序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇社會政策的性質范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

經濟政策不同于經濟法，其不屬于法律的一種，只是在執行經濟政策的時候為了使其內容更加規范，和行使過程中有相應的保護一般會制定相應的法律賦予其真正的法律效應。作為國家計劃以及各種調節手段的中介，經濟政策具有分解計劃中所規定的經濟發展總任務和實現各種宏觀調控總量指標的能力，對各種方面的基本行為方針與準則都能直接的發揮出調節的作用。經濟法與經濟政策在概念以及行使上都具有較大的差異，兩者雖在字面上較為相近，但絕不能混為一談。經濟政策作為經濟法內容以及性質的一個重點，兩者之間存在著必然的聯系，其中絕大部分的經濟法都是透過經濟政策所體現出來的，經濟法與經濟政策兩者之間存在著互動性，相通性以及同一性等內在的聯系。

二、經濟法的政策性特征

經濟法具有三大明顯的性質特征，第一經濟法具有系統性，上層建筑直接能反映現代社會經濟條件下經濟關系的綜合性以及其系統性都是由經濟法所呈現。經濟法在現實的社會經濟物質生活過程中滿足了社會以及國家對于經濟關系，經濟法制建設等方面進行全面，綜合且具有系統性的調整，為現實的經濟生活中所產生的具體問題，或是具體的權益糾紛中帶來有法可依的解決辦法，但經濟法所設立的最主要根本點是為經濟的運行過程中關系到國家經濟利益，或是社會整體利益的經濟活動，以系統的理念實施全面實時的宏觀的，系統性的協調。經濟法第二個顯性質就是其具有社會公益性，而經濟法的社會公益性主要由國家做出的經濟協調調控所體現出來。作為調整國家在協調本國市場上經濟活動過程中所發生的經濟關系，經濟法需時刻秉著社會責任的理念思想，以社會經濟利益為基準點，凸顯其應有的社會公益性。政策性是經濟法中最為重要的一個性質，主要從政策法律化，法律政策化以及法律政策相互混合這三個方面表現出來。一個國家內的經濟生產活動往往最先是以政策先行，最后慢慢為了政策的規范性和合法性，才賦予其應有的法律效力。瞬息萬變的經濟生活，讓成文的經濟法具有為此經濟活動相對穩定的特性，同時也不失一般法律所具有的一般特性，在這樣的情況下，國家對于經濟生活的及時調控，受到法律滯后性的約束，這就需要在法與經濟之間建立新的參量—經濟政策，經濟法與經濟政策之間也由此而有了緊密的聯系。而法律政策化就是同政策的法律化相對而言的，指法律具有了某些政策性的特征。法律與政策相互間的混合性作為第三個方面表現出經濟法政策性，這一里所說的法正混合簡單而言就如，現代國家廣泛運用的經濟政策，包括財政政策、貨幣政策、產業政策、外貿政策、競爭政策、消費者政策等，幾乎滲透到國家經濟生活的每一個領域以及經濟法的每一個部分和分支，這些政策已經不是傳統意義上的“政策性的政策”，而是具有巨大影響的，對法律體制具有“補漏”和“緩沖”價值的政策。經濟法政策性的特征要求經濟法成為實現我國社會經濟政策的法律形式，經濟法將隨著社會市場經濟體制不斷完善而日趨成熟。

三、經濟法在政策分析中的具體表現

近幾年，經濟法在政策分析下在關乎民生，社會利益等社會經濟建設發展過程中都表現出至關重要的作用。如現社會較為關注的房地產問題，在經濟法在房地產調控政策中最為鮮明的表現就是現在大家熱議的“限購令”。從“限購令”的內容以及其內容可以看出，“限購令”是由政府所制定，但其所制定的程序上會不同于其他的行政法規或是政府的規章。“限購令”推出所有具有的政策相對而言更具有靈活性的特點，而從其所表現的內容上看，其實質上是對購房者，或是針對一些炒房者在消費權利上的直接約束，具有經濟法的規則性特點。從其實施的主要目的上也可以得知，“限購令”就是政府對房地產調整控制所使用的一種宏觀調控手段，主要時能到達抑制房價高漲所采用的臨時性措施，完全符合政策的特點，從內容和目的上看表明了“限購令”即法律的特點，也具有政策的特點，是經濟法在政策分析中具有代表性的一項調控措施。

