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【關鍵詞】城市基礎設施 融資 公私合營 打包建設

隨著我國城市化進程的加快，城市基礎設施建設需求量與日俱增，于此同時基礎設施建設融資問題顯著。

一、我國城市基礎設施特點

城市基礎設施是介于公益事業設施與具有競爭性生產設施之間的設施，因此它們大都具有二重性：既有為城市公眾服務的公益性成分，也有可以通過運營獲得經濟效益，甚至可以進行競爭的一面。城市基礎設施是其他一切生產部門從事生產經營活動和人民生活的基礎性條件，投資規模較大，建設周期較長，社會效益顯著，具有公共物品性質，需要政府在整個融資活動中適當參與。正是因為城市基礎設施的二重性才導致基礎設施融資問題的特殊和緊迫性。

二、國內基礎設施建設融資發展歷程

建國以來，我國城市基礎設施建設融資經歷了從傳統經濟體制下財政主導型融資方式到市場經濟體制下的多元化融資方式的轉變。

改革開放以前，我國實行計劃經濟體制，城市基礎設施作為公共產品，該時期，政府幾乎包辦了所有城市基礎設施的投資、建設、管理和經營，各級財政投資是唯一資金來源。從二十世紀八十年代開始，隨著改革開放的不斷深入和擴大，改革中實施的減稅讓利政策使財政收入比重下降，居民儲蓄提高。銀行貸款開始成為城市基礎設施的一個重要的資金來源。上世紀九十年代后期開始，我國體制也在不斷改革。從1992年開始，國務院陸續頒布了一系列引導城市基礎設施多元化融資主體和渠道的政策法規，逐步形成中央、地方、企業共同參與的多元投資體制。對國家重點基礎建設項目，國家通過擴大控股、參股、貼息、合資、合作以及直接投資等辦法進行投資，并通過發行債券、股票吸引一部分企業和社會的資金進行建設。從這個時期開始，城市基礎設施就開始了利用資本市場進行融資的嘗試。融資規模也越來越大。

三、新型融資模式

相對于我國傳統融資模式，我國現有融資方式新增公私合營制度，該方式通過政府出讓一定時期內的公共設施所有權實現。根據各類基礎設施不同屬性，公私合營制下有PPP、BOT、BTO、BBO、BOO等多種模式；資產證券化則是通過發行資產支持債券來融資的一種方式，該方式比較適合高速公路、港口、碼頭、飛機場、電廠等經濟效益好的項目，在我國珠海市、重慶市等均有成功案例；另外一種融資方式為信托式，該方式通過將社會閑散并期待增值的資金集中起來，委托信托公司管理運營，后共同分享投資效益。

四、我國現有融資現狀改革意見

基于我國現有融資現狀應從四方面深化改革。進行稅制改革，扶持欠發達地區經濟建設；擴大財政性資金融資；加大力度推行新型融資方式；打包建設非盈利性基礎設施項目。

（一）國家應適度進行稅制改革，增加地方財政收入

由于分稅制的推行，地方政府大部分稅收上交，使得地方政府財政收入有限，致使地方政府過度依賴土地出讓增加稅收。對于經濟欠發達地區，在自身收入有限又無法得到中央政策扶持的情況下，出現類似本文開頭新聞報道事件。地方政府發行信托產品，強制企事業單位人員購買，以籌集資金進行地方建設。

對于該現象，中央政府必須做好區域發展協調，扶持落后地區，給與一定寬松政策，縮小各地區經濟發展水平差異。同時還需加強政府監管，杜絕地方政府強制集資事件。

（二）擴大財政性資金融資

根據我國基本國情，目前經濟發達地區與落后地區差異顯著，發達地區城司體制相對健全，而落后地區起步較晚，缺乏經驗。這就要求發達地區在現有經營管理基礎之上總結出一套相對完整高效的經營體系，供落后地區參照，并繼續完善自身企業經營。

另外就城司現存問題，應進一步提高城司市場化，減少其政府行為內容，引到城司朝著“政府引到、社會參與、市場運作”的方向發展。

針對目前城司融資渠道過窄的問題，在遵循傳統融資方式的同時，應探索新型獲資渠道。例如江西西湖區城司曾利用盤活存量資產獲得國有資產保稅增值的案例。另外，武漢、長春、四川自2004年起相繼成功發行企業債券，這其中有很多經驗可供借鑒。

（三）加大力度推行新型融資方式

對于基礎設施中城市能源設施、水源與給排水設施、交通運輸設施、郵電通訊設施等經營性和準經營性設施，由于其存在一定的收益模式，故從二十世紀初，已經通過政府出讓經營權等形式吸引了部分民間資本。我認為在我國未來發展中，政府應加大力度推行新型融資方式。首先政府需明確細化城市基礎設施種類，對每一類設施建立一套完整的定價、經營和收益模式；其次針對其中可以出讓經營權的類別建立起完善的市場準入規則，在轉讓期間加大監管力度，從而保障市民合法利益。

根據城市基礎設施建設發展大趨勢不難推斷，經營性設施和準經營性設施的市場化將成為我國基礎設施建設市場化的最重要的組成部分。

（四）打包建設非盈利性基礎設施項目

建立經營權交易平臺，將具有盈利前景的市政項目的特許經營權與非營利性基礎設施的建設進行打包出售，例如，污水排放搭配自來水供給排放共同建設；城市環境衛生道路部分搭配城市交通設施共同經營；環境監測保護結合郵電通訊系統建構其監測設施。并建立完善的評估、監督體制，對外部資本的投入情況進行追蹤和監控，將基礎設施項目的建設質量和其特許經營項目的盈利或使用年限掛鉤，以促進外部資本的投入。在解決了資金問題的同時，起到了用市場化的手段提高項目質量和建設效率的效果。

參考文獻：

[1]董奮義，苗鋒.我國地方政府債券融資研究[J].經濟體制改革，2003，（3）.

[2]楊建基等.國際工程項目管理[M].北京：中國水利水電出版社，1999.

