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城市災(zāi)害應(yīng)急管理研究:我國城市自然災(zāi)害與應(yīng)急管理體系研究

摘要： 對我國城市面對的突發(fā)自然災(zāi)害形勢和特點(diǎn)進(jìn)行了分析，認(rèn)為我國城市自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)高，具有災(zāi)害形勢復(fù)雜、救災(zāi)工作難度大的特點(diǎn)，目前我國城市災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)具備法制、體制、預(yù)案、人才基礎(chǔ)，但也存在法制不健全、機(jī)制不完善、災(zāi)害意識(shí)淡薄的問題，提出了完善體制機(jī)制、健全機(jī)構(gòu)、提高承災(zāi)能力、增強(qiáng)居民應(yīng)對能力的相關(guān)對策和建議。

關(guān)鍵詞： 城市自然災(zāi)害；減災(zāi)救災(zāi)；應(yīng)急管理

0 引言

城市是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)及文化活動(dòng)最集中、最活躍的地區(qū)，是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量。但由于城市人口密集、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、價(jià)值高度集中，城市災(zāi)害脆弱性也相對比較突出。近年來，氣候變化異常，突發(fā)性自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，導(dǎo)致城市電力、通訊、供水中斷，交通受阻，城市進(jìn)水受淹，居民房屋財(cái)產(chǎn)受損，影響了城市正常經(jīng)濟(jì)生活秩序，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。例如2007年濟(jì)南市“7.18”特大暴雨洪水災(zāi)害、2011年6月武漢暴雨洪澇災(zāi)害、2011年盈江“3.10”地震等多次災(zāi)害均造成城市交通擁堵、設(shè)施損毀等災(zāi)害。然而，大多數(shù)城市防災(zāi)減災(zāi)尚未得到足夠重視，針對城市災(zāi)害特點(diǎn)的應(yīng)急救援和指揮協(xié)調(diào)體系尚未普遍建立，因此，針對當(dāng)前城市災(zāi)害日益加劇的形勢，有必要加強(qiáng)城市自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)突發(fā)性城市災(zāi)害的應(yīng)對能力。

1 我國城市突發(fā)自然災(zāi)害特點(diǎn)

1.1 城市災(zāi)害形勢復(fù)雜

1.1.1 突發(fā)自然災(zāi)害種類繁多：近幾年影響我國城市突發(fā)自然災(zāi)害主要有臺(tái)風(fēng)、暴雨洪澇、泥石流、低溫冷凍、強(qiáng)降雪、地震、大霧等災(zāi)害。其中地震、暴雨洪澇災(zāi)害對我國城市影響較大，大霧造成城市交通困難。

1.1.2 致災(zāi)因素交叉影響：城市自然災(zāi)害是自然原因和人為因素交叉作用的結(jié)果，既與當(dāng)前復(fù)雜多變的災(zāi)害形勢密切相關(guān)，同時(shí)受到當(dāng)?shù)爻鞘械乩怼⒔?jīng)濟(jì)能力、城市基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力和城市居民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)緊密相關(guān)。

1.1.3 城市災(zāi)害連鎖反應(yīng)：現(xiàn)代城市就像一個(gè)大系統(tǒng)，不同工程之間互相影響和牽制。當(dāng)自然災(zāi)害對某一環(huán)節(jié)造成重大毀壞時(shí)，因連鎖效應(yīng)引發(fā)的次生災(zāi)害不可忽視。一般在較大的地震中，次生災(zāi)害比直接損害更嚴(yán)重。

1.1.4 城市災(zāi)害形勢嚴(yán)峻：我國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重國家之一，災(zāi)害導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失大。我國平均每年受災(zāi)人數(shù)達(dá)3.7億人次，每年直接損失平均為1500-2000億元人民幣。我國有高達(dá)23個(gè)省會(huì)城市以及2/3百萬以上人口的城市所處地理位置的地震烈度超過Ⅶ度，面臨形勢十分嚴(yán)峻。

1.1.5 自然災(zāi)害損失嚴(yán)重并呈增長趨勢：當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長迅速，而城市減災(zāi)建設(shè)相對緩慢。由于放大和連鎖效應(yīng)使得自然災(zāi)害損失逐漸上升。數(shù)據(jù)顯示，依1990年不變價(jià)格，我國城市自然災(zāi)害年均直接經(jīng)濟(jì)損失持續(xù)增大，上世紀(jì)50年代為480億元，60年代為570億元，70年代為590億元，80年代為690億元，90年代為1500億元，本世紀(jì)超過2000億元。

1.2 城市災(zāi)害應(yīng)對困難

1.2.1 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后：近年來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，對社會(huì)基礎(chǔ)條件能力提出了新的要求，但是部分城市基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、公共設(shè)施發(fā)展未跟上經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的步伐，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力未能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)迅速增長的需求。