四、結語

篇(2)

一、名校辦民校政策出臺的背景及內容

名校辦民校政策是優質教育供給難以滿足群眾需求的結果。許多傳統名校，都是國家在特定歷史時期所實施的“重點校”政策的產物。在市場經濟條件下，這些名校成為社會選擇的首要目標。但是，名校的數量和名校所能招收學生的數量都是有限的。這樣，名校的有限性和需求無限性之間的矛盾就成為一個嚴峻的社會問題，由此也引發了嚴重的擇校問題。在名校供給不足的情況下，是“抑制需求”還是“擴大供給”成為政策議題討論的焦點。名校辦民校就是在這樣的大背景下產生的。公辦學校在長期辦學的過程中積累的優良品牌、管理經驗和優秀師資等教育資源，與民間充足的資本結合，被看作解決優質教育資源需求與供給不足矛盾的良方。“名校辦民校”政策最早見于領導者的講話之中，其法律依據被認為是《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第四條中的第一句話：“國家機構以外的社會組織或者個人可以單獨或者聯合舉辦民辦學校。”有人認為公辦名校也是國家機構以外的社會組織，所以可以舉辦民辦學校。又由于舉辦義務教育被視為政府的責任，所以，在高中階段實行名校辦民校政策在實踐中被更多的學校作了選擇。因此，所謂名校辦民校，在實際中，就是已經在實踐中形成的事實上的公辦名校，利用其在多年辦學中所積累的有形和無形資產（如聲譽、師資、管理、校名等）以及政府對民辦學校的優惠政策創辦分校，并使其依附或獨立于公辦學校的辦學行為。

那么，“名校”能否成為辦民校的主體呢？名校辦民校如果合法，其“名校”必須符合《民辦教育促進法》和《實施條例》關于舉辦民辦學校的辦學主體資格的規定。《實施條例》第六條規定：“公辦學校參與舉辦民辦學校，不得利用國家財政性經費，不得影響公辦學校正常的教育教學活動，并應當經主管的教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門按照國家規定的條件批準。公辦學校參與舉辦的民辦學校應當具有獨立的法人資格，具有與公辦學校相分離的校園和基本教育教學設施，實行獨立的財務會計制度，獨立招生，獨立頒發學業證書。”其中，“國家財政性經費是指財政撥款、依法取得并應當上繳國庫或者財政專戶的財政性資金”。在公辦學校中，國家財政性教育經費是指公辦學校從財政部門取得的各項教育事業經費，包括教育經費、中小學的教育費附加、高等學校的科研經費撥款、公費醫療經費、住房改革經費以及從主管部門和上級單位取得的各項費用。依法取得并應當上繳國庫或者財政專戶的財政性資金主要包括學雜費收入，高等學校開展教學、科研及其輔活動的收入以及按國家規定向學生收取的費用等。除去上述收入，公辦學校依法取得的經營性收入、附屬的獨立核算單位按照規定繳給學校的費用以及其他投資收益、捐贈收入、利息收入等屬于非財政性經費。［1］