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一、現狀

道路網絡。撤地設市后，新修了高平街、雁嶺北路等城市道路17條；改擴建文化街、政府路等城市道路12條。目前城市主次干道37條（主干道11條，次干道26條），道路總長度162公里，比2002年的115公里增加了47公里。人行道面積84萬平方米，市區現有街巷道54條，面積約110平方米。初步形成了以市區為中心、老城區、試驗區、新區為樞紐，“三縱四橫”為骨架，內聯外接的城市道路網絡，方便了市民的出行，拉開了城市框架。

公用設施。先后建成了垃圾無害化處理廠、污水處理廠各1座，城市供水水源地1處，新建水廠1座，使市區日供水能力由2002年的1.1萬噸增加到3.7萬噸；并對供排水管網進行改造升級，供水管網和排水管網總長度分別由2002年的111公里和84公里增加到目前的166公里和154公里。完成通訊、電力、廣播電視等城市基礎設施的改造升級，強、弱電管網入地9.7公里。建成了南塬和北塬2個集中供熱工程。同時，隨著六盤山電廠和飛機場的建成、運營，對發展區域中心城市經濟產生較大的拉動作用。

新區建設。新區規劃用地10平方公里，規劃到2020年人口達到10萬人。經過幾年建設，現已初具規模，道路、給排水等基礎設施基本完善，行政中心、寧夏師范學院、體育館、報業大廈、固原回中等一批行政、公用辦公設施相繼投入使用，廉租住房、中醫院等重點項目進展順利。2010年，啟動了新區建設大會戰，吸引區內外投資商來新區投資建設，以固原一中遷建、供熱管道鋪設、民生工程、房地產開發等為重點的五大類25項工程全面啟動，概算投資45億元，年內完成投資近16億元。

老城改造。積極引導社會各界參與老城區改造，開發建設了新時代購物中心、五指廣場、南河灘市場、南宇建材市場等重點商流中心，總建筑面積超過10萬平方米。整體考慮、統籌安排，先后建成了憩園廣場、地標廣場、新時代廣場、大原廣場等9處集活動、休閑于一體的多功能標志性廣場。按照“整舊復舊”的原則，對東門古城墻進行了修復，建成了古城墻遺址公園。集中開發了東海、金城、山城名邸等住宅小區近10個，建筑面積180多萬平方米，人均住房面積由2002年的11.5平方米增加到23.86平方米，基本滿足了居住需要。實施清水河治理與景觀建設工程，建成集休閑、娛樂、健身于一體的九龍山半島公園和6座橡膠壩，總蓄水量91.92萬立方米，徹底改變了老城區南部邊緣地帶臟亂差的現象，人居環境得到了明顯改善。

住房保障。從2007年開始實施廉租住房保障制度，主要采取租金補貼和實物配租兩種方式。截止2010年底，累計發放廉租住房租金補貼3637戶2549萬元；實物配租安置758戶。同時開工建設15.8萬平方米農民康居工程，2010年一期開工建設6.6萬平方米。工程建成交付使用后，可以解決城市失地農民、進城務工人員等的住房難問題。并編制完成了《固原市市區“十二五”住房保障規劃》和《固原市區2010-2012年保障性住房建設規劃》，提出了今后廉租住房、經濟適用住房、限價商品房、城市棚戶區的改造建設任務。

城市規劃。2010年，為了進一步加快推進城鎮化進程，市委、政府研究出臺了《加快推進城鎮化建設的若干意見》，提出了今后五年城市建設的總體思路、目標任務和政策措施等。即，堅持梯次推進，建設寧南山區區域中心城市、四縣縣城、中心鎮三級城鎮體系。以原州區中心城市的發展，輻射帶動西吉、隆德、涇源、彭陽四縣縣城和三營鎮、沙塘鎮等16個中心鎮的發展。力爭到2015年，市區非農產業初具規模，工業布局相對集中，經濟實力明顯提升，城市基礎設施完善，公共服務設施健全。通過五年努力，形成區域中心城市、縣城、中心鎮協調發展、特色鮮明、經濟繁榮、社會發展、生態良好、城市化與一、二、三產業相互促進、共同提高的新局面。

三、存在的主要問題

一是固原市城市總體規劃是在原固原縣總體規劃的基礎上修編的，起點低，檔次不高，特色不明顯，定位不夠準確。控制性詳規編制晚，對城市建設缺乏應有的指導作用。規劃專業人員嚴重不足，規劃執法監察不到位。

二是城市道路建設先天不足。路網結構不合理，市區內主干道與次干道、次干道與巷道缺乏有效銜接，“斷頭路、丁字路”的存在使道路沒有形成完整的網絡體系。次干道密度過小，服務半徑過大，加之G309、S101過境公路穿城而過，車輛眾多，秩序混亂，經常出現交通堵塞現象。

三是老城區大部分道路供排水配套設施不完善。市區現有供水管道，年久老化，爆裂時有發生。排水管道老化嚴重，排水不暢，經常出現管網堵塞，造成路面下陷現象時有發生。

四是城市供熱管網年久失修。舊管網大部分為地溝敷設，多數未采取保溫防腐措施，老化銹蝕嚴重，跑、冒、滴、漏常有發生，供熱損耗大，供熱事故隱患較多。

五是城市開發建設投資環境較差。個別企業非法融資現象突出，擾亂了建筑市場和房地產市場，建筑工地搶、盜現象時有發生，違章建筑屢禁不止，拆遷成本高。

六是城市建設歷年欠賬多。隨著城市建設步伐加快，投資力度加大，在取得建設成就的同時，造成建設負債較重，在一定程度上影響了城市建設。

四、對做好城市基礎設施建設的對策建議

1、發揮規劃龍頭作用，打造寧南山區區域中心城市。一是加快區域中心城市規劃修編。按照50年不落后的原則，聘請高水平的規劃設計方面的領導、專家，對城市總體規劃、控制性詳規、城市交通道路、給排水等專項規劃進行修編。二是實施“大縣城”建設。立足實際，突出特色，夯實基礎，吸納人口，增強聚集力，從而使四個縣城成為承接區域中心城市產業轉移、輻射和帶動小城鎮發展的重要引擎。三是推進中心鎮建設。堅持“一縣（區）一年一鎮”的原則，每縣（區）每年都要抓好1個中心鎮的規劃建設，捆綁資金，整合資源，集中力量，整體推進。

