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淺談社會養老服務體系:有關建立健全社會養老服務體系的探討

摘要：隨著經濟、科學文化和醫藥衛生事業的發展，人們生活水平及健康水平普遍提高，人口平均年齡延長。加上我國獨有的國情因素，我國進入人口老齡化的速度明顯快于世界上的大多數國家。目前，重慶城區只是初步建立起養老服務體系的基本框架。如此不完善的養老服務體系，使建立完整健全的養老服務體系成為擺在我們面前的一個迫切課題。我們應該盡早提出更新的服務觀念，充分利用政策法規、專業護理人才，轉變管理模式，完善養老服務體系。

關鍵詞：人口老齡化；養老服務；管理觀念

伴隨我國進入老齡化社會，加上我國獨有的國情因素，我國農村人口老齡化問題更加突出。云陽縣地處重慶市東部，三峽庫區腹心地帶，是三峽庫區生態經濟走廊承東啟西、南引北聯的重要紐帶。全縣幅員面積3649平方公里，其中耕地面積60679公頃，自然條件極差，處于貧困狀態，系國家級貧困縣。總人口134.21萬人，其中農業人口114.43萬人，是重慶市8個百萬人口大縣之一。轄22個鎮、16個鄉、4個街道辦事處，截至2009年末全縣60歲以上老年人196782萬人，占全縣總人口的14.68%。云陽縣現有城鄉養老服務機構58所，民辦養老服務機構8所。然而，國辦養老服務機構入住平均率不到50%，民辦養老服務機入住率不到30%。面對如此情況，完善養老服務成為了亟待解決的問題。針對云陽縣城鄉敬老院存在的問題，可以從以下方面各個擊破，進一步健全完善院養老服務體系。

一、完善政府供養制度，加強養老資金保障

一直以來，對于養老服務，我們始終認為，養老服務屬于社會福利事業，政府應當承擔全部責任，未能以發展養老產業市場化、產業化角度引領。直到現在，還不能從積極爭取社會投入、擴大福利彩票發行等多種渠道去開發相關社會資源，加強養老服務的資金保障。從成本角度上出發，不僅前期要投入數額龐大的床位費，后期更是要不斷補充資金支持正常運營。為了給市場輸入新的血液，我們應該使養老服務社會化，推動民辦養老機構，實現相關產業的共同發展。

二、轉變政府角色，確立以監督、考核和評估為主的地位

當前，政府在養老機構中充當的角色較多，不僅是養老機構的出資者，而且還是養老機構的服務提供者，要作為監督者的角色對民間服務機構進行考核和評估，從而為民間機構提供意見和治理措施，為進一步完善民營機構的管理、提供更優質的服務提供技術支持，讓養老服務資源發揮最大的社會效益。

三、調整管理模式，運用招投標方式確定養老服務機構

目前，市場對養老服務的前景認識不足，參與性較低。政府往往只有通過鼓勵補貼的方式吸引民間力量，然而也給了某些投資者投機倒把的機會，出現了借助建設養老機構騙取政府資金的情形。另外，隨著政府對養老服務的重視，不少投資者參與到養老服務行列中來，為了避免投機者進入養老服務領域，在養老服務政策和經驗還不完善的今天，政府委托多家養老服務機構投標，通過招投標的方式確定養老服務機構。若老人對服務機構的滿意率較低，可以要求更換服務機構，政府也可以吊銷其營業執照，為進一步提高養老服務效率提供保障。

四、發展居家養老服務，完善養老服務體系

要強化措施，深化認識，社會養老服務體系建設的重點是社區養老和居家養老。首先，著力完善社區養老服務體系。按照功能配套、小型多樣、就近就便的要求，建設和改造一批星光老年之家、日間照料中心、托老所等社區養老服務設施。鼓勵各類中介組織和社會服務企業參與社區居家養老服務。依托城市社區服務信息載體，在社區普遍建立緊急救援系統、養老服務熱線、數字網絡服務系統，建設便捷有效的養老服務信息平臺。其次，整合社會服務資源。加大政策扶持和資金支持，爭取政府重視支持，通過轉變、整合或置換用途等方式，將閑置的企業、學校、醫院以及各類活動中心、公辦培訓中心等公共設施資源改造用于養老服務。鼓勵社區各單位的文化體育和生活服務設施向老年人開放。再次，大力推進居家養老服務。居家養老要以上門服務和日托照顧為主要方式，為居家老年人提供醫療保健、康復護理、家政服務、生活照料等服務。建立社區、街道、縣三級社區居家養老網絡和服務設施。應當加強居家養老服務設施的無障礙改造和建設，為老年人的日常生活提供便利。

五、提升養老服務的規范化水平

我們要站在推動社會養老服務體系健康發展的高度，切實加強養老服務的專業化、信息化、標準化和法制化建設。首先，推進專業化建設，培養和引進中高級專業人才，形成養老護理員持證上崗和養老機構院長崗前培訓制度。大力開展養老服務志愿服務活動，在養老服務領域率先培養和使用一批高素質的社會工作者。逐步實現志愿活動的常態化、規范化和制度化。其次，推進信息化建設，利用先進的信息數字技術手段，掌握養老服務的發展動態和基本底數，建立起規范的養老服務信息系統，為行業規范化發展、公眾接受養老服務、政府采集行業信息提供信息支持。再次，推進標準化建設，養老服務體系實現標準化。制定和完善養老服務質量、服務產品、服務環境監測、服務安全衛生、服務設施、服務規范、服務資質等標準化。制定失能老年人評估標準，為失能老年人提供適的養老服務提供依據。最后，要完善規章和法規制度。要抓緊研究制定理順管理體制，養老機構的管理辦法，構建公平、公開的規范的準入、監管、退出機制，完善配套各相關的法規制度，對各類養老機構實行實時動態監管。同時抓緊研究制定養老服務相關地方規章、制度以及規范性文件，為我國養老服務事業的發展提供制度保障。

（作者單位：重慶市云陽縣城鄉敬老院）

淺談社會養老服務體系:少子老齡化背景下我國社會養老服務體系的完善

【摘要】 隨著少子老齡化問題日益突出，我國傳統家庭贍養模式面臨巨大的沖擊，此時如何立足國情加快完善社會養老服務體系已成為當務之急。本文在我國少子老齡化背景下深入剖析了目前社會養老服務體系存在的問題，并根據我國目前社會現狀，提出了旨在完善社會養老服體系的相關對策。

【關鍵詞】 社會養老服務體系 老齡化 少子

近年來，少子老齡化問題日益突出。根據全國31個省份公布的各自第六次全國人口普查數據顯示，我國有21個省份都屬于少子化范圍，11個省份甚至屬于超少子化。其中，北京、上海的青少年人口比重在全國最低，均不到10%。而與之相對應的是，全國有26個省份65歲以上老齡人口占比已越過7%的“紅線”，老齡化趨勢開始向全國擴散。這組數據意味著，一方面是青少年人口越來越少，一方面是老齡化越來越嚴重，今后我國將不得不面對少子老齡化、高齡空巢化的嚴峻局面。

著名的社會學家費孝通教授曾指出：與西方的“接力模式”不同，我國傳統社會就是采取“反饋模式”來解決贍養老年人這個任何社會都必須給予解決的問題，即多數傳統家庭以三代或四代共同居住方式，在擴大家庭中“反哺式”地實現對老人的經濟保障、生活照料和情感慰藉。然而，隨著少子老齡化形勢不斷深化，必將給我國傳統的家庭贍養模式帶來巨大的沖擊。因此，現階段必須立足國情加快完善社會養老服務體系。經過10年的探索和實踐，目前我國已初步建立起以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構照料為補充的社會養老服務體系基本框架，但是還很不完善，仍存在許多問題。