1.2.2 城市系統(tǒng)災(zāi)害脆弱性較高：由于城市產(chǎn)業(yè)鏈復(fù)雜，相關(guān)致災(zāi)因子和承載體相互影響，災(zāi)害一旦發(fā)生，其具有觸發(fā)、聯(lián)動(dòng)、蔓延、擴(kuò)散效應(yīng)，災(zāi)害直接損失逐漸放大，災(zāi)害間接影響持續(xù)時(shí)間長、影響面廣，脆弱性較高。

1.2.3 城市救災(zāi)工作開展難度大：由于城市人口集中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)對電力、交通、通訊條件高度依賴，一旦發(fā)生災(zāi)害，難以快速建立替代系統(tǒng)。同時(shí)作為公共服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)受損，造成社會(huì)系統(tǒng)紊亂，救災(zāi)指揮系統(tǒng)難以有效運(yùn)行，災(zāi)區(qū)支持系統(tǒng)相對較弱，救災(zāi)工作難度相對較大。

2 城市自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 城市應(yīng)急管理狀況 我國城市應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)主要以“條塊結(jié)合，以塊為主”為原則，以城市部門職能劃分為根據(jù)，針對不同的災(zāi)害，建立對應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)制。從2003年8月至今，我國應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)取得一定進(jìn)展，積極籌建應(yīng)急指揮系統(tǒng)及連動(dòng)系統(tǒng)。國內(nèi)目前有以下幾種形式：

①傳統(tǒng)職能分工型：政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，應(yīng)急系統(tǒng)包括各級行政單元，有省級、地市級、縣級專用系統(tǒng)，組建垂直分系統(tǒng)，如刑偵、交通、火災(zāi)、公共衛(wèi)生、三防等，部分基層社區(qū)也有一定的應(yīng)急手段。②聯(lián)動(dòng)型：由政府領(lǐng)導(dǎo)，建立一個(gè)聯(lián)動(dòng)中心，集中110、119、120、122及負(fù)責(zé)人電話等減災(zāi)及應(yīng)急工作統(tǒng)一辦理。③辦公廳（室）型：辦公廳（室）統(tǒng)一處理重大事件信息及應(yīng)急事務(wù)，或者建立應(yīng)急管理辦公室，主要負(fù)責(zé)各類災(zāi)害事件的應(yīng)急協(xié)調(diào)；④公安型：一般省市應(yīng)急工作由公安部門辦理，省市負(fù)責(zé)人只處理重大事件。

2.2 “一案三制”建設(shè)狀況 城市自然災(zāi)害管理機(jī)制是保證救災(zāi)應(yīng)急工作順利開展的關(guān)鍵，在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》的指導(dǎo)下，各地加強(qiáng)了自然災(zāi)害管理體系建設(shè)，圍繞“一案三制”不斷完善城市災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)。目前，各縣級以上城市和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立了突發(fā)事件應(yīng)對應(yīng)急預(yù)案，就應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制、管理機(jī)制進(jìn)行了明確規(guī)定。各有關(guān)部門圍繞自身職能，建立相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，為災(zāi)害應(yīng)對做好了制度和機(jī)制準(zhǔn)備，總體上形成了國家法律為主導(dǎo)，各級政府、各部門分級分類的災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和災(zāi)害管理體制和機(jī)制。

在專業(yè)部門分工的基礎(chǔ)上，部分地區(qū)建立了跨區(qū)域的聯(lián)合災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，有關(guān)專業(yè)部門也建立了災(zāi)害信息共享機(jī)制和災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，地方和軍隊(duì)為及時(shí)有效開展搶險(xiǎn)救援工作，軍地聯(lián)動(dòng)機(jī)制陸續(xù)建立起來。總體上形成了各司其職、分工合作、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的救災(zāi)應(yīng)急工作格局。

2.3 城市救災(zāi)應(yīng)急隊(duì)伍現(xiàn)狀 從目前我國災(zāi)害應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析，我國救災(zāi)人員隊(duì)伍主要由解放軍、武警、公安、消防部隊(duì)，各級政府災(zāi)害應(yīng)急管理人員，各類災(zāi)害相關(guān)專業(yè)半專業(yè)災(zāi)害相關(guān)從業(yè)人員，救災(zāi)志愿者及社會(huì)公眾等共同構(gòu)成。解放軍、武警、公安、消防部隊(duì)在救災(zāi)應(yīng)急中發(fā)揮著主力軍和突擊隊(duì)的作用，是各類災(zāi)害應(yīng)急中緊急救援、人員搜救、排險(xiǎn)除危的主要力量。政府災(zāi)害管理人員在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全及經(jīng)濟(jì)、資源安全方面負(fù)責(zé)災(zāi)害救災(zāi)指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、災(zāi)情管理、救災(zāi)準(zhǔn)備、減災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)后救助、恢復(fù)重建等全面工作。救災(zāi)志愿者和社會(huì)公眾，主要包括社會(huì)非政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)組織人員，在減災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急搶險(xiǎn)等工作中發(fā)揮作用。在今年重大特自然頻發(fā)的背景下，人員社會(huì)意識(shí)和社會(huì)責(zé)任普遍高漲，社會(huì)參與救災(zāi)等公共事務(wù)的積極性迅猛發(fā)展，這部分救災(zāi)應(yīng)急人員成為救災(zāi)應(yīng)急的龐大力量，在人員轉(zhuǎn)移、傷員救助、受災(zāi)人員安置、物資捐贈(zèng)、社會(huì)服務(wù)等方面發(fā)揮越來越廣泛和越來越重要的作用。