2、實施項目帶動戰略，增強寧南區域中心城市綜合功能。一是實行項目帶動。高起點，超前性，大手筆，調研、論證、謀劃、儲備一批“十二五”期間涉及城市公用設施、產業發展、民生保障、商業開發、生態環境等方面加快城市建設的大項目，以項目爭資金，以資金促發展；二是抓好項目落實。突出抓好城市主次干道道路新、改（擴）建工程，城市供排水管網改造，汽車市場等專業市場建設，以及華祺、民航大酒店等商用開發和住宅小區建設；三是加快新區建設步伐。通過政府引導、政策扶持、項目帶動等措施，完善配套設施建設，促進商業開發，盡快把新區建設成為大型企業后勤基地；四是改造保護老成。進一步總結、借鑒宋家巷改造的模式和經驗，將生態移民與城中村改造有機結合，有計劃、有步驟地對老城區實施連片開發、成片改造。

3、加快保障性住房建設，完善區域中心城市保障功能。

根據規劃，建設基本滿足城市困難群體住房需要，配套解決城市建設征收安置及進城務工移民的住房問題。同時，學習借鑒先進市縣的經驗和做法，進一步探討我市保障性住房產權產籍管理辦法、廉租住房之外其他保障性住房的融資辦法、以及保障性住房后續管理模式，為促進我市保障性住房健康發展提供政策支撐和措施。

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關鍵詞：城市基礎設施；建設管理；措施

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

引言

改革開放以后，我國在城市建設上下足了功夫，頒發并實施了多項關于城市規劃建設的法律政策，尤其是在基礎設施建設上，國家更是加大了建設投入力度，實現并促進了我國城市化建設的發展。我國現階段的城市基礎設施建設仍然存在一些亟待改善的問題，需要進行相應完善。

1、城市基礎設施的概念、特征與作用

1.1、城市基礎設施的概念

自20世紀40年展經濟學家提出基礎設施概念以來,羅森斯坦?羅丹、舒爾茨以及魏禮群等人先后對基礎設施進行過研究。對于基礎設施將其分為狹義和廣義，狹義的基礎設施主要是對經濟性物質基礎設施,而廣義的基礎設施涉及的范圍非常廣，還有教育、法律、衛生以及行政管理等方面。1985年,原城鄉建設環境保護部把城市基礎設施定義為：“城市基礎設施為人們提供了公共設施，其也作為一個物質生產，它是城市生存和發展的基礎，促進城市的建設，

1.2、城市基礎設施的特點

①規劃約束性。城市基礎設施項目建設是以促進城市的全面、協調、可持續發展為目的。因此，應當做到規劃先行，依據當地城市總體規劃建設，并支持總體規劃的實施。

②宏觀經濟影響大。城市基礎設施項目建設對于宏觀經濟的貢獻是顯而易見的，有利于國家或地方經濟，國家經濟發展水平在項目實施前后變化很大，潛在需求變數大，從而具有突變性大的經濟效益。

③超前性。城市基礎設施投資規模大，建設工期或實施周期長，具有明顯的時滯效應，為了實現城市基礎設施綜合功能的同步形成，一般要適度超前的對城市基礎設施規劃建設進行考慮。

④具有地域性特點。城市基礎設施工程項目一般在特定的城市區域選址建設，一旦形成將不再發生轉移，其服務的受益區域一般存在明顯界限，為特定地域內的消費者提供專門服務，一般由地方政府統一建設和管理。

⑤自然壟斷性。城市基礎設施的自然壟斷性是指，城市基礎設施項目具有的變動成本的比重較小，沉淀資本比重大，因此在客觀上形成了市場進入壁壘，即使在沒有管制的情況下，競爭對手依然不容易進入該類市場，從而加強了城市基礎設施服務的自然壟斷性。

2、我國城市基礎設施建設現狀

2.1、基礎設施建設資金投入不足

城市基礎建設是一項長期的、耗費大量人力物力的工程。所以在這個工程的建設中必須要確保充足的資金，否則很難達到預期的效果。就目前的情況來看，很多城市的基礎設施施融資渠道還是比較單一，主要來源是政府的財政收入和銀行貸款，資金不夠，對于基礎設施的維修養護工作不能夠正常的開展，從而不能保障設施的質量，從而影響到人們的正常生活，同時也進一步阻礙了城市的發展。

2.2、信息化程度不高

城市基礎設施績效管理的關鍵之一是對績效信息的采集和處理，傳統的績效信息收集18方法不僅需要耗費大量的人力和物力，對獲得信息的及時性和準確性也難以保證。而信息化可以有效的改善這一狀況，城市基礎設施績效管理信息化最大的一個特點就是實現電子化的城市基礎設施績效管理活動，這樣可以有效的降低管理服務成本，優化資源配置，提高行政能力，更好的聯系和服務群眾，打破傳統官僚制在空間、時間以及條塊分割的制約。

2.3、缺乏科學的管理機制

相關基礎設施建設管理部門的職能不明確，管理效果不盡如人意，因此管理需要通過績效評估水平的提升來想實現效率最優。政府在計劃經濟體制中，存在權利過于集中的問題，當市場經濟體制貫徹落實時，權利的集中起初能夠推動社會的發展，不過隨著政府相關部門作為單一的經營主體造成壟斷后，就會出現壟斷競爭破壞正常的經濟秩序，使得經濟秩序開始混亂。基礎設施相關部門成為了管理和經營的同一人，必然不能夠形成公開、公正、公平的經濟環境。因為績效管理的理念缺乏科學性，阻礙了績效管理水平的提升。

3、完善城市基礎設施建設管理的措施

3.1、加大對基礎設施建設資金投入力度

城節基礎設施建設的基礎保障是資金投入，加大資金投入的力度，能夠大大改善基礎設施低的問題，促進城市的發展。對于比較單一的資金投入可以采取引入民間資本的方法將以前的政府主導的資金方法，從而使得資金充足，因為民間投資產權關系相對明晰，委托一鏈條較短，同時自己承擔全面風險責任，從事城市基礎設施投資一般狀態都是自己建設、自己運營,所以對于項目的管理業不會很復雜，只要按照一般的程序進行就可以。政府進行投資會存在很多的問題，如產權關系、委托一鏈條、承擔風險等，所以進行項目管理內容非常的復雜，所以其也成為了城市基礎設施投資項目管理研究的重點。引入民間資本，需要政府做好以下的幾個工作：1）做好政策保障，掃清民間資本投入時于遇到的問題。2）鼓勵民間資本市場化運作,但是必須要保障基礎設施收費的公益性。3）做好監督工作，引導民間資本進行建設的時候必須按照相關標準進行，有條不紊、保證質量、保護環境。