一、少子老齡化背景下社會養老服務體系存在的問題

1、居家養老發展滯后

居家養老是指政府和社會力量依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種養老方式。它是對傳統家庭養老的補充與更新。傳統的家庭養老是完全由家庭對老人提供經濟保障、生活照料和情感慰藉，而居家養老則是通過在社區建立一個支持家庭養老的社會服務網絡，讓老人不離開家庭，仍然也能夠享受到一定專業水平的養老照料。《1982年維也納老齡問題國際行動計劃》強調，“護理年長者的一個基本原則應當是使他們能夠在社區里盡可能長地維持獨立生活”，并且建議“應盡可能充分地在社區范圍內發展保健和與保健有關的各種服務”。因此，目前依托社區進行的居家養老已成為國際社會解決老齡化問題的全球共識，并取得了相當好的效果。現如今美國、德國、荷蘭、日本等國，居家養老的老年人比例都超過90%。2008年2月22日，由全國老齡委、國家發改委、民政部、勞動保障部、財政部等十部委聯合推出了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，該《意見》的推出傳達了這樣一個信息：為了破解我國日趨嚴峻的養老難題，必須馬上把“居家養老”提到議事日程上來。雖然我國的社區居家養老服務已初具規模。但從整體上看，其仍處于起步階段，主要還存在以下幾方面的問題。

（1）政府重視程度不夠。到目前為止，很多地方政府的興奮點仍然停留在發展經濟上，對居家養老的重要性、迫切性認識不足。表現在：一是專門針對居家養老服務建設的政策文件極少，僅有的政策也大都散見于民政、社會保障、衛生、文化、教育、體育、工青婦、老干部局等多個部門的規章之中，缺乏有效整合，即便現有的政策也沒有很好執行。二是財政投入也比較欠缺。由于目前社區居家養老服務的公共財政政策尚未建立，政府對各類組織和個人的資金補貼仍顯不足。在社區服務發展所需經費中，發達國家政府投入一般占服務資金構成的50%以上，而目前我國政府的投放最多占30%。

（2）社區服務供給不足。目前社區所能提供的居家養老服務缺乏廣泛性和針對性。就服務對象而言，服務的重點是分散供養的“三無”老人、享受低保且生活特別困難同時子女享受低保無贍養能力的老人。可見，社區養老服務的供給有一定偏斜。但居家養老作為一種普遍性的養老方式，它不是“補缺型”而是“普惠型”的，因此服務的對象應是有服務需求的全體居家老人，但顯然目前社區的供給能力相當有限。就服務內容來說，當前社區服務的重點放在了滿足老人的生存需求（多是為老人提供家政服務），而忽視了老人的精神需求和發展需求。可是，隨著“空巢家庭”數量的快速增加，空巢心理障礙癥已經悄然成為了威脅中國老年人心理健康的隱形殺手，如果以上心理問題得不到足夠重視和及時解決，就無法從根本上提高居家老人的生活質量。但目前社區實際上真正提供的服務與老人的需求之間存在著一定程度的錯位。

（3）服務隊伍人員缺乏。一是專業服務人員欠缺。根據測算，2009年我國老人中至少有1130萬失能失智人口，如果按照3個人配備一位養老護理員計算，至少需377萬護理員，但是目前全國能夠持證上崗的有養老員護理資質的全國加起來僅有2萬多人，專業服務人員奇缺。二是志愿者隊伍不穩定。社區志愿者也是社區居家服務人員中一支不可或缺的重要力量。但目前我國社區志愿者隊伍建設仍處于初級階段，許多社區居民對于志愿者服務活動的了解不深，對志愿精神及志愿服務者權利義務等理解不清，有些抱著湊熱鬧或體驗一下的態度加入其行列，在參加幾次活動后，熱情減弱，常出現年頭報名、年中退出的現象，導致志愿者隊伍不夠穩定。

2、機構養老社會化進程緩慢

截至2010年底，全國各類老年福利機構3.99萬個，床位314.9萬張，平均每一百位老人擁有1.77張床位，與發達國家平均每百位老人5―7張床位相比，差距較大。據保守估計，目前我國養老機構的床位缺口數量至少在300萬張以上。面對如此巨大的機構養老需求，完全依靠政府去辦養老機構，不僅經濟負擔重，而且資源浪費突出，因此大力推行養老機構社會化是解決這一難題的必由之路。但社會化不等于市場化。迄今為止，大多數人認為：“民辦”的養老機構是市場化的產物，政府不應該過多地關注“民辦”的養老機構。這也就致使“民辦”養老機構被邊緣化，不能有效地和“政府辦”養老機構同平臺競爭。由于長期以來，我國政府缺乏對“民辦”養老機構的培育與支持，致使“民辦”養老機構發展困難、舉步維艱，這不僅大大抑制了民間養老機構的發展，也造成了我國機構養老社會化進程緩慢。對于我國絕大多數中等和中低收入的老年群體，想選擇一家合適的養老機構確實是非常困難。

基于以上存在的這些問題，應如何著手完善我國社會養老服務體系呢？

二、加快完善社會養老服務體系，積極應對少子老齡化

1、加快社區建設，充分發揮居家養老的基礎作用

（1）強化政府主導作用。一是制定好發展規劃，將社區居家養老服務作為保障老年民生的重中之重，擺上議事日程，納入當地社會發展規劃，應從居家養老的角度來規劃和發展社區。二是整合資源，居家養老不僅僅是民政部門的事，還需要多個部門的協調配合。因此政府應成立專門機構，負責協調整合民政、社會保障、老干部局等多個為老服務部門，盤活各類閑置資源，實現各部門為老服務的資源有效對接。三是加大投入，政府應提供可持續、制度化、多元化的財政支持。各地結合具體市情既可以采取政府購買居家養老服務的方式，也可以采取將相關福利補貼發放給老人的方式等多種不同形式來增加財政資金的有效供給。

（2）健全社區服務功能。要在硬件和軟件兩方面雙管齊下，齊頭并進。一是加快社區硬件建設。首先，要規劃好社區內各項居家養老服務設施的位置，要能最大化的方便老年人；其次，在預算允許的前提下，配備比較完善且實用的醫療、康復、家政等設備設施，并組織好設備的保管和維護；再次，必須完善社區的通訊條件，保證老人的應急救助。當老人遇到突發狀況或者需要幫助時，能夠第一時間趕到老人家中，為老人實施救助。二是加快社區軟件建設。首先，社區應建立健全居家老人的資料檔案，了解老人的家庭和健康狀況；其次應針對不同的老人，開展不同的服務項目。根據居家老人的生活自理能力，年齡患病情況的不同，分別提供不同層次的服務；再次，將服務內容從關注老年人物質需求向關注老年人精神需求發展，特別應關注精神居家養老。針對空巢、單身老人因孤獨造成心理嚴重失衡的現實問題，應如何有效應對？根據美國芝加哥大學心理學家羅伯特?哈維格斯特提出的著名老年理論“活動理論”認為，老年人應該積極參與社會。只有參與，才能使老年人重新認識自我，保持生命的活力。從該理論來看，老人若要擺脫孤獨的困擾，就必須維持足夠的社會互動，拓寬交際活動的空間，重新融入社會，因此，必須在社區營造居家老人之間相互溝通的人文環境。通過社區定期組織的豐富多樣的有益活動，為居家老人提供一個廣交朋友、互相交流的平臺，為老人搭建了互相幫助、重造家園的橋梁，這樣才能使整個社區的服務更上一個臺階，才會更加貼近居家老人的實際需求。