城市災(zāi)害應(yīng)急管理研究:GIS在城市災(zāi)害應(yīng)急管理中的應(yīng)用

1GIS在城市災(zāi)害應(yīng)急管理中的作用

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》將應(yīng)急管理分為四個(gè)階段，其中的每個(gè)階段都需要GIS的支持。

1.1預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段

在此階段，通過GIS，可以在地圖上標(biāo)注出明顯的或潛在的危險(xiǎn)源，并對危險(xiǎn)源進(jìn)行分類分級，并把這些危險(xiǎn)源和其他的地圖數(shù)據(jù)（人口、電廠、機(jī)場等）加以綜合分析，分析災(zāi)害可能帶來的損失。通過GIS的空間分布功能，相關(guān)部門可以根據(jù)GIS提供的空間信息來做出決策，比如確定救援資源需求和科學(xué)分布，制定最佳應(yīng)急救援預(yù)案等。通過此過程，相關(guān)部門能提前采取保護(hù)與防御措施，合理分配救災(zāi)資源，降低或防止可能出現(xiàn)的突發(fā)事件所引起的后果。

1.2監(jiān)測與預(yù)警階段

通過將監(jiān)控設(shè)備和GIS圖層展開疊層分析，其很容易對危險(xiǎn)源極其周圍的建筑、居住區(qū)、公共場所進(jìn)行監(jiān)測，建立必要的安全緩沖區(qū)；經(jīng)過對監(jiān)測數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)分析，能夠?qū)磳l(fā)生的災(zāi)害起到預(yù)警的作用，運(yùn)用GIS能夠顯示、查詢及分析關(guān)于危險(xiǎn)源的相關(guān)信息。同時(shí)，可以對事件的空間分布及其發(fā)展趨勢加以分析，對次要災(zāi)害進(jìn)行有效的預(yù)警。

1.3應(yīng)急處置與救援階段

在此階段，通過GIS的空間分布，可以知道事件發(fā)生附近的人口、建筑、避難場所、救援設(shè)施等信息，使應(yīng)急指揮人員及時(shí)了解事件附近信息，為應(yīng)急指揮人員的指揮調(diào)度提供有利的依據(jù)。另外，還能快速找到救援及疏散路徑，保證快速的應(yīng)急指揮調(diào)度，減弱了災(zāi)害發(fā)生時(shí)所帶來的破壞程度，保障了群眾的生命與財(cái)產(chǎn)安全。通過應(yīng)急資源的空間化管理，能夠是相關(guān)人員及時(shí)了解應(yīng)急救援物資的空間分布狀況及物資的類型與數(shù)量等信息。將這些信息應(yīng)用到地圖中可以讓不熟悉出事地點(diǎn)的接處警人員迅速標(biāo)出出事故地點(diǎn)，在應(yīng)急指揮過程中可以使用最短的時(shí)間調(diào)動(dòng)相關(guān)的救援物資抵達(dá)現(xiàn)場。現(xiàn)場處在人員可以從相關(guān)設(shè)備商直接了解現(xiàn)場、行動(dòng)計(jì)劃及行進(jìn)方向，以及許多其他重要的實(shí)時(shí)信息。

1.4事后恢復(fù)與重建階段

在災(zāi)害恢復(fù)與重建階段，恢復(fù)期內(nèi)，可以采用先進(jìn)的設(shè)備確定損壞的設(shè)備、類型及數(shù)量等等，排出它們的優(yōu)先級別；運(yùn)用GIS對人口和環(huán)境的分析，為安置點(diǎn)提供充足的救災(zāi)物資。重建期內(nèi)，可以運(yùn)用GIS來追蹤及顯示重建的計(jì)劃和發(fā)展，使重建資源的預(yù)算、分配及記錄得以順利地開展。運(yùn)用各項(xiàng)GIS專業(yè)系統(tǒng)，重建對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃已達(dá)到正常或最佳的水平。