3.2、堅持依法行政，加強城市管理法制化建設

作為現代城市管理的方向，法治化的城市管理模式要求管理主體在管理事務中不能有超出法律許可范圍的行為。目前，雖然規范的城市管理法律、規章已經建立，但離完全滿足城市管理法治化的需求仍有不小的差距。執法不嚴、管理力度不夠以及執法主體和執法者的素質不高，是影響城市管理法治化效果的主要原因。要加快城市管理法治化的步伐，就要著力在嚴格執法和依法行政上下功夫，一是要強化宣傳引導，普及城市管理政策法規，營造人人關心城市管理、齊心協力優化法治化城市管理的濃厚氛圍。二是加大執法力度，嚴格按照有關法律法規，做到執法必嚴、違法必究，提高違法的成本。三是要深化規范管理，要求以制度管理人、約束人，提高一線執法人員的專業技能，實現城市管理的和諧發展。

3.3、加強組織領導，完善城市基礎設施建設體制機制。

堅持以人為本，尊重和順應自然，改善城市人居環境，保障城市運行安全，提高城市居民生活質量，加快推進以人為核心的新型城鎮化。政府要切實履行職責，堅持先規劃、后建設，將涉及民生和城市安全的重點項目納入城市政府目標管理考核體系。同時，加快投融資機制改革，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立政府與市場合理分工的城市基礎設施投融資體制。積極推進以政府購買服務方式加快城市基礎設施建設試點工作。按照公開、公正、公平原則，全面放開城鎮基礎設施投資、建設、運營市場，支持社會資本參與城市基礎設施投資、建設和運營。建立健全以城市道路為核心、地上和地下統籌協調的城市基礎設施管理體制機制。推行在政府主導下，建設、運營、監管分開的市場化運行機制，全面實行“建管分開、管辦分離”模式。改革現行城市基礎設施建設事業單位管理模式，向獨立核算、自主經營的企業化管理模式轉變。進一步完善城市公用事業服務價格形成、調整和補償機制。對市政設施管護、園林綠化養護、道路清掃保潔、垃圾處理、污水處理等，優先采取政府購買服務方式，提高運行管護效率和水平。

結束語

基礎設施供給是城市化建設的重要基礎之一，我國基礎設施供應不足嚴重阻礙了我國城市化的發展。伴隨城市發展的全球化，各級政府增加了公共支出方面投入，而公共支出的主要方面是為人民提供各種基礎設施。城市基礎設施項目建設績效管理勢在必行。

參考文獻

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一、前言

城市基礎設施建設是推動城市化發展的重要保障。加強城市基礎設施建設，不僅有助于促進城市經濟發展，而且在城市經濟環境的外部性價值和先導性價值方面具有重要貢獻。長期以來，我國在城市建設方面一直主推政府建設主體角色，使得城市基礎設施建設一直處在依靠政府建設、管理以及運行的封閉式循環狀態。近年來，隨著我國城市化進程的不斷加快，城市規模不斷擴大，城市基礎設施建設需求日益突出，伴隨而來的項目融資問題也逐漸引起了越來越多的重視。我國早有學者在這方面進行了研究，盡管現有的研究成果為我國城市基礎設施建設項目融資的發展提供了有效的參考思路，但大部分研究只側重于對融資平臺的建設以及融資發展中的資金來源的研究，而對我國城市基礎設施建設的整體化、系統化研究則較為缺乏。本文就以城市基礎設施建設項目融資為研究對象，對其進行討論。

二、項目融資概述

所謂項目融資是指發起方以股東的方式對公司進行項目組建，在法律上，與股東之間的關系是相互分離的。一個項目融資的整體是由項目融資的發起方與項目公司和資金構成，當項目融資發起方進行抵押償債時，項目債權人對項目之外的其他財產收入不具備追索的權利。同時，在項目融資中，不能通過金融機構來進行相關擔保。因此，項目融資具有費用高、無金融擔保、參加者眾的特點。

項目融資所形成的貸款具有有限追索或無追索的特點，如果項目融資得到了高效的運作，其發揮的作用遠遠超過投資者自身的籌資能力。在項目融資中，投資風險由各方共同承擔，既要保證基礎設施建設項目融資順利進行，又要把握靈活的融資方式，從而來緩解政府的資金壓力。

在城市基礎設施建設項目融資中，最為常用的是BOT融資模式。所謂BOT融資模式是基礎設施建設投資及經營過程的具體體現，在城市基礎設施建設中鼓勵企業投資到基礎設施建設領域。目前，BOT融資模式主要受政府控制，需要按照政府規定的期限來進行整個項目的經營和管理，同時設置了整個經營管理期中的債務償還及相應的投資收益。在這種融資方式中，等到項目結束后，項目還需要按照事先約定無償轉讓給政府，最終由政府對其掌握所有權。其特點是投資額高、投資回收期限長而且還能夠獲得長期的、穩定的收益，因此，BOT融資一直在城市基礎設施建設中被廣泛采用。

三、城市基礎設施建設項目融資發展現狀及對策

（一）城市基礎設施建設項目融資的現狀

1.基礎設施項目融資存在局限性

由于我國城市基礎設施建設處于初始發展階段，　相關制度配套尚不完善，投資人為了保險起見，往往會選擇市場風險低、經濟較發達的地區，這樣就使得我國的城市基礎設施建設缺乏必要的均衡性，影響了我國城市基礎設施建設的和諧發展。

2.城市基礎設施建設項目融資的法律環境有待完善

一方面，城市各級市政府在信用評估方面的缺失給投資人在項目投資方面增加了較大的風險。城市基礎設施項目經營期限較長，政府部門能否信守合同成為投資人投資的關鍵所在，因此，如果政府失信，投資人的信心將大大受挫，影響極為不利。另一方面，政府在對投資人的款項支付的期限方面缺乏實質性的約束，導致投資人在面臨政府不能按合同規定的期限付款時，存在一定的資金鏈風險。由于我國各級政府與投資人相比，其處于絕對的強勢地位，投資人無法對城市政府的不規范等行為給予有效的制約，使得投資人處于劣勢地位。政府沒有為項目投資人在項目實施后提供多種選擇，例如，在BOT項目融資中，項目完成后，投資人可以選擇的出路很受限制，制約了投資人的選擇權。