（3）加快服務隊伍建設。隊伍是事業成敗的關鍵。建設一支專業化和志愿者相結合的養老服務隊伍成為當務之急。一是培養專業服務人員。2010年11月24日，全國養老護理員職業技能競賽在北京拉開帷幕，本次競賽是建國以來首次舉辦的國家級養老護理員職業技能競賽。可見，國家對如何盡快提升養老護理員的專業素質也是高度重視。因此，應以本次競賽為契機，盡快建立以在崗培訓為重點、多元化培養方式相結合的模式。通過專題講座、傳幫帶、實習提升等多種形式和途徑，強化專業知識培訓，盡快建立一支適合居家養老需求的專業技能人才隊伍。二是大力發展社區志愿者。應重視整合和充分利用現有社區資源，特別是要重點開發利用“年輕”老人這個龐大的群體，因為，很多老年人盡管已經卸下了工作重擔，但依然期望“老有所為”。因此，社區可以嘗試建立多種激勵機制，讓志愿服務可學、可做，充分鼓勵和支持“年輕”老人們在力所能及的情況下，爭當志愿者，走“以老養老”、“助人自助”之路。

2、加大扶持力度，充分發揮機構養老的補充作用

在我國確定的社會養老服務體系中，機構養老雖是補充，但其仍是社會養老服務中的重要一環，因此，必須加大扶持力度，充分發揮機構養老的補充作用。面對當前“民辦”養老機構艱難的生存局面，應大力推廣“民辦公助”制度。所謂民辦公助，就是對多種社會力量投資舉辦“非營利”性養老機構的行為，由各級政府給予政策扶持和引導性的資助。

（1）突破土地供應瓶頸。只要社會資本承諾按與政府的約定運營“非營利性”養老機構項目，政府就應在土地取得方式、獲得土地的價格等方面給予與政府事業單位相同的待遇。

（2）加大資金扶持力度。對于非營利性的民辦養老機構，必須加大資金的扶持力度。政府既可以在建設期按照建設規模、投資總額、土地租期等指標，一次性或者分期給予建設補貼，又可按照床位數、收養人數、入住率等指標，給予一定的運營補貼。通過這些措施都能有效的鼓舞社會資金的投資熱情。

（3）政府承擔部分風險。政府應承擔易于控制的一部分風險，如實行托底支持等，從而有效提振社會資本投資信心。

總之，現階段必須加大扶持力度，盡快把一個個優質的養老機構建立起來，就是社會為老人盡孝。社會養老服務體系是一個復雜的系統，其建設需要多個子系統的配合協調，我們必須盡快整合政府、家庭、社區、個人和民間機構等各方資源，完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的社會養老服務體系，不斷提升老年人的晚年生活質量，更加積極的去應對少子老齡化的挑戰。

淺談社會養老服務體系:我國社會養老服務體系的解析和重構

摘要：日益加劇的老齡化趨勢，要求加快建設社會養老服務體系。我國當前 “以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐”的社會養老服務體系表述，沒有揭示養老服務的本質特點，存在著核心功能不夠明確、目標人群較為模糊、內部諸要素呼應性較差、運行機制開放性不足等問題，在實踐中也碰到了一些困難。通過需要理論闡釋養老服務的特質，從系統論出發，社會養老服務體系可以重構為“為老人提供有效照護，以居家為基礎，機構為支撐，社區為平臺，社會服務為依托”。這種體系表述揭示了照護是養老服務的核心；前置了養老機構的支撐作用；明確社區是綜合性照護服務展開的平臺；引入社會服務以發揮市場機制配置資源優勢；強調服務傳遞的載體是資金和設施。

關鍵詞：老年需要；系統論；社會養老服務體系

建立完善社會養老服務體系是應對老齡化社會的要求。目前，政府提出的社會養老服務體系，在實踐中取得較好成效。但隨著老齡化程度的加劇和這項工作的深入開展，碰到了不少新的問題，亟需進一步探索創新。本文從系統論角度分析該體系存在的問題，從需要理論角度闡釋養老服務的特質，力圖以此重構我國社會養老服務體系。

一、當前社會養老服務體系的源起和意蘊

有關養老服務體系的含義，以往學界很少涉及，直到近幾年才有探討。目前使用的表述主要是由政府有關文件提出的。2000年2月，國務院辦公廳在文件中明確，“在供養方式上堅持以居家為基礎、以社區為依托、以社會福利機構養老為補充的發展方向”①的社會福利社會化路子。由于養老服務在社會福利中占有重要地位，這一概括逐步演變為專指養老服務體系，并于2006年前后最終確定為 “以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系”②。

2010年前后，有關體系的研究和表述開始增多。在政府方面，國家發改委、民政部于2009年開始在全國實施“基本養老服務體系試點”，確定了一批試點省份。對“基本”兩字，國家發改委認為，政府提供的服務是基本的：“在大力增強政府提供基本養老服務能力的基礎上，引導各種所有制投資主體進入養老服務市場，鼓勵發展各種性質、各種業態的養老服務機構，形成多元開放、層次多樣、競爭有序、監管有力、覆蓋城鄉、體系完善的社會化養老服務格局”

蘇國：《“十二五”期間大力推進養老服務體系建設的建議》，《宏觀經濟管理》2011年第2期。

。2010年，總理《政府工作報告》中明確，要“加快建立健全養老社會服務體系”。黨的十七屆五中全會強調要“優先發展社會養老服務。”據此，在2010年11月召開的全國社會養老服務體系推進會上，民政部長李立國說，要“立足基本國情，著力構建與經濟社會發展水平相符合、與人口老齡化進程相適應，以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充，資金保障與服務提供相匹配，無償、低償、有償服務相結合，政府主導、部門協同、社會參與、公眾互助相結合的社會養老服務體系”

李立國：《積極貫徹優先發展方針 加快構建適應老齡化的社會養老服務體系》，《中國社會報》2010年11月12日。

。2011年，民政部對此又作了進一步的修正，“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐，資金保障與服務保障相匹配，基本服務與選擇性服務相結合，形成‘政府主導、社會參與、全民關懷’的服務體系”

民政部：“困難群眾生活救助和養老服務體系建設”記者會，2011年3月8日(wwwchinacom

。梳理政府的表述，這幾年有四個明顯變化：一是增加了“社會”兩字，表明需要以全社會之力做好這項工作，即充分發揮政府、家庭、機構和社區等的作用；二是改機構的“補充”為“支撐”作用，對養老機構的作用作了進一步的肯定；三是強調了服務的性質和價格問題；四是指出服務保障要和資金保障相配套。

從學界看，對養老服務體系也有幾種討論。一是同意或接近政府的提法，這是主流意見。大部分學者在論述養老服務體系時，都采用政府的表述。有的雖有不同，但基本接近。如劉益梅提出“要建立社會化養老服務體系”

劉益梅：人口老齡化背景下社會化養老服務體系的探討，《廣西社會科學》2011年第7期。

，就包括以居家養老為基礎、機構養老為補充，多主體、多元化、多層次提供服務的涵義。二是寬泛意義上的提法。金雙秋、曹述蓉認為要建立健全“養老服務機構體系、老年人服務制度體系、老年人供養服務體系、老年人醫療服務體系、老年人再就業服務體系、老年人繼續學習服務體系、養老服務人力資源開發體系”

