序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇養老護理條件范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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2017年醫養結合調研報告

為探索符合我區實際的醫養結合模式，推動養老服務業發展，區政協社會法制委員會進行了專題調研，現報告如下。

一、我區在推進醫養結合養老服務方面取得的主要成果

醫養結合是在做好傳統的生活照料、精神慰藉等為老服務基礎上，更加注重老年人的醫療保健服務，既為居家養老的老年人(含健康老年人)提供健康管理等公共服務,也體現在養老機構和醫療機構緊密合作，為入住機構的老年人提供養老和醫療服務。醫養結合是一種新型養老模式，其優勢在于整合了養老和醫療的兩方面資源，為老年人提供連續性、協調性和整體性的醫養護一體化服務。近年來，我區認真落實國家和市里文件精神，充分發揮服務資源優勢，積極滿足不同群體養老服務需求，在推進醫養結合方面進行了有益的探索和實踐，基本形成三種醫養結合模式：

1、整體照料模式。由單一機構為老年人提供醫療養老服務，主要分兩種情況：一是養老院辦醫院，即養老機構內設醫療衛生設施。如天頤和養老院和區養老中心先后引進華泰醫院，為入住老人提供醫療、護理和健康檢查服務。二是醫院辦養老院，即在有條件的一級醫院增設養老病房。如學府醫院和長江醫院建設了醫養護一體化病房，為老年患者提供醫療、養老、護理綜合服務。另外我區明豐醫院將部分病房改建為自費養老病房，收治了一批老年病及心腦血管病患者。

2、聯合運行模式。即養老機構與醫療機構合作，醫療機構到養老機構開展駐點服務，在方便老人就醫的同時，實現互利共贏。如幾年前康泰養老院建院初期就與鄰近長江醫院建立合作關系，長江醫院在康泰養老院內設社區衛生服務站，為入住老人以及周邊居民服務。

3、支撐輻射模式。即社區衛生服務中心(站)或社會醫療機構為居家老人提供基本醫療服務。近年來我區各社區衛生服務中心(站)為轄區60歲以上老年人提供免費體檢、開設老年號、建立老年人健康檔案，設立家庭責任醫生等多項基本公共衛生服務。同時社區衛生服務中心(站)或社會醫療機構還進駐社區日間照料中心，為社區老人服務。

二、面臨的困難和問題

雖然我區在推行醫養結合模式方面取得一些進展，但目前仍處于初試階段，實際工作中還存在以下困難和問題：

1、政府多頭管理，缺乏統籌協調。由于醫養分屬不同專業領域，相應的公共資源也由衛生、民政等不同部門分配，而且醫養又受到社保、財政等因素制約，各部門對相關政策的認識、調整和落實難以做到協調一致和橫向整合。要真正實現醫養統一融合，需要打通政策和資源壁壘，加大工作協同力度。

2、發展規劃不清晰，政策指引不明確。目前我市對推進醫養結合服務模式尚沒有系統的規劃和明確的政策支持，給區級政府推動此項工作帶來了阻礙。如，我市對內設養老床位的醫療機構除現有醫保政策外，沒有來自財政和民政方面的資金補助，在實際運營中也沒有統一收費標準。又如醫養結合需要醫保體系的支撐，養老機構推行醫養結合首先要解決下屬醫院納入醫保結算問題，但實際上醫保資源有限，民辦養老機構等非醫療單位能搭上醫保的車很難。

3、優質資源少，提升標準高。養老機構在向醫養機構轉型硬件方面要具有足夠的空間、房屋設施和相當水平的醫療器械，軟件方面要醫院具有健全的科室和全面的診療項目，具備有資質的數量充足的醫師和護士。目前我區24家區管養老機構絕大部分為民辦，除規模較大、設施較好的天頤和養老院、康泰老年公寓等4家實現醫養結合外，其余規模較小的由于硬件條件所限，尚沒有力量自建內設醫療機構，入住老人的醫療護理需求還不能得到滿足。

4、社區醫養服務總量不足，居家養老供需矛盾突出。 受到個人習慣和現實條件影響，目前90%的老年人還是選擇居家養老。他們最關注的是日常護理、慢性病管理、健康咨詢及中醫保健服務，失能半失能老人還需要在生活照料基礎上進行醫療診斷、康復護理等服務。但是目前全區公共衛生服務資源的配置尚不均衡，且存在藥品單一、設施簡單、醫務人員缺乏的問題，要想實現為居家老人提供服務還有很大難度。

三、對策建議

醫養結合服務模式是人們在養老理念、醫療理念和消費理念上的重大轉變，也是對現有行政管理體制、公共服務體系的改革與完善，必須依靠全市乃至國家的頂層設計和政策指引，其中涉及的制度和政策不是區級層面所能改變的。但就我區來講，面對21萬老年人的現實需求，應立足實際主動作為，力爭成為全市開展醫養結合養老服務的試點區。為此提出以下建議：

1、加強規劃引導，健全協調機制

醫養結合涉及多個部門，需要明確的規劃引領和統籌聯動的機制。一是將發展養老服務業和健康服務業納入全區經濟社會發展專項規劃，明確發展思路、總體目標和重點任務，在十三五期間根據全區老年人群醫療服務需求和養老、醫療資源分布狀況，統籌做好各類醫養結合機構的科學規劃和合理布局，實現醫療機構與養老機構建設的有效配置和有機銜接，提高老年人等特殊人群對公共服務資源的利用效率。二是出臺《關于推進醫療衛生與養老服務融合發展的實施意見》，將此項工作作為全區2016年改善群眾生活20件實事之一，成為惠及全區老年人的重要舉措。三是建立民政、衛生、人力社保、財政等部門組成的工作聯席會議制度，加強各部門間的橫向聯系，定期召開會議，及時協調解決問題。

2、加大資金投入，落實政策措施

全方位的政策導向是保證醫養結合模式順利推進的基礎，據報道，國家民政部已經協調衛生、人社等部門，簡化優化養老機構內設醫療機構的醫保定點審批手續，推動解決異地就醫結算問題，鼓勵有條件的養老服務業綜合改革試點城市建立長期護理保險制度，國家衛計委、人社部、財政部也在研究和制定相關政策。我區應在認真落實國家和我市政策基礎上，進一步結合區情實際，加大對醫養結合專門機構的政策優惠力度，制定更加全面具體、操作性強的措施。在土地使用方面，做好養老機構用地的預留和儲備，保障醫養結合養老機構的建設用地，對新建項目的土地出讓金可適當優惠，同時強化對醫養結合設施建設用地的監管，嚴禁改變用途。在機構管理方面，盡快建立養老服務機構老年人意外傷害、重大疾病保險制度，構建養老服務行業風險合理分擔機制。在醫保政策方面，協調有關部門將更多醫養結合機構納入醫保范圍，并適當提高報銷比例和擴大報銷范圍。在市場準入方面，將醫養結合作為養老機構設立許可的重要內容，對由醫院轉型的符合養老機構設立條件的老人護理院給予審批;按照醫療機構管理法規，對養老機構內符合條件的醫療機構給予審批，并加大對這些醫療機構的業務指導力度。

進一步加大政府投入和金融支持力度，拓寬資金籌集渠道，形成多元化的資金保障機制。民營養老機構內設醫療機構運營成本很高，政府應探索建立對醫養結合機構的財政補貼制度，使各類符合條件的機構均可享受國家扶持政策，包括相關法律規定的稅收優惠政策;在建設經費、床位資助、運營補貼、醫保定點等方面與公立機構相同政策;在水電氣熱費用上與居民價格持平等。另外，除公立機構提供的基本公共服務要嚴格執行政府價格政策外，其他服務主體可實行經營者自主定價或供需雙方議價，以維持機構正常運營。在社會融資方面，應充分發揮市場在資源配置中的作用，采用公建民營、民辦公助、政府購買服務等方式，鼓勵社會力量投資興辦護理院、康復醫院等專業服務機構，激發醫養結合市場的活力。在金融支持方面，應鼓勵引導金融機構創新金融產品和服務方式，嘗試設立由政府統籌協調、金融和產業資本共同籌資的南開區健康產業投資基金，為養老服務業和健康服務業提供金融信貸支持。

3、結合區情實際，完善服務方式

在統籌推進現有三種模式的基礎上，探索不同類型的醫養結合模式，形成功能互補、有序發展的醫療養老服務格局，努力實現醫療與養老的無縫對接。一是鼓勵有一定規模的養老機構附設醫院或醫務室，鼓勵有條件的區屬一、二級醫療機構開設老年醫療護理病房，可借鑒上海市以獎代補的扶持政策，對非營利性養老機構設置醫療機構給予一次性補貼(其中護理站、醫務室補貼10萬元;門診部、護理院補貼50萬元)，招用專職醫護人員按醫護人員數乘以上年度全市最低工資40%標準給予補貼。二是充分發揮社區衛生服務中心作用，將其作為醫養結合的支持平臺，鼓勵社區衛生服務中心與養老機構合作，委派醫生上門提供基本醫療護理服務;鼓勵社區衛生服務中心與社區老年日間服務中心合作，會同社區志愿者為老年人提供醫療護理、慢病管理、健康教育、生活照料等一站式服務;進一步完善家庭醫生制度，增設家庭病床，開展居家護理服務。三是優先考慮解決失能半失能老人醫療照護問題，在全區新建、改建23所醫養結合護理院(或稱失能老人醫護養老中心)，緩解了醫院病床緊張問題，也使老人得到專業護理，有尊嚴、有質量的安度晚年。

4、發揮科技優勢，推動服務創新

將醫養結合納入智慧南開惠民工程，以數字化健康管理為核心，全面推進醫養結合信息化進程。一是在南開區養老服務管理云平臺的基礎上，繼續整合來自區域醫療衛生系統的信息資源，打造老年人群數字化健康管理云平臺，為老年人提供實時健康管理服務信息，為醫護人員提供在線遠程醫療服務平臺，為衛生管理部門提供老年人群健康情況動態數據，并通過三方的有機結合形成大數據庫，推動醫養結合的有效實施。二是廣泛復制昔陽里社區經驗，建立居家養老一鍵通網絡服務平臺，通過互聯網、IPTV數字電視等多個渠道，借助電腦屏、手機屏、電視屏等多種載體，推廣應用家用健康檢測、治療智能終端，實現網絡覆蓋。三是引導電子信息企業投資養老市場，與專業醫療機構對接，開發可穿戴式健康監護設備，開展遠程醫療監控服務，實現個人健康管理。

