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淺談土地承包經營權流轉:農村承包土地經營權流轉的法律問題探討

摘 要:本文對農村土地承包經營權的流轉過程中現實與法律之間可能存在的沖突問題進行簡要的探討。

關鍵詞:土地承包經營權 流轉

土地承包經營權流轉是在不改變農村土地集體所有權性質與農業土地用途的前提下,在堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上,原土地承包經營權人將承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式轉讓給他人并獲取流轉收益的行為。

一、土地承包經營權流轉的法律依據

有關土地承包經營權流轉的立法以2002年頒布的《農村土地承包法》為核心。為了貫徹落實《農村土地承包法》,農業部于2005年1月19日頒布了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》,為進一步規范農村土地承包經營權流轉行為、維護流轉雙方當事人合法權益、正確處理農村土地承包經營權糾紛提供了更直接的依據。2007年3月16日《中華人民共和國物權法》頒布,在第3篇“用益物權”中,第1l章規定了土地承包經營權,這意味著我國正式從法律上確立了土地承包經營權的物權屬性,為更開放的流轉奠定了充分的法理基礎。

二、關于農村土地承包經營權流轉的幾點思考

但是農村土地承包經營權的流轉雖然有了明確的法律依據,但在實際應用中還是存在不少障礙。

1.農村土地承包經營權流轉之法律規范欠具體,在實際操作中會發生問題。首先,《農村土地承包法》第三十七條規定土地承包經營權采取轉讓方式流轉的,須經發包方同意。但法律并未明確規定“經發包人同意”的標準,以及其在轉讓中可以行使的權力范圍,在實踐中可能造成發包方濫用權力,侵害農民轉讓土地承包經營權的自主權。

2.在土地流轉實際需要與現實的沖突。土地規模經營,要求土地通過流轉連塊連片,但有的農戶不愿意流轉土地,導致土地無法連塊成片進行規模經營。而法律又是對土地的調整作出了極為嚴格的規定,《土地法》、《農村土地承包法》和《物權法》都規定承包期內,發包方不得調整或收回承包地。《土地法》和《農村土地承包法》還規定承包期內對個別農戶之間承包土地進行適當調整的,必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。這樣就使承包地的調整極其艱難,使土地的規模經營遇到法律壁壘。

3.在土地流轉形式上政策與法律的沖突。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》規定承包土地可以股份合作的形式進行流轉,《農村土地承包法》對于以招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒地,也允許以入股的形式進行流轉,但對于以發包的方式承包的土地,僅允許承包方之間以土地聯合入股,而不允許承包方將土地入股給非承包方。《土地法》和《物權法》也尚未允許土地以股份合作的形式進行流轉。因此,土地以股份合作的形式進行流轉,還未在法律上全面放開。

4.土地流轉實施上現實與法律的沖突。土地流轉之后,為了便于規模化經營,可能要打破原有的劃分,對土地進行統一平整,而經營到期后歸還土地時,無法恢復原來的界線,從而造成事實上的土地調整,而且這種事實調整并未按照法律規定的程序進行。對于這個問題,法律沒有明確規定,可能致使喚不少農民或意欲規模經營土地者不敢放手大干。

5.在土地流轉后果上法律與法律的沖突。農民以土地入股,使入股土地面臨著性質轉變的風險。土地規模經營企業如果經營不善,導致資不抵債,就可能走上破產之路,破產清算必然會使集體土地變成破產財產,從而改變土地的性質。而法律規定集體土地只有通過國家征用之后才能改變其性質。那么,當出現這種情況時,承包地勢必陷于身份上或者性質上的兩難境地,于是關于承包地的糾紛也就在所難免了。如果承認變成破產財產的承包地還是集體性質,則損害了債權人利益;如果承認承包地變成破產財產,則損害了農民的利益,造就了一批失地農民。