金雙秋、曹述蓉：《完善養老服務體系的構想》，《社會工作》（學術版）2011年第1期。

，以完善養老服務體系。這就把有關的為老年人服務的內容都包括在內了。三是更為廣義的提法。即把養老服務體系看成是一個大系統，特別是把社會養老保險作為內容列入，認為這是重要的經濟保障。“建立一個由個人、家庭、社會、企業和政府共同組成的養老服務保障體系, 是我國養老服務體系的基本模式。” 強調“我們應當提倡一種混合經濟模式, 整合政府、非政府、社區和企業各機構的資源, 提供各種有差異的、不同模式的服務, 來構建我國養老服務體系以及實踐我國養老服務事業。”

劉暢：《我國養老服務體系的構建――基于系統論的視角》，《蘭州商學院學報》2010年第1期。

有的雖然肯定“我們要構建以居家養老為基礎、社區照料服務為依托、機構養老為補充的具有中國特色的養老服務體系”，但在行文中仍然用大量篇幅論述了養老保險問題

張曉霞：《江西基本養老服務體系建設的現狀及完善對策》，《江西社會科學》2011年第2期。

。也有學者分析了家庭、居家、機構等各種照顧系統的不足，提出“需要建構一個多樣化、個性化、家庭化的養老服務體系”

范靈璐、鄭梓楨：《不能自理老年人照顧方式調查與養老服務體系的建構――以廣東省為例》，《貴州社會科學》2008年第7期。

學界的上述提法有的不能反映養老服務體系的本質特征，有的甚至大而無當。資金問題是養老服務體系中十分重要的因素，但不能由養老保險制度來解決。社會養老保險制度的主旨是解決人老后的基本生活風險，不可和養老服務混為一談。老年人作為社會人，在社會生活中需要各種社會服務，不能把各種供養、教育、再就業、醫療等服務都放在體系中談，否則就很難抓住養老服務體系建設的根本。相比之下，政府的提法更接近于養老服務的本身涵義。這一體系的設計及其實踐，使得我國的養老服務事業取得突破性發展，其歷史性貢獻不可磨滅。到2010年底，全國有各類養老機構39904個，床位3148萬張，收養老年人242

民政部：《中國民政統計年鑒2011》，中國統計出版社2011年版，第172、115 頁。

。大力推進居家養老服務方面，截止2010年，有各類社區服務設施153萬個、城市便民利民服務網點539萬個②；建成含日間照料功能的綜合性社區服務中心12萬個，留宿照料床位12萬張，日間照料床位47萬張

引自國務院辦公廳轉發民政部等文件《社會養老服務體系建設規劃（2011－2015年）》（國辦發60號）。

；大大提升了社區養老服務能力。

一是第一次從體系高度提出了養老服務問題。新中國的養老服務，發端于福利院、敬老院，靠這些機構承擔農村五保和城鎮“三無”對象供養和服務問題。改革開放后，推進社會福利社會化，吸引社會資本建設養老機構，共同承擔社會養老服務。在進入老齡化社會后，社會養老服務需求不斷迫切，僅靠養老機構難以滿足。因此，才在20世紀90年代后期，發展起了居家養老服務。養老服務體系的提出，把機構養老、居家養老服務聯在一起，有了整體推進的基礎。

二是第一次從居住角度對養老服務進行了劃分。老年人居住在家庭（里），接受居家（社區）養老服務；居住在機構，接受機構養老服務。大部分老人是住在家里的，因而居家養老服務是基礎。入住在機構的老年人人數相對較少，因而是補充性的。

三是第一次引入社區服務改造傳統家庭養老服務。始于1987年的城市社區服務發展起來后，為居住在社區內的老年人提供服務逐漸成為重要內容。這些服務簡便、成本較低，在一定程度上替代了原先由家庭成員提供的服務，受到了老年人歡迎。

四是第一次提出了服務性質的劃分。把服務分為基本服務和選擇性服務，比一開始提出的“無償、低償、有償服務相結合”要更清楚。這是對政府提供的服務和市場提供的服務的區分，明確政府提供的服務是基本性的，是老年人必需的服務。

二、系統論視角下的社會養老服務體系發展困境

盡管如此，我國目前的養老服務事業發展還存在不少問題，無論服務供給，還是服務質量都遠不盡如人意。其很大原因在于體系設計沒有從系統論角度揭示養老服務的本質，特別是缺乏功能的設定，以及圍繞這一本質形成的各要素的相互呼應。筆者曾專門撰文討論過這一問題，肯定政府部門的提法,但認為不能僅僅以居住角度來布局養老服務，養老服務需要進一步研究

董紅亞：《中國政府養老服務發展歷程及經驗啟示》，《人口與發展》2010年第5期。

從系統論的角度看，體系是由若干要素以一定結構形式聯結構成的具有某種功能的有機整體。這種功能，源于目標任務的設定。一般來說，系統內部存在多元要素，既有多樣性，又有差異性，是內在的統一。開放是體系生命力的源泉。不存在一個不受外部環境影響的自給自足的系統，如果沒有外部信息、資源的輸入，系統可能遭受熵變，使系統逐步喪失自我控制能力，最終走向分裂或解體。良好的開放性系統，能夠使內部各要素緊密協作，產生協同效應，提高績效水平，實現“整體大于部分之和”的目的。社會養老服務體系作為一種系統性的存在,它的功能是滿足老年人的服務需要，保障他們的生活質量和生命質量。圍繞這一目標定位，體系要和外部實現各種資源的交換，并將其轉化為服務產品，提供給老年人。只有這樣，整個社會養老服務體系才能實現預定的目標和任務。以此觀照現有社會養老服務體系，其問題是：

一是核心功能不夠明確。養老服務的本質，即為老年人提供有質量的服務，是社會養老服務體系的核心功能。但現有體系只是反映了老年人的居住方式――是在家庭還是在機構，沒有對“養老服務”這一基本問題做出解釋，明確其核心功能，致使養老機構發展缺乏分類，居家養老服務淺表化，由此模糊和淡化了養老服務體系的建設目標。由于沒有明示養老服務的本質，圍繞養老服務的供給主體、方式、性質、標準、資金給付等各要素，就失去了為之努力的目標，并進而導致體系內各要素的離散和緊密性的降低。

二是目標人群較為模糊。現有體系看起來是為全體老人服務的，但又是不清晰的。在實踐中出現了兩種偏向：其一，把服務目標定在10%老人，棄90%于不顧。一些地方提出的“9073”、“9064”的養老服務格局，90%的老人在家自主養老，由家庭提供服務；7%或6%由社區提供養老服務，即由政府購買服務；其余的3%或4%到機構養老。有的還據此提出了居家、社區、機構三種養老服務方式。如果這樣的提法能夠成立，那就意味著政府和社會不需要解決90%老人的養老服務問題。這不僅有違積極應對人口老齡化的原則，也不符合社會利益和社會發展規律。其二，直接導致機構福利反導向。一方面，公辦機構目標人群入院率低。公辦的福利院、敬老院本來是為無依無靠的城鎮“三無”和農村五保對象，以及家庭無力照料的老年人提供的。但實際上，全國5563萬農村五保對象、893萬城鎮“三無”對象，進入養老機構的只有1871萬,其中五保為1774萬，約為總數的31%，而“三無”對象不到9%

民政部：《中國民政統計年鑒2011》，中國統計出版社2011年版，第24、90、204，48頁。

。從失能老人入院率看，2010年，全國養老機構收養的老人中，自理的為1908萬人，介助(半自理)為35萬人，介護(不能自理)為168萬人②，自理和介助、介護老人比約4∶1。需要指出的是，不少介助、介護老人，是由長期在院的自理老人轉化來的。可以說，由于缺失入院評估和審核，沒有對入住老人的條件限制，從一開始，大量老人都是身體健康者，國家投資的福利設施，被經濟條件、身體條件都比較好的老人享受著。這就帶來了另一方面的問題，由于福利機構床位的排他性質，經濟條件和身體條件比較好的老人入住機構支付費用遠低于市場交換的費用，卻較長時間（入住后長則30年以上）享受著國家提供的公共資源。

