關(guān)心社區(qū)的發(fā)展，希望自己在社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮積極、持續(xù)的影響。而本次調(diào)查中對于“我對社區(qū)的民主改革提出的建議越多，對社區(qū)民主成長作用越大”這種說法，分別有16%和3.6%的居民表示“不太同意”與“很不同意”，22.6%的居民表示“無所謂”。對于“居民應(yīng)積極參加社區(qū)政治活動，尤其應(yīng)珍視自己的選舉權(quán)”這個問題，居民表示“很不同意”的有4.9%，表示“不太同意”有31.2%，表示“無所謂”的有12.1%。而對于“經(jīng)過社區(qū)共同決定的事，我雖然不喜歡，但也應(yīng)該遵守”這個問題，分別有18%與6.4%的居民表示“不太同意”或“很不同意”，22.2%的居民表示“無所謂”。當(dāng)問到居民對于“參與社區(qū)所舉辦的各項活動（包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面）就是最大限度地支持社區(qū)建設(shè)”這一問題，18.4%的社區(qū)居民與2.2%的社區(qū)居民選擇“不太同意”或“很不同意”，20.5%的居民表示“無所謂”，表示“比較同意”與“非常同意”的居民分別有46.5%與12.3%。

King，Cheryl S.等學(xué)者指出，參與是公民個體成為人民一分子的必要機(jī)會，是對社會應(yīng)盡義務(wù)的一部分。行政人員認(rèn)識到參與的必要性，但未能找到使公眾恰當(dāng)?shù)貐⑴c決策制定過程的有效方法。[14]這個調(diào)查的結(jié)果表明，對公民治理中的各項事務(wù)部分公民缺乏積極參與的熱情。盡管當(dāng)前我國社區(qū)草根民主正從動員型參與向自治型參與轉(zhuǎn)變，然而部分社區(qū)公民的積極參與仍比較欠缺。就民主政治的本質(zhì)而言，在社區(qū)治理過程中公民參與被看做是公民的一項政治權(quán)利，民主參與的本質(zhì)是自治，偏離了本質(zhì)規(guī)定性的自治性，進(jìn)而使得公民積極參與喪失了參與式民主的本性。20世紀(jì)以來，通過地方政府的制度建設(shè)與民主政治改革，長三角地區(qū)的這三個城市的地方治理逐步由動員型的政治參與向自治型治理轉(zhuǎn)變，然而，以上的分析也同樣顯示，相當(dāng)一部分社區(qū)居民仍然缺乏自治型參與意識，而且多數(shù)居民對于社區(qū)中的社會事務(wù)與社會政策的參與意識仍然十分缺乏，這種現(xiàn)實(shí)與公民治理的理論要求相差甚遠(yuǎn)。

三、公民志愿精神的孱弱：公民治理成長中重要的阻滯因素

國外學(xué)者的大量研究表明，在過去所謂公民文化消亡的時代，人們志愿的政治參與活動水平卻沒有下降。[15]一些研究甚至指出，每年有60%的人參與志愿服務(wù)活動。公民治理與公民自治理念以及公民志愿精神有著極為密切的關(guān)聯(lián)性，它寄期望于公民在公共生活中更多地掌握自己的命運(yùn)，在公共政策中更多地體現(xiàn)自己的作用。社群主義者將堅持追逐公共利益視為公民的一種美德，這種為公益而勇于奉獻(xiàn)的精神就是公民志愿精神。如果一個國家的公民對其自身所具備的政治責(zé)任和義務(wù)的自我認(rèn)識程度較低，缺乏志愿參與治理的精神與自治意識，則難以充分運(yùn)用和行使公民資格和公民治理所賦予的各種權(quán)利。

對于公民志愿精神與公民治理之間存在的極為密切的關(guān)聯(lián)性，可以從Logistic回歸分析中體現(xiàn)。通過Multinomial Logistic回歸對公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”與“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的評價對公民對于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運(yùn)行過程”這種說法的看法的影響進(jìn)行分析， Logistic回歸的分析結(jié)果如下：表1 Multinomial Logistic回歸模型

在以上的Logistic回歸模型中，統(tǒng)計結(jié)果顯示，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說法表示“很不同意或不太同意”與“無所謂”，則選擇“很不同意或不太同意”而非“比較同意或非常同意” “我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運(yùn)行過程”這種說法的比率分別是對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說法表示“比較同意或非常同意”的 63.471倍（e4.151=63.471，P