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關鍵詞：民辦非營利養老機構；政府；準公共物品；補償機制

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A文章編號：1003—0751（2012）06—0094—05

我國目前是世界上老年人口最多的國家，占全球老年人口總量的1/5。據估計，目前中國每8人當中就有1位老人，到2050年，每3—4人中就將有1位老人，養老機構與設施的嚴重匱乏將成為突出問題。民政部的《2010年社會服務發展統計報告》指出，截至2010年底，全國各類老年福利機構39904個，床位314.9萬張，平均每千名老人只有18張床位，與發達國家平均每千名老人擁有的床位數在50至70張相比差距甚遠，與發展中國家平均每千名老年人擁有養老床位30至50張相比，差距也十分明顯。面對老齡化浪潮以及老人入住養老機構愿望的增加，政府辦養老機構的供養能力遠不能滿足需求，民辦非營利養老機構無疑要承擔起養老機構供給的重擔。從現實情況看，民辦非營利養老機構大部分由純民間力量舉辦，少部分由鄉鎮、街道辦養老機構轉化而來，它們在發展中面臨的突出問題就是資金短缺問題，導致其運行狀況不佳，嚴重制約了養老機構的進一步發展。本文針對目前民辦非營利養老機構發展過程中的資金困難問題進行分析，希望找到解決問題的思路與辦法。

一、民辦非營利養老機構的發展困境民辦非營利養老機構在運行過程中遇到的最大難題即是資金短缺問題。根據對S市養老機構實際運行狀況及存在問題所做的調查①，本文認為資金短缺是民辦非營利養老機構運行受到限制的嚴重障礙。主要表現在護理人員的素質、護理隊伍穩定性、護理人員的配置等方面。

1.養老機構護理人員缺乏穩定性

養老機構護理人員短缺且流動性大。這種狀況與護理人員的勞動待遇低與工作時間長有密切關系。民辦非營利養老機構護理員收入較低，月收入一般只比當地最低月工資標準稍高一點。養老機構護理員的工作時間嚴重超出勞動法規定的加班時間。與同類服務性質的家政服務和居家養老服務相比，養老機構護理員工作時間長、強度大，收入和待遇相對較低，這種工作內容與勞動待遇之間的嚴重失衡，不可避免地導致養老機構護理員隊伍的不穩定，造成養老機構護理員的短缺。一般來說，能夠在一個養老機構工作3年以上的護理人員比例低于50%，半數以上的護理員處于流動狀態。有政府補貼的養老機構相對于純自收自支養老機構，因為其工資收入較高，其流動性低于純自收自支養老機構，政府補貼在某種程度上發揮了一定的作用（見表1）。

2.養老機構護理人員素質低

由于養老機構提供給護理員的收入、待遇等各方面條件不高，養老機構在護理員隊伍的建立與維持上都存在問題。首先，護理員文化水平低。目前養老機構的護理員文化水平較低，專業水平較差，其文化程度多數是初中或小學。而民辦非營利養老機構的護理員學歷還要普遍低于政府辦養老機構護理員的學歷。其次，護理員年齡偏大。護理人員的平均年齡都集中在40—50歲年齡段上。另外，純自收自支非營利養老機構護理員的文化程度要低于政府補貼養老機構的護理員文化程度（見表2、表3）②。

3.養老機構護理員配置標準低

由于養老機構護理人員流動性較大，多數養老機構經常處于護理人員數量不足的狀況，遠遠達不到民政部的《老年人社會福利機構基本規范》中所規定的養老機構對入住老年人的護理員配置比例標準。養老機構基本只有在三級護理上達到規定的最低限度，其余護理級別都沒有達到規定的最寬限度。此次調查中所涉及到的12119位老人的標準最低限度的護理員配置應該是2759.03人，但實際配置為2340人，護理員缺口為419.03人，占到統計的護理員總數的17.91%。從不同核算形式養老機構的現實情況來看，純自收自支和政府補貼養老機構的護理員配置與規定標準相比都相差較多，民辦非營利養老機構比政府辦養老機構的狀況要差（見表4）。

二、民辦非營利養老機構發展困境的原因分析

1.民辦非營利養老機構存在志愿失靈

理論上講，民辦非營利養老機構之所以會遇到資金難題主要是由其組織性質決定的。作為志愿組織，民辦非營利養老機構雖然能夠彌補政府、市場在供給養老機構上的市場失靈、政府失靈以及在提供養老服務中的合約失靈，減少交易成本，塑造社會責任感和合法性，但志愿組織本身并不是完美的神話，它需要面對志愿失靈。薩拉蒙提出的志愿失靈理論認為，非營利部門也存在固有的局限性③，其中慈善不足就是志愿制度面對的一個主要缺陷，即它無法產生充足的、可靠的資源，導致志愿部門活動所需的資源與其所能募集到的資源之間存在巨大的缺口。

一般來說，人們對志愿部門往往有一種誤解即“志愿主義的神話”，認為國家與志愿部門是對立的，后者的擴張關鍵在于前者的縮減，認為真正的志愿組織主要依賴于甚至排他性地依賴于對私人的行動和慈善資助的信念。④然而，從德國、日本、美國、匈牙利、瑞典、英國、法國、意大利等八個國家的情況來看，私人捐贈不僅不是非營利性收入的主要來源，甚至都不是第二個重要的來源。在上述八個國家中，私人慈善捐贈占全部非營利性收入的平均比例僅有10%，而且這些收入包括個人捐贈、基金捐贈和團體捐贈在內。相對而言，49%的非營利性收入來自服務收費和銷售收入，41%來自政府。在美國，雖然私人捐贈得到更大的重視，但私人捐贈占全部非營利性收入的比例也沒有超過19%，51%來自服務收費，另外還有30%來自政府。在法國和德國，私人捐贈也沒有占據主要地位，政府成為非營利性收入的主要來源，德國公共部門資助占據非營利性組織收入的68%，法國公共部門資助占據非營利性組織收入的59%。⑤

因而，志愿部門志愿失靈的弱點正好是政府的長處，政府有能力通過立法程序提供更為可靠的資源。志愿失靈為政府行動提供了必要條件，使得政府對志愿部門提供支持有了更為充足的理由。政府已經成為非營利類服務機構重要的收入來源，在某種程度上超過了作為生計來源的私人捐贈和服務收費。英國第三部門研究中心《2010年工作報告》指出，那些以弱勢群體為服務對象的非營利組織更需要政府的資金支持。⑥民辦非營利養老機構的發展急需政府構建有針對性的補償機制。

2.民辦非營利養老機構缺乏完善的政府補償機制

（1）缺少針對民辦非營利養老機構進行補償的公共財政制度。民辦非營利養老機構總體收入主要來源于日常業務收入，其日常業務收入在總收入中所占的比例很高。政府對非營利組織的支持力度較小，其補貼比例很低，僅占到2.49%。即使是對于民辦非營利養老機構中政府補貼型的養老機構，政府補貼的比例也只是占到7.72%（見表5），這與國外非營利養老機構的運行資金來源具有很大差別。

（2）政府對養老機構的指導定價實施過程不科學。以上海市為例，1999年《上海市物價局關于本市養老機構收費問題的復函》（滬價行[1999]第234號）從鼓勵社會力量舉辦養老機構、促進補貼制度改革、提高老人在院生活水平出發，對養老機構的收費標準進行調整，但伴隨著經濟和社會的飛速發展，養老機構運行的人工成本、公用事業費用的成本也在不斷上升，而收費標準卻一直沿用至今，難以適應養老機構發展的需要。顯然，政府部門對養老機構的指導定價體系沒有完全建立起來，定價過程中沒有對實際養老機構的運行成本進行調查，沒有建立起隨社會、經濟條件變化的養老機構的定價系統，沒有建立起遵循公共服務定價原則的定價系統。

（3）對養老機構的補償標準不合理。與全額撥款養老機構和差額撥款養老機構受到政府財政撥款支持的情況不同，同為非營利組織的自收自支養老機構很少甚至沒有得到政府的財政補償，這對于處在相同競爭位置上的民辦非營利養老機構不公平。補償方式和補償標準不明確是養老機構之間不公平競爭和惡性競爭的主要原因。在補償方式上，政府對非營利養老機構的補償，如建設費用補貼、日常運營費用補貼等，中央政府缺乏統一規定，主要由地方基層政府根據各自財力進行補貼，這種狀況很容易因各地區補貼政策的不同導致養老機構發展失衡，競爭秩序混亂。在補償標準方面，各地都是基于福利剛性制定補償額度，從最低的補償額度開始，以后適度增加，缺乏一套有針對性的測算體系來保證財政能夠承擔得起的適當的補償金額，這種補償資金的方式定會使處在相同起跑線上的養老機構面臨不同的競爭環境。

（4）政府對養老機構的監管不力。政府對養老機構監管不力，主要表現在：一是政府沒有全面執行對養老機構考核評估辦法以及相應的獎懲措施，關于養老機構優惠政策的相關規范和條例的實施狀況并不理想。二是養老機構沒有完全享受到政府的優惠政策，一些優惠政策在部分地區尚未得到真正落實。從水費、電費、燃氣費用、電話資費、車輛養路費等方面的優惠政策來看，相關政策并沒有落實到位，很多方面的日常開支甚至成為養老機構運作過程中的負擔（見表6）。而一些地方稅務部門出于稅收條例對養老機構的規定比較模糊，向養老機構征收企業所得稅，這種做法增加了養老機構的運行成本。

注：夜間電費只有一家養老機構享受到。在燃氣方面，各養老機構所用氣體種類分散，樣本數量太小。這兩方面不足以說明優惠政策的享受情況，因而未納入比較范圍。三、民辦非營利養老機構政府補償機制的構建