三是內部諸要素呼應性較差。現有體系安排中，服務主體、服務對象、服務內容、服務方式以及保障措施等各要素大多交代不清。特別是國家、社會和家庭三個供給主體職責不夠明晰，或者說是基于此的家庭、社區和養老機構三大平臺缺乏呼應，甚至相互隔閡。具體表現為由政府推動的機構服務和居家服務，因為主管部門的不同，有各自服務對象，政策的相互隔絕，服務對象和內容層次定位不清；也表現為家庭成員提供的照護服務得不到支持或支持很少的問題，致使體系整體有效性不足。落實到具體中，“以居家養老為基礎”，只說明了絕大部分老人住在家的現實情況，其服務要“以社區服務為依托”,由此把居家養老服務轉化成了社區服務，實際上混淆了在社區服務和由社區提供服務。居家養老的核心是老人就地養老，養老不離家、養老不離社（村），強調的是在社區接受服務；并不是說，養老資源也來自于社區，都由社區來提供。把機構養老定為“支撐”，按有關部門的解釋，是考慮到入住機構的老年人都是家庭無法提供有效照護服務的，只有機構才能提供專業服務。因此機構是獨立存在的，和居家沒有直接聯系。在政策執行層面，不少地方由民政、老齡工作部門分別執掌機構和居家養老，各自出臺政策，力度各不相同，補助資金和服務不能共享，既限制了老年人在居家和機構間轉移的選擇自由，又導致了社會力量對彼此支持熱情的差異。

四是運行機制開放性不足。現有體系實際上把居家老年人的服務限定在社區的地域內，由社區居委會或社區居家養老服務站提供，排除了市場化機制。盡管有不同的理解，但基本的共識是社區服務是依托街道和居民委員會，發動社區力量開展的具有社會福利性質的居民服務業

鄧偉志、李一：《中國社區建設的實踐與探索》，浙江出版聯合集團浙江教育出版社2009年版，第91頁。

。從其發源來講，社區服務都是一些便民服務店，具有規模小型化、管理人員就近弱勢化、經營簡單化等特點，若把養老服務的供給主體限制在社區，就難以實現專門化和專業性。在現代社會，市場化不足，意味著資源不能得到有效整合，服務質量難以提高。可以說，把養老資源局限在社區內，是目前社區養老服務淺表化、無法深入的重要原因之一。社區工作人員辛苦組織、提供的服務內容主要集中在簡單的保潔、文化娛樂方面，廣大老年人需要的社區照料、康復等福利服務嚴重匱乏

王振耀：《社會福利和慈善事業》，中國社會出版社2009年版，第135頁。

；大批居家的失能、半失能老人得不到專業的服務，有效需求沒能得到滿足。另一方面，養老機構自成一體，比較封閉，既不對居家養老服務提供支持，又不和社會進行充分的資源和信息交換，服務質量也就無法提高。封閉有余開放不足的運行機制，即不能利用市場機制配置養老服務資源，結果必然是服務質量的差距。

三、老年人需要和滿足――養老服務的本質分析

老年人的服務需要和其他年齡段的人群相比，具有異質性。既有相同點，也有不同之處，即具有特質性。養老服務是針對老年人的特質性需要而給予的滿足，也就是養老服務是各類供給主體根據老年人的特點提供的提高老年人生活和生命質量的有償或無償的活動。圍繞這一過程形成的復合系統即為社會養老服務體系。

一是老年人服務需要的內容豐富，工具性需要滲透全方位。豐富性是指老年人需要的內容涉及生活的方方面面，可概括為物質需要、精神需要和工具性需要

凱瑟琳?麥金尼斯―迪特里克（Kathleen McInnis-Dittrich）、隋玉杰：《老年社會工作 生理、心理及社會方面的評估與干預》，中國人民大學出版社2008年版，第91頁。

，尤以工具性需要最為突出，即需要更多地借助各種工具和輔助設施。由于身體機能的下降，老年人難以通過自身努力做好原來由自己的手、腳、眼等完成的基本生活需求，必須全部或部分交由他人來做，或借助其他設施設備來完成。一少部分人還由于智力的衰退造成失智，完全需要他人服務滿足其基本生活需要。因此，在老年人的服務需要中，作為社會化內容的工具性植入十分重要，它滲透在老年人需要的方方面面及其需要滿足的全過程。沒有社會力量的幫助，老年人的工具性需要難以得到有效滿足，并直接影響到他們的生活質量。

二是老年人服務需要的層次多重，缺乏型需要更為突出。著名心理學家馬斯洛將人的需求劃分為生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要、尊重的需要、自我實現需要等五個層次，其中前四種需要為缺乏型需要，只有在滿足了這些需要后，個體才能感到基本上舒適。自我實現需要為成長型需要，旨在促進個體的成長與發展。這些需要由低到高，具有逐級滿足的遞進性

馬斯洛：《動機與人格》，許金聲等譯，華夏出版社1987年版，第40-64頁。

。這種需要的一般性理論，對于老年人群體來說，卻不完全適合。也就是說，老年人需要并不完全按馬斯洛的需要層級理論發展遞進。其原因是，按照撤退理論，老年人從成年期參與的社會活動、擔任的主要角色退出了，因而其自我實現需要減弱，甚至消失。反而缺乏型需要，特別是低層次需要中生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要，走上了前臺，重新起著主導地位。對其中一部分失能老人來說，有時候生理需要還可能更急迫。因為他們無法通過自己而必須借助他人實現這些最基本的需要。

三是老年人服務需要的線性變化，專業化方面上具有遞進性。從本質上看，老年人的基本需要基于他們的身體條件。每一老人個體，其生理機能的衰退及疾病的發展都是一個程度不斷深化及反復的過程。建立在這一基礎上的需要及滿足，也因此不斷變化。但這種變化又是有規律可循的。初始階段，由他人提供一般性生活服務；繼而尋求專業機構服務，并逐步趨于更多的照護服務。總體看，老年人需要的實現在借助社會力量方面隨著身體機能衰退專業性不斷提高。

四是老年人服務需要的方式多樣，選擇上偏重社區人文性。從居住形態的角度看，老年人的服務需要可以在家庭內完成，也可以走出去，在社區完成，或直接到機構中完成。但由于長期形成的安全性感受，其中最主要的是社區的人文文化氛圍，也有部分出于成本較低的因素，老年人更容易接受居家式需要的滿足。換而言之，老年人居家接受服務時，因處于熟悉的社區中，更具有心理安全和低成本的優勢，更能接受這樣的實現方式。

概而言之，養老服務的本質是照護，即照料和護理。對于所有老年人來說，生活照料滿足其基本的工具性需要、缺乏型需要；對其中的失能老人來說，在生活照料的基礎上，護理更為突出，而這種護理具有專業性。就老年人服務的方式來看，他們需要在熟悉的社區獲得綜合性、連貫性的服務。

四、以滿足照護需要為核心重構社會養老服務體系

基于上述老年人養老服務需要特征，有必要重構社會養老服務體系。未來一個時期，為適應人口老齡化，我國應著力構建為老人提供有效照護，以居家為基礎，機構為支撐，社區為平臺，社會服務為依托，制度、設施、標準、補貼、隊伍等各要素相互支持互為補充，政府主導、社會參與、全民關懷的社會養老服務體系，切實提高老年人的生活質量和生命質量。體系構造如下圖。