淺談土地承包經營權流轉:試論土地承包經營權流轉制度及其完善

[摘　要]制約我國農業發展的一個突出問題就是土地小規模經營，難以實現土地的有效流轉，從而難以最大限度的發揮土地的使用價值。為了解決目前存在的種種問題，建立一套完善的土地承包經營權流轉制度勢在必得。《物權法》草案對我國的土地承包經營權流轉制度做了一些規定，但仍存在不足，本文欲通過目前我國農村的實際情況，并結合《物權法》草案的相關條文，來論述如何建立一套適合我國農業發展的土地承包經營權流轉制度。

[關鍵詞]土地承包經營權 流轉 轉讓 受讓人

一 土地承包經營權流轉的必要性

第一，推動農業市場化、產業化的需要。在社會主義市場經濟體制下，市場是配置資源的基礎，土地作為最基本的生產資料也不例外。將土地承包經營權的流轉引入市場，通過市場機制實現土地承包經營權的流轉，是農村社會主義市場經濟歷史和邏輯的必然發展。[1]而我國目前采取的是“一人一畝三分地”的種田模式，這種模式促使了農村土地的小規模經營，阻礙了現代化生產方式的利用，也與農業的產業化不相適應。若允許土地承包經營權自由進入市場，大規模地集中土地進行農業產業化經營，必將從一定程度上推動農業的市場化、產業化。

第二，使土地利用率達到最大化的需要。由于我國農村土地屬于集體所有，農民無法成為土地的所有者。農村土地制度的核心就在于如何對其進行高效的利用，使土地的使用價值最大限度的發揮出來。若允許土地承包經營權發生流轉，則能促進擅于以土地謀生的經營者獲得更多的土地，而欲另謀出路的農民也可以放棄自己的土地，找到更適合自己的選擇，從而促進土地從低效利用向高效利用的轉變。若使農民固守各自的土地，則不僅不利于實現土地的使用價值，也不利于農民生活水平的提高。

第三，加快城鎮化步伐的需要。從農業國轉變為工業國是我國產業發展的一個目標，降低農業人口比例，加快城鎮化進程，是我國農業工作中的一個重點，土地承包經營權作為我國農民的一項重要的財產權，如果限制其自由流轉，則會將農民束縛在土地上，即使有更好的出路，他們也會擔心對土地的處置問題。此外，還易導致土地拋荒的現象，只有將土地承包經營權作為農民實實在在的資本，允許其自由流轉，使農民更好地利用這一資本放心地進城務工，在城鎮安家落戶，從而也有利于加快我國城鎮化的進程。

不僅如此，我國在現實生活中也已經出現了大量土地承包經營權的流轉現象。在農村，農民之間以各種形式進行著土地承包經營權的流轉，如轉包、出租等等，很多以土地為中心的股份合作制、股份制農場、承租返包、返租倒包等情況，實際上也屬于土地承包經營權的流轉。[2]而且，在我國的司法實踐中也對土地的流轉予以了肯定，如《農村土地承包法》第10條規定：“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。”《物權法》草案第131條也做了相應的規定：“土地承包經營權人可以依照法律規定將土地承包經營權轉包、出租、互換、轉讓等。”

二 我國目前土地承包經營權流轉現狀及其弊端

1、無償流轉占多數。在土地承包經營權進行流轉的過程中，需要遵循的一項基本原則就是有償的原則。實行有償流轉的依據在于原承包人在承包期限的剩余期限內，將承包的土地作為一種社會保障手段流轉給他人而應得到的補償。可是在我國，土地承包經營權的流轉大多是無償的或是低價的，這樣必然會導致農民無論是否有穩定的非農收入來源，都不會放棄自己的土地，也使得兼業農戶與農地的分離難上加難，從而進一步限制了農村土地的合理利用。在對湖北省通城縣進行農村土地調研的過程中，只有38％的農民在土地承包經營權流轉時是被支付了對價的。[3]這38％的有償流轉率顯然在農村土地流轉中是占少數的，自然難以保障轉讓人的合理利益。要改變這種局面也不能一直停留在理論上，應及時建立一套高效的土地經營模式。