1.民辦非營利養老機構政府補償機制框架的構建

鑒于民辦非營利養老機構的準公共物品性質以及其運行中存在的資金缺乏的主要問題，政府建立一套針對非營利養老機構的完整的補償機制顯得尤為重要。機制即是指事物的結構方式及其功能的整體運作。將這一概念應用到政府對民辦非營利養老機構的補償上來看，文中所指的政府補償機制就是指政府對民辦非營利養老機構進行補償這樣一個工作系統的組成及各個組成部分之間的相互作用的過程和方式。政府的補償機制要解決的問題是用什么補、怎么補、補多少。因而，政府補償機制可以劃分為以下幾個相互聯系的部分：政府補償的資金來源、補償前提、補償標準、補償方法、補償依據。具體到政府對民辦非營利養老機構的補償機制的構建來說，它可以劃分為四個部分：政府補償資金的來源、民辦非營利養老機構的價格形成機制、政府補償的標準和方法、政府對民辦非營利養老機構服務的評估結果。這四個部分之間相互作用：首先，政府的補償資金來源是實施政府補償的最主要和最基本的保障。其次，有效、健全的價格機制是政府順利進行補償的前提。再次，政府進行補償的標準要受到價格機制的影響。補償方法是補償機制運轉的關鍵環節，補供方還是補需方兩種不同的補貼方法影響到價格機制和評估方法。最后，政府對民辦非營利養老機構服務的評估結果是政府進行補償的依據，它的運作影響到其他三個部分的運行（見圖1）。

2.構建對民辦非營利養老機構政府補償機制的具體建議

（1）確保對民辦非營利養老機構補償的資金供給。第一，建立對民辦非營利養老機構進行補償的公共財政制度。目前，國際上非營利養老機構比較發達的國家大多有一套針對非營利養老機構的財政補償制度，以保證對養老機構補償資金的來源。我國也應建立起相應的對民辦非營利養老機構進行補償的公共財政制度。養老機構是有較強外溢性的公共物品，受益范圍并非僅局限于本區域，因而對民辦非營利養老機構的補償應由多級財政共同承擔。針對目前對民辦非營利養老機構的補償以及養老機構運行中存在的困難來看，目前比較適合的政府財政轉移支付補償應該選擇封頂配套專項補助和不封頂配套專項補助兩種方式。對于刺激養老機構的數量增長，可以采用封頂配套專項補助；對于保證養老機構的質量而言，就要采用不封頂配套專項補助，保證民辦非營利養老機構運行成本的補償資金來源。第二，盡早著手建立長期護理保險。隨著社會經濟的發展，我國已經步入老齡社會，老齡化、高齡化呈現加劇趨勢，越來越多的老年人需要護理服務。面對龐大的養老群體所需的養老服務，僅靠政府的投入不足以解決問題，養老問題需要政府和社會、個人共同面對。德國、日本等老齡化、高齡化嚴重的發達國家就老年人的護理問題設立了國家強制性的老年人護理保險，這種做法很值得我們國家借鑒。筆者認為我國應設立社會護理保險，以更好地解決養老的資金問題。

（2）完善養老機構服務的價格機制。第一，促進民辦非營利養老機構成本價格的形成。政府實行社會福利社會化的初衷是由民辦非營利機構承辦大部分養老福利事業，這部分養老福利機構要按市場化運行，以避免政府辦養老機構運行低效率或無效率的情況，因而對民辦非營利養老機構的收費標準沒有予以規定，期望通過市場競爭實現價格均衡。政府應著力創造條件，最大可能地保證民辦非營利養老機構富有效率的成本價格的形成，為此政府應采取以下措施：強化舉辦養老機構資格驗收制度；建立完善的信息公開系統；加大對養老機構之間競爭的監督力度。第二，完善對政府辦養老機構服務指導價的定價過程。要形成合理的民辦非營利養老機構市場價格競爭機制，還需要對政府辦養老機構的政府指導價定價機制進行嚴格規范，因為這也是影響民辦養老機構市場價格機制形成的一個重要因素。為此，政府需要采取以下措施：依法完善政府對養老機構服務實施政府指導價的定價過程；完善對養老機構提供服務實施政府指導價的調整；對政府辦養老機構的指導價的實施進行監督。同時應鼓勵新聞單位對養老機構收費進行輿論監督；建立舉報制度，鼓勵任何單位和個人對養老機構不合理收費進行舉報。

（3）明確對民辦非營利養老機構進行資金補償的方法和標準。第一，明確對民辦非營利養老機構的補償方法。從國際經驗看，政府對民辦非營利養老機構補貼的具體方法以補給需方的偏多。采用這種形式補貼的好處是：老人可以根據自己的偏好選擇適合自己的養老機構，有利于養老機構的有序競爭和運轉效率；避免了很多政府評級，減輕了政府的負擔。從目前養老機構的發展現狀及老人的收入情況來看，目前中國比較適合補供方和補需方相結合的補償方式。補供方可以在某種程度上降低養老機構的收費價格，采用這種補償方式主要是考慮讓老人享受到經濟發展的成果，而且能有效地刺激養老機構的供給數量，這在當前我國養老機構床位數緊缺的情況下是非常必要的。同時，補需方的補償方式可以使不同護理級別的老人得到不同的補貼比例或補貼數額，采用這種方式主要是考慮到老人的偏好、養老機構之間的有序競爭和運行效率。第二，合理確定對民辦非營利養老機構的補償標準。當一個國家養老機構處在供小于求的不平衡狀態、養老機構的數量遠不能應對該國的人口老齡化問題的時候，需要有建設補貼予以鼓勵扶持。當養老機構的數量已經能夠應對該國的老齡化問題、養老機構供求基本平衡時，建設補貼則可以適時隱退。但是營運補貼是政府一直要堅持的，因為政府有責任在養老機構的運營中起一定的作用。關于政府補貼金額問題，需要考慮的影響因素有很多，如社會經濟發展水平、政府的財政能力、現有的保險體系、養老機構成本、老人的承受能力、福利剛性問題等。

（4）明確對民辦非營利養老機構補償的實施依據。發達國家政府在資助養老機構時也不是無條件的，各國都是根據自身的實際情況來設立相應的條件的。一方面，可以評估補貼資金的利用情況，評估其是否達到政府補貼的目標；另一方面，以評估結果作為政府進行補償的條件，又可以促進補貼項目的發展完善。第一，繼續完善相關養老機構服務標準的評估細則。目前，我國政府各部門出臺了一系列關于養老機構運行標準的規定和辦法，地方政府也出臺了養老機構運行的具體實施標準，例如對養老機構服務標準的規定、對養老機構建筑設計標準方面的規定等。這些文件對保證養老機構的規范發展起到了促進作用。隨著社會的發展，需要進一步加強對相關監管辦法的深化、細化工作，保證有效地實現對養老機構的監督管理。第二，依據評估結果確定政府補貼。在政府加大對養老機構補貼力度的同時，監督工作也要切實做到位，以監督結果作為政府實施資金補貼的實施條件，保證政府的資金發揮作用，保證入住老人的權益，同時保證養老機構依法有序發展的積極性。為此，應不斷加強對設施建設和服務質量的評估；確保評估結果的科學性，保證政府補貼機制正常運轉；加強對養老機構享受優惠政策情況的監督，即政府加強對自身的監督，深化政府補貼機制。

篇(3)

關鍵詞：老年護理；醫養融合；養老基地

研究背景

目前，我國60歲以上老年人口巳超過2億，65歲以上老齡人口看病住院比例要超過青年人的2倍。面對這一人口老齡化的嚴峻形式和來勢迅猛的“銀色浪潮”，如何滿足老年人的健康需求和照顧，延長其生活自理年限，實現老年健康化，老年護理專業化，養老事業社會化，已成為關系我國社會穩定的一個至關重要的問題和值得研究的一個重大課題。特別是2013年9月的《國務院關于加快養老服務業的若干意見》中提出了推動醫養融合發展，各地要促進醫療衛生資源進入養老機構、社區、和居民家庭的要求，為本文的研究和項目的實施指明了方向。

從老年護理和老年護理學的角度，依托醫學院校和臨床教學醫院的優勢，構建以老年健康護理為目的養老方式（模式）所進行的研究尚且不多。很多學者僅僅停留在理論性的研究并宏觀地進行分析，缺乏專門細致的研究和具有中國特色的結合當地實情的具體養老對策和實施辦法。正是這一研究領域的空缺，因此開展此論文的研究和實施，才具有可行性和必要性。

1.存在問題

1.1老年護理職業教育發展滯后

我國老年護理教學與培訓起步晚，發展滯后。高職高專老年護理專科護士的培養仍是一片空白。我國護理教育的最高學歷是碩士，但至今尚無一人獲得老年護理方面的碩士學位。從事社區護理和老年護理的護士學歷低、人數少，且大多沒有接受過老年護理專業的系統教育，知識結構老化，在工作實踐中他們不能稱為老年護理的專業人才。可以說，我國目前的老年護理職業教育和老年護理人員的培養與國外發達國家相比是嚴重滯后，專業人才是嚴重短缺。相比之下，養老護理服務在國外目前已形成了中高職、本科、碩士、博士等多層次老年護理人才梯隊。

1.2“醫養結合”矛盾大難題多

經調查發現，我國養老機構中僅兩成老人能自理，其他都需要醫療護理服務。而養老機構都因條件所限，無法設置醫療機構，而醫院有限的醫療床位不可能用于長期養老護理服務。再加之養老機構和醫院又分屬于民政和衛生兩個不同的部門管理，職能、機制、政策及標準不同，導致養老機構與醫療機構合作時，受阻于制度壁壘。特別是，醫保政策瓶頸巳成為“醫養結合”養老新摸式發展的最大阻礙：由于“醫養結合”的養老機構處于醫院和普通養老院之間的“模糊地帶”，未被納入醫療機構范疇，老人在醫院住院產生的費用可以報銷，而在“醫養結合”養老機構接受的護理、康復、醫療等服務無法享受醫保報銷政策。于是部分老人考慮到經濟負擔問題，還是選擇長期在醫院中“壓床”不出院，不愿到養老院去。

1.3 養老機構和護理人員及床位數嚴重不足

目前我國養老機構約4.3萬個，養老床位數達到493.7萬，平均每千名老年人擁有24.4張。與前幾年相比雖有較大增長，但按國際平均每千名老人占有床位50張測算，與發達國家每百人5-7張床位數相比較仍有巨大的差距和缺口。另外，按老年人口與護理人員配備比例3：1測算，我國還需要1000多萬養老護理人員，而目前我國養老機構的員工也只有近30萬人，其中取得老年護理職業資格的僅有2萬多人。可以說，老年護理的供需矛盾是十分突出。