根據上述規定，公辦學校作為具有法人資格的社會組織，符合《民辦教育促進法》和《實施細則》規定的舉辦主體的條件，因此，公辦學校是舉辦民辦學校的合法主體。根據規定，只要公辦學校不使用財政性經費即可舉辦民辦學校。但現實情況是，我國基礎教育階段的經營性收入、捐贈收入以及附屬單位繳納的費用等非財政性經費占學校經費的比例很小，公辦學校無力利用非財政性經費舉辦民辦學校。因此，公辦學校舉辦民辦學校，即所謂的“校中校”、“一校兩制”以及類似的“公校轉制”，無論使用的“滾動式”發展模式的學雜費，還是利用增值的財政性經費的學校固有資金，都不符合《民辦教育促進法》中關于公辦學校舉辦民辦學校的資格規定。特別是作為公共教育的委托――人的公辦學校舉辦的“校中校”或“分校”，仍舊按原公辦學校招生、頒發畢業證書，已嚴重違反了民辦學校獨立法人資格的界定。據此，本文認為公辦學校舉辦或參與舉辦民辦學校，主要利用其在辦學過程中形成的無形資產，如學校品牌、師資、管理和教育教學經驗等。這種辦學形式類似于“民辦公助”學校。

二、高中名校辦民校政策的問題分析

分析高中名校辦民校政策，首要問題是明確名校辦民校的性質及狀態，因為學校的性質決定了辦學的政策和法律依據，是依法辦學的前提。當前，我國的學校性質并不是很明確，在公辦學校和非公辦學校之間并不存在一個絕對明晰的標準能將兩者區分開來，而是存在一個比較寬泛、模糊的“灰色地帶”，在這種“灰色地帶”中分布有大量各種各樣的學校，可謂非官非民、亦公亦私，這就為明晰名校辦民校的性質增加了困難。

1．高中名校辦民校的性質不清

目前對于高中名校辦民校屬于民辦教育的辦學形式，已經得到普遍認同。但是關于名校辦民校的性質，看法不一。有人認為，［2］名校辦民校借用了傳統公立名校的無形資產，所以學校所形成的全部資產屬國家所有；也有人認為，［3］名校辦民校是由社會組織或個人利用有形及無形資產舉辦的，應當屬于舉辦者所有。還有人認為，［4］名校辦民校的學校產權（包括收益權）應由公辦學校和民辦學校共同所有。總之，目前這種含糊不清的辦學性質，必然隨著學校辦學規模的擴大和資產的積累，引起舉辦者、辦學者、管理者之間財產所有權以及與之相關的經營權、使用權等財產權益紛爭，影響名校辦民校的辦學秩序。因此，在辦學初始階段進行產權性質界定很有必要。

借鑒二級學院的研究，本文認為從名校辦民校“聯合辦學”的投資情況分析，其產權性質和歸屬有以下三種情況：［5］（1）單一國有型。如果名校辦民校是公辦學校利用無形資產與國有企、事業單位聯合投資設置的，無論這一種或幾種投資主體的投資來源情況怎樣，均應視為國有資產投資，國家是這種投資的唯一主體。也有人認為，在這些企事業單位中，除了國有資產外還存在非國有的所謂“自有資產”，用來投資舉辦名校辦民校的是這部分“自有資產”。這種說法在法律、政策上是不能成立的。因為“中華人民共和國是國有資產所有權的唯一主體，國務院代表國家行使國有資產的所有權，國家對國有資產實行分級分工管理，國有資產分級分工管理主體的區分和變動不是國有資產所有權的分割和轉移。”［1］所以，國有公辦學校投資舉辦的民辦學校，無論用來投資舉辦民辦學校的資產經歷了多少層次的分級分工管理，都不會改變國家是唯一產權所有者的身份，其產權性質為國有。（2）完全民辦型。如果名校辦民校的公有資產投入按合同協議由舉辦者（社會組織或公民個人）出價作了資產等價置換，同時也沒有其他國有企、事業單位投資，這種情況下，名校辦民校完全符合民辦學校的定義，是完全的民辦學校（或稱私立學校），不含國有成分，不具有國有學校性質，其產權歸屬投資舉辦者，與國有無關。（3）混合型。如果名校和其他非國有資產擁有者（社會組織或公民個人），采取類似于企業股份制形式分別投資合作設立民校，則產權性質是混合的。在這種情況下，國有與非國有各投資方的產權和承擔的風險，可以按投入資產的比例多少分享。需要特別指出的是，這種混合辦學形式，到目前為止，既無法律、法規方面的規定，也無政策方面的依據，只能根據投資雙方的契約來界定各投資方的責任和權益，亟待規范。