2、流轉對象過于局限。目前我國農村的土地承包經營權流轉的對象大多局限于本集體經濟組織內部的村民，且多為轉讓人的親戚和朋友，這樣不利于農業的市場化轉變。

3、流轉行為不規范。由于我國目前的土地承包經營權的小規模流轉占著主導地位，多為親戚朋友之間的流轉，這就導致了承包經營權在流轉時，大都采取口頭協議的形式，很少是通過有關部門簽訂書面流轉協議。由于缺乏必要的監督和約束機制，從而成為糾紛發生的誘因，也使得解決糾紛時欠缺可靠的依據。

三 土地承包經營權流轉的方式

在目前的農村中，存在著轉包、轉讓、互換、代耕代種、土地托管、租賃、入股、返租倒包、繼承等九種土地流轉形式。我認為在立法中應當采取寬松的法定主義。對于已經明確規定的，當事人應當嚴格遵守，而對于法律沒有作出明確規定的，當事人可以自行約定，但約定的內容不能法律的基本原理。在《物權法》草案的第131條規定：“土地承包經營權人可以依照法律規定將土地承包經營權轉包、出租、互換、轉讓等。”此處將轉包同出租并列，我認為并無必要，相反會造成概念的相互重疊，缺乏周延性。其實，將土地承包經營權有償地轉包給他人的行為，就是一種出租行為。轉包與出租的唯一區別就在于在轉包中，土地承包經營權的流轉發生在轉讓人與集體經濟組織以內的人員，而在出租中，承包經營權的流轉則發生在轉讓人與集體經濟組織以外的人員。之所以出現兩種形式，乃是由于集體經濟組織以外的人員不享有承包權，但是否就由于這一個原因，而引入兩個概念呢？我認為只用出租就可以涵蓋轉包。原土地承包經營權人可以將土地出租給本集體經濟組織以內的成員，也可以出租給集體經濟組織以外的個人或組織，至于租金的多少，有償或無償，均有雙方自行協定。

對于土地承包經營權能否設立抵押，理論界一直存在著較大的爭議，即承包人為融通資金，在其承包的土地上為債權人設立抵押權，一旦承包人到期不能償還債務，債權人有權對該土地上的承包經營權以變賣、拍賣或協商折價的方式進行處分。它能夠解決土地使用權人建設投資不足的問題，加快資金流轉速度，但由于在抵押權實現后土地的使用權將發生轉移，將會引起十分復雜的法律后果，所以在立法中應當謹慎對待。

我認為，應當明確在法律中予以規定的流轉方式為轉讓、出租、互換三種。

1、轉讓。轉讓是承包人將自己所承包的土地全部或部分轉讓給第三方經營，原承包人與集體經濟組織的承包關系全部或部分終止，由第三方繼續向集體經濟組織履行承包合同的流轉方式。

對于法律是否應當允許轉讓，學術界有兩種不同的觀點：一種認為可以轉讓，一種認為不能轉讓。后者的主要理由是如果允許土地承包經營權轉讓，勢必重演歷史上農村兩極分化，出現大批無地少地農民的社會問題。[4]我認為立法應采取前一種觀點。首先，隨著農村經濟的發展，土地的社會保障功能也隨之減弱，在沿海發達地區及一些第一、二產業發達的地區，已經出現了土地無償轉包，甚至一些地方出現了“倒貼皮”的現象，農村的貧富差距主要發生在從事第二、三產業的農民與固守土地的農民之間；其次，農民作為一個理性經濟人，能夠尋求自身利益最大化，當然會通過趨利弊害的原則來對其面臨的一切機會和目標及實現目標的手段來進行優化選擇。[5]再次，隨著市場經濟和社會保障制度的建成，農民與土地的關系也愈顯松散，農民完全依靠土地的現象也越來越少，況且我國的經濟發展勢態也比較樂觀，農民大規模的逆轉現象也極少可能發生。若限制土地承包經營權的轉讓，對土地的流轉制度的建構無疑是個絆腳石。