2.條件與優勢

2.1 本論文作者所在單位，是一所面向全國統一招生的公辦全日制普通高校；全國一百所國家示范性高等職業技術學院之一。現有教職員工1000多人，專職教師800多人，正高職稱80多人，全日制在校生近2萬人。學院護理系護理專業始建于1931年中美合辦的普愛高級護校，至今已有80多年辦學歷史。學院護理系作為學院現有近7000名護理專業在校學生的一個龍頭大系，曾獲得 “國家級教學團隊”、“教育部護理技能型緊缺人才培養培訓基地”、中央財政支持的“職業教育實驗實訓基地”、“全國高職高專國家示范性師資培訓基地”、“全國高等職業學校骨干教師國家級培訓基地”、“湖南省護理‘雙師’水平認證技能培訓基地”、“國家重點建設專業”、“湖南省精品專業”等等榮譽稱號。

2.2 本論文作者所在單位，占地面積3362畝，建筑面積45萬平方米，固定資產近20億元。館藏圖書200多萬冊，教學、實驗、實訓設備和設施功能齊全，并有一所綜合性的附屬三級醫院。特別是學院整體搬遷到新院本部辦學后，原閑置的處在城市中心的老校區，緊鄰附屬醫院，被用來改造為一個養老服務基地（中心），那將是一個得天獨厚的有利條件。

2.3 養老服務事業（產業）已是國家的一個基本國策。加快完善社會化養老機制，動員一切社會力量，利用醫學院校教學與人才優勢，大力培養老年護理方面的專業人才，創建一個養老服務產業基地（中心），將會得到國家和政府以及當地民政部門的大力支持。特別是湖南省下發的《湖南省實施（中華人民共和國老年人權益保障法）辦法》，永州市政府為支持鼓勵民辦和社會力量發展養老產業，最近下發的《關于加快發展養老服務業的實施意見》，則是本論文項目研究的最大支持。

3.發展路徑和對策

3.1 要把“養老專業”辦成叫好又叫座的好專業。國家教育部門和民政部門要大力支持高等院校特別是中高職業院校增設養老服務相關專業和課程，擴大人才培養規模，加快培養老年醫學、老年康復、老年護理人員、老年營養、老年心理等方面的專門人才，積極開展老年護理方面的研究，努力構建符合養老服務產業需求的專業人才培養體系，教育、引導和鼓勵養老專業方面的大中專畢業生積極投身養老服務產業中去就業和創業。

3.2 要在“醫養融合”上取得新突破。衛生和民政部門要積極探索“醫養融合”養老方式，力圖破解養老機構中老人的醫療、康復和護理難題。經調查發現，我國養老機構中僅兩成老人能自理，其他都需要醫療護理服務。而養老機構都因條件所限，無法設置醫療機構，而醫院有限的醫療床位不可能用于長期養老護理服務。再加之養老機構和醫院又分屬于民政和衛生兩個不同的部門管理，職能、機制、政策政策及標準不同，導致養老機構與醫療機構合作時，受阻于制度壁壘。對此應做到“四個打破”：打破體制障礙，部門聯手合作；打破政策壁壘，制度相互銜接；打破利益藩籬，服務老人需求；打破路徑依賴，推進體系融合。只有這樣，才能將養老機構與醫療機構“聯姻”，做到醫養結合，相輔相成，實現資源共享、互惠互利，通力合作。最終達到讓入住養老機構的老年人享受到“醫院式”專業、周到的醫療保健服務，實現“醫養融合一體化”的養老方式的新突破。

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一、醫養結合養老模式的概念闡釋

醫養結合養老模式是指醫療資源與養老資源相結合，從而在老齡社會背景下實現社會資源利用的最大化。其中，醫包括醫療康復保健服務，具體有醫療服務、健康咨詢服務、健康檢查服務、疾病診治和護理服務、大病康復服務以及臨終關懷服務等;養包括生活照護服務、精神慰藉服務、文化活動服務等。總之，醫養結合養老模式是一種醫養一體化的發展模式，是集醫療、康復、養生、養老等為一體，把老年人健康醫療服務放在首要位置，將養老機構和醫院的功能相結合,把生活照料和康復關懷融為一體的新型養老服務模式。其最大特點在于，它改變了目前醫療和養老相分離的狀態，積極開展生活照料、大病康復和臨終關懷等相關服務，從而可以更好地滿足老年人對養老和醫療的雙重需要。2013年9月，國務院印發的《關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發〔2013〕35號)中明確提出，要積極推進醫療衛生與養老服務相結合，探索醫療機構與養老機構合作新模式。因此，積極構建并完善養老服務體系，探索醫養結合養老模式可持續發展，是妥善解決老齡社會背景下老有所醫、實現全民健康養老的關鍵內容。

二、推行醫養結合養老模式的社會背景及其優勢分析

目前我國主要有家庭養老、機構養老和社區養老三種養老模式。醫養結合這種兼有養老和醫療功能的新型模式在全國范圍內還沒有完全鋪開，正處于嘗試和探索階段。但從全國一些在這方面發展較好的城市以及國外的發展經驗來看，醫養結合養老模式能夠最大化地發揮資源互補、協同合作的優勢，能夠有效地滿足老年人對養老以及醫療的雙重需求，同時還能更有針對性地解決老年人看病難、醫療服務不到位、養老機構匱乏等問題。可以說，這種新型養老模式必將成為我國積極應對人口老齡化、解決老年人在養老和醫療方面所面臨的雙重困境的有效路徑和必然選擇。哈爾濱市作為東北老工業基地，先于國家兩年進入老齡社會，其未富先老、未備先老的問題尤為突出。在此背景下，如何更好地解決哈爾濱市百萬老年人口的養老問題顯得極為迫切和重要。

(一)選題背景

1999年，我國60歲及以上老年人口達到總人口的10%，標志著我國已經進入老齡社會。由于我國發展的特殊性,出現了不同于其他國家人口老齡化的特點未富先老。隨著老齡社會的深度發展，我國養老問題日趨嚴峻，老年人口基數大、增速快，給全社會都帶來了巨大壓力。尤其是隨著老年人口的快速增長以及經濟社會發展，養老服務需求呈現出多元化、個性化等特點，我國目前的家庭養老、機構養老和社區養老三種模式已經不能完全滿足老年人的養老需要。在此背景下，醫養結合養老模式應運而生。很多城市自發性地在機構養老的基礎上，在養老院中增設了醫療機構,從而滿足老年人既需要養老也有可能需要看病的現實需求。

截至2013年底，哈爾濱市共有60周歲以上老年人口164萬，占人口總數的17.1%，高于全國平均水平2.2個百分點，是全國人口老齡化程度較高的城市之一。與此同時，哈爾濱市老年人口家庭空巢化、失能半失能者多的特征顯著。截至2013年底，哈爾濱全市空巢老年人口約80.6萬，失能半失能老年人口約22萬，目前，哈爾濱市人口老齡化已經呈現出老齡化、高齡化、空巢化加速和失能老年人口增多的三加速，一增多現狀。由于年齡的增長和身體機能的衰退，很多高齡老年人患有多種慢性病，醫療、康復和護理是他們較為迫切的需求。因此，如何解決老年病人的特殊醫療需求，使他們更有尊嚴地養老，成為當前政府亟須解決的最重要的民生問題之一。目前，哈爾濱市現有的三種養老方式都存在著自身的缺陷和弊端。首先，就機構養老而言，目前哈爾濱市養老機構主要有老年公寓、敬老院和老年護理院，這些養老機構具有社會化、專業化特征，但在數量、規模、服務水平和硬件設施等方面參差不齊，根本無法滿足老年人對醫療和養老的雙重需求。其次，家庭養老面臨的矛盾日益突出。由于空巢、失能半失能老年人口不斷增加，家庭養老這種傳統的養老方式也不斷受到沖擊。4-2-1家庭結構一方面給子女帶來了很大的壓力和負擔，另一方面也很難解決老年人在醫療救護、日常護理等方面所面臨的養老問題。第三，社區居家養老服務是以家庭為核心，以社區為依托，充分利用社區資源為老年人提供以解決日常生活困難為主要內容的社會化服務;但就目前而言，絕大多數社區的居家養老服務設施簡陋、功能單一、資金和護理人員非常匱乏，因而很難向社區老年人提供較為優質的養老服務。醫養結合養老模式正是在此背景下應運而生，哈爾濱市也成為我國較早探索醫養結合養老模式的城市之一。

(二)醫養結合養老模式的優勢分析

醫養結合養老模式是醫療和養老雙項結合的新型養老模式，其最大的優勢在于整合了養老和醫療兩方面的資源，為老年人提供具有可持續性、科學性、安全性的醫療養護服務。這種養老模式使老年人在不必長期占用醫院病床的前提下，就能滿足其長期護理的需求，并能使自己的身心健康得到較為全面的照顧。

首先，解決了老年人看病難的困擾。醫養結合養老模式所提供的醫療服務完全可以滿足患一般性老年病、慢性病以及失能半失能老年人的醫療養護服務，從而可以大大減少其在出行就醫方面所面臨的不便。同時，由于這種養老模式對突發性疾病也能夠采取一定的救治措施，因此也可以使老年人能夠得到更及時有效的診治。

其次，突出以人為本的養護理念，在避免老年人往返奔波于家庭、醫院和養老機構之間的同時，更減少了費用開支,節約了時間，減輕了老年人及其家屬的精神負擔和經濟負擔。

再次，醫養結合養老模式不但可以利用好一些現有醫療機構的閑置醫療資源,合理優化病床資源配置,解決養老院病床不足的問題;同時還能夠促進二級以下中小型醫院的經營發展,為其未來的發展提供更加廣闊的空間。

三、醫養結合養老模式的運行現狀及其困境分析

目前，上海、北京、青島、杭州等全國多個城市都相繼開展了針對醫養結合養老模式的探索，哈爾濱市作為較早進入老齡社會的省會城市，從2014年開始就按照衛生準入、民政扶持、醫保定點的原則，著手打造一批一站式醫療護理服務機構。截至2015年底，全市現有各類養老機構551家。其中市民政部門直屬的第一、二、三社會福利院和安康社會福利院這4家養老機構都設置了醫療機構，可以為老年人提供醫療、預防、保健服務;24家企事業單位辦和民辦大型養老機構(設置養老床位100張以上)中，有2家企事業單位舉辦的大型養老機構設置了醫療機構;其他的中小型養老機構則均無醫療支持。目前，哈爾濱市的醫養結合養老模式正處于探索和發展階段，還有很多實際困難亟待破解。