這一體系是對原有體系的進一步完善，既是對養老服務本質特征的回應，也是對實踐困境的破解。其特點在于：

第一，揭示照護是養老服務的核心。照護，即日常生活照料和專業護理。老年服務需求包括生活照料、護理、教育、文化娛樂、法律咨詢等內容，但就最急迫和必須的服務而言，是正常生活所需的照料以及家庭照料所缺乏的專業護理；尤其從政府職責來說，承接的是家庭無法又無力承擔的服務內容，確保的是老年人及家庭的基本服務需求。明確社會養老服務內容的核心是照料護理，有利于重組各類服務提供主體，形成新的基礎、支撐、平臺和服務機制；組合服務制度、設施、標準、資金、隊伍等要素，在新的目標下形成各個部分所不具有的整體力量。在此目標導向下，建立養老機構分類扶持政策，大力發展護理型機構；加強社區日間照料中心的建設，由此夯實居家服務的基礎地位。

第二，前置養老機構的支撐作用。隨著人口老齡化程度加深和高齡化趨勢，養老服務發展初期的粗放型模式已難以為繼。要實現有效照護，必須發揮機構的作用。通過養老機構，提高照護服務的技術含量，增加有效性。肯定養老機構的支撐作用，并把它的位置提前，是要明確機構不僅直接承擔著部分特定對象如失能（智）老人的服務，還必須承擔對居家老人養老服務的支持，進而對整個體系起到支撐作用。這一作用的發揮建立在觀念解放、深刻理解社會發展、再造機構職能基礎上。

一是從社會現代化高度看待機構在家庭養老服務社會化中的作用。工業革命后，社會進入現代化，出現并不斷強化了家庭小型化、住房板式單元化和就業異地化等

董紅亞：《中國社會養老服務體系建設研究》，中國社會科學出版社2011年版，第19頁。

，家庭養老服務難以為繼，需要進行創新。這種創新，從社會化角度看，有兩類形態：一類是徹底社會化，即家庭不再承擔養老服務，由社會全面完成，表現為老人到專業的養老服務機構接受養老服務。一類是一般社會化，即老年人仍然居住在自己的住房里或和家庭成員同住，他們所需服務部分由家庭成員提供，部分由社會提供；也可能全部由社會提供。在社會提供服務的背后都有機構的影子。在現代社會，服務的組織化是重要特性之一，不存在單純地由家庭獨自承擔社會服務的情況。

二是從社會服務高度大力發展各種性質多種形態的養老機構。養老服務是社會服務的重要組成部分，也遵循著社會服務的基本規律。在社會服務領域，機構無所不在，有著多種形態。落實到養老服務，不但要建設綜合性住養和專業化照護并存的傳統養老機構，也要發展以專業化照護為主的養老機構，它們可以是企業，也可以是民辦非企業單位、社區日間照料中心等。特別是要發展企業性質的養老機構。這類機構至今鳳毛麟角，2010年底統計，全國只有92家

民政部：《中國民政統計年鑒2011》，中國統計出版社2011年版，第178頁。

。缺乏養老服務企業，是導致養老服務領域競爭不激烈、服務質量不高、活力不足的重要因素。

三是要從職能再造高度擴大機構服務范圍和提升服務質量。機構要從辦在遠離社區逐步向社區靠近，直至融入社區，成為社區型養老院。20世紀70年代后，西方國家深感機構遠離社區的弊端，開始“去機構化”，實行aging-in-place，在老人居住地附近設立各類養老設施或機構，為生活能夠自理或部分自理的老人提供住養或日托

王思斌：《英國的社區照顧與中國的社區服務之比較》，載夏學鑾編《社區照顧的理論、政策與實踐》，北京大學出版社1996年版，第30頁。

。此類“社區照顧”模式，是機構存在于社區內，是居家養老的組成部分。要一改以往養老機構雷同化模式，分類管理，提高服務質量。著眼入住老人身體狀況，把養老機構分為護理型、助養型、居養型機構，分別專門照護失能、半失能和自理老人，重點支持發展護理型機構。通過分類管理和專門化服務，不斷提高機構為老服務質量。

第三，明確社區是綜合性照護服務展開的平臺。老年人長期居住在社區，環境熟悉、生活便利，他們更愿意在社區接受相應的服務。作為一個地域概念，社區又能放置各種養老服務設施，設立養老機構，提供各種各類服務。因此，無論對老年人，還是各類機構，社區都是一個重要的服務平臺。在這一平臺里，設施、服務、資金、隊伍能夠得以整合，老年人能夠從中獲得綜合性的、連貫服務，有利于提高他們的生活質量。要逐步實現“星光老年之家”向居家養老服務站及綜合社區照料中心的提升發展，整合社區各類設施和服務機構，提供綜合服務。

第四，引入社會服務以發揮市場機制配置資源優勢。在市場經濟條件下，服務是一種產品，也是一種商品。養老服務雖有其特質性，但同樣具有服務的共同特性。引入社會服務，使得居家養老服務不再局限于過去的社區及其服務，也不再局限于過去由社區僅對居家老人進行支持；使得養老機構走上集團化、連鎖模式，或外包部分職能，如和醫療機構合作，將專業醫護交由醫院完成，將清潔衛生等任務交由家政服務公司完成。原有體系設計盡管也強調市場化，但由于分隔了居家和機構，實際上相當于用行政手段進行指令性配置，切斷了市場對資源的配置。尊重市場，還表現在尊重機構之間的競爭。已有公辦機構由政府部門直辦、直管，投資是政府的財政性資金，收養對象卻為全社會的老人，建設成本較低，收費價格也低，客觀上造成民辦機構無法按市場形成的價格收費。換句話說，養老機構的收費對市場價格不敏感，缺乏彈性，因而造成資源配置的不合理和浪費。養老機構床位的總量不足和空置率較高并存的問題即是其中的表現。

第五，強調服務傳遞的載體是資金和設施。服務是物質的，又是精神的。對養老服務來說，這一點尤為重要。老年人得到服務，解決了其因身體機能衰退而必須借助他人的需要后，他們的心理就會得到極大的滿足。這種依他性，有兩個重要而具體的載體：資金和設施。資金用來購買服務，其來源既可以是個人的，社會的，也可以是政府的；政府的資金既可以直補供方，也可以直補需方。以往的體系建設，資金比較多地源于政府，在傳遞途徑上一般由政府到機構，多用于設施建設，特別是養老機構的建設。這往往造成低效益。新的體系要建立服務補貼制度，改過去暗補機構為明補老年個人，由老年人根據自己的身體狀況自主選擇服務方式，可以用于居家，也可以用于機構服務。同時，明確政府購買的服務是基本服務。服務的另一傳遞者是設施。嚴格意義上，服務一般不以實物形式出現，而是滿足他人某種特殊需要的勞動形式。但在現實生活中，服務是與實物緊密結合的。這種實物從廣義講，包括養老院、居家養老站、老年食堂、無障礙通道、老年學校、老年活動中心、信息服務平臺、一鍵通呼叫器等一切與老人相關的東西。沒有這些實物支持，服務就難以提高質量。

淺談社會養老服務體系:積極推進社會養老服務體系建設的幾點思考

【摘 要】本文從提高思想認識；順應社會養老模式變化趨勢，制定與經濟社會發展相適應的社會養老服務體系建設規劃；發揮政府的主導作用，加大財政投入，吸引和動員社會力量參與；加強對社會養老服務市場和從業人員的監督與管理等方面，對如何積極推進社會養老服務體系建設進行了思考和探討。