從上述分析可以看出，名校辦民校并沒有一個明確而統一的性質，這就為依法辦學增加了困難。因為我國對不同性質和類型的學校采取了不同的管理政策，私立學校在傾斜政策的扶持下，經濟效益頗為可觀，而公立學校則擁有更多的國家優惠政策。因此，名校辦民校不明晰的性質導致了其依法辦學的缺位，既可以按照公辦學校，也可以按照私立學校（狹義的民辦學校）辦學。長此以往，必將引起名校辦民校的權益糾紛，以及造成對其他純公辦學校和民辦學校的不公平競爭，進而影響整個社會的辦學秩序。

2．高中名校辦民校的產權不明

名校辦民校是由公辦學校利用無形資產和私人或社會組織的投資聯合舉辦的。公辦學校的無形資產的國家終極所有權性質決定名校辦民校的產權行使要受到國家的監督，是一種受限的產權制度，或者說高中名校辦民校的產權具有有限排他性。在我國教育法制法規建設還不完善的情況下，私人資產與國有資產聯合舉辦的名校辦民校還存在許多問題，主要表現在高中名校辦民校的產權關系不清，產權主體的責任不明。

首先，無論從產權主體、產權結構的角度還是權責劃分的角度來講，高中民辦民校的產權關系都比國有國營的純公立學校和私有私營的純私立學校的更為復雜。高中名校辦民校產權最大的特色是學校財產包括原公辦高中的國有無形教育資產和經營者籌資投入所形成的非國有資產，這些學校財產是作為一個整體被使用的。高中名校辦民校自成立之日起就擁有學校的法人財產權，客觀上要求學校獨立支配學校的教育教學資源，并擁有收益權。但是高中名校辦民校的多元投資主體――政府、政府委托的人公辦高中、個人或社會組織，事實上都不愿意放棄對學校產權的占有和使用以及轉讓權、控制權。這樣，就容易導致高中名校辦民校的投資主體的權責關系不清，表現在利用公辦學校的品牌優勢和民辦學校的高收費政策獲得巨大的經濟利益，各權利主體都來享用收益，而公共教育的責任、國有資產的流失卻沒有相應的主體來負責。

其次，高中名校辦民校的國有資產很難保值和不流失。要保證高中名校辦民校的國有無形資產的保值和增值，需要建立完善的原公辦高中國有資產評估、監督制度，保證國有資產的保值、增值。但在現實中，很少原公辦高中在開辦民辦學校前對國有資產的無形資產進行評估，也沒有建立相應的制度保證國有資產不流失。這也由于學校無形的品牌價值的貨幣化核算，即價值評估比較困難，它需要投入大量人力、物力和資金，社會成本不容忽視。當產權的交易成本超過產權的收益成本，部分產權趨向于不界定。所以，事先未對國有資產進行登記評估，隨著辦學時間的增長，日后就無法從產權的角度區分國有資產與承辦者投入形成的資產，從而導致高中名校辦民校的國家與民間投資主體之間的權責界限不清的矛盾和糾紛，引起國有資產流失。甚至有部分承辦者為了避免出現這方面問題，不愿對學校固定資產進行投資或挪用學校資產，從而影響學校的發展。

最后，產權主體之間權責不清還突出表現在政府與學校不明確的管理關系方面。政府作為名校辦民校的產權主體之一，擁有學校無形財產的最終所有權，但這不意味著政府要像對待公立學校那樣插手學校具體的經營與管理事務，而應從宏觀上給予指導與監督，并確保國有資產不流失。然而現實中，政府依然不肯或是不習慣對戴著“國”字帽的名校辦民校放權，導致政府與學校之間的管理關系混亂，學校的所有權、經營權與管理權不能真正實現分離。相反，名校辦民校實行經費自籌、收取學費，很容易讓人懷疑政府部門的改革就是為了推卸教育責任，從而引起公眾不滿，使名校辦民校失去群眾基礎。