對于發包人在土地承包經營權流轉過程中的地位，也存在著兩種不同的看法。有一部分學者認為承包人在轉讓其土地承包經

營權時，應當征得發包人的同意。另一部分學者則認為轉讓承包經營權時，應給予承包人充分的自由，無需征得發包人的同意。在《物權法》草案中認可了前一種意見，草案第132條規定：“將土地承包經營權轉讓的，應當符合法律規定并經發包人同意；將土地承包經營權轉包、出租、互換等，應當報發包人備案。”我認為，承包人在轉讓其土地承包經營權時，無需經過發包人同意。《農村土地承包法》中第41條規定：“承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。”顯然，在立法中之所以規定農戶在轉讓承包經營權時需經發包方同意，是考慮到農戶會喪失其賴以生存的基礎，故須由發包方對其生活前途進行審查后，再作出是否予以批準的決定。這種作法的初衷是好的，但卻忽視了農民作為理性經濟人角色的一面，相反，這種做法在某種意義上是對農民權益的不當干涉。再者，從土地承包經營權的用益物權性質上看，若規定承包人處分其用益物權時，發包人必須介入，也會影響到土地承包經營權物權化的體系建構。 2、出租。出租是承包人將其承包的土地租給他人（既可以是本集體經濟組織以內的成員也可以是集體經濟組織以外的人員）經營，但自己仍保留土地承包經營權人的法律地位，仍與發包方保持承包合同關系，承租人根據同承包經營權人的租賃合同享有權利，承擔義務，不是物權法上的主體。出租主要適用于承包經營權人暫時脫離或無力進行農業生產經營，但又不想放棄其土地承包經營權的情況。承租雙方可以對租金、期限、權利義務等進行協商。由于其有較大的靈活性，在農村的土地流轉中占有比較大的比例。

3、互換。互換是指為方便農戶耕種與集體管理，或發展專業生產，農戶之間對屬于同一集體經濟組織的承包土地經營權進行的交換。[6]互換同轉讓相類似，實際上是一種相互轉讓，但與轉讓不同的是，農戶進行土地承包經營權互換時，各承包人不解除與集體經濟組織的合同關系，仍然按照各自原來的承包合同分別向原發包方履行義務。互換作為集體內部土地承包經營權流轉的方式，不僅成本低，交易便捷，且方便土地經營，更為建立統一規劃的土地經營區起到了舉足輕重的作用。

四 完善土地承包經營權流轉的措施

1、通過對受讓人主體資格的界定進行規范。首先，受讓人必須是具有從事農業生產經營自然人或其他組織。只有具有從事農業生產經營的人才能根據市場的變化而適時地進行土地勞作，才能保護和合理利用土地資源，不會對農業帶來永久性的損害。其次，受讓人承包的土地的土地數量也需要受到限制。這主要是為了防止土地兼并，導致農村土地的壟斷經營。若對受讓人受讓的土地數量不加限制，受讓人會利用其經濟優勢壟斷土地，造成一部分貧苦農民失去經營土地的機會，從而導致貧富差距的擴大，也不利于實現農民的共同富裕。

2、規范流轉程序。土地流轉雙方需在平等互利的基礎上簽訂書面土地承包經營權流轉合同，以明確各自的權利和義務。此外還應依法向政府主管部門申請產權變更登記，需要公證的，可到政府公證部門辦理公證手續，以利于保護合同雙方當事人的合法利益。土地承包經營權流轉期滿，無論是否延期，有關農戶都應及時向集體經濟組織進行匯報，以利于集體經濟組織對所屬農用地的正常管理。基層政府在管理上應簡化程序，規范收費，以免加重農民的負擔。