2重點(diǎn)應(yīng)考慮的問題

為了充分發(fā)揮GIS在城市災(zāi)害應(yīng)急管理中的作用，需要重點(diǎn)考慮下述問題：（1）首先要建立一個(gè)空間數(shù)據(jù)庫，并將其與相應(yīng)的環(huán)境及監(jiān)測數(shù)據(jù)庫等聯(lián)系起來。當(dāng)出現(xiàn)緊急突發(fā)事件的時(shí)候，利用GIS建立的城市應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫能在第一時(shí)間內(nèi)確定緊急救援的方案。根據(jù)事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)等特定因素，應(yīng)急指揮調(diào)度系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)從應(yīng)急數(shù)據(jù)庫中搜索到相關(guān)信息，并對其進(jìn)行組合，最后制定應(yīng)急救援路線，第一時(shí)間確定救援初始方案。（2）災(zāi)害處置需要操作大量數(shù)據(jù)、使用多種分析方法，因此需要開發(fā)一套健全的、智能化的數(shù)據(jù)處理分析方法。（3）建立完整的應(yīng)急管理分析、模擬及評價(jià)模型，才能滿足城市災(zāi)害應(yīng)急管理工作需要。（4）GIS系統(tǒng)與災(zāi)害分析模型的結(jié)合以及整個(gè)系統(tǒng)的集成，避免中間數(shù)據(jù)交換，提高系統(tǒng)運(yùn)作的速率，增強(qiáng)系統(tǒng)的分析能力。通過災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)進(jìn)行有效地組織與管理，并加以系統(tǒng)地分析與處理，提出事故應(yīng)急處置預(yù)案。

3城市災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)空間數(shù)據(jù)的組織

城市災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)類型多、信息量大，數(shù)據(jù)組織的好壞直接影響整個(gè)系統(tǒng)成敗的關(guān)鍵。GIS對地圖對象的組織與管理是依靠圖層方式來進(jìn)行，地圖數(shù)據(jù)的分層次管理有助于數(shù)據(jù)的更新和維護(hù)，有利于靈活、高效地制作專題地圖。要想恰當(dāng)處置突發(fā)事件，以城市陸路和水路交通網(wǎng)絡(luò)為主要內(nèi)容的底圖是至關(guān)重要的。對于城市應(yīng)急管理系統(tǒng)，我們建議采取大比例尺的遙感正射影像圖，通過輻射校正、特征提取和選擇、消除噪音等預(yù)處理，提取道路和河流網(wǎng)，在利用數(shù)字化手段獲得我們想要的交通網(wǎng)絡(luò)矢量地圖。底圖數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)應(yīng)能支持基本的空間分析功能。

4結(jié)語

城市應(yīng)急管理系統(tǒng)的建設(shè)與使用是一個(gè)長期的過程，在此過程中，我們應(yīng)該逐漸優(yōu)化GIS技術(shù)和應(yīng)急管理應(yīng)用的整合，為相關(guān)部門應(yīng)急指揮提供強(qiáng)有力的理論依據(jù)。隨著應(yīng)急數(shù)據(jù)的增加與更新，促使空間數(shù)據(jù)的組織形式及表現(xiàn)形式得以進(jìn)一步優(yōu)化。此外，還應(yīng)該不斷完善城市災(zāi)害應(yīng)急管理模型庫、預(yù)案庫建設(shè)，強(qiáng)化系統(tǒng)的輔助決策功能，提高系統(tǒng)的智能化水平。隨著GIS技術(shù)在城市災(zāi)害應(yīng)急管理中的深入應(yīng)用，其不僅能為相關(guān)部門提供技術(shù)支持與決策服務(wù)，還能為災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

作者：李博 單位：

城市災(zāi)害應(yīng)急管理研究:城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)思考

發(fā)達(dá)國家早在半個(gè)世紀(jì)以前就開始研究城市應(yīng)急管理并建立政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和機(jī)制。隨著全球城市化進(jìn)程的加快， 經(jīng)濟(jì)快速化發(fā)展、生態(tài)惡化、災(zāi)害頻發(fā)和社會(huì)危機(jī)和沖突的加劇， 給城市應(yīng)急管理帶來了持續(xù)的新挑戰(zhàn)。因此， 城市災(zāi)害應(yīng)急管理作為應(yīng)急救援管理的重要領(lǐng)域， 受到了特別的關(guān)注。西方發(fā)達(dá)國家從二十世紀(jì)七十年代開始，就逐步建立了一體化應(yīng)急救

援管理機(jī)制和管理系統(tǒng)。二十世紀(jì)九十年代， 應(yīng)急救援管理機(jī)制和系統(tǒng)得到進(jìn)一步的發(fā)展。 一、我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理的發(fā)展歷程 2004年5月在我國北京召開的“中國城市經(jīng)營與發(fā)展高峰會(huì)”上，城市應(yīng)急與社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)作為主要的議題之一在大會(huì)上引起了廣泛的關(guān)注，并對統(tǒng)籌建設(shè)內(nèi)地大中城市社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的有關(guān)問題進(jìn)行了專門的研討，會(huì)議提出并建議我國爭取用三到五年在內(nèi)地主要大中城市建成城市應(yīng)急和社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城市互聯(lián)互通和資源共享，并盡可能擴(kuò)展系統(tǒng)覆蓋范圍。且認(rèn)為目前我國內(nèi)地已具備技術(shù)及物質(zhì)基礎(chǔ)，推動(dòng)信息系統(tǒng)連動(dòng)建設(shè)的時(shí)機(jī)已然成熟。同年5月22日，國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《省(區(qū)、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南》的函(國辦函[2004]39號(hào))，明確規(guī)定了各省市提交應(yīng)急預(yù)案的編制原則、．組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、預(yù)測與預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、保障措施、宣傳培訓(xùn)和演習(xí)等。這說明我國政府已高度重視應(yīng)急管理在政府管理職能中的地位，也標(biāo)志著城市應(yīng)急管理全面正式納入到城市的常態(tài)化管理且進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段。