（二）城市基礎設施建設項目融資的對策

1.加強立法建設，規范依法投資行為

在城市基礎設施建設項目融資中，我國應該盡快完善相關的法律法規，可以頒布完善的《項目融資法》，并補充適當的規范性意見，使得我國的城市基礎設施建設項目融資參與方的合法權益都能有法律保障，能在一個平等的層面上運轉。通過完善的法律體系，增強政府信用行為，建設相應的信用擔保結構，對項目融資風險進行合理的安排和分擔等。

2.加強制度建設，促進政府的信用建設，創造良好發展條件

一方面，加強政府信用體系建設，在政府部門建立城市信用評估體系，成立專門的評估小組，定期對政府信用度進行評估，促進政府的信用建設，進而提高城市的綜合能力。另一方面，樹立正確的信用政府理念，要求政府部門嚴格維護政府信用形象，并做好表率，規范社會大眾行為，以身作則，努力與社會投資人平等合作，平等協商，切忌以政代法。

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[關鍵詞] 基礎設施 融資模式 政府融資平臺 直接融資

[中圖分類號] F290 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2012）03-0109-04

[基金項目] 本文為河北省哲學社會科學規劃辦公室課題（HB12YJ067）“河北沿海金融生態環境建設及其對區域經濟發展的影響研究”支持項目。

[作者簡介] 崔健(1971-)，女，河北唐山人，河北聯合大學管理學院副教授，經濟學博士，研究方向：區域經濟、貨幣理論和資本理論。劉東(1973-)，河北唐山人，唐山曹妃甸發展投資集團有限公司總經理，研究方向：金融理論。

一、創新城市基礎設施融資模式的必要性

一般而言，具有準公共物品和純公共物品性質的基礎設施建設周期長，所需資金量大，盈利空間狹小，無法吸引社會資本按照市場化方式運作，大部分建設資金需要政府籌集。我國對公共基礎設施的建設管理仍以政府投資預算管理為主，預算約束性較差，加之工程質量和供求存在一些問題，以及大量公共基礎設施的重復建設等，加劇了政府的資金短缺壓力。為了解決基礎設施建設資金缺口，近年來各地政府紛紛創新投融資體制，通過政府融資平臺公司籌措基礎設施建設資金。所謂政府融資平臺公司，按照央行、財政部、銀監會和審計署四部門的解釋，是指由地方政府主導或絕對控制，通過融入資金進行基礎設施建設和準公益性項目建設，地方財政直接或間接為融資承擔責任或提供擔保的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等類型的公司。從微觀層面上講，組建城市基礎設施融資平臺可以促進政府投資得以監管并提高政府投資的效率。地方政府的財政性資金存在使用分散、建設不配套、政府投資浪費及損失嚴重等問題，而通過組建城市基礎設施投融資平臺統籌管理財政性建設資金，有助于消除財政資金使用分散和政府投資缺乏監管的問題。從1995～2010年15年間各種基礎設施建設資金來源分析，間接融資仍然是基礎設施投資主要的資金來源。據中國人民銀行統計報告顯示，2009年全年，主要金融機構基礎設施主要行業本外幣中長期貸款累計新增2.5萬億元；年末余額同比增長43.0%。其中，水利、環境和公共設施管理業中長期貸款余額同比增長85.2%。政府融資平臺70%以上業務用于市政設施、交通、水利、土地開發（收儲）和保障性住房等建設。

目前地方政府融資平臺已成為地方政府債務的第一大舉債主體，2010年末包括貸款、企業債等在內的全部債務余額為4.97萬億元，分布在6576個融資平臺公司。有些融資平臺公司由于管理不規范、盈利能力較弱，加之與政府之間職能錯位，經營出現虧損。據審計部門調查，2010年經營出現虧損的融資平臺公司有1734家，約占總數的26%。而銀監會公布的口徑顯示，截至 2010 年 6月，地方政府公開的可計算總債務8.42萬億元，地方融資平臺貸款達7.66萬億元 ( 存在嚴重償還風險的貸款約占 23%)；同時根據對債券市場的統計，城投債 ( 含中期票據和短期融資券)余額為4882.5億元，二者合計8.15萬億元，占到地方政府債務總規模的96.77%。而 2010年我國地方政府財政收入僅為4.06萬億元，其中蘊含的債務風險是不言而喻的。而且，2011～2013 年期間，大量地方債將進入還款期，風險會在未來兩三年集中體現。

自2009年下半年開始，國家對政府融資平臺治理工作逐漸展開。中國銀監會關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知，從債務檢查、風險補償到公司治理等諸多層面都對政府融資平臺提出了規范化管理的要求，旨在避免地方政府債務風險堆積引發金融系統風險，目前各銀行已嚴格控制地方政府融資平臺新增貸款，已受理的項目，評審工作已暫停。由于監管力度加大和貸款規模收緊，地方政府融資平臺通過貸款解決基礎設施建設資金的渠道受阻。2010年末多省市地方融資平臺貸款增速回落，由50%以上降至20%以下。加之國家對房地產市場的調控，地方政府通過土地出讓獲得財政收入的來源也得到遏制，基礎設施建設資金的籌措進入瓶頸狀態，探索新的基礎設施建設資金的投融資模式便成為當務之急。

二、城市基礎設施融資模式創新的基本思路

（一）盤活存量基礎設施，為新建基礎設施項目補充資金

1. 基礎設施融資租賃。基礎設施融資租賃是集金融、貿易、服務為一體，具有獨特的金融功能，在國際上是僅次于銀行信貸的第二大融資方式。它有利于拓寬基礎設施投資大規模、長期限、低成本籌集項目資本金的渠道，緩解資金的結構性矛盾，降低地方融資平臺的負債率，對于地方融資平臺風險防范具有重要的意義。地方融資平臺擁有大量建設完成的存量基礎設施項目，借助于租賃公司融資租賃業務，通過資產的流轉可以產生部分增值收益，既盤活了存量資產，提高了資金使用效率，又能反哺新建基礎設施項目。租賃公司也因此能夠獲得優質穩定的業務收入。采用融資租賃，由于融資標的物為承租企業獨占使用，因此，承租企業完全可以實現其管理職能。而目前常見的BOT（建設-經營-移交）融資方式，在合約期內，融資項目經營權屬于出資方，當該項目經營行為影響到引資企業的全局管理職能時，其無法對融資項目經營行為予以有效調整，從這一特性來看，融資租賃模式比BOT模式更加適合解決基礎設施建設面臨的資金問題。