三、發展高中階段教育的政策建議

1．規范高中名校辦民校的辦學行為

公辦高中的無形資產是全民所有的，但是名校辦民校卻利用這部分有價資源為部分人服務，并且這部分資產的收益權也被投資者和公辦學校所有，所以其國有資產的性質已經改變，造成國有資產的流失。因此，高中名校辦民校不能簡單依據《民辦教育促進法》辦學，否則只能造成教育不公平以及國有資產的浪費。筆者認為，規范名校辦民校的辦學方向，是名校辦民校依法辦學的前提。高中名校辦民校作為試驗性的過渡狀態，不易長期大量存在，甚至固定化，而應統籌規劃，盡早納入法規化軌道。可選擇的方案大體有兩種：1．在改善政府對學校的宏觀管理，真正擴大公辦學校辦學自，規范學校內部管理體制和收費制度后，將一部分名校辦民校重新納入政府管理的軌道，包括并入其他公辦學校或調整為其他類型的公辦學校。停止以民辦學校高收費方式籌措辦學經費的改革，在政府提供辦學經費和遵守公辦學校收費制度的條件下，成為在內部管理體制和教育改革方面的試驗學校。2．脫離公辦高中，徹底變為獨立的民辦學校。條件是：在清產核資的基礎上，在全部國有資產（包括有形的和無形的資產）經過國家有關部門的評估認定，確保國有資產保值或增值的條件下，讓售給民辦學校，或部分讓售、部分出租給民辦學校；學校需依法申請民辦學校的設立和非營利性法人登記，校產為非營利性法人所有；學校不再享受國家公辦學校的優惠政策，按照民辦教育法規辦學。只有經過上述的規范，高中名校辦民校才能成為獨立辦學的法制形態，才能存在于公平的教育市場中。

2．明確政府在高中階段教育中的責任

首先，政府應加大對高中階段教育的財政投入。近年來，我國的教育投入雖然在穩步增加，但仍然不能滿足教育發展的需要。教育投入不足的問題仍將長期困擾并嚴重制約我國教育的發展。特別是我國教育發展的整體戰略基本上還是優先發展義務教育，重點發展高等教育，政府對高中階段教育投入一直處于低水平，已難以保證高中階段教育進一步發展的需要。因此，政府要合理分配在三級教育之間的教育經費投入的比例，縮減對高等教育的財政性投入，加速高等教育投入的市場化，在增加政府對義務教育投入比例的同時，合理增加政府對高中教育投入的比例，確保高中階段教育的基本投入。

其次，政府還應加強對弱勢群體的關注力度和保障制度，縮小高中階段教育的差距。關心弱勢群體是現代政府的基本、主要的職能。在歷史已經造就的教育資源分配嚴重失衡的情況下，政府要加強對弱勢群體的投資傾斜力度和補償性的措施，通過建立財政轉移支付制度，加強對貧困地區高中階段教育的投入，提高薄弱學校的辦學水平，縮小高中階段教育的區域、校際間的差距，保證高中教育的相對均衡發展。

最后，政府要加強對高中階段教育的辦學體制和投資體制的法制監督力度。市場經濟體制下的社會是法制社會，教育體制改革需要用法律手段來維護和保障，這在發達國家和發展中國家已經是行之有效的經驗。實踐和經驗表明，政策法規因素對學校的生存和發展至關重要，依法治校是民主辦學的保證。當前，高中階段教育存在的許多問題，反映出我國教育法制建設在某些方面還不是很完善。因此，改善我國現行教育法律法規的原則性強、操作性差的不足，加強教育法制法規建設，從而在法律制度上保證高中階段教育的辦學體制和投資體制的規范化，使我國的高中階段教育“有法可依”。同時，還要加強政府、社會和公民個人對教育法律法規執行情況的監督，建立嚴密可行的教育法制監督體系，做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”，從而使我國高中階段教育走上依法治教之路。