具體表現(xiàn)為，在國辦函[2004]39號(hào)文出臺(tái)前后，各省和直轄市相繼成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)、應(yīng)急管理辦公室、突發(fā)公共事件應(yīng)急處置指揮中心和突發(fā)公共事件應(yīng)急處置總指揮部。該機(jī)構(gòu)的第一責(zé)任人基本為省市主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)， 并有常設(shè)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)城市應(yīng)急管理的日常管理工作，同時(shí)成立專項(xiàng)災(zāi)害應(yīng)急管理指揮部(如抗震救災(zāi)指揮部；地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮部；消防滅火指揮部；生產(chǎn)安全事故應(yīng)急指揮部；特大危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急指揮部；防汛抗旱氣象災(zāi)害指揮部；突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部； 突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急指揮部； 交通事故應(yīng)急指揮部；重大、特大環(huán)境污染事件應(yīng)急指揮部等)，這些指揮部門則直接領(lǐng)導(dǎo)為政府對應(yīng)部門的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)。從目前我國各省市建立的應(yīng)急管理的行政架構(gòu)來看， 已基本完成了應(yīng)急管理體制。 二、我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理存在的問題

雖然已初步建立應(yīng)急管理的架構(gòu)和基本制度，但還存在著以下方面的問題：

(一)城市應(yīng)急管理模式不完善

突發(fā)公共事件應(yīng)急管理模式已基本構(gòu)建， 即應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制及機(jī)制的框架已基本建立。但長期以來我國政府管理體制所限，普遍形成了條塊分

割行政管理體制，并形成了各自為政的單一災(zāi)害管理模式，不利于統(tǒng)一指揮和調(diào)度，因此造成了缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)及有效的應(yīng)急管理體制

和機(jī)制，看似各司其職的災(zāi)害管理體系，在面對重大災(zāi)害及群災(zāi)齊發(fā)的復(fù)雜局面時(shí)，卻無法形成統(tǒng)一應(yīng)急力量，也不能及時(shí)有效地配置分散在各個(gè)部門的資源，勢必造成救援遲緩、應(yīng)急低效、信息不暢等的被動(dòng)局面。因此。需要政府及社會(huì)各界研究制定切實(shí)能夠形成應(yīng)急高效、信息暢通、機(jī)制靈活的城市災(zāi)害應(yīng)急管理模式。

目前， 國內(nèi)業(yè)已形成的有一定代表性的管理模式具有以下共性：其一，建立了城市應(yīng)急管理中樞常設(shè)機(jī)構(gòu)，明確了職能權(quán)限；其二，基本建立起了城市的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制； 其三， 已開展了標(biāo)準(zhǔn)化管理和信息化管理。

北京市已構(gòu)建的大城市應(yīng)急管理模式是目前比較超前且完善的管理模式之一

2004年4月，北京市成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)，下設(shè)1 3-f-專項(xiàng)應(yīng)急指揮部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。委員會(huì)主任由市長擔(dān)任，副主任按處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全四類突發(fā)公共事件的分工，由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，市委、市政府秘書長、分管副秘書長、市突發(fā)公共事件專項(xiàng)指揮部、相關(guān)委辦局、北京衛(wèi)戍區(qū)、武警北京總隊(duì)負(fù)責(zé)人為成員。市政府秘書長為總協(xié)調(diào)人，市委、市政府主管副秘書長配合，市委、市政府辦公廳主管副主任協(xié)助，協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。委員會(huì)下設(shè)辦公室，作為日常辦事機(jī)構(gòu)。辦公室設(shè)在市政府辦公廳，加掛市應(yīng)急指揮中心牌子。市應(yīng)急指揮中心備有指揮場所和相應(yīng)的設(shè)備設(shè)施，作為突發(fā)事件發(fā)生時(shí)委員會(huì)的指揮平臺(tái)。

委員會(huì)聘請專家顧問組成市突發(fā)公共事件專家顧問組，整合與各類突發(fā)公共事件處置有關(guān)的各領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部，建立健全各類突發(fā)公共事件專項(xiàng)指揮部，補(bǔ)充其職能、強(qiáng)化其作用、規(guī)范其名稱，完善應(yīng)急體制。 各區(qū)縣建立相應(yīng)的突發(fā)公共事件工作體制和工作機(jī)制。區(qū)縣成立突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)，委員會(huì)辦公室設(shè)在區(qū)縣政府辦公室。各突發(fā)公共事件專項(xiàng)指揮部、相關(guān)委辦局和區(qū)縣按照“統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、資源共享、條塊結(jié)合”的原則，開展突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。