【關鍵詞】社會養老；服務體系；建設

當前，我國老年化社會進程正在加快，由此帶來帶來的一系列社會矛盾和問題逐漸顯現，如何應對和解決，是各級政府在社會管理過程中面臨的一道新的課題，因此，努力探索，積極推進社會養老服務體系建設，意義重大。

一、提高對社會養老服務體系建設的重要性和緊迫性的認識，是推進社會養老服務體系建設的前提

1.推進社會養老服務體系建設，是全面建設小康社會的目標要求

自從黨的十六大確立全面建設小康社會的奮斗目標以來，我們黨領導人民進行了不懈的努力，經濟、政治、文化以及社會建設各項事業都快速發展，小康社會的目標也處在向更廣、更高、更深入的方向調整之中。黨的十七大對全面建設小康社會提出了新的要求，以改善民生為重點的社會建設被擺在了突出的位置，提出“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。”我們要努力奮斗的小康社會的目標更為全面、具體、明確。隨著社會保障制度的建立和逐步完善，尤其是近年來，覆蓋城鄉的社會養老保障制度的初步落實，使全體人民“老有所養”正在逐漸成為現實。在此背景下，積極推進社會養老服務體系建設，正是順應了全面建設小康社會目標的新要求，雖然針對的僅僅是“老有所養”的問題，但對于進一步實現全面建設更高層次和水平的小康社會目標，意義非凡。

2.推進社會養老服務體系建設，是促進社會就業，推動經濟發展的重要舉措

擴大內需，是我國經濟發展的主要戰略。推進社會養老服務體系建設，能夠直接擴大內需拉動經濟。首先，各類養老機構的設施建設，能夠直接拉動內需，帶動相關產業發展。按照國務院辦公廳印發的《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》提出的建設目標，增加日間照料和機構養老床位340余萬張，實現養老床位總數翻一番，僅此一項就需要數千億元的投資。其次，隨著生活水平的日益提高，老年人口的增長，老年群體在日常生活、照料護理、醫療保健、文化娛樂等方面的需求，正在催生一個巨大的老年消費市場。“據推算，2015年我國老年人護理服務、生活照料的潛在市場規模將超過4500億元，養老服務崗位潛在需求將超過500萬個。”以養老服務為核心的老齡產業，作為朝陽產業、綠色產業，其對拉動內需，推動經濟發展，以及促進就業的作用不可小覷。

3.推進社會養老服務體系建設，更是積極應對老年化社會，促進社會和諧穩定的迫切需要

根據人口普查，我國在九十年代開始進入老年化社會，進入二十一世紀，人口老年化進程加劇，目前60歲以上的老年人口已超1.85億，并呈高齡化趨勢。家庭小型化、空巢化作為獨生子女政策的效應，已經徹底顯現。據統計，我國城鄉空巢家庭已達50%，部分大中城市達70%。一對年青夫婦供養四個老人一個小孩的四二一家庭結構，已成為城市絕大多數家庭結構的常態。我國長期以來，建筑在子女成群基礎上的家庭養老這一傳統的養老模式，因喪失了多子女的前提條件，而無法維系。尤其是高齡化、空巢化、病殘化已日益成為家庭養老的難題。家庭的穩定和安寧與否，勢必影響社會的和諧與穩定。近年出現的年青人因不堪病殘老人拖累，而助老人“自殺”的案例，盡管只是個案，但其間透露出的信息不得不引起社會的重視：我國社會養老服務體系建設已嚴重滯后，無法適應社會老年化發展趨勢的需要。積極推進社會養老服務體系建設，已成為應對老年化社會，保證社會和諧穩定的迫切需要。

二、順應社會養老模式變化，制定相應的社會養老服務體系建設規劃，是推進社會養老服務體系建設的關鍵環節

1.要依據當前社會養老模式的發展變化的趨勢，做好社會養老服務體系建設規劃

長期以來，我國社會的養老模式十分單一，除了個別特殊群體（孤寡老人和傷殘軍人），由政府奉養，實行機構養老外，絕大部分老人都是采用居家—家庭養老（由子女奉養照料）模式。隨著獨生子女政策效應逐漸顯現，居家—家庭養老模式在一些家庭中漸難以為繼，由社會提供有償服務的機構養老模式漸漸興起。但由于我國傳統的文化、生活觀念的影響，以及經濟和養老機構等方面原因，許多老人不愿或無法采用機構養老的模式。于是，由社區為老人提供一些必要服務的居家—社區養老模式應運而生，并受多數老人歡迎。居家—家庭養老、居家—社區養老、機構養老等多元化的社會養老模式逐漸形成。針對社會養老模式的發展變化趨勢，社會養老服務體系建設規劃必須順勢而為，將規劃的重點放在社區養老服務體系的建設方面。構建以社區老人服務中心為核心，相應住宅區老人服務站為網點，涉及老人日常生活（采買、做飯、洗衣）、醫療保健、家居清潔、日間照料、文化娛樂等內容的服務體系。

2.要在當地經濟、社會發展總體規劃的基礎上，做好社會養老服務體系建設規劃

作為社會建設的子系統，社會養老服務體系建設必須與當地的經濟社會發展相適應，其規劃自然也必須與當地經濟社會發展總體規劃相銜接、相協調，而不是另起爐灶，獨立行事。因此，要在當地經濟社會發展規劃的基礎上進行規劃，要將社會養老服務體系建設與當地城鎮化發展、社區建設方面的規劃緊密結合起來，將社會養老服務體系建設作為城鎮化建設和社區建設中的一項重要內容，納入其中進行整體規劃。同時，規劃還要突出近期目標與長遠發展的結合，既優先考慮滿足當前社會急切需求的社會養老服務項目的規劃和建設，又要根據社會發展的趨勢，著眼于長遠，突出規劃的前瞻性。為此，相關部門要深入實際調研，了解當地老年人生活狀況、服務需求和消費水平，根據不同層次的養老需求，分出輕重緩急，制定出相應的社會養老服務體系建設規劃，確保規劃的科學、合理、切合實際。

三、發揮政府主導作用，吸引和動員全社會力量參與，是推進社會養老服務體系建設的根本保證

1.政府要加大對社會養老服務體系建設的財政投入力度

隨著社會養老模式的發展變化，對社會養老服務的需求將進入一個急劇增長的態勢，而當前各縣市社會養老服務體系建設普遍處在起步階段，迫切需要政府財政的支持。各級政府應按照社會養老服務體系建設規劃的目標，加大對社會養老服務體系建設的財政投入力度，并將社會養老服務體系建設作為政府為社會提供公共服務的一項內容，納入政府年度財政預算，保證社會養老服務體系建設的目標逐步得以實現。

2.政府要充分發揮政策導向作用，加大對提供養老服務的機構、企業和個人的扶持力度

政府在加大財政投入的同時，更重要的是要積極發揮政策導向作用，通過稅收減免、土地出讓、人員培訓等相關優惠政策，鼓勵、引導和扶持民間資本投入社會養老服務行業。對進駐社區老人服務中心，提供社區所需的養老服務項目的企業和個人，政府免費或低租金提供營業場所。對住宅房地產開發中，為住宅區提供養老服務站場所的開發商，給予相應的優惠鼓勵政策。以此動員和吸引社會力量參與社會養老服務體系的建設。