而公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說法表示“很不同意或不太同意”與“無所謂”，則選擇“無所謂”而非“比較同意或非常同意” “我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運(yùn)行過程”這種說法的比率分別是對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說法表示“比較同意或非常同意” 的5.611倍（e1.725=5.611，P

以上的分析表明，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、 “參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的認(rèn)同度越低，公民對于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運(yùn)行過程”這種說法的認(rèn)同度也越低。相反，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”的認(rèn)同度越高，則對于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運(yùn)行過程”這種說法的認(rèn)同度也越高。這表明公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、 “參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的評價越高，公民治理的意愿與意識也越強(qiáng)，反之亦然。

“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法都是對于公民利他性志愿精神的測量。由此可見，公民的志愿精神對于公民治理有著深遠(yuǎn)的影響。

在2008年的調(diào)查中，對于 “ 對于社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)社會政策，每個人都應(yīng)積極參與為社區(qū)盡一份力”、“我會毫不猶豫地為社區(qū)的一項公益活動捐助一些錢”等說法，超過半數(shù)的社區(qū)居民都認(rèn)為同意。由此可見超過半數(shù)的社區(qū)居民對于參與社區(qū)志愿活動具有比較強(qiáng)的參與意愿，社區(qū)居民中的志愿精神正處于孕育和成長中，然而對于較大部分社區(qū)居民而言，在參與意識方面依然存在較強(qiáng)的被動性和依賴性，社區(qū)居民參與社區(qū)志愿活動缺乏足夠的熱情度。接著對實(shí)際過程中社區(qū)居民參與社區(qū)志愿服務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行解析，對于“您是否參與過社區(qū)志愿服務(wù)？”這一問題，公民選擇 “沒有參加過”的比例高達(dá)53.1%，社區(qū)居民選擇“參加過”的比例為46.9%。從分析中可以看出，一半以上的居民都沒有參與過社區(qū)志愿服務(wù)，這表明盡管有一部分居民參與社區(qū)志愿服務(wù)的意識與志愿精神正在成長之中，但是實(shí)際參與比例并不是很高，因此居民志愿參與意愿與實(shí)際參與行為之間仍存在很大的現(xiàn)實(shí)差異。以上的分析表明，當(dāng)前被調(diào)查居民的志愿精神與自治意識仍比較孱弱，而公民志愿精神與公民自治意識的淡薄又是公民治理及我國草根民主發(fā)育不成熟的最為深刻的原因。

四、草根社區(qū)中的公民治理：真實(shí)與遙遠(yuǎn)的草根民主

公民在公共行政中的“角色”是什么一直是一個活躍的、持續(xù)發(fā)展的問題，人們對此不斷地進(jìn)行探詢、實(shí)驗、改革和爭論。[16]草根社區(qū)中的公民治理，準(zhǔn)許每個公民甚至弱勢群體――雖然每位公民在教育程度、精神面貌、智力和秉性等方面各不相同，對于社區(qū)鄉(xiāng)村的社會政策過程與公共事務(wù)都平等而自由地參與，并積極治理這些公共事務(wù)和政策。然而本文的深入調(diào)查研究與實(shí)證分析則表明，草根社區(qū)中的公民治理依然在孕育成長之中，離真實(shí)的民主圖景依然漫長而遙遠(yuǎn)。

（一）主要研究結(jié)論

本研究表明，在草根社區(qū)的公民治理實(shí)踐中，社區(qū)居民中的相當(dāng)一部分仍然缺乏自治型參與意識，而且多數(shù)居民對于社區(qū)中的社會事務(wù)與社會政策的參與意識仍然十分缺乏。對于 “我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運(yùn)行過程”、“如果社區(qū)要召開業(yè)主委員會會議，討論社區(qū)公共房產(chǎn)出租問題，我很愿意參加” “對于社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)社會政策，每位社區(qū)居民都應(yīng)積極參與為社區(qū)盡一份力”“對于社區(qū)的重大措施（如創(chuàng)建文明社區(qū)等）我會主動關(guān)心”等說法，相當(dāng)一部分社區(qū)居民仍然表示不贊同或態(tài)度模糊。深層的解析可以發(fā)現(xiàn)，甚至有很多公民并沒有意識到自己是這個國家和社會的主體，并未將自身看作國家的主人，而是依然受延續(xù)千年的“臣民意識”影響，對于國家和社區(qū)中的各種事務(wù)缺乏參與和關(guān)心、缺乏足夠的主動性、積極性，這也必然使許多公民普遍缺乏權(quán)利和參與意識，忽視了很多本應(yīng)屬于自己的權(quán)利。以上分析表明我國草根社區(qū)中的公民治理現(xiàn)狀與公民治理已有蓬勃發(fā)展的跡象，然而離真實(shí)與充分的公民治理民主圖景依然相差較遠(yuǎn)。