為構(gòu)建北京市應(yīng)急管理信息化平臺(tái)，北京市充分利用多年來信息化建設(shè)和科研的成果，建成了功能齊全、系統(tǒng)完善、便于指揮的技術(shù)支撐系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)了信息共享：依托北京市電子政務(wù)專網(wǎng)，與各應(yīng)急專項(xiàng)指揮部和各委辦局建立起信息溝通渠道；接入了公安信息網(wǎng)和因特網(wǎng)；初步整合了氣象、公安和遙感影像等信息資源等等。北京市政府面將這些已有的數(shù)字集群無線通訊系統(tǒng)、城市圖像監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)、有線電子政務(wù)專網(wǎng)和業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)等相關(guān)資源進(jìn)行整合，盤活了大量過去已經(jīng)建成的信息化基礎(chǔ)資源，迅速建設(shè)起具備六大功能的市級應(yīng)急指揮平臺(tái)。 必須看到北京在應(yīng)急體系建設(shè)方面還存在的問題。如自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系尚未完全建立；各災(zāi)害管理部門問協(xié)調(diào)和配合的應(yīng)急措施尚不完善；各種災(zāi)害及其次生災(zāi)害的預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率、精度和時(shí)效不高；預(yù)報(bào)預(yù)警作業(yè)流程和業(yè)務(wù)服務(wù)規(guī)定尚未真正建立；各種自然災(zāi)害及其次生災(zāi)害預(yù)警的覆蓋地區(qū)存在空白，特別是易受災(zāi)害影響的農(nóng)村和山區(qū)；災(zāi)情收集上報(bào)工作薄弱，各部門問的信息共享機(jī)制尚未建立，也很少進(jìn)行災(zāi)情的獨(dú)立和綜合調(diào)查；各種自然災(zāi)害及其次生災(zāi)害的災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后評估工作尚未建立等等。北京市城市應(yīng)急管理體系模式的建立和存在的問題，其實(shí)也必將是其他各省市今后面臨的問題。

(二)城市應(yīng)急管理機(jī)制不健全

機(jī)制的建立， 一靠體制， 二靠制度。

有了完備的機(jī)制， 才可保證城市應(yīng)急管理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在我國業(yè)已完成的應(yīng)急管理體系情況看， 已具備了一定的應(yīng)急管理能力和運(yùn)行機(jī)制，如責(zé)任機(jī)制、決策機(jī)制等，但大部分的機(jī)制尚未建立，要達(dá)到應(yīng)急管理的真正目標(biāo)管理水平，尚有很大的距離，任重而道遠(yuǎn)。

(三)城市應(yīng)急管理理念不科學(xué)

所謂科學(xué)管理，一般遵循四大原則， 即管理行為科學(xué)原則；科學(xué)選擇員工原則；協(xié)同合作原則； 責(zé)任劃分原則。

城市應(yīng)急管理是一個(gè)龐大而復(fù)雜的管理系統(tǒng)，是考驗(yàn)政府管理水平的風(fēng)向標(biāo)。須借助科學(xué)管理手段、理念和管理技術(shù)、管理隊(duì)伍、協(xié)同合作管理且責(zé)權(quán)清晰等才能使此龐大的管理系統(tǒng)正常、有效的運(yùn)轉(zhuǎn)。對現(xiàn)行行政體制下的城市應(yīng)急管理體系，需采用科學(xué)的管理制度、運(yùn)行機(jī)制、責(zé)任體系劃分、協(xié)同管理信息技術(shù)平臺(tái)等進(jìn)行全方位構(gòu)建， 以期采用科學(xué)的管理理念和手段來保證此復(fù)雜管理體系的高效、協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。

(四)城市應(yīng)急管理系統(tǒng)不完備

科學(xué)的應(yīng)急管理理念是應(yīng)急管理實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的基礎(chǔ)， 要真正實(shí)現(xiàn)城市應(yīng)急管理的科學(xué)化，需要有完備的城市應(yīng)急管理信息系統(tǒng)作為科學(xué)化的關(guān)鍵平臺(tái)。我國目前城市應(yīng)急管理系統(tǒng)的建立只是剛剛開始起步。

城市應(yīng)急管理系統(tǒng)業(yè)務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)主要依賴城市應(yīng)急管理信息系統(tǒng)(em i s)。em i s包括信息資源共享系統(tǒng)、應(yīng)急業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)、應(yīng)急管理決策系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、安全管理系統(tǒng)、gi s管理系統(tǒng)、災(zāi)害評估系統(tǒng)、預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案管理系統(tǒng)、信息系統(tǒng)等。該系統(tǒng)是多種系統(tǒng)的集成。顯然是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)，對其建立并逐步完善需要一個(gè)過程。 從系統(tǒng)功能上，em i s可以劃分為五層面：核心層：主要指政府應(yīng)急決策中心的決策支持系統(tǒng)以及專業(yè)應(yīng)急指揮中心的指揮調(diào)度系統(tǒng)。資源管理層：應(yīng)急指揮需要許多應(yīng)急資源，應(yīng)急資源分為服務(wù)(應(yīng)急)資源和信息資源。通訊層：通訊層聯(lián)結(jié)指揮中心、應(yīng)急處置分中心及與現(xiàn)場指揮等。協(xié)助力量層：包括相關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)力量， 如氣象局、消防、醫(yī)療、交通、電信等提供相關(guān)資源和信息。處置力量層：進(jìn)行突