(一)專業護理人才匱乏，護理水平亟待提升

目前，醫養結合養老模式面臨的最大難題之一就是專業護理人才方面的問題。首先，護理人員的專業性不強，護理水平較低。醫養結合養老模式對于護理從業人員的專業素質要求較高，除了要能悉心照料老年人的飲食起居之外，更重要的是，還需要具備一定水平的專業醫療知識和護理技能。然而，目前哈爾濱市的老年護理人員普遍年齡偏大、素質偏低，其中具備醫療專業護理技能的人員寥寥無幾。其次，護理人員流動性大，人員隊伍不穩定。由于老年護理工作勞動強度大、壓力大且工資待遇低，造成養老護理人員缺口一直很大，流動性很強，人員隊伍很不穩定。再次，缺乏崗位技術培訓和統一的技能等級考評。目前哈爾濱市還沒有專門的養老護理崗位技術培訓機構，相應的崗位考評、技術鑒定等都處于空白狀態。以上種種，都造成了養老護理人員服務質量參差不齊，服務水平難以提高。

(二)缺乏有效的政策保障機制

哈爾濱市政府部門已經明確表示，支持醫養結合養老機構的發展，支持養老機構內設康復醫院和門診，但在實際操作中，由于缺乏有效的政策保障機制，常常出現多頭管理、政出多門的現象。譬如在場地、資金補貼(開辦、運營補貼等)、稅收優惠政策等方面，由于受到多個部門的同時管理，經常出現執行政策不統一、政策不能落地執行的現象。同時，由于養老機構和醫療機構分別隸屬于民政和衛生兩個不同的行政管理部門，因此容易出現二者各自為政、各管一攤的局面。對于老年人而言，其最重要的養老和醫療兩大部分被割裂開來，一旦患病就不得不在家庭、醫院、養老機構之間往返奔波，既浪費了時間，也延誤了治療，同時給家庭和社會都帶來了極大的經濟負擔和精神負擔。

(三)醫療服務水平有限，層次有待提升

醫養結合養老機構的醫療服務以及醫療設備水平都應該高于普通的養老機構，__其不僅在醫護數量上要相互匹配，同時在醫療資質、醫療設備、場地大小等硬件設施上都要高于普通養老機構的標準。但就目前而言，哈爾濱市現有醫養結合養老機構的醫療服務水平大都十分有限，其不僅缺乏專業水準的護理人員，同時在醫療設備、硬件設施等方面都與大型醫院無法相提并論，在康復護理、醫療急救、精神慰藉等方面的服務更是幾乎無法提供，因此根本不能滿足老年人在養老治病方面的實際需求。

(四)養老床位供給不足，床位緊缺

養老機構床位緊缺的現狀一直是醫養結合養老模式發展中的瓶頸問題。目前，哈爾濱市各類養老機構總計551家，床位37,820張。其中，城鎮養老機構455家，床位21,820張;農村養老機構96家，床位16,000張。但實際上具備醫療護理功能的養老機構只有20家左右，其養老床位更是不足3000張。而目前全市失能半失能老年人口約為20.9萬，對養老床位的需求量很大，床位非常緊張。尤其是具有醫療護理功能的公辦養老機構，由于收費低、條件好、服務規范，因此常年爆滿，一床難求。與之形成鮮明對比的是，一些民營養老機構由于收費較高、設施功能不完善、不能提供醫療服務等原因，其病床閑置情況嚴重。這種冰火兩重天一頭熱，一頭冷的現象亟待得到有效解決。

(五)長期護理保險制度缺失

目前，我國現行的醫療保險制度明確規定，不支付特別護理和日常護理等服務性項目收費。因此，很多患病老年人為了能夠獲得醫保支付的醫療護理費而選擇住院治療，進而導致需要康復護理和臨終關懷的患者長期占用醫院床位，造成了醫療資源的過度緊張，同時也給醫保基金帶來了很大壓力。2012年，山東省青島市在全國率先開展了護理保險業務，此舉不僅減輕了醫療保險基金的支付壓力，同時也促進了醫養結合養老機構的可持續發展。其他城市應積極借鑒其先進經驗，探索醫療保險和長期護理保險相分離的保險制度，進而為醫養結合養老機構的可持續發展掃清障礙。

(六)資金匱乏導致醫養結合養老模式發展緩慢

資金匱乏使得醫養結合養老模式在發展中遇到很多瓶頸問題。目前，哈爾濱市三級及以上醫療機構的患者人滿為患，醫療資源十分緊張。由于資金匱乏，大型醫院內設養老機構的人員開支、醫療器械購買等問題都難以得到有效解決，多數三級及以上大型醫院根本不愿意加入到醫養結合的隊伍中，這無疑極大地制約了醫養結合養老模式發展的步伐。同時，政府部門一直通過提供運營補貼、政府購買服務等方式吸引社會力量參與養老，雖然取得了一些成效，但對于多數民辦養老機構而言，其扶持力度依然不夠。由于資金匱乏，很多探索醫養結合養老模式的養老機構在利潤低、經營困難的情況下難以為繼，有的甚至瀕臨倒閉。

四、助推醫養結合養老模式健康發展的政策性建議

我國目前正處于人口老齡化快速發展期，如何解決好億萬老年人口的養老問題，已經成為擺在我國政府面前亟待破解的重大民生問題。

(一)發揮政府主導作用，加大支持保障力度

養老問題是重大的民生問題，政府部門必須加快推動養老服務業發展，在政策措施、資金保障、人才培養等各個方面予以大力支持，積極助推醫養結合養老模式的快速發展。

1.合理布局，提前規劃

要緊密結合城市發展實際情況，科學制定養老服務體系發展總體規劃，將醫養結合養老模式納入經濟社會發展總體規劃、城市建設總體規劃和醫療資源分布規劃。根據老年人口的分布情況，對養老機構進行合理布局，鼓勵養老機構和醫療機構近距離規劃，簽訂合作協議，以更好地發揮二者優勢，形成資源互補。要提前布局，合理規劃，減少重復建設和資源浪費。

2.加大政策支持和財政支持力度

各級民政、衛生、人社等部門要積極行動起來，不斷完善扶持政策，共同推進醫養結合工作的順利開展。尤其在土地劃撥、財政補助、稅費優惠等方面，要積極制定配套政策,最大限度地對醫養結合養老機構予以政策支持。同時，財政部門要切實做好資金支持工作，并不斷加大投入力度，確保推動醫養結合養老模式順利開展，減少資金匱乏帶來的不利影響。同時積極落實發改委關于確保福利彩票50%以上收入用于養老服務業發展的要求，加大對醫養結合型養老機構建設的補貼力度。

3.鼓勵和支持養老機構獲取醫療服務資質

建議通過制定相關政策規定，現有養老機構中凡是符合相關政策法規的，都可根據其發展規模和實際需求，開辦老年病醫院、康復醫院、護理院等醫療機構，也可內設醫務室或護理站。同時允許執業醫師到養老機構設置的醫療機構開展醫療服務。

(二)加大財政支持力度，構建多元化資金籌集渠道

資金籌集渠道多元化和政府財政支持長效化，是保障醫養結合養老模式健康發展的重要因素之一，因此，政府要加大資金保障力度，積極探索社會力量參與機制，為醫養結合養老模式可持續發展提供資金保障。

首先，建立養老投入資金按財政增長比例逐年增長的動態增長機制，在財政預算內設立養老服務體系建設專項資金，將其用于政府示范性養老服務建設項目、資助社會力量興辦養老機構和居家養老服務組織、對特殊困難老年人提供援助服務等。

其次，民政部門建立專項發展基金，鼓勵和支持民辦養老機構向醫養結合方向發展，對具備一定條件并有可能發展成為養老骨干企業的機構發放貸款并幫助其控制資金風險。

再次，積極鼓勵和引導企業、慈善機構、基金會等社會資本依法開辦各類醫養結合養老機構。通過稅費優惠和補貼支持、提高床位補貼和運營經費補助標準等多種途徑，鼓勵和支持民辦養老機構參與公辦養老機構改革，可以通過公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式，發展民辦養老服務機構。

(三)加強養老服務人才隊伍建設，不斷提升養老保障能力

加強養老服務人才隊伍建設是提高養老服務質量和水平的重要內容，政府部門要從提高養老服務人員素質、提升服務水平入手，積極建立人才培養和培訓機制，規范養老服務人員管理，逐步提升養老服務從業人員的__專業化水平。

1.建立和規范人才培養、培訓等方面的管理機制

首先，加強針對在職護理人員的崗位培訓制度，建立在職人員定期輪訓和考核制度，建立健全養老服務人才培養、使用、評價和激勵機制，全面提升養老機構的醫療服務水平。其次，建立薪資保障機制。逐步提高養老護理人員的工資待遇水平，對薪資結構、薪資增長機制以及福利待遇做出明確規定，進而不斷提高養護人員的職業滿意度。再次，逐步規范針對養老服務人員的管理制度，建立起養老服務人員的資格認證、職稱評定體系。同時還要堅持持證上崗制度，對養老護理人員加強監管，使從業人員的整體素質得到不斷提升。

2.提高待遇，將養老護理崗位納入公益性崗位

養老護理工作非常辛苦，因此必須從提高護理人員工資待遇入手，不斷完善人才激勵機制，穩定人才隊伍。首先，可以通過對相關人員發放護理崗位津貼、護理員職業技能職稱津貼等措施提高其待遇。也可以實行績效工資，并建立與之相對應的績效考核機制，從而激勵護理人員的工作熱情。其次，將養老護理崗位納入公益性崗位，同時規定從業人員可以享受社會保險和公益性崗位補貼，增強崗位吸引力，增加從業人員數量。再次，建立養老護理人員人才庫，準確了解現有養老護理從業人員的數量、年齡結構、文化水平等，為養老機構提供可靠的人才數據，實現人才資源共享，以合理配置人才資源。

3.建立訂單式培養機制，打造專業人才隊伍

建議養老和醫療機構與醫科類大學、職業學院建立長期人才培養和輸送機制，以訂單培養的方式不斷為醫養結合養老機構輸送具有職業醫師或護士資格的專業對口、素質精良的專業養老服務人才。如此既可以解決一批高校畢業生的就業問題，又能為養老機構輸送人才，從而實現相關院校和養老機構的雙贏。

4.培育和壯大養老服務志愿者隊伍

積極探索志愿服務激勵機制，鼓勵更多的人加入到養老服務志愿活動中，同時發展普通志愿者和專業志愿者相結合的志愿服務隊伍，進一步壯大養老助老志愿服務人員數量，為老年人提供更優質的志愿服務和幫助。