3．發展高中民辦教育，增加高中優質教育供給

當前，我國民辦高中的發展還比較緩慢，在教育體系結構中所占的比例較小，而且還存在一些問題制約民辦高中的發展。因此，要發展民辦高中，首先必須轉變觀念，正確認識民辦高中發展的意義，最大限度地挖掘、利用可利用的資金、資源，使之成為現實的教育資源，擴大高中教育規模。各級地方政府需要進一步解放思想，實行更加開放的政策，鼓勵和支持民辦教育的發展，確立民辦高中在省級教育體系中應有的地位。其次，進一步完善與民辦高中相關的法制建設，構建有利于我國民辦高中發展的法制環境和輿論環境。在法律法規的基礎上，地方政府在具體制定相關政策時，更強調民辦高中辦學的靈活性、教育競爭的公平性，在收費標準、教師流動和辦學模式等問題上，強調發揮市場的調節作用，為民辦高中發展掃除體制。最后，政府要引導和監督民辦教育走“以質量求生存，以特色求發展”的道路，利用民辦學校特有的優勢和條件，提高民辦學校的教育教學質量。民辦學校要突破狹隘的傳統教育教學質量觀，在特色辦學和個性化辦學上下功夫，樹立大教育質量觀，以此獲得競爭優勢和市場。此外，建立民辦學校的現代化管理體制和運行機制也是學校生存和發展的基礎。

參考文獻

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［2］ 胡衛主編．民辦教育的發展與規范．北京：教育科學出版社，2000．

［3］ 吳華，徐正福，徐曉東．民辦學校產權模式新視角――椒江“教育股份制”實踐價值的再認識．教育研究，2004（12）．

［4］ 談松華．民辦教育的發展模式與制度選擇．教育研究，2003（10）．

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［12］ 翁文艷．教育公平與學校選擇制度．北京：北京師范大學出版社，2003．

篇(3)

教育政策是國家和政府制定的調整教育領域的社會問題和利益關系的公共政策。在政策研究的歷史上,人們往往從哲學、政治學和經濟學等不同角度來研究教育政策的價值。①從哲學的意義上來說,教育政策價值是教育政策活動的客觀屬性(如教育政策要素、結構、內部運行機制、功能等)滿足教育政策主體需要的一種關系;教育政策所調整的價值關系的性質決定著教育政策價值的基本內容,教育政策在調整“教育權力分配關系和教育權利分配關系”時直接表現出教育政策的政治價值;調整“教育資源配置關系”時直接表現出教育政策的經濟價值;對學校、個人的教育活動和教育政策活動本身進行管理和規范的教育政策直接表現出教育政策的教育價值和人的發展價值;調整“國家、學校、個人利益關系”的教育政策直接表現出教育政策實現社會正義和公共利益的社會價值等等。教育政策滿足主體需要的性質和程度決定著教育政策價值的性質和價值的數量,教育政策滿足了主體的需要,教育政策具有正價值;教育政策損害了主體的利益,教育政策就具有負價值;教育政策與主體的需要無關,教育政策具有零價值;教育政策滿足主體的程度越高,滿足主體需要的層次越高,教育政策的價值量就越大;反之,教育政策的價值量則越小。教育政策價值分析既是教育政策分析的一個核心領域,又是教育政策分析的一類主要方法。教育政策價值分析是對教育政策活動的價值關系和價值問題進行確認和分析的一類教育政策研究方法,教育政策價值分析的研究對象主要是教育政策活動的價值關系和價值問題。一方面,作為教育政策分析的一個重要內容和領域,價值分析要研究與教育政策有關的所有價值問題;另一方面,作為教育政策研究的一種思維路向,價值分析是教育政策分析的一類重要方法。國內外學者一般認為,事實分析、價值分析和規范分析是政策分析的三個主要領域和三類主要方法②,其中,價值分析處于事實分析和規范分析的中介地位,是“聯結行為研究、規范研究,使之形成一個系統的主線。”③教育政策分析的一個基礎就是首先要確定政策分析和研究的邊界,即要選擇具有特定價值的事件和問題進行研究;價值分析又是規范研究的前提,只有在明確政策價值目標的情況下,才能通過規范研究確定具有可行性的政策方案。所以說,教育政策價值分析在教育政策分析中具有核心地位。