進(jìn)一步的Multinomial Logistic回歸分析則表明，草根社區(qū)中公民的志愿精神對于公民治理的成長與發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。然而從分析中可以看出，實(shí)際參與社區(qū)志愿服務(wù)的居民比例并不是很高，因此居民志愿參與意愿與實(shí)際參與行為之間仍存在很大的現(xiàn)實(shí)差異。因而以上的分析表明，當(dāng)前被調(diào)查居民的志愿精神與自治意識仍比較孱弱，而公民志愿精神與公民自治意識的淡薄又是公民治理及我國草根民主發(fā)育不成熟的最為深刻的原因。

（二）與國內(nèi)相關(guān)研究的區(qū)別與研究貢獻(xiàn)

國內(nèi)關(guān)于公民治理的相關(guān)研究，筆者搜索中國知網(wǎng)相關(guān)的論文20余篇，較有代表性的如史云貴的《中國基層社會踐行公民治理的障礙及可行性路徑探析》、黃顯中《雙軌模式：共和行政的制度建構(gòu)――公民治理模型再造》等，這些研究主要基于單純理論和邏輯思辨層面對公民治理的現(xiàn)在與實(shí)踐路徑等進(jìn)行探討。當(dāng)前國內(nèi)對于公民治理成長與發(fā)展的真實(shí)圖景的深入規(guī)范的實(shí)證調(diào)查研究的成果仍較少。

本研究通過長三角地區(qū)的三個具有特色和代表意義的城市即南京、上海和杭州的深入調(diào)查，從嚴(yán)格與規(guī)范的實(shí)證調(diào)查的角度對中國草根社區(qū)中真實(shí)的公民治理圖景進(jìn)行深入分析，并對影響草根社區(qū)中公民治理發(fā)展的因素進(jìn)行剖析。這對中國公共管理研究中關(guān)于公民治理的實(shí)踐研究，在研究方法和實(shí)證研究方面具有一定的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)；在一定程度上推動了中國公民治理在草根社區(qū)層面的規(guī)范實(shí)證研究，對于中國微觀層面的真實(shí)公民治理實(shí)踐的探索與研究具有開拓性的研究意義。

（三）相關(guān)討論與研究展望

對于西方發(fā)達(dá)國家而言，教育和培養(yǎng)公民意識與公共精神依然非常重視，將培養(yǎng)公民意識看作其意識形態(tài)的重要建設(shè)工程之一，以此加強(qiáng)鞏固相應(yīng)的社會制度，緩解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。本文Logistic回歸分析也表明，公民的志愿精神對于公民治理有深遠(yuǎn)的影響。由此觀之，對長三角地區(qū)這三個城市的政府來講，需要在全市以及農(nóng)村地區(qū)對志愿精神與志愿理念進(jìn)行宣傳和普及，加大“長三角地區(qū)社區(qū)志愿者培訓(xùn)基地”的培訓(xùn)設(shè)施建設(shè)，對社區(qū)志愿者在培訓(xùn)實(shí)踐中自主掌握志愿服務(wù)的理念與技巧，提供體驗、活動、訓(xùn)練的公共空間。大力培育和發(fā)展各種非營利性社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)志愿者協(xié)會，通過建立治安巡邏隊與業(yè)余培訓(xùn)學(xué)校以及業(yè)主委員會，舉辦健康、家庭生活、法律、青少年教育等知識講座，促進(jìn)社區(qū)居民之間的互動和溝通。招募成立社區(qū)志愿者隊伍并吸納社區(qū)居民中的專業(yè)人才，幫助社區(qū)弱勢群體，充分發(fā)揮群策群力的作用和價值，吸納社會閑散資源到社區(qū)活動中來。此外，更加注重培育公民意識，尤其公民的法律意識、權(quán)利義務(wù)意識、選舉意識、監(jiān)督意識等。