發(fā)事件應(yīng)急處置的實(shí)力，如消防車輛、巡邏車、搶險(xiǎn)車輛、醫(yī)療隊(duì)伍等。

要建立完備的e m i s信息系統(tǒng)，需要我國各級政府和社會(huì)力量通力合作。

在em i s信息系統(tǒng)的建立水平方面，目前上海、北京等省市已走在了全國前列。

(五)應(yīng)急預(yù)案的可操作性待檢驗(yàn)

目前，我國各省市都制定的應(yīng)急總體預(yù)案和部分專項(xiàng)預(yù)案。在這些預(yù)案中也較詳細(xì)地對災(zāi)害發(fā)生時(shí)的責(zé)任體系、應(yīng)急方案、災(zāi)害恢復(fù)及災(zāi)害評估等方面有了較明確的規(guī)定，但有些應(yīng)急預(yù)案最大的缺陷就是沒有通過演習(xí)或?yàn)?zāi)害實(shí)際災(zāi)害發(fā)生時(shí)的檢驗(yàn)，缺乏可操作性， 如遇突發(fā)事件難以有效應(yīng)對。基本上是一項(xiàng)停留在制度層面上的預(yù)案。另外， 應(yīng)急預(yù)案還缺乏必要的靈活性和動(dòng)態(tài)性。

(六)城市災(zāi)害應(yīng)急指揮通信系統(tǒng)不適應(yīng)

城市災(zāi)害應(yīng)急本身就決定了需要以最快捷的速度來應(yīng)對在城市中發(fā)生的任何災(zāi)害，這勢必要求城市災(zāi)害應(yīng)急分指揮通信系統(tǒng)應(yīng)該是目前各種先進(jìn)通訊技術(shù)手段的聚集系統(tǒng)，包括有線通訊／無線通訊、影像／視頻、固定／移動(dòng)、實(shí)時(shí)／動(dòng)態(tài)等多種類、多渠道的高科技通訊系統(tǒng)的整合體。

同時(shí)，應(yīng)確保應(yīng)急指揮災(zāi)害應(yīng)急管理總系統(tǒng)和各分系統(tǒng)之間、總指揮部與各分指揮部之間、各分指揮部之間、城市應(yīng)急接處警平臺(tái)和各應(yīng)急指揮中心之間以及現(xiàn)場信息應(yīng)急通信暢通，否則，應(yīng)急指揮與管理很難做到快速、準(zhǔn)確、及時(shí)。

(七)城市災(zāi)害應(yīng)急裝備與技術(shù)手段落后

我國的應(yīng)急救援裝備普遍存在數(shù)量不足、技術(shù)落后和低層次重復(fù)建設(shè)等問題， 即時(shí)在我國已經(jīng)非常完善的公安消防系統(tǒng)，在相當(dāng)一部分城市存在應(yīng)急裝備和器材數(shù)量不足、技術(shù)手段落后的現(xiàn)象，就更不用說裝備針對性強(qiáng)、特殊專用的先進(jìn)救援設(shè)施。這些現(xiàn)象的存在一方面跟政府資金困難有關(guān)，但更重要的跟政府對城市應(yīng)急救援的認(rèn)識(shí)和重視程度有關(guān)。

(八)城市災(zāi)害應(yīng)急管理缺乏整體合力

該問題是我國應(yīng)急管理體系存在諸多問題的一個(gè)客觀反映。條塊分割的政治體制和各自為政的管理模式是造成城市災(zāi)害應(yīng)急管理缺乏整體合力的關(guān)鍵之一。近年來我國災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)建是重塑該管理體系的重要契機(jī)，是全面提升我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理整體合力的機(jī)遇。

三、我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系的重構(gòu)

所謂重構(gòu)(reconstructiol1)，就是根據(jù)系統(tǒng)的目標(biāo)，對已有的制度、體制和模式等進(jìn)行重新構(gòu)建，使其更具科學(xué)性和合理性。

(一)我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系重構(gòu)的必要性

如上所述， 日益頻繁的各種災(zāi)害事件對城市災(zāi)害管理提出的挑戰(zhàn)和需求，客觀上要求城市災(zāi)害應(yīng)急管理要能應(yīng)對這種已逐步成為城市常態(tài)化管理的各種應(yīng)急事件。另外，我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理存在諸多的問題， 與我國目前城市災(zāi)害應(yīng)急管理模式、管理機(jī)制、責(zé)任體系、法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理信息系統(tǒng)等的不完備性有密切的關(guān)系。同時(shí)，城市災(zāi)害的發(fā)生，往往對居民的生命及財(cái)產(chǎn)安全帶來巨大的損失，如汶川大地震等，為了真正落實(shí)政府執(zhí)政為民的宗旨，最大程度的減少災(zāi)害給人民帶來的災(zāi)難，我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理重構(gòu)的必要性是顯然的。