二、教育政策的三個價值向度

對于任何一項教育政策,政策分析者都可以從現象形態、本體形態和政策過程三個維度加以認識和研究。在不同的維度上,教育政策的基本價值特征具有不同的表現。在現象形態上,教育政策的價值特征表現為一系列的價值選擇;在本體形態上,教育政策的價值特征表現為價值選擇的“合法性”;在政策過程的意義上,教育政策價值特征表現為價值選擇的“有效性”。價值選擇、合法性、有效性是描述教育政策基本價值特征的三個基本向度。

(一)價值選擇

在現象形態的層面上,教育政策表現為由政府等政治實體關于教育領域的政治措施組成的政策文本或文本的總和。任何一項教育政策都是一種教育領域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蘊涵著政府對于教育事務和教育問題的一種價值選擇——做什么或不做什么、鼓勵什么或禁止什么的一種價值選擇。正如托馬斯•戴伊所說:“凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策。”④因而在現象層面上,教育政策的基本價值特征是由政策的價值選擇來表征的,即一項教育政策作出了什么樣的價值選擇。教育政策的價值選擇是教育政策制定者在自身價值判斷基礎上所作出的一種集體選擇或政府選擇。它蘊涵著政策制定者對于政策的期望或價值追求,體現了政策系統的某種價值偏好,表達著教育政策追求的目的與價值。教育政策的價值選擇既包括觀念中的選擇,又包括實踐活動中的選擇。觀念中的選擇是政策價值目標的確定,實踐活動中的選擇是政策過程中的創價活動,即價值目標的實現和獲得。所以,教育政策的價值選擇是一個過程,包括目標的選擇、手段的選擇和結果的選擇。例如,教育政策問題的認定、政策目標的確立、政策方案和手段的選定、政策評價標準的確立等。影響教育政策價值選擇的決定性因素是教育政策問題和教育政策價值觀。教育政策指向解決什么樣的教育問題,其價值選擇就體現什么樣的具體內容。教育政策價值觀是教育政策制定者及其所處的社會對教育政策活動中價值關系的根本性的總的認識,它是教育政策價值取向的主要內容。政策制定者有什么樣的教育政策價值觀,就會作出什么方向或性質的價值選擇。教育政策價值選擇的內容和方向是由特定的政策問題和政策價值觀決定的,同時又表征著教育政策的基本價值特征。不同類型和層次的教育政策具有不同的價值選擇內容,因而具有不同的價值特征。