在社會公共治理不斷演進(jìn)的今天，無可辯駁的事實(shí)是傳統(tǒng)的政府中心與市場中心的社會管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)復(fù)雜性公共事務(wù)治理的需要。[17]合作性的治理模式將擔(dān)負(fù)起人類社會應(yīng)對復(fù)雜性議題的重要責(zé)任。[18]新的社會治理模式的將會賦予公共社會新的生長空間，其中以合作治理為核心議題的現(xiàn)代治理模式正在成為當(dāng)代世界治理模式變革的新趨勢。[19]我們看到的是越來越多的公共部門，私人部門以及志愿部門的合作。不同部門之間伙伴關(guān)系的重塑正在為人類社會的治理開啟新的景象。[20]而在公共生活的集中地――社區(qū)，合作治理的輪廓正在變得更加清晰，社區(qū)治理不再將公眾看作是一種可有可無的咨詢者，而是將公眾看作真實(shí)的決策參與者， 公共政策的制定以及執(zhí)行不再是政府的壟斷性事務(wù)， 公民也將對公共問題的界定以及解決產(chǎn)生直接性的影響。 [21]社區(qū)田野之間的公民治理民主圖景的走向?qū)Q定于公民治理自身的民主發(fā)展的必然趨勢以及民主價值。然而，公民治理的實(shí)現(xiàn)必然是一個相當(dāng)緩慢和漫長的過程，既需要公民治理模型和制度的確立和不斷完善，更需要民主精神、民主觀念和民主理念的培養(yǎng)，并使之深入人心。

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“Civic Governance” in the Grass-roots Communities：

the Real and Distant Grass-roots Democratic Landscape

Liang Ying

[Abstract]The 21st century will be the era of civic governance， and citizen participation is the core mechanisms of citizen governance. Citizens at the Centre status in civic governance， equipped with modern citizenship and sound citizenship. This article is based on empirical investigations of the three cities on the Yangtze River Delta area， to resolve the basic current situation of development of civil governance， then analyzes in-depth the key factors that affect civic governance in community by the use of the Multinomial Logistic regression analysis. From the above analysis the present study attempts to explore the real picture that impacts and restricts citizen governance in the community and underlying causes that affect its development， hoping for providing a basic theoretical and practical analysis framework for civic governance and the growth of grass-roots democratic in our community. This study concluded that the realization of civil governance is bound to be a slow and lengthy process， needs continuous establishment and improvement of both civil governance model and the system and， more in need of the spirit of democracy， democratic values and culture of democratic ideas， and make it popular.

篇(7)

從1990年代中后期開始,農(nóng)村基層問題逐漸成為知識界的公共話題,相關(guān)研究成就了一段公共學(xué)術(shù)運(yùn)動,這場運(yùn)動產(chǎn)生了重要的政治和社會影響。基層政治問題成為公共話題,這源于特定歷史時期的兩個特殊機(jī)緣:一是村民自治所引發(fā)的草根民主話題,二是收繳稅費(fèi)所引起的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。當(dāng)李昌平在新世紀(jì)初以“我向總理說實(shí)話”的方式痛陳“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險”之時,人們發(fā)現(xiàn),村民自治和鄉(xiāng)村民主未能如想象的那樣起到緩解“三農(nóng)”危機(jī)的作用,鄉(xiāng)村民主的討論因此逐漸停息。而當(dāng)2006年全國事實(shí)上全部取消農(nóng)業(yè)稅,隨后中央又提出開展新農(nóng)村建設(shè)時,“三農(nóng)”危機(jī)由此終結(jié),農(nóng)村進(jìn)入后稅費(fèi)時代。

當(dāng)我們逐漸遠(yuǎn)離熱點(diǎn),遠(yuǎn)離公共學(xué)術(shù),回過頭來看,1990年代以后的“三農(nóng)”危機(jī)到底是什么?難道僅僅是李昌平所說的“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險”?這里可以有兩種不同的視角,一是著眼于農(nóng)民的視角,二是著眼于基層政權(quán)的視角。顯然,李昌平屬于前者,1990年代中后期以來,知識界基本上籠罩在這種視角之下。但是,基層政治的研究則可以將我們帶進(jìn)另一個視角。如果著眼于基層政權(quán)的運(yùn)作邏輯,就可以對1990年代的“三農(nóng)”危機(jī)有新的認(rèn)識,進(jìn)而會對后稅費(fèi)時代的中國基層政治有新的認(rèn)識。