3、法律應明確規定流轉不得改變土地的農業用途。我國的耕地總體質量差，生產水平低，耕地退化嚴重，耕地后備資源不足。針對這一系列問題，國家的多部法律都有耕地保護的規定，如《農村土地承包法》關于土地流轉的章節中第33條第1款第3項規定：“不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途。”而《物權法》草案中卻沒有規定此種限制，我認為土地的流轉必須強調這一點。在一般情況下，受讓人不得改變承包土地的農業用途，違反此項規定者，應由集體經濟組織進行行政處罰。

4、以市場機制實現土地承包經營權的流轉。通過市場實現土地的流轉，使土地在農戶之間有償轉讓和等價交換，有利于土地的合理流動和資源的充分利用，也能減少土地流轉過程中的行政色彩，使欲以權謀私的少數人員無機可趁。通過市場機制，使農戶通過自由協商來實現對農地使用權的流轉，也正體現了土地流轉中的平等、自愿、有償的原則。

要完善土地承包經營權流轉制度，更要建立一個公平、穩定的大環境，加快稅費改革，建立完善的農村社會保障制度，會切實保障農民充分享有自己的權利，從而也能更好地實現土地承包經營權的流轉。

淺談土地承包經營權流轉:農村土地承包經營權流轉問題論文

一、研究背景

隨著城市化建設進程的不斷加快，農村趨向于市場化運行。目前，我國各類市場體系正在加快發展，且不斷完善規范，唯有農地市場發展相對緩慢。農地市場是農村生產要素市場的重要內容，也是整個市場體系的重要組成部分，只有通過建立規范的農地市場，并納入我國社會主義市場體系，才能使農村的土地、資金、勞力等生產要素達到最佳組合，各項資源得到優化配置。

中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》全文公布。該文件指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

二、農地承包經營權流轉的實證分析——以肇州縣興城鎮大閣村為例

農地流轉是農地承包經營權流轉，指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織的行為過程。農地流轉的方式是保留承包權，轉讓使用權。肇州縣興城鎮農地流轉概況，具體如下：

（一）數據來源

我們以黑龍江省肇州縣大閣村為例對農地流轉面積和農民收入之間的關聯關系進行實證分析，相關數據均來自實地調研。大閣村位于興城鎮東側2公里，共851戶，其中140多戶有一定的土地流轉，該村相對周邊農村較為富裕，人均年收入5000元以上。該村耕地1186.67公頃，主要是旱田，作物為玉米和烤煙，其中烤煙的收益較高但有一定的風險，該村有較少的養殖和牧業，大閣村臨近興城鎮，土地流轉的相對較多。大閣村五年內的土地流轉統計情況，如表1所示：

（二）模型原理及統計分析

針對土地流轉的面積與農民收入之間的關系，我們建立一元線性回歸模型，對兩者的關系進行模擬和分析。模型原理如下：一元線性回歸模型為

y=β0+β1+ε

其中y為被解釋變量，代表農戶收入；為解釋變量，代表農地流轉面積；β0為截距，β1為系數，兩者均為待估系數；ε為擾動項，體現了y的變化中沒有被所解釋的部分，即除以外其他所有 對y產生影響的因素的綜合體現。

以-大閣村農戶農地流轉面積和收入兩組數據為樣本，利用spss12.0軟件進行統計分析，結果如表2所示。

通過以上軟件分析，我們得到如下模型結果：

y＝-2600.20+102.95

顯著性檢驗結果（見表3）表明，r2值和調整r2值均在0.8以上，說明模型系數較為顯著；f值的相伴概率在5％水平上顯著，說明方程整體擬合程度較好。通過相關資料表明，農戶農地流轉面積與農戶收入呈正向相關關系，即農戶農地流轉面積愈多，農戶的收入愈多。并且，農地流轉規模對農戶增收效應為102.95，即農戶每增加1公頃土地流轉面積，其收入將增加102.95元。