(二)城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系的重構(gòu)

主要指管理模式、管理制度及管理機(jī)制等方面的重構(gòu)。

就管理模式而言，鑒于城市災(zāi)害應(yīng)急管理在城市管理中的地位， 目前已構(gòu)建的管理模式具有一定的共性，具體呈現(xiàn)為：

第一， 已構(gòu)建了城市應(yīng)急管理的層次和網(wǎng)絡(luò)管理結(jié)構(gòu)， 明確了各自的職能權(quán)限，設(shè)置了專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，一般由主管最高行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，能做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和統(tǒng)一調(diào)度等。第二，已初步構(gòu)建了城市的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，具備了統(tǒng)一接警、統(tǒng)一指揮、資源共享、快速反應(yīng)、聯(lián)合行動(dòng)的能力。第三，各省市已基本完成了應(yīng)急總體預(yù)案和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。第四，條件具備的省市已經(jīng)搭建了應(yīng)急管理信息系統(tǒng)框架和部分功能。

應(yīng)該說以上管理模式是我國政府初步重構(gòu)了城市應(yīng)急管理的框架模式，各省市需結(jié)合本地區(qū)的情況進(jìn)行更具針對性構(gòu)建，包括應(yīng)急管理制度和管理機(jī)制的構(gòu)建。

管理制度和管理機(jī)制的重構(gòu)是對管理模式重構(gòu)的兩個(gè)主要方面。

具體地講，城市應(yīng)急管理機(jī)制包括責(zé)任機(jī)制、決策機(jī)制、災(zāi)害預(yù)警機(jī)制、災(zāi)害評估機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、信息溝通機(jī)制、資源(含信息、物資等資源)共享機(jī)制、財(cái)政機(jī)制、法律機(jī)制、培訓(xùn)和演練機(jī)制、全員參與機(jī)制等管理機(jī)制。

要建立完善的城市應(yīng)急管理體系，需在完善上述機(jī)制方面進(jìn)行大量的工作。

(三)城市災(zāi)害應(yīng)急管理責(zé)任制的重構(gòu)

在我國現(xiàn)行行政管理體制下，執(zhí)行力不足是政府機(jī)構(gòu)常見的管理問題之一， 其主要原因則與責(zé)任界定不清、相互推諉有直接關(guān)系，故制訂并界定完善的城市應(yīng)急管理責(zé)任體系是提高其管理效率和執(zhí)行力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

(四)城市災(zāi)害信息管理系統(tǒng)的重構(gòu)

城市災(zāi)害信息管理系統(tǒng)的重構(gòu)，主要指兩個(gè)方面的重構(gòu)：一是應(yīng)急管理信息網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)；二是指應(yīng)急管理信息系統(tǒng)功能應(yīng)用軟件的重構(gòu)。

關(guān)于應(yīng)急管理信息網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)，首先，我國主要大中城市目前已建立了電子政務(wù)專網(wǎng)，這為城市災(zāi)害信息管理系統(tǒng)的重構(gòu)提供了必要的基礎(chǔ)；其次，各省市已基本建立了專項(xiàng)災(zāi)害信息管理系統(tǒng)，包括地震、防汛、交通、公共衛(wèi)生、消防等，這為各單項(xiàng)災(zāi)害信息管理系統(tǒng)的整合為綜合性的城市災(zāi)害信息管理系統(tǒng)提供了關(guān)鍵的基礎(chǔ)。也就是說，要充分利用網(wǎng)絡(luò)下的分布式技術(shù)重構(gòu)原有不同城市災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)的服務(wù)模式(包括指揮模式、信息共享模式、決策模式等)，同時(shí)城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)也將重構(gòu)為以網(wǎng)絡(luò)和空間信息技術(shù)的集成應(yīng)用為支撐的分布式緊急響應(yīng)救援系統(tǒng)。

關(guān)于應(yīng)急管理信息系統(tǒng)功能應(yīng)用軟件的重構(gòu)，其目的把應(yīng)用多智能體系統(tǒng)(mu1ti-agent system，mas)的思想和建模技術(shù)，對業(yè)已建立的各專項(xiàng)災(zāi)害管理部門孤立的、有限的資源和信息管理支持系統(tǒng)經(jīng)重構(gòu)后能夠集成為一個(gè)統(tǒng)一的整體， 把剛性、單一的管理變成柔性、綜合的管理，使系統(tǒng)經(jīng)重構(gòu)后能充分有效地利用各應(yīng)急救援部門的信息、資源，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的適應(yīng)性和有效性，真正實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一報(bào)警、統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、聯(lián)合行動(dòng)”的應(yīng)急管理。

上述兩方面的重構(gòu)，其實(shí)是其他所有重構(gòu)的載體和平臺(tái)，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化城市應(yīng)急管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，其重要性是不言而喻的。因此，建議我國各省市有關(guān)部門將城市災(zāi)害信息管理系統(tǒng)的構(gòu)建作為城市應(yīng)急管理的重點(diǎn)工作進(jìn)行開展。