不妨從農(nóng)業(yè)稅征收來回溯1990年代以來的“三農(nóng)”危機(jī)和基層政治。稅改后的農(nóng)業(yè)稅征收是 “見證歷史”的“最后的征收”,也是基層國家權(quán)力面臨困境的。現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)業(yè)稅征收既不是人們想象的“牽豬子,撮谷子,扒房子”的慘烈印象,也不是鄉(xiāng)村干部自嘲的“干部進(jìn)了屋,數(shù)字一公布,大人嚇得篩,小伢嚇得哭,有錢就把錢,無錢就撮谷”的“動漫”畫面,而是在中央三令五申嚴(yán)禁各種強(qiáng)制性征收的政策背景下,鄉(xiāng)村干部“打不還手,罵不還口,給錢就收,不給就走”,可憐巴巴地向農(nóng)民“討飯”的場景。對此,吳毅的《小鎮(zhèn)喧囂》、呂德文的《治理釘子戶》都有所呈現(xiàn)。對于不熟悉基層政治的學(xué)者來說,面對這一事實(shí)的心態(tài)與之前的心理預(yù)設(shè)之間,存在一道巨大的鴻溝。不熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人,更是會大吃一驚,或者將信將疑。農(nóng)民這個全社會公認(rèn)的弱勢群體,居然以種種手段拒交稅費(fèi);而同樣為全社會公認(rèn)的強(qiáng)勢基層政權(quán),面對農(nóng)民的拒交竟然毫無辦法。民眾和基層政權(quán)都展示出非常復(fù)雜的形象。這與《中國農(nóng)民調(diào)查》等文學(xué)性作品呈現(xiàn)給人們的農(nóng)民和基層政權(quán)形象完全不同。

面對這種情況,回頭去思考。無疑,1990年代的“三農(nóng)”危機(jī)話語是在知識界對作為弱者的農(nóng)民的同情之下展開的,今天看來,這種話語是高度道德化的,它過度渲染了農(nóng)民的艱難處境,同時不可避免地遮蔽了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部另一種性質(zhì)的艱難處境。其實(shí),農(nóng)業(yè)稅征收中可能一直存在著兩種截然相反的景象,不過,同情農(nóng)民的“三農(nóng)”危機(jī)話語遮蔽了稅收工作的艱難。知識界未能正視廣大基層干部在農(nóng)業(yè)稅征收中所遭遇到的困窘與尷尬。

1990年代的“三農(nóng)”危機(jī)確實(shí)存在,但這種危機(jī)到底是什么?按照通常的理解,“三農(nóng)”危機(jī)就是“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險”,其原因在于農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重,鄉(xiāng)村干部的橫征暴斂則是其罪魁禍?zhǔn)住Ｒ虼?當(dāng)“三農(nóng)”危機(jī)引起關(guān)注時,中央采取了雙管齊下的方法,一是進(jìn)行稅費(fèi)改革,將農(nóng)民負(fù)擔(dān)限制在合理的范圍之內(nèi);二是進(jìn)行鄉(xiāng)村體制改革,為“農(nóng)民財政”減負(fù)。應(yīng)該說,這兩個方面的改革確實(shí)緩解了這場危機(jī),但是否在實(shí)質(zhì)上改善了“三農(nóng)”處境,至少還需要探討兩個方面的問題。一是取消農(nóng)業(yè)稅及鄉(xiāng)村體制改革后,“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險”的局面是否有實(shí)質(zhì)性改變?二是中央在稅費(fèi)改革后不到兩年,為何突然決定取消農(nóng)業(yè)稅,是否僅僅為了進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?