四、在發揮市場競爭機制作用的同時，強化對社會養老服務企業和人員的監督與管理，是推進社會養老服務體系建設健康發展的重要途徑

市場競爭是保證市場主體源源不斷地向社會提供優良產品和優質服務的根本途徑，社會養老服務作為新興服務業，也必須走市場化發展道路。要充分鼓勵社會養老機構、養老服務企業和從業人員，通過市場競爭，發展壯大自己，為老人提供價廉質優的服務。社會養老服務又與普通的服務業不同，其社會效益占據重要地位，不容忽視。因此，在充分發揮市場競爭機制作用的同時，必須強化對社會養老服務企業和從業人員的監督與管理，才能保證社會養老服務體系建設健康發展。

1.通過制定養老服務項目的行業標準來強化對養老服務企業的管理

各地應從養老服務市場的需求出發，結合當地的生活和消費水準，由民政、物價、社區組織等相關部門，會同老人協會（消費者代表）和相關企業，在實踐中探索并制定出不同層次的養老服務項目的服務和收費標準，實現所有服務項目的明碼標價。這樣既便于市場監管部門的監督管理，又能讓老人們明明白白、踏踏實實地享受實實在在的服務。可以仿照酒店服務管理的辦法，對提供養老服務的企業，根據其提供的服務項目、服務能力、服務水準，給予考核定級。每年或每兩年定期考核一次，確定企業是晉級還是降級。對社會滿意度高的企業給予晉級，并優先享受政府提供的相關優惠政策。對服務達不到標準要求的企業給予降級，并下調其收費標準，以此促進企業提高服務水平。

2.加強對社會養老服務從業人員的培訓和管理

作為對社會養老服務企業考核晉級的一項重要內容，要求企業制定從業人員相關的行為規范，并嚴格按照行為規范的要求，對從業人員進行培訓。首先進行思想道德和職業道德培訓，強化從業人員對老人的愛心、耐心和責任心；其次，要重點進行專業能力方面的培訓，尤其對從事失能老人護理工作的從業人員，不僅要進行專業培訓，還應對其進行考核認證，做到持證上崗。通過在老人服務中心設立服務投訴電話或監督臺，約束從業人員不斷提高服務水平和質量。

淺談社會養老服務體系:加快推進社會養老服務體系建設研究

[摘要]養老是民生之本，保障老有所養是保障民生的大事。根據“十二五”規劃的要求，需堅持把完善社會養老服務體系放在經濟社會發展的優先位置，同時加大大方面的工作力度，保證建立起養老服務的長效機制，提升養老服務的規范化水平。

[關鍵詞]養老服務　民生　體系建設

“十二五”規劃建議中，鮮明地提出了“優先發展社會養老服務”的要求。我們一定要按照要求，堅持把完善社會養老服務體系放在經濟社會發展的優先位置。當前和今后一個時期，加強社會養老服務體系法制化、標準化、信息化和專業化建設，在提升養老服務的規范化水平的同時，加大財政投人，加強服務設施建設，建立養老服務的長效機制。

養老是民生之本，保障老有所養是保障民生的大事。目前我國已初步建立起以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構照料為補充的社會養老服務體系基本框架。社會養老服務體系建立要與經濟社會發展水平相適應，以滿足老年人養老服務需求、提升老年人生活質量為目標。加快推進養老服務體系建設，能有效應對人口老齡化的客觀要求，充分體現了堅持以人為本、民生為先的治國理念，積極適應了發展的新需要和群眾的新期待，加快推進了以改善民生為重點的社會建設，切實解決了關系人民群眾切身利益的實際問題。同時有利于調整經濟結構，促進相關產業發展，增加社會就業崗位，提高人民群眾生活水平和質量，對于全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。當前和今后一個時期，我們應重點在以下方面加大工作力度：

一是完善和落實扶持政策。首先，要落實稅費優惠政策。包括對養老機構相關服務營業稅的免征，對非營利性養老機構自用房屋、土地暫免征收房產稅和土地使用稅，以及在社會力量對養老機構等公益事業進行捐贈時，要根據一定標準享有稅收優惠等。其次，要落實和完善土地供應政策。要求優先保障養老機構建設用地，對新辦的養老機構采用劃撥方式供地，以及在地價上給予適當優惠；鼓勵有能力的地區對新建、擴建的民辦養老服務機構，財政上給予適當補貼。再次，需落實醫療服務政策。鼓勵在養老機構內設置或合作設立醫院、門診等醫療機構，經審查合格，可納入城鎮職工

(居民)基本醫療保險和新型農村合作醫療定點范圍。最后，需在落實原有優惠政策的基礎上，進一步有針對性的研究可操作性強的優惠政策，從而為社會各方開辦養老服務業創造一個良好的環境。讓更多的社會熱心人士從事這項工作，吸引更多的社會資金投入養老服務體系建設。

二是推進養老機構建設多元化和營運規范化。一方面，要在充分發揮公辦養老機構主導性、示范性、輻射性作用的同時，按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，鼓勵和支持社會力量以獨資、合資、合作等形式興辦養老機構，大力推動“民辦公助”、“公建民營”等社會養老服務模式。養老機構建設主體的多元化，既能減輕政府的財政負擔，又能增加養老服務機構的社會供應，能夠滿足不同層次、不同類型的養老服務需求，進一步緩解養老服務機構的需求和供給的矛盾。另一方面，要加大對養老機構的管理和監督。首先，要保證公辦養老機構的建設質量，為社會各方興辦的養老機構起到帶頭示范作用。其次，要強化監管措施，切實保障老年人的合法權益，杜絕一切有損老年人權益的事件發生。最后，要建立健全養老機構的準人、退出機制以及評估、評審制度，規范養老機構建設標準，進一步完善養老服務的服務和設施建設標準。

三是完善社區養老服務功能，充實服務內容。依托社區的居家養老方式，集中體現了傳統家庭養老與機構養老的優點，既可減輕老年人及家庭的經濟負擔，又可滿足老年人對家庭的心理依賴，同時為財政減輕負擔，因此完善社區的養老服務功能，充實服務內容具有重大意義。要加大社區的資源整合力度，推進社區在滿足生活照顧、醫療服務等基礎需求的同時，不斷拓展服務范圍、充實服務內容。應從老人實際需求出發，不僅關注老人的物質需求和身體狀況，更要重視老年人精神領域的發展需求。同時應對處于不同年齡階段和身體狀況的老人，采取不同層次的照料形式：對低齡老人，可以盡可能的滿足他們發揮余熱的需求，為他們提供力所能及的工作崗位；對生活基本能自理但仍需要生活照料的老人，可以嘗試采取托老所的形式，日間老人進入托老所，生活用品和基本服務能夠被滿足。對高齡老人及病殘老人，以上門照料服務為主，提供醫療、康復、護理、家務等全方位服。

四是切實加強養老服務人員的專業化建設。首先，大力培養從事養老服務的專業性人才，進一步提高養老服務隊伍的專業技能水平。鼓勵大學開設老年福利、社會工作等相關專業，為養老服務行業輸送高端人才。鼓勵醫護專業人員到養老機構就業，支持大專院校開展養老服務的職業教育，鼓勵學生到各類養老機構實習。其次，開辟養老服務培訓基地，在進一步加大對養老服務從業人員的專業技能培訓的同時，充分重視對志愿者、家政服務人員以及社區參與人員的技能培訓，提高養老服務隊伍整體的專業技能水平。最后，推行職業資格制度。實施與我國現階段梯度的等級認定標準，對擁有不同專業化水平的服務人員實行差別對待：志愿者和其他流動性大的社區服務群體進行短期培訓。在考試通過后頒發初級的資格認定證書；對在大中專院校的專職服務人員，授予中級資格認定證書；對在高等教育機構學習過的專業服務人員，授予高級資格認定證書。