（三）興城鎮大閣村農地流轉與農民收入關聯性的經驗檢驗

以上我們利用線性回歸模型模擬了興城鎮農地流轉對農戶的增收相應，為了更為深入的討論農地流轉的增收效果，我們將調研樣本進行重新整理，對農地流轉戶和非農地流轉戶的收入狀況進行經驗比對，以對上文的分析結論進行檢驗和作證。通過我們對大閣村的實地走訪，共分發60份問卷，回收60份問卷，我們對這60份問卷的數據進行了統計，得出平均值：每家人口為4人，有2人可以工作。下面我們利用平均值來進行以下分析：

1、流轉農戶

根據興城鎮土地流轉市場，土地流轉每公頃約為4500元，1998年國家進行分地，每人0.4畝，一戶平均三人共12公頃，一次流轉1.2公頃。農民進城打工每人950元，可工作10個月。這樣農地流戶的收入可計算得：

轉出土地所得費用mc1=4500元1.2公頃

外出務工收入mc2=950元2人10個月

總收入mt=mc1+mc2=23500元

2、非流轉農戶

農戶一次耕種1.2公頃，每公頃收益5250元，經過在興城調查取平均數，得知農民在空余時間可以選擇打工，每天50元，大約可工作45天。這樣非農地流轉戶的收入可計算得：

耕種土地所得收益ms1=5250元1.2公頃

農閑時務工所得收入ms2=45天50元2人

總收入m=msi+ms2=10800元

根據調查樣本的平均統計結果有：mt>>m，即有土地轉出行為的農戶其年收入遠大于自耕自耕的農戶。

通過綜合以上分析可知：農民的收入與土地流轉面積的大小呈正向相關，并且根據數值可以充分的論證土地流轉可以提高農戶的收入。當前，農民收入逐步多元化，土地不再是農民唯一獲得收入的手段，農民通過外出務工、經商能獲得更多的收入。農地分散經營的低收入和非農產業的高收入形成了鮮明對比，國家出臺一系列的關于土地流轉的政策解除了土地對農民的束縛，土地流轉政策為農民致富建立了一個可持續發展的機制。通過土地流轉，農民獲得了相對較高和比較穩定的有償轉讓收入，同時，也為發展農村經濟提供了經濟基礎。

三、阻礙農村土地流轉的因素分析

雖然農村土地流轉可以增加農民的收入，但是通過調查發現在農村土地流轉的比例仍然較少，通過大量的走訪，我們發現阻礙農村土地流轉的主要因素有以下幾個方面：

（一）土地流轉過程中，農民土地權益經常受到損害

“土地流轉”是農民把土地使用權轉手他人，從中獲得一定的報酬，但土地在流轉的過程中，很容易被一些不法商販所操縱，就像操縱房價一樣，炒地的人以最低的價格買入土地，以盡可能高的價格賣出，嚴重地擾亂了土地市場秩序，致使那些想要購入土地進行規模化生產的農戶利益受到損害。所以，政府必須要完善土地補償機制，嚴格限制土地的非法倒賣。

（二）農村剩余勞動力再就業問題尚未妥善解決，極大程度上限制了農地流轉規模

在土地流轉之后的農村地區，必定面臨一定的勞動力剩余的情況，這一部分剩余勞動力的就業又為農地流轉提出了新的難題。造成這種難題的原因有二個：一是城鎮的市場競爭已趨于白熱化，而素質還有待提高的農民不足以在競爭中占據優勢地位；二是政府暫時對于已流轉土地的農民就業的引導和扶持力度還不夠，因此，政府應該為農民提供一些可以再就業的機會，并對農民進行基本技能的培訓，再者，目前黑龍江省對于流轉出土地的農戶缺乏一個幫助再就業的服務機制，流轉出土地的農戶不能及時得到市場的就業和創業信息，這也阻礙了農戶流轉土地的意愿。