基層政治的邏輯:

利益最大化和風(fēng)險最小化

取消農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)民無需交稅,負(fù)擔(dān)自然有所減輕。同時,國家還不斷增加對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付,用在合作醫(yī)療、義務(wù)教育、社會保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等諸多方面。顯然,農(nóng)民從取消農(nóng)業(yè)稅中直接得到了實(shí)惠,但這只是問題的一方面。另一方面,取消農(nóng)業(yè)稅改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作邏輯,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從之前收益最大化的邏輯,轉(zhuǎn)變成了風(fēng)險最小化的邏輯。風(fēng)險最小化,就是在形式上講究合法,實(shí)質(zhì)上卻不管實(shí)際情況,這是一種的邏輯。利益最大化和風(fēng)險最小化,都不是我們所期待的現(xiàn)代國家的基層政權(quán)所應(yīng)該具有的行為邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作邏輯之所以難以“現(xiàn)代化”,可能是由于農(nóng)村工作本身具有非標(biāo)準(zhǔn)化、非專業(yè)化、臨時性、綜合性等特點(diǎn),這使得基層政權(quán)的運(yùn)作難以標(biāo)準(zhǔn)化和精密計量,難以進(jìn)行“數(shù)目字管理”和科層化運(yùn)作,從而在利益最大化和風(fēng)險最小化之間擺蕩。這也使得基層政權(quán)的運(yùn)作總處在一個泛道德化、充滿柔韌性的灰色空間中。

在當(dāng)前風(fēng)險最小化邏輯的主導(dǎo)下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再具體關(guān)心農(nóng)民的生產(chǎn)生活,因為這與基層政府的工作實(shí)績基本無關(guān)。當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重水旱災(zāi)害,鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以輕易解釋為天災(zāi),而無需考慮組織農(nóng)民抗災(zāi)救害,對此,上級也無法考核。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中,與民眾生產(chǎn)生活聯(lián)系密切的“七站八所”被當(dāng)作負(fù)擔(dān),不斷被撤銷,基層社會缺乏相應(yīng)的提供公共品的主體,民眾的生產(chǎn)生活成本不斷提高。當(dāng)防疫站不再能夠有效運(yùn)作時,禽流感、豬瘟不斷出現(xiàn);由于水利站不能有效運(yùn)作,農(nóng)民自發(fā)打井灌溉,經(jīng)濟(jì)成本是合作使用泵站抽水的十倍以上。這樣一來,農(nóng)民從取消農(nóng)業(yè)稅中得到的好處,很快就被生產(chǎn)生活成本的攀升抵消。因此,“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險”的局面并沒有實(shí)質(zhì)性改變。實(shí)質(zhì)情況沒變,話語卻有所變化。農(nóng)民仍然很苦,農(nóng)村仍然很窮,農(nóng)業(yè)仍然危險,但農(nóng)民卻再也責(zé)怪不上政府,因為政府不但連稅都不收,還不斷增大轉(zhuǎn)移支付。而農(nóng)民生產(chǎn)生活成本的增長卻也是事實(shí),這種情況下,農(nóng)民從責(zé)怪政府轉(zhuǎn)向了抱怨社會。他們說:“現(xiàn)在的社會就是這個樣子”,農(nóng)民仍然很窮很苦,卻連發(fā)牢騷都找不到合適的對象了。

由于地方社會有復(fù)雜的公共品供給需求,需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村莊集體的公共力量加以解決,因此農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身是合理的。農(nóng)民認(rèn)同農(nóng)業(yè)稅,他們從來不認(rèn)為不應(yīng)該負(fù)擔(dān)稅費(fèi),只是認(rèn)為鄉(xiāng)村干部太貪,稅費(fèi)太重。稅費(fèi)改革的直接目標(biāo)是減輕并規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)。然而,讓人意想不到的是,稅費(fèi)改革啟動后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收取稅費(fèi)的難度不減反增。于是,“最后的征收”帶給基層組織的就不是行政壓力的減輕,而是不為人所理解的加重。稅費(fèi)改革強(qiáng)調(diào)依法征收,鄉(xiāng)村干部只能協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作,這在避免了搭車收費(fèi)的同時,也使村組干部失去了征收的熱情,而政策規(guī)定任何情況下都不得使用強(qiáng)制手段,則使村組干部失去了征收的強(qiáng)制權(quán)力。

基層政治中的“刁民”與“青皮手”