(四)有效整合醫療和養老服務資源

1.整合醫療和養老資源

具備醫療條件的大型養老機構，必須設置專門的醫療機構為老年人提供醫療服務。不具備條件的小型養老機構，可以與鄰近的醫療機構簽訂合作協議，如有需要可以立刻轉診轉院，實現最佳救治。通過醫療和養老資源的雙向融合，形成互補互助的發展格局，避免資源的重復浪費。

2.基層醫療衛生機構與社區和家庭結為定點醫療服務單位

專門為轄區內老年人開展醫療、護理、保健和健康監測等服務。同時，鼓勵有條件的企事業單位職工醫院、門診部向以老年康復為主的社區衛生服務機構轉型，方便老年人就醫。

3.鼓勵、引導和培育社會力量興辦集養老、康復、護理等功能為一體的專科醫療機構

養老服務體系的構建離不開政府、市場、社會機構等多元主體的有效參與。因此，要充分發揮市場在資源配置中的作用，采取公建民營、民辦公助、政府購買醫養結合服務等方式，積極培育和壯大民營醫養結合養老機構，為解決養老問題提供有益補充。

(五)健全管理機制，保障醫養結合養老模式可持續發展

首先，在明確醫養結合養老機構的服務性質、主體對象和服務范圍的基礎上，統一制定科學合理的建設標準、設施標準和管理規范，以及從業人員資質、醫保政策等，同時靈活制定醫養結合養老機構的準入標準，在場地面積大小、醫護數量匹配、醫療設備設施等方面要區別對待。此外，還要積極制定醫養結合養老機構的準入和退出機制，加強監管力度，使這項工作逐步走向制度化和規范化。

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【關鍵詞】養老模式產業化創新

一 國外居家養老模式介紹

居家養老是一種最普遍的方式，不同于傳統意義上的家庭養老，居家養老以家庭養老為基礎，提供了家庭養老中除經濟保障之外的大部分其它服務，可提高服務質量和效率，增加老年人的福利水平。老年人仍在自己家里居住，社區設有專門機構來進行家庭護理服務，按時或按次數收費。這種方式只需要老年人支付不多的費用即可，適用于喜歡住在家里、但無人照顧的老人，是一種社區照顧功能的實現。

1.美國：全面醫療照顧輔以養老服務的居家養老

1997年美國政府出臺《平衡預算法案》，提出PACE計劃（The Program of All—inclusive Care for the Elderly），這是政府對老年人實施全面醫療照顧，提供給體弱多病的老年人提供長期照顧的一個創新項目。PACE由商業運營、政府監督，主要目標人群是患有慢性病的老年人，為他們提供有效的服務和長期照顧，使其可以居住在自己的社區，保持盡可能的健康，并保持一種獨立、有尊嚴、有質量的生活。

美國社區養老服務內容覆蓋全面，包括病歷管理、成人日間照顧、家庭健康扶助、個人照料、雜務服務等等。社區還普遍設立家庭保健中心（為在自己家中居住者提供簡單日常生活及護理服務）、老人活動中心（除提供養老午餐外，還組織文化、娛樂、教育、旅游等活動）、提供免費教育、進行老年人志愿者服務。

PACE項目經費主要來源于醫療保險和醫療救助每月支付給符合條件老年人的救助資金。符合醫保條件但不符合醫療救助條件的老年人需要自行支付服務費的差額部分。社區服務項目部分免費，收費項目由個人支付或在各種保險計劃中支出。

2.英國：福利國家加社區照顧的居家養老模式

作為老牌福利國家，英國政府立法明確承諾對老年人提供服務和供養使其過上體面、舒適的生活。但福利國家導致的“英國病”又使政府被迫探尋更加有效的養老模式。“社區照顧”是英國在福利國家政策變化下倡導的一種社會工作模式，其目標是讓老年人在自己家或“像家一樣的”環境中接受服務。目前，社區照顧模式體現了英國養老服務的特點，被廣泛應用于英國社會服務的各個領域。社區照顧實際上包涵“社區內的照顧”和“社區照顧”兩個層面。社區內的照顧就是運用社區資源在社區內由專業人員對老年人進行照顧，如利用社區服務設施對老年人進行開放式的院舍照顧。社區照顧則是由家人、朋友、鄰居及社區志愿者提供的照顧，如對有需要的老年人提供家庭服務，使老年人不用脫離熟悉的社區進行正常的生活。英國社區照顧的資金來源為政府財政出資，體現了以政府為主的特點，很多服務設施都是由政府資助，社區、家庭和個人的支出不多。從事服務的工作人員為志愿者和政府雇員，一般收費由地方政府決定，服務或免費，或收費低廉，差額部分由政府支付。對于接受服務的老人，政府撥付給其與住院標準相同的津貼，使家庭在照顧老年人時具備一定的經濟保證。

3.日本：家庭福利加護理保險的居家養老模式

與西方國家相比，日本的養老制度強調國民自立，重視家庭作用。其所倡導的“日本型福利社會”主要內容之一就是充實包括個人在內的家庭基礎，強化家庭作為安全保障系統的功能；抑制福利國家病，堅持小規模政府，減輕家庭和企業的負擔，維持民間的自助精神和活力。社會保障和養老方面的法律把家庭和家庭贍養關系作為前提條件。一類是強制家庭和親屬進行贍養的法律，如生活保護法、老人福利法、《兒童福利法》、《老人保健法》、《殘疾人福利法》等；另一類是在制度上承認家庭或親屬之間已經形成的贍養關系的法律，如《國民年金法》、《厚生年金》、《健康保險法》等。

日本政府從2000年起開始實施護理保險制度，其目的是“讓老人脫離醫院，回歸社區，回歸家庭”。40歲以上的國民必須加入并繳納護理保險金，65歲后開始享受保險提供的服務，臥床或患癡呆無法自理的老年人不去醫院就可在家接受護理。通過該護理保險制度，將老年患者的長期護理場所從普通醫院轉移至家庭、老人福利院或保健設施和療養型綜合場所。通過社區的志愿者提供長期志愿服務，每周幾次探視、服務居家老人。

護理保險為強制性醫療保險，其相關服務由醫療保險基金支付；家庭贍養和經濟支持是老年人養老的主要資金來源，政府和志愿者提供部分無償服務。

二 國外社會養老模式介紹

1.集中養老

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在現有養老服務體系難以滿足需求，以及國家大力提倡發展養老服務業的大背景下，公立醫院出于自身發展的需要，探索開辦養老機構，看上去無疑是既符合趨勢又順應政策的成功之舉。然而，近年來各地醫院開辦養老機構的探索，雖有個別成功案例，整體上卻難以應驗這一似乎有些想當然的看法。

醫院開辦養老機構面臨窘境，政府大力倡導的醫養結合在實踐中同樣并非一路暢通。看似坦途卻難以走通，到底是哪些層面的因素在堵塞著我們的“醫養夢”？

供需錯位困局待解

河南省平頂山市魯山縣康樂園老年公寓的一場大火，為河南省安陽市中醫院愛心養老院的“夭折”平添了一把火，更“燒”出了公眾對于民營養老院安全性的質疑，而這也正是當前中國養老面臨的窘境之一：公辦養老院進不去，民營養老院信不過。

根據國家民政部資料顯示，截至2014年，全國各類養老服務機構和設施94 110個，其中養老服務機構33 043個，社區養老服務機構和設施18 927個，互助型的養老設施40 357個，軍隊離退休干部休養所1783個。各類養老床位577.8萬張，每千名老年人擁有養老床位27.2張，低于發達國家平均水平。

另一方面，中國正面臨人口老齡化的嚴峻挑戰。來自民政部門統計數據顯示，截至2014年底，我國60歲以上的老年人大約有2.12億，其中15%為80歲以上的高齡老年人，15%為失能和半失能老年人。據全國老齡委辦公室預計，到2025年，中國老年人口總數將達到3億，到2050年，我國將有4.3億老年人，即每三個人中就有一個是老年人。

國家衛生計生委副主任王培安指出，我國的老齡化呈現出未富先老，區域不平衡，及失能老人、高齡老人、空巢老人、貧困老人比例高等特點，對老年長期護理服務體系提出了嚴峻挑戰。

供需矛盾突出無疑是我國養老服務發展面臨的首要問題。而在總體的供需矛盾之下，公立養老院“一床難求”更是不得不面對的現實。在記者的采訪中，天津市東麗區養老院相關負責人這樣說道，“我們作為區屬公立養老院，無論是服務設施還是安全性等方面都要好于其他民營養老院，人氣也較高，但床位十分緊張。”據媒體報道，有些熱門公立養老院甚至到了“排隊10年也住不進去”的地步。

與公辦養老機構一床難求現象并存的是有些民辦養老機構床位閑置的現象，這一結構性矛盾是當前養老服務發展中的另外一個突出問題。

其原因是公立養老院進不去，很多老年人及家屬就將目光轉向了民營養老院，然而一些條件相對較好的民辦養老院價格十分昂貴，有的甚至要收70萬元以上的押金，這讓不少老年人望而卻步。而價格低廉的民營養老院，往往在條件與設施上卻有所欠缺。“這樣的養老院感覺安全性也得不到保障，不敢讓老人住進去。”一位正在選擇養老院的女士對《中國醫院院長》表示。

民辦養老機構在經營上的窘境，很大程度上來自于資金壓力。

據了解，養老機構的資金壓力往往來自硬件投入方面，不乏有民營養老院負責人感嘆“公辦和民辦差太多！”――得不到政府支持的民營養老院在土地和硬件上的成本非常高，并直接反映在收費標準上。而為了節約成本，很多民辦養老機構往往無法按照國家統一的養老機構建設標準進行建設，但面對養老事業的旺盛需求，地方監管審批部門往往又采取“睜只眼，閉只眼”的態度。

供需錯位的背后，有著多方面的原因。民政部在2013年3月的《養老服務基本情況》中表示，當前政府投入不足，一些地方和部門對人口老齡化的嚴峻形勢估計不足，對政府履行基本公共服務職能的認識不到位，導致對養老機構的財政投入比較少、對養老機構政策落實不到位。在福利彩票公益金的分配使用上，有些地方沒有重點用于社會養老服務體系建設。此外，民間參與也不充分。國家為了扶持社會力量興辦養老機構或參與養老服務事業發展，在土地供應、資金補助、稅費減免等方面出臺了一系列優惠政策，但由于一些地方未將國家政策具體化，缺少相應的配套實施機制，未能充分發揮優惠政策對社會力量興辦養老機構的激勵扶持作用。