2. 基礎設施產權權益證券化。基礎設施產權權益證券化是指以基礎設施產權派生的收益流（如公路過境費、機場建設費等）為依據進行的資產證券化（Asset Backed Securitization ABS）。其中基礎設施的所有者即為原始權益人，構成資產池的基礎資產，是原始權益人對已建成的基礎設施擁有的各種權益。通過資產證券化，可以將缺乏流動性但又能夠產生可預期的穩定現金流的資產匯集起來，按照一定的結構安排對資產中風險與收益要素進行分離與重組，再配以相應的信用擔保和增信措施，將其轉變成可以在金融市場上出售和流通證券的過程。ABS是國外一種常見的融資方式，以目標項目所擁有的資產為基礎，以該項目資產的未來收益為保證，通過在國際資本市場上發行高檔債券來籌集資金。它減小了項目原始權益人自身的風險，使其清償債務本息的資金僅與項目資產的未來現金收入有關，分散了投資風險。ABS融資中項目資產是許多已建成的良性資產的組合，政府融資平臺公司可以運用ABS方式以這些良性資產的未來收益作為擔保，為其他基礎設施項目融資。這不僅可以籌集大量資金，還有助于盤活許多具有良好收益的固定資產。和ABS不同的是，BOT融資對象主要是一些具有未來收益能力的單個新建項目，如公路、橋梁等，而且該項目在融資時尚未建成，政府部門主要是通過BOT方式為該項目的建設籌集資金。BOT方式是非政府資本介入基礎設施領域，其實質是BOT項目在特許期的民營化，某些關系國計民生的要害部門是不能采用BOT方式的。而在ABS過程中，債券的發行期間項目的資產所有權雖然歸SPV（特殊目的公司）所有，但項目的經營決策權依然歸原始權益人所掌握。因此。運用證券化方式不必擔心重要項目被外商或民營資本控制。除此之外，BOT方式的操作復雜，難度大。ABS融資方式的運作則相對簡單，它只涉及到原始權益人、特設信托機構SPV、投資者、證券承銷商等幾個主體，既實現了操作的簡單化，又降低了融資成本。

3. 基礎設施股權轉讓。對于建設完成的有現金流的基礎設施項目，可以適當簡化手續，吸引保險資金、養老基金投入。同時可以鼓勵民營企業、社會資金進行股權投資，通過評估作價實現資產增值，轉讓股權的資金除用于償還銀行貸款外，增值部分還可用于補充新增基礎設施項目建設資金。地方政府融資平臺可以將相對成熟的項目進行資產證券化，發行資產支持債券，將其從資產負債表上剝離出去，有效降低負債水平。這樣一來，融資平臺就能集中資源開發未成熟的項目，實現良性循環。

（二）大膽嘗試，實現新增基礎設施項目融資方式創新

1. 利用城市土地融資。政府融資平臺作為政府投融資的載體，通常被賦予在對土地一級市場的壟斷能力，許多政府融資平臺通過實行土地儲備制度，利用土地的出讓和批租、土地置換、土地招商等形式，為城市基礎設施籌集數量巨大的資金。在這個過程中，政府融資平臺還可以根據當地政府部門的經濟發展規劃，有計劃地控制城市土地的供應總量，進而調控土地出讓和批租價格，實現其收益的最大化。

2. 發行中票、債券和短期融資券，提高資本市場運作能力。“十二五”期間政府融資平臺大致需要信貸資金14萬億元左右，年均約需要2.8萬億元。2011年受國家宏觀調控的影響，融資平臺在信貸方面處于負增長狀態。為規避由于貨幣政策緊縮導致基礎設施建設速度放緩的問題，今后可適當提高直接融資比重，通過發行債券、中票、短期融資券提高資本市場的運作能力，進一步規范政府財政擔保行為，提高地方政府債務的透明度。高速公路建設、水務運營、垃圾處理、能源基建和市政工程等領域，都可逐漸通過市場化的渠道募集建設資金，通過拓寬基礎設施建設資金融資渠道，縮短項目資本金回收周期。當然市政債也是政府融資平臺籌集基礎設施建設資金的有效渠道，2011年經國務院批準，財政部正式同意在上海、浙江、廣東和深圳試點市政債，這四個試點的市政債余額不超過229億元，定價是按照以最新的國債以及市場定價最后確定。在把握舉債主體的選擇性、發債規模的可控性和債務用途的專項性基礎上，市政債可循序漸進逐步推廣。隨著市場化的深入，這些證券化產品的投資者將逐步由機構投資者向普通投資者過渡，在此基礎上，還可通過引入投資銀行進行打包證券化應用，開發套利工具，實現資金有效利用。

3. 發行基礎設施產業基金，吸引社會閑散資金投資。借鑒渤海產業基金運作模式，政府融資平臺可以作為基金的發起人，發起設立基礎設施投資基金，吸引保險資金、政策性資金、社會資本等進入，募集基金份額，在特定期限內對項目進行直接投資，并設立相應的退出機制安排，且可介入相對早期的土地開發。也可面向相對成熟的基礎設施項目，采取夾層融資的準債權性資金供給，部分替代短期信貸資金。

4. 利用PFI 、PPP等運營方式推動基礎設施建設。PFI（Private-Finance-Initiative）是指利用私人資金提供公共設施的事業。在此模式下，私營企業或私有機構利用自己在資金、人員、設備技術和管理等方面的優勢，主動參與基礎設施項目的開發建設與經營，以從政府方或接受服務方收取費用的方式來回收成本并獲取收益。實行PFI 模式，能夠廣泛吸引經濟領域的民間資本參與公共物品的產出，能夠使政府一次性投入建成的項目，在多年內分攤支付，有助于減輕政府在城市基礎設施投資方面的財政負擔。