我們必須在更廣闊的歷史維度中理解農(nóng)業(yè)稅的取消。1980年代實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,國家向農(nóng)村提取資源的“平攤收取”的特征并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化,但由于制度的瓦解,征稅單位卻發(fā)生了改變,從時期的大隊、小隊,變成了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的單個農(nóng)戶。分散的農(nóng)戶成為征稅基本單位,意味著國家必須同千家萬戶的小農(nóng)打交道。一旦向千家萬戶的小農(nóng)征稅,就會遇到拒絕繳納稅費(fèi)的“釘子戶”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會面臨著治理“釘子戶”的問題。出現(xiàn)“釘子戶”的后果主要不在于征稅對象少了幾個,也不在于國家所征得的稅有所減少,而在于“釘子戶”在熟人社會中的擴(kuò)散效應(yīng)。一戶不交農(nóng)業(yè)稅,其他農(nóng)戶會互相攀比;只要有農(nóng)戶逃脫了繳納農(nóng)業(yè)稅,就容易給農(nóng)民在心理上造成“老實(shí)人吃虧”的感覺。

治理“釘子戶”是一個技術(shù)性問題,這個問題從來就沒有在真正意義上獲得解決。其原因在于,在基層政治場域中,治理“釘子戶”從來就不是一個獨(dú)立的問題,它總是與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題捆綁在一起,而農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題又與國家的意識形態(tài)話語及政權(quán)合法性聯(lián)系在一起。基層政府收取稅費(fèi)的困境在于,總有少數(shù)人拒絕繳納稅費(fèi),他們有著各種各樣的理由,有的合理合法,有的則是胡攪蠻纏。政府難以將不同的情形區(qū)分開來,或者區(qū)分開來后同樣無法迫使所有的人繳稅。因此,最簡單的做法是,不予區(qū)分,對所有不繳稅費(fèi)的農(nóng)戶都進(jìn)行強(qiáng)制征稅。但強(qiáng)制繳納的活動中,“力要用在刀刃上”,要重點(diǎn)打擊“無賴戶”。通過對“無賴戶”進(jìn)行“拔釘子”,抑制不繳稅費(fèi)的擴(kuò)大效應(yīng),使其他農(nóng)戶不敢不繳稅費(fèi)。如果重點(diǎn)打擊的不是“無賴戶”,而是“特困戶”或者有合理“問題”的“問題戶”,就會使政府看起來欺軟怕硬,影響政府強(qiáng)制征稅的合法性。同時,在打擊行為中,不能導(dǎo)致惡性事件的發(fā)生,否則不但會使農(nóng)民對政府產(chǎn)生對立情緒,還會使基層政府受到中央和社會的巨大壓力。

稅收本來是一個以國家暴力為后盾的政府活動,但在特殊的歷史背景和泛政治話語下,基層政府卻越來越不能動用國家暴力。到稅費(fèi)改革時,暴力已經(jīng)成了稅收中的絕對雷區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本不敢碰;與此同時,農(nóng)民拒絕交稅不但占據(jù)了技術(shù)優(yōu)勢,還占據(jù)了道德優(yōu)勢。在這種情況下,一旦稅費(fèi)改革啟動,就難以停在某個地方,而最終只有取消農(nóng)業(yè)稅一條路。因此,稅費(fèi)改革進(jìn)行不到兩年,中央就決定取消一切面向農(nóng)民的稅費(fèi),因為不斷攀升的收稅成本令基層政府無法承受。我們可以說,取消農(nóng)業(yè)稅是稅費(fèi)改革的必然結(jié)果,但它并不僅僅基于“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險”的局面,而更多是基于稅費(fèi)改革的失敗。稅費(fèi)改革的失敗則不僅在于沒有能夠解決稅收的技術(shù)層面的問題,而是在越來越邁向現(xiàn)代的地方社會中,基層缺少一個能夠有效與民眾打交道的現(xiàn)代政權(quán)體系。

從上述角度來看,1990年代的“三農(nóng)”危機(jī)就不僅僅是農(nóng)民的苦、農(nóng)村的窮以及農(nóng)業(yè)的危險,同時也是基層政權(quán)的苦、窮及危險。由于基層政權(quán)不具備現(xiàn)代國家形態(tài),鄉(xiāng)村干部苦苦掙扎在壓力型體制下,他們窮于應(yīng)付中央和社會的種種壓力,危險地處于非法生存的邊緣地帶。取消農(nóng)業(yè)稅無疑緩解了基層政權(quán)的這種危機(jī),但并沒有真正解決問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)并沒有徹底獲得解放。因為收取稅費(fèi)畢竟只是基層政治中的中心工作之一,除此之外,還有許多工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所必須面對的,它們所處的政治文化背景與農(nóng)業(yè)稅征收完全一致。基層政治,在本質(zhì)上是不同主體在一個沒有制度化、也難以制度化的灰色空間中展開博弈的過程。