政策助推“醫養結合”

除了供需矛盾，現有單純的養老服務體系也難以滿足老年群體的健康需求。

今年5月國家衛生計生委的《中國家庭發展報告2015》中顯示，當前養老最強烈的需求是健康醫療。從疾病譜轉變看，慢性病已成為主要的健康問題，老年群體對上門診療、急診聯絡等醫療服務需求強烈。

據全國政協委員、安徽省老年病研究所副所長劉榮玉調研顯示，在我國各級各類養老機構中，內設簡單醫療室的不足60%，配備康復理療室的不足20%。另據民政部統計，目前我國各類養老服務人員共約100萬，經過專業技能培訓的僅30萬左右，其中取得職業資格的僅有5萬人。

“隨著老齡化的加劇，一些高齡老人的失能問題擺在了面前。”北京老年醫院院長陳崢表示，對于需要醫療照護的失能高齡老人，傳統養老院無法擔負起照護的責任。北京市第二醫院院長姜文浩則表示，“敬老院能夠照顧好老年人的生活，一旦健康出現問題，能不能得到及時的救治是大家所關心的。醫療機構應該擔負起長期照護和老年康復的責任。”

事實上，由于目前養老機構服務項目偏少、設施功能不完善，而長期以來衛生系統管醫療，民政部門管養老，醫療和養老體系長期割裂、未能對接，造成老年人就醫不便，不得不經常奔波于家庭、醫院和養老機構之間。這不僅增添了老年人親屬的經濟負擔，還造成了難以解決的“壓床”問題，浪費了優質的醫療資源。

在這樣的大背景下，提倡“醫養結合”的養老護理模式也就成為了一種必須。

2013年9月，國務院先后了《關于加快發展養老服務業的若干意見》（以下簡稱《意見》）和《關于促進健康服務業發展的若干意見》。文件明確提出要積極推進醫療衛生與養老服務相結合，包括“各地要促進醫療衛生資源進入養老機構、社區和居民家庭，衛生管理部門要支持有條件的養老機構設置醫療機構，醫療機構要積極支持和發展養老服務”，可以說為醫養結合打了一劑強心針。

在政策的推進下，各地紛紛開始了醫養結合的探索。

例如，北京市民政局去年聯合北京市發改委等9個部門出臺《關于進一步推進本市養老機構和養老照料中心建設工作的通知》，提出養老機構可以通過三種方式實現醫養結合：有條件的養老機構和養老照料中心可采取申請獨立設置康復醫院、社區衛生服務中心（站）等醫療機構的形式，為老年人提供多種形式的醫療服務；養老機構也可以采取內設醫務室、衛生所（室），或引入周邊醫療機構分支機構等形式；周邊醫療資源豐富、自身難以獨立設置醫療機構的養老機構，可采取與周邊醫療機構簽訂合作協議的方式，開辟綠色就診通道，為入住老年人開展醫療服務。

上海市也在今年啟動了新一輪養老改革，提出將在50家養老機構新建內設醫療機構，并在醫保批準聯網后納入“三段”結算。在上海市民政局、上海市衛生計生委等5部門聯合的《關于全面推進本市醫養結合發展的若干意見》（征求意見稿）中，社區衛生服務中心被定義為“醫養結合”支持平臺，要與養老機構簽約合作，向所在轄區的養老機構提供基本的醫療護理服務。它還要與老年人日間服務中心、綜合為老服務中心、長者照護之家等社區托養機構達成合作，會同社工、志愿者提供慢病管理、健康教育、醫療護理、生活照料等服務。另外，社區衛生服務中心的家庭醫生對社區老年人的服務繼續深化。

天津市也將通過“養老機構把醫院請進來、養老院走出去與醫院合作、基層醫療機構增設養老服務”實現養老機構與醫療機構之間的有效對接、雙向合作。

隨著政策的推動，各地公立醫院也開始了主動性探索。

公立醫院“牽手”養老

“在這住著挺舒服，也安心，住下就不想走了。”住在北京金泰頤壽軒敬老院的張大媽對記者表示，而她安心的原因正是敬老院醫養結合項目的實施。據了解，北京市第二醫院與北京金泰頤壽軒敬老院簽訂醫療服務合作協議，姜文浩表示，醫院為敬老院的老年人建立了健康檔案，派醫生每周定期到養老院巡診一次，同時為老年人提供臨終關懷服務。如果敬老院的老年人出現突發疾病，特別是急危重癥，醫院將為老年人開通綠色通道，接入院治療。

沈陽市紅十字會醫院（沈陽市老年醫院）則推出了公立醫院“搬進”養老院的新模式，與沈陽市松蒲博愛敬老院合作，建立了沈陽市紅十字會醫院（沈陽市老年醫院）大東護理院。

蚌埠市第五人民醫院更與多家養老機構成立了“蚌埠市第五人民醫院老年康復醫養聯盟”，進行了“醫養護一體化”模式的探索與實踐。平時對老年人提供全方位的生活服務，一旦發病就由責任醫生、護士進行治療和專業護理，在康復期間則有康復中心提供專業的康復護理。

總的來說，這些探索通常都建立了醫養聯動的機制，由醫院派出專家為合作的養老機構提供醫療方面的支持，發揮護理團隊專業優勢，為養老機構的養護人員進行培訓，同時開辟綠色通道，方便從日常養護到入院就診以及住院治療的實時聯動。

除此之外，也有公立醫院選擇了跨界辦養老院，例如河南省安陽市中醫院以及重慶醫科大學第一附屬醫院（下稱“重醫一院”）。

公立醫院與養老機構的“牽手”，讓養老機構獲得了公立醫院優質的醫療資源，提升了服務能力，也讓公立醫院擴大了服務覆蓋面，打破了兩者之間割裂的狀態。

貴州君躍律師事務所律師周松認為，公立醫院涉足養老，一方面是養老需求以及政策推動，另一方面則是自身改革發展的需要。他表示，破解資金困局已成為醫改的不變課題，但無論是通過哪種方式，都離不開對公立醫院造血功能的研發，因此將視野拓寬到關聯領域成為公立醫院改革的必然。其次，一旦公立醫院作為獨立主體介入到具體的養老服務開發中，項目所涉醫療服務需求、潛在的診療分級制度設置、多點執業條件的創造以及此種新興業態的開發對醫療投入的回報，無疑可以作為公立醫院改革的通道。

多方整合是關鍵

盡管“醫養結合”看上去形勢大好，在實際中也面臨著叫好不叫座的尷尬。

首先就是經濟效益問題。“目前醫院以多點執業的方式為敬老院提供服務。”姜文浩有些無奈地告訴記者，因為醫保機構給醫院的醫保總額并未增加，盡管敬老院內可以實現醫保報銷，但“醫保額度是給敬老院的”。

同樣選擇與養老機構合作的蚌埠市第五人民醫院也遇到了動力不足的問題，“日常運營是微利，如果算上房屋、設備折舊、人員支出等，肯定虧損。”副院長齊峰這樣說道。

上海天倫醫院于2013年著手試行醫養結合模式，改造出100張老年護理床位，每月的護理費、床位費、餐飲費加上醫保報銷后自付的費用，比請個保姆還便宜，大受老年人歡迎。然而作為醫療機構內的養老護理床位，卻得不到民政部門對養老床位的補貼，也沒有衛生部門的補貼，只能靠醫院承擔。

據了解，近年來各地都加大了對養老機構的床位補貼，例如天津規定對新建非營利性社會辦養老機構建設補貼由原來給予每張床位一次性建設補貼4000元提高到15 000元。但這真金白銀的補貼，卻與醫療機構內的養老床位無關。

補貼不到位，費用也收不上來。“護理費1小時幾塊錢，多少年沒漲了，低到招不到人。”姜文浩直言，“跟敬老院合作后，我們派了專業的康復師，1小時20元，還不如做足療的。”醫療技術本該體現出應有的價值，過于低廉的價格更讓醫院介入養老的動力與后勁不足。

而不合理的定價也影響到護理人才的招聘和挽留。民政部部長李立國表示，人才的匱乏和養老人才難以穩定在養老服務業的崗位，是現在面臨的突出問題，原因在于現在的薪酬待遇還沒有達到令人滿意的程度。

其次是行政許可和審批的問題。盡管進入2014年后，國家陸續推出了30多項養老產業政策及指導意見，包括取消行政審批和事前審批、改革企業登記制度、人才培養、養老用地、民間資本進入養老服務業以及優惠政策等方面。但在實際推進過程中，仍然存有桎梏。姜文浩舉例，醫院曾考慮在北京金泰頤壽軒敬老院設立第二門診部，但由于北京五環內公立醫院嚴禁擴張，因此無法得到行政批準。從城市規劃的角度來看，姜文浩表示理解，但不可諱言的是當前醫養結合在政策上仍受到阻礙。

“現有的醫養結合政策是頭疼醫頭，腳疼醫腳，遠遠不夠。”專注老年醫學研究的陳崢目光放得更長遠，“公立醫院辦一個養老院，怎么收費？怎么服務？有點亂，也解決不了根本問題。老年人從失能到臨終，以傳統的醫療模式已經無法解決了，不能以綜合醫院的平均住院日等標準來要求，其應對策略也不是簡單的醫養結合概念，而應該是一整套的體系。”

因此陳崢認為，應該做好幾大整合。首先是從費用上。“國家養老還是自己掏腰包？醫保付費還是成立護理保險？誰來掏錢決定了后面的服務。”陳崢表示，日本在2000年成立介護保險后，護理院如雨后春筍般出現。如果沒有人支付費用，護理院就無法成立，國家應該有相應的系統，出臺老年人長期照護保險。

其次是管理的整合。一直以來都是民政部門管養老院，衛生部門管醫院，醫養結合往往是各自出臺各自的政策。陳崢指出，對于需要醫療照護的失能老年人，應該完善護理院的建設，這就需要衛生、民政以及人力資源和社會保障部門的統籌整合。

最后是機構之間服務的整合。“醫院、護理院、康復院、養老院、社區、家庭……什么人該住到哪去，不能光憑自己的意愿。”陳崢認為應該有一個評估體系，由醫生、團隊說了算。根據區域服務，通過評估個人失能程度，再安排到相應的機構。陳崢強調老年醫學應是連續性的醫療服務，多學科的服務，需要醫生、護士、護工、社會工作者等多方位的整體服務。

篇(7)