（三）兒童和老人的生活不能得到妥善安置，為農地轉出戶增添憂患

當土地流轉之后，農民基本是進城鎮打工賺錢，但是自己的孩子和父母怎么辦，孩子進城上學要額外繳納借讀費用，對于本來打工收入不是很多的農民來說又增添了一項較大的支出，而且家有老人的也要給家里拿錢用于贍養父母。由于轉出戶家里的勞動力都外出打工，沒有勞動能力的老人和孩子只能留在農村，農村沒有很健全的保險制度，意外狀況經常會發生，如不能得到及時的幫助，可能會造成更大的經濟負擔。而且，孩子常年感受不到家庭、父母的溫暖，可能會給孩子們的心理上帶來一些偏差，給他們的健康成長帶來負面影響。

（四）轉入方的資金短缺和生產力技術低下

對于自愿留在農村的農戶，較多的人想多租賃一些土地去耕種，但是由于缺少資金的支持，很難達到自己租賃目的，去

銀行貸款需要一系列的證明，手續繁瑣，而且最后申請的數額也很少，政府給予的幫助和指導有限。除上訴問題之外，由于黑龍江省各地方農村土地耕種技術差別較大，生產方式落后，因此較多轉入戶的生產收益往往達不到規模經濟效益的狀態，既浪費勞動力，又提高了生產成本。

四、促進農村土地流轉的對策建議

（一）要尊重農民意愿，循序漸進

在我國現行的土地制度下，農村土地的所有權歸集體所有，經營權歸農民所有，因此在流轉土地承包經營權、發展規模經營時，首先必須征得農民同意。在農村社會保障體系還不健全的情況下，土地對農民有著十分重要的意義，土地既承擔著經濟功能，還承擔著社會保障功能。中央也一再強調，土地流轉的主體是農戶，土地使用權流轉必須堅持農民自愿的原則。

盡管土地流轉后，農民的收入會增加，轉出土地的農民也會有更多選擇，但是在現有的戶籍制度下，他們既不能成為市民，又無地可種，只能處于給別人打工的境地，這使他們的身份極為尷尬。因此流轉必須是建立在農民依法自愿有償的基礎上，不允許外力去強推，一定要循序漸進，要遵循法律和政策。

（二）建立工作服務中轉機構，為農民再就業創造條件

由于科技文化的不斷提高，農民的知識顯得越來越薄弱，他們在城市的工作機會變得越來越少。政府必須促進非農產業發展，為農民增加就業提供機會，政府要加大農民非農就業技能培訓力度，實行免費培訓政策，鼓勵農民進城務工，并且建立專門的職介服務機構，為他們提供就業信息和工作崗位。

（三）政府給予一定扶持，加大農村公共品的提供

要保障留守兒童和老人的日常生活，就要由政府提供交通、水利、電力、通訊、教育、醫療等等一系列的農村公共品。政府必須建立高效的農業社會化服務體系，加大農村合作醫療的優惠政策，讓老人和孩子的健康得到保障；改善農村的教育環境，提高教育質量，加強對孩子們的心理關愛；豐富農村的業余文化生活，組織文藝活動，調動農村留守老人的參與興趣，增加他們的生活趣味。

（四）為轉入方的農業生產創造條件

第一，為轉入方提供貸款支持。首先，放寬對轉入方的信貸限制，并鼓勵銀行放貸、政府適當補貼；其次，以不改變抵押土地的用途為前提，允許對土地進行抵押。對抵押土地的用途進行明確限定，可防止耕地流失，同時為受讓方進行融資提供條件。

第二，為轉入方提供先進生產技術，加強培訓等服務性工作。

第三，幫助土地流轉方進入土地流轉市場，參與土地流轉，并為其農產品提供銷售性服務，最大限度地降低生產經營成本。