PPP(Public-Private Partnerships)則是“公私合伙制”的簡稱，指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式。PPP包含BOT（建設-經營-移交）、TOT（轉讓-經營-移交）、DBFO（設計-承建-投資-運營）等多種模式，但又不同于后者，PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值（Value For Money）原則。在PPP模式中，政府融資平臺公司可以代表政府參與項目建設，通過一定的合作機制與私人部門分擔項目風險、共享項目收益。特許經營類項目一般由私人參與部分或全部投資，通過建立有效的監管機制，能充分發揮公私雙方各自的優勢，節約整個項目的建設和經營成本，同時還能提高公共服務的質量。對于一些準公共物品性質的城市基礎設施領域，采用PPP方式建設能夠取得比較好的成效。

5. 吸引保險資金投資基礎設施建設債權計劃和股權計劃。2009年保監會《基礎設施債權投資計劃產品設立指引》，保險資金可以通過債權計劃和股權計劃投資于基礎設施建設領域。2010年8月31日起施行《保險資金運用管理暫行辦法》再次明確將保險資金投資領域拓寬至基礎設施、非上市股權以及不動產等領域，對于優化資產收益分配、提高宏觀金融配置效率都起到了積極作用。

三、結 語

城市基礎設施是城市經濟和社會各項事業發展的重要基礎，是現代城市賴以生存和發展的基本條件。加快城市基礎設施建設，對于改善和提高城市居民生活水平、實現城市可持續發展、促進國民經濟持續健康協調發展具有重要意義。在國家對城市基礎設施建設的主要承擔者——政府融資平臺治理的背景下，謀求城市基礎設施融資方式轉變至關重要。本文提出了盤活存量基礎設施，基礎設施產權權益證券化，發行產業投資基金，引進保險資金等多種融資渠道和多元化投融資主體參與的城建模式。希望這方面的研究能夠逐漸解決我國城市基礎設施建設投融資方面的主要問題，加快我國城市基礎設施建設步伐，繼續推進城市經濟的發展。

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關鍵詞：民營資本；城市基礎設施建設；PPP模式

在城市基礎設施建設領域，由于其一般具有資金來源結構復雜、投資規模大和回收期限長的特點。許多國家在開發城市基礎設施項目的過程中開始研究民營資本參與項目開發的可能途徑, 進而實現城市基礎設施建設融資模式的創新。目前，民營資本進入城市基礎設施建設領域較為普遍的做法是，政府保有對基礎設施固定資產的所有權,把基礎設施的建設和運營推向市場競爭,授予非國有企業經營特定基礎設施并獲得一定收益的權利，通過這種途徑可以實現吸引市場投資和市場經營管理資源的雙重目標。

一、PPP模式的基本涵義

PPP是英文Public Private Partnership的縮寫，是政府與民營資本合作建設城市基礎設施的一種項目融資模式。主要指為了完成某些城市基礎設施及相關服務項目的建設，政府與民營機構共同投資運營并通過簽署合同明確雙方的權利和義務，達成伙伴關系，以確保項目的順利完成。PPP的基本特征是合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給投資者，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP模式沒有固定的投資方式，中，政府部門和民營部門可以取長補短，發揮各自的優勢，彌補對方身上的不根據每個項目的特點、所在地的投資環境、各參與主體的具體情況，形成每個項目自身的投資模式。

二、PPP模式的優點

利于實現政府和民營資本的雙贏。在以PPP模式建設和運作城市基礎設施項目的過程足。一方面，政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的城市基礎設施的提供者轉變為監管者，從而在財政預算方面減輕政府壓力。另一方面民營資本可以通過投資城市基礎設施項目得到特許經營權，從而獲得投資收益；

利于提高項目運作效率。在以PPP模式參與城市基礎設施建設和運作的過程中，民間資本為了獲得投資收益和效益，會以最有效的成本為公眾提供高質量的服務，從而不斷降低運營成本和項目運作效率；

利于擴大民營企業參與基礎設施領域的范圍。該模式突破了目前我國引入民間資本參與城市基礎設施項目的多種限制，可適用于城市供熱、道路、鐵路、機場等各類城市基礎設施項目的建設；

利于減少政府、企業雙方面的風險。結合近幾年BOT模式的實際案例，逐漸發現用這種模式運作城市基礎設施建設，企業和政府承擔的風險都太大了，相比而言，公私合伙制即PPP模式，因為可以彌補BOT的一些缺陷，正在越來越多的引起關注。

三、PPP模式的應用

PPP模式是在英國首先發展起來的特許權經營制度。自20世紀80年代，公私共同提供公共服務的PPP模式開始成為國際上融資建設大型城市基礎設施項目的主要模式，在世界各國流行，尤其是在收費公路、供排水系統、電廠等領域紛紛得到了廣泛運用。在我國，城市基礎設施項目也開始采用PPP模式。第29屆奧運會的主會場---國家體育場（被稱為“鳥巢”工程）是我國第一個成功的以PPP模式建成的項目。在該項目35億元的總投資中，政府出資占58%，僅投入了20.3億元的資金就實現了項目的建設和如期使用，比計劃的35億元省了14. 7億元，并且不承擔運營期的虧損補貼，減小了財政負擔；中信集團聯合體出資42%，即通過投入14.7億元而獲得了長達30年的特許經營權。隨著近幾年中國經濟的快速發展，越來越多的民營資本開始關注城市基礎設施領域的投資，而PPP模式無疑是民營資本參與城市基礎設施建設的理想模式選擇。

四、 運用PPP模式需注意問題

在PPP模式中，由于是政府與民營機構共同投資運營，因此項目的成功與否更多地取決于政府本身。第一，地方政府的觀念問題。目前對于民營企業進入基礎設施領域，國家在宏觀政策方向性的政策方面比較充分，政府高層也很積極，但是具體落實到地方，就會存在許多觀念上的障礙。一些地方部門不愿意放棄部門或小團體的利益，從而導致民營企業進入基礎設施領域時常常會面對一些障礙。如修建高速公路，一些地方的公路建設主管部門就不愿意放路權，特別是不愿意把預期經濟回報高的路段出讓。第二，地方政府的定位問題。運用PPP模式的原則是，讓政府更多地參與到項目之中。一個大的基礎設施項目中，有一部分是民營做不了，或者不好做，或者由民營來做效率反而不如政府來做的效率高，就應該交給政府去做。政府要盡可能把有限的錢、有限的精力放在刀刃上，起到帶動民營資本的作用。第三，政府的誠信與風險承擔問題。目前關于城市基礎設施民營化的范圍、民營化的方式和程序的規定不夠明晰，大多是建設主管部門的規章和地方政府的政策文件，法律效力低，民營主體擔心政府朝令夕改、不講誠信、投資收益得不到保障。因此，政府要做誠信的榜樣并愿意與民營投資主體共同承擔風險。當然民營企業在進入城市基礎設施建設領域時，也要正確地把握自己，規范自己的行為。如用金錢鋪路去爭取項目、建設過程中偷工減料、違規操作導致社會對民營企業產生看法，這些行為無疑會給規范操作的民營企業進入城市基礎設施建設領域造成障礙。