養老機構是社會養老專有名詞，是指為老年人提供飲食起居、清潔衛生、生活護理、健康管理和文體娛樂活動等綜合的機構。建設滿足老年人經濟供養、生活照料和精神慰藉的需要，使他們過上有質量有保障的幸福的晚年生活，使養老服務業既能與經濟社會發展相協調，又能滿足不同層次老人的養老需求的服務保障體系，是社會事業建設范疇內的一個重要方面，尤其對于老齡化社會而言更是一個重大的社會課題。

一、**區養老機構發展現狀

我區在上世紀90年代后期進入老齡化社會，比全國老齡化到來的時間提前了10年，這說明養老需求越來越迫切，越多樣化、多層次化。區內現有養老機構36家，其中有營業執照養老機構17家，公辦養老院5家（**區養老院1家，鄉鎮敬老院4家），民辦養老機構12家，共有床位1335張，養員877人，無營業執照的養老機構19家。

第六次人口普查結果，我區總人口為314922人，60歲以上老年人口59863人，占全區總人口19%；80歲以上老年人口7266人，占老年人口12%，標志著我區已進入高齡化社會。預計2020年，我區老年人口總數將達到11.5萬人，占人口總數的36.5%，人口老齡化形勢十分嚴峻。針對老年人口數量多、增長快這一人口老齡化的特點，區委、區政府采取一系列措施，初步建立我區的養老體系，為老年人的養老問題做了大量工作。

一是開展居家養老工作。通過街道安排社區內的大齡下崗女職工以家庭享受居家養老服務的老人養護員的身份實現再就業，進入生活有困難的孤老家庭，照顧老人的日常生活起居，以“家庭養老院”的形式幫助老人度過健康安樂的晚年生活。主要解決“三無”老人、低保困難老人的居家養老問題，將全區“三無”老人全部納入居家養老服務范圍中，開展上門服務。通過政府購買服務形成居家養老服務點170個，年支出近20萬元。二是建立社區日間照料站的養老服務。建立日間照料站作為社區老年服務網絡建設的重點，建立社區日間照料站共15個，投入資金110萬元。三是大力發展社會福利機構工作，基本上達到了“兩規范一標準”的要求，積極扶持發展民辦公助養老機構，幫助低收入老人解決養老問題。

二、**區養老機構存在的問題

1、養老機構床位總量供給不足，難以滿足養老日益增長的需求。

隨著老年人口基數大、增長快，加之“四二一”家庭的小型化和空巢家庭增多等原因促使老年人對養老機構的需求加大，供需矛盾突出。我區現有人口為314922人，60歲以上老年人口59863人，占全區總人口19%，而我區養老機構僅有養老床位1335張，占老年人口總數的2%，養老機構床位數量少是導致供需矛盾大的一大原因。

2、民辦養老機構配套設施不完善，居住條件、環境和服務質量較差。

民辦養老院共有床位1015張，養員677人，部分民辦養老院居住條件、室內外環境較差。相對服務質量好的、有一定信譽的養老院房間空間小，卻住了五、六個老人非常擁擠且房屋、內飾老舊；服務質量也跟不上，自理、半自理、全護與老人的比例分別應該是1:8、1:6、1:3，但為了節省開資和護理員缺乏，有些養老院根本達不到這一標準，每名護理員甚至服務十余老人，所以并不能高質量的為老人服務，滿足不了老人需求。有的養老院食堂工作人員未辦理健康證，老人的飲食安全方面等得不到保證；配套設施不完善，如有的養老院房間沒有衛生間，每層樓也只有兩個衛生間，很不方便。有的養老院樓梯十分陡峭且狹窄，正常人上下樓都很困難和危險，更何況是老人，遇到緊急情況很難避險，存在極大安全隱患。有的養老院沒有老人活動散步的地方，更談不上設立閱覽室、健身室等娛樂場所了。

3、養老機構的優惠政策難以落實，養老機構發展受到限制。

在扶持引導社會資本進入養老服務領域方面，對福利性和非營利性養老服務機構的發展出臺了一些諸如土地審批、床位運營補貼等優惠政策，但有關職能部門由于種種原因一直不予落實。政府扶持力度小、資金投入少，社會資本進入養老服務領域的積極性沒有真正調動起來，養老機構發展受到限制。

4、無營業執照的養老院較多，存在各種安全隱患。

全區無營業執照的養老院有19家，基本都是以“小作坊”形式經營，因為收費相對較低，一些低收入家庭的老人就近居住與此。但這些養老院沒有消防行政許可、餐飲服務許可等特種行業許可證，對老人的多種安全產生極大隱患，對行業管理也產生了較大阻礙。

5、養老院護工不足，招工難，專業護理人員更是缺乏。

養老院的護工不足，而且招工難已經成為各養老院的普遍問題，護工辛苦且工資不高，因而護工流失嚴重，導致現有護工任務重，老人得不到很好的照顧；從崗位職責和專業技能要求來看，專業技術人員更為缺乏。全區養老機構護理員不足百人，參加過培訓的55人，而取得養老護理職業資格證的很少，根本無法滿足全區的養老服務需求。

     6、養老機構布局不合理，養老模式單一。

從全國養老的形式來看，我國的養老服務業應該是堅持居家、社會、機構相結合。但當前，我區的養老服務事業的布局集中在機構養老服務方面，而廣大老年人需要的社區康復、文化、娛樂、家政等福利服務則嚴重匱乏。

三、對養老機構發展的幾點建議

    （一）加大扶持力度，增加養老機構數量。

1、發揮公辦養老機構引領示范作用。一是對公辦養老院進行新建、改擴建。公辦養老院環境優美、設施完善、服務周到、收費適宜等是老年人入住養老院的優先之選，但由于公辦養老院少，床位緊張，遠遠不能滿足老年人口快速增長的需求。可以向上級爭取配套資金，加快公辦養老院的新建、改擴建工作，以緩解床位不足、超負荷運轉的困境。二是充分發揮閑置社會資源作用。可以把閑置的企業醫院和學校校舍等有計劃的向養老機構轉型，實現社會資源利用的最大化。三是改善、提升公辦養老院服務功能，拓展服務對象，在滿足現有集中供養對象需求的同時，重點向最低生活保障老人、生活困難老人、高齡老人以及重度殘疾老人等特殊困難老人提供養老和護理服務。完善服務功能，擴大服務范圍，可以依托養老院向居家老人提供日間托養、短期寄養、配送餐等服務。

2、大力發展民辦養老機構，制定和落實支持養老機構發展的優惠政策。在人口老齡化加快、公辦養老服務機構供不應求、“421”家庭導致居家養老受到現實挑戰的今天，大力發展民辦養老機構勢在必行。為加快推進社會福利社會化進程，鼓勵社會各方面力量積極投入、興辦多種形式的社會福利服務機構和設施機構，要把“民辦公助”的政策落到實處。養老事業是一項公益性的社會化行業，其本身的性質就決定了不能只一味想著賺錢。民辦養老機構客觀上代替國家和家庭承擔起了養老責任，各級政府不僅要加大對養老機構發展的資源配置，還應享有政策優惠和資金資助。一是社會力量舉辦公益性社會福利機構，可享受在土地使用、審批、貸款等方面的扶持政策；資金資助就是民辦福利機構同樣享受政府資金和彩票公益金資助的“民辦公助”政策。二是對現有的福利性和非營利性養老院服務機構應盡早落實床位運營補貼等政策。三是民辦養老機構接受“五保”和“三無”的老人，應按照規定標準將其生活、醫療費等補助轉入民辦養老機構。接受最低生活保障老人、生活困難老人、高齡老人、重度殘疾老人等特殊困難老人的民辦養老服務機構，政府也可根據實際情況給予適當補貼。優惠政策落實到位了，一些民辦養老機構才可以減低運營成本，才會把更大一部分的資金用到改善養老院的硬件建設方面，服務質量也會有很大提升。同時民政部門要加大對民辦養老院的監管，不定期對民辦養老院進行走訪、關心老人的生活需求、跟蹤優惠政策的落實到位等情況。

    （二）規范養老機構管理，完善各項規章制度。

一是由民政部門牽頭，工商、消防、衛生、公安等部門聯合執法，明確職能職責，定期對養老機構工作進行指導、監督和檢查，對養老院存在隱患的應立即查處和整改，確保老年人的人身及財產安全。二是盡早落實出臺政策，規范無照養老院的運營。有很大一部分老人供養在無營業執照的養老院里，這些養老院也為社會減輕了不少壓力和負擔，應培育這些民間組織，引導這類養老服務機構健康發展，以滿足老年群體日益增長的不同需求。要將政策落到實處，相對放低辦理執照的標準，統一對這些無照養老院進行管理、查處和整改，該規范的規范，該處罰的處罰，該取締的取締，確保這些養老院能盡快規范安全運營。三是建立健全各項規章制度和服務標準，各項規章制度和服務標準應當張榜公布，工作人員持證、佩證上崗，食堂工作人員必須持有健康證。要突出對入住老年人的健康檢查和保健服務，并對老年人要建立健康檔案，提供醫療護理保障；要針對不同類型的老年人進行飲食起居照料；要通過各種娛樂活動，豐富老年人的精神文化生活。養老院與入住老人要簽訂入住協議，告知老人的權利和義務。四是規范社會養老機構的服務項目、收費標準等，對養老服務機構按基礎設施、服務內容、收費標準等項目進行星級評定，促進養老服務機構加強自身建設。五是目前可以通過建立健全完善各項規章制度管理養老院，條件成熟后有必要通過制定地方法規逐步過渡到立法，確保養老機構管理有法可依、有法可循。

    （三）加強專業護理人員培養，提高從業人員素質。

加強對養老服務工作人員的職業培訓，逐步推行專門服務人員職業技能等級證書和持證上崗制度，不斷提高服務隊伍的專業化水平。嚴格按照國家護理員與養員的比例進行配備，政府可以撥出專項資金，建立“養老護理員培訓基金”。選擇有養老護理員培訓資質的培訓機構開展培訓工作。首先免費對養老機構的在職養老護理員進行輪訓，提高其綜合素質和護理技能。其次，鼓勵社會上的“ 4050”人員進行養老護理免費培訓，以實現滿足養老護理需求和下崗失業人員再就業的“雙贏”。制定一些優惠政策，如從事護理員工作可以對其家屬或親戚住養老院減免費用等吸引更多的人加入護理員隊伍，改善護理員不足、招工難的現狀。

    （四）發展社區居家養老，補充機構養老不足。