現(xiàn)實(shí)中,收取稅費(fèi)時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了完成任務(wù)想方設(shè)法。與農(nóng)戶磨嘴皮、比“纏性”,向農(nóng)戶討好、套近乎、攀親緣,甚至于以“行乞”的姿態(tài)求得農(nóng)民的同情,利用“良心發(fā)現(xiàn)”一類戰(zhàn)術(shù)將拖欠或拒交者置于一種道義上的被動和尷尬,使其最終因無法推托而交錢了事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在稅收中連臉面也不顧,收稅成了“討飯的技術(shù)”。而農(nóng)民在中央政策和新聞輿論的造勢之中發(fā)現(xiàn)了拒交與拖欠行為的“合理性”和可能性,表現(xiàn)出弱者的以退為進(jìn)和“有理”、“有利”、“有節(jié)”的姿態(tài)。鄉(xiāng)村干部卻難有辦法。對于那些“油抹布”,最多只能施展“以其人之道還治其人之身”的權(quán)力技術(shù),在他們要求政府或村里辦事的時候,祭出“相互拉扯”的殺手锏,將補(bǔ)繳稅費(fèi)作為辦事的前提條件。這無疑使得國家權(quán)力的運(yùn)作非制度化了。

在城市化的開發(fā)補(bǔ)償中,農(nóng)民稍不如意,就可能阻止開發(fā)的具體工作進(jìn)行,而處理這些遺留問題則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民“斗法”的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的動力來源于“權(quán)力承包”的利益格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就遺留問題向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)行總費(fèi)用承包,辦法是經(jīng)費(fèi)超支不補(bǔ),節(jié)余自行支配,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村干部實(shí)行同樣的承包政策。“自行支配”的權(quán)力有效鞭策著鄉(xiāng)村干部在處理問題時“花小錢辦大事”。這樣一來,鄉(xiāng)、村干部之間工作中的配合與協(xié)調(diào),就變成了生意場上的商業(yè)往來,相對于施工方和農(nóng)民,他們實(shí)際充當(dāng)了中間商的角色。因此,開發(fā)補(bǔ)償?shù)男姓^程通過權(quán)力承包式運(yùn)作也就成了商業(yè)買賣。

如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開發(fā)補(bǔ)償方面的行為像一個企業(yè),在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上則更像一個慈善家,其中充斥著“誘民致富”的各種策略。“誘民致富”就是給農(nóng)民以看得見的好處,讓他們自覺自愿地跟著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)策略走。此時,政府的支出往往不計成本、有去無回,成為對農(nóng)民的無私奉獻(xiàn)。一向與民爭利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,此時關(guān)注的是政績與形象,算的是政治賬,盤算著上級政府的政策能否在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)這一“中心工作”,因此只好讓經(jīng)濟(jì)利益服從政治利益,小損失服從大收獲。

總之,基層政治中的每個方面都充斥著各種各樣的權(quán)力技術(shù)和策略,基層國家權(quán)力在一個未能制度化的灰色空間中展開運(yùn)作。這個灰色空間中,農(nóng)民不是現(xiàn)代意義上的公民,其中很多是“既可憐又可嫌”的“刁民”;鄉(xiāng)村干部也不是現(xiàn)代意義上的公務(wù)員,而是熟諳基層政治中各種權(quán)力技術(shù)的“青皮手”。1990年代的“三農(nóng)”危機(jī)就發(fā)生在這個灰色空間內(nèi),但那時,“三農(nóng)”危機(jī)的惡劣社會影響和當(dāng)時的泛政治化的話語,遮蔽了我們對灰色空間本身的關(guān)注。在新世紀(jì)之初,當(dāng)中央展開稅費(fèi)改革后,基層政府的權(quán)力技術(shù)受到諸種限制,灰色空間中原有的平衡被打破,基層政權(quán)因此陷入更大的困境中。這個困境直接導(dǎo)致了稅費(fèi)改革無法解決征稅的技術(shù)性難題,因此,農(nóng)業(yè)稅的突然取消在意料之外,也在意料之中。