[基金項目] 本文是作者承擔的2005年度遼寧省教育廳科學研究計劃資助項目《民營資本進入城市建設的制度環境與模式研究》的階段性成果(項目批準號為05W124)

作者單位：遼寧工程技術大學

參考文獻：

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關鍵詞：城市基礎設施建設 投融資平臺 創新模式

一、引言

城市基礎設施建設推動城市經濟發展的重要基礎，其不僅直接貢獻于城市經濟發展，并且對于城市總體社會經濟環境具有基礎性、外部性和先導性價值。在我國由于政府一直充當著城市基礎設施建設的主體，因此城市基礎設施建設一直處于依靠政府自身財力進行建設、管理和運營的封閉式的運行和循環的狀態。隨著我國經濟發展帶來的城市化進程不斷加快，城市基礎設施建設規模日趨擴大，城市建設資金的需求不斷擴張，政府財政已逐漸難以滿足城市基礎設施建設的資金需求，基礎設施建設資金短缺問題日益突出，而這在我國的中小型城市表現尤為突出。國內有很多學者也進行了城市基礎設施建設投融資方面的研究。已有的研究盡管為我國城市基礎設施建設投融資平臺的發展與創新提供了研究思路，但研究的主體主要是針對我國的大型城市以及省會級城市，研究重點更多側重于對投融資平臺建設與發展過程中的投融資資金來源、投融資渠道等具體性問題，缺少針對我國中小型城市，以整體化、系統化的視角，研究適合于我國中小型城市基礎設施建設投融資平臺發展與創新問題的專門性文獻。因此，本文根據我國中小型城市基礎設施建設與發展對于投融資資金需求不斷擴大的實際，圍繞基礎性設施建設投融資平臺發展與創新，提出中小型城市基礎設施投融資平臺建設與發展的系統性地構想，并進行了分析研究。

二、城市基礎設施投融資平臺發展與創新模式設計

（一）投融資平臺發展創新模式基本思路：模型結構 目前我國大部分城市的融資體系中無論是銀行債權融資還是資本市場融資，政府的主導功能都十分突出，因此在構建融資體系的問題上，應該基于政府信用，逐步走市場化的道路。因此筆者認為，結合中國自己的制度背景和基本國情來進行全面綜合的考慮以及基于“路徑依賴”的考慮，我國中小型城市基礎設施建設投融資平臺發展與創新可考慮以政府信用為基礎、公司化運作的融資模式，即“政府信用+項目打捆+四項建設”的融資模式。基本設計框架如圖（1）所示。

（二）投融資平臺發展創新模式基本方式：項目打捆 所謂項目打捆是指無投資回報或者投資回報不足的項目與有投資回報的項目進行捆綁組合，形成一個所謂的“投資包”，由同一個投融資主體進行投融資活動，將投資負擔和投資回報相結合，形成以有投資回報項目作為無投資回報（或投資回報不足）項目的信用保證，實現現金流均衡的融資方式。由于“項目打捆”具有穩定的回報，因而其對社會投資人吸引力較強，克服了基礎性設施項目建設本身的融資劣勢，提升了投融資效率和能力。

（三）投融資平臺發展創新模式依托基礎: 政府信用 由于很多基礎設施建設項目自身沒有收益或者項目收益不足以彌補建設投資，因此無法滿足社會投資人合理的投資回報要求，缺乏融資吸引力。通過在政府信用的基礎上采用項目打捆的方式，“投資包”中不同項目具有同一個投融資主體，其擁有的收益項目的現金流可用來彌補無收益項目的現金流，從而滿足社會投資人合理的投資回報要求。由于我國當前大部分城市，尤其是中小型城市的投融資市場化發展還處于起步階段，并且市場化運作所需要的良好市場信用體系也尚未完全建立，金融資本市場所能夠提供的融資手段和風險分散工具十分有限，因此，在較短的時間內難以形成一個相對完善的由市場所主導的投融資機制。因此，考慮到基礎設施建設投融資本身的特殊性，認為可考慮構建一個以政府信用為基礎，以提供項目投融資風險最終擔保為主要方式的投融資風險運作機制。具體而言，地方政府可在已有的投融資平臺上增加一個以政府為管理主體，市場化運作、開放式的投融資風險擔保基金。這一擔保基金不僅可為基礎性設施項目建設提供最終擔保，同時也可為非基礎性設施的其他項目建設提供最終擔保，此外允許該擔保基金參與一些風險較低，具有較高安全性的證券投資業務，如購買政府債券、購買藍籌股票、購買優質基金等方式保持擔保基金的保值增值；地方政府通過引入專業化得投融資風險評估機構對需擔保的項目進行評估，根據可能承擔風險的大小對需要擔保的項目進行劃分，進而科學判斷可提供擔保的項目類別以及對于非基礎性設施的其他項目提供擔保的收費標準；進而構建一個由政府財政資金作為初始資本、以基金本身經營收益為收入開源、政府財政注入資金與基金運營所獲收益共同作為資金池、與投融資平臺并行運作、為基礎性設施項目建設獲取政策性貸款、資本市場融資以及項目融資提供最終融資擔保的投融資擔保平臺。通過構建這一平臺，一方面可以最大程度發揮政府資金在基礎設施建設投融資項目中的杠桿效應，同時也為未來政府投融資平臺的完全化市場運作，構建市場化經營與運作機制建立起良好的保障性機制，有利于我國地方政府的投融資平臺逐步實現從政府主導向市場主導的逐步轉變。