(二)合法性

在本體形態上,教育政策的根本目的是在社會范圍內進行教育利益的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的價值選擇所決定的。教育政策價值選擇一旦作出或在具體進行教育利益分配操作的過程中,所有相關的利益主體最為關心的問題是:自身的需要和利益是否得到了充分表達和滿足?同時必然伴隨著他們對于價值選擇和教育利益分配具體操作的肯定性或否定性的認識和評價。這些認識和評價在社會范圍內就表現為:政策的價值選擇是否是正當的或合法的?也就是集中表現為教育政策價值選擇的合法性問題。⑤因而在本體層面上,教育政策的基本價值特征集中表現為教育政策價值選擇的合法性問題,即按照某種價值選擇分配教育利益是否是正當的,是否具有合法性。合法性是一個多有歧義的概念。一般認為,合法性“表明某一事物具有被承認、被認可、被接受的基礎,至于具體的基礎是什么(如某條法律、規則、習慣、標準或邏輯),則要看實際情境而定”。⑥或者說,合法性“是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態”。⑦合法性這個概念一般用于在社會學和政治學中討論社會秩序、社會規范、國家統治類型和政治秩序等問題。⑧按照哈貝馬斯的限定,合法性是與政治秩序相聯系的一個概念。哈貝馬斯認為,“只有政治秩序才擁有著或喪失著合法性,只有它們才需要合法化”。⑨正是從這個意義上,哈貝馬斯指出:“合法性意味著,對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說,有著一些好的根據。一個合法的秩序應該得到承認。合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。”10或者說,“合法性的基礎是同意,”是“對統治的同意”。11教育政策作為政府的一種政治措施,是一個國家或社會政治秩序的重要組成部分。因此,本文是在哈貝馬斯所限定的意義上使用合法性的概念。所謂教育政策的合法性,是指教育政策的價值選擇符合某些普遍性的規則、規范,如法律、社會價值觀、意識形態、傳統典范乃至社會習慣等,并由此在社會范圍內被承認、接受和遵守。合法性是教育政策被承認的基礎,是教育政策價值選擇存在的價值依據和理論基礎,也是教育政策合法化的前提。它表明教育政策價值選擇的正當性、有益性和公正性等特征。教育政策的合法性的本質是教育政策價值選擇的合目的性,也就是價值選擇符合人們的需要、價值理想和追求。認為,人類的實踐活動具有兩種尺度,即內在尺度和外在尺度。12內在尺度即是需要的、目的的尺度。人們的社會實踐活動包括教育政策活動總是從自己的目的出發,追求滿足自己的需要。只有那些體現了實踐主體的目的,滿足了主體需要的活動才是正當的、有益的,也就是“善”的或合理的。在教育政策活動中,人們也是從自身的內在尺度出發,評價教育政策的價值選擇是否符合自己的目的,是否滿足了自己的需要,從而決定著是否肯定、支持、服從或者否定、反對、抵制某種政策的價值選擇。在這個過程中,教育政策獲得合法性或者喪失合法性。

(三)有效性

在教育政策過程層面上,任何教育政策都要追求順利、經濟地解決教育問題,分配教育利益,調整和理順教育領域的社會關系。這樣一個過程,從價值的角度來看,就是政策目標完整、真實地轉化為政策結果的過程。政策的成功或政策的失敗、實際上就取決于政策過程是否有效地實現了政策目標到政策結果的轉化,也就是取決于政策過程中獲得價值選擇和實現價值選擇的政策行為過程的“有效性”。因而,教育政策過程的“有效性”表征著教育政策在過程層面上的基本價值特征。關于“有效性”這個概念可以從許多不同的角度理解。在政策科學研究的相關文獻中人們比較普遍地使用“有效”、“有效性”等概念,來表達政策活動效率高、效益大、效果好等意義,一般不對其作具體解釋,“有效”有時指有效率,有時指有效益,有時指有效果。實際上,效益(benefit)、效率(efficency)、效果(effectiveness)三個概念的意義有很大的區別。“效果”主要側重于對活動成果的考察,強調的是活動的結果,例如一所學校培養出數量更多質量更好的人才,就被認為效果是好的,而得到這一成果所付出的代價則并不是效果考慮的問題。“效率”則不同,《辭海》中把“效率”定義為:“消耗的勞動量與所獲得的勞動效果的比率”,13說明效率是勞動量的消耗與所獲得勞動成果的比較,也就是指投入與產出的比例關系。效率的意義包括效果,但效率更關注獲得效果所付出的代價及其與效果的比例。

而“效益”是指社會活動所消耗的勞動量所取得的符合社會需要的勞動成果之間的比較。它包含有兩層含義:一是投入與產出的對比關系,二是產出必須符合社會需要。從這個意義上講,效益包含著更廣泛的意義,它除了包含效率的意義以外,還具有“有益性”的意義,即活動的產出必須具有正價值,而效率則不關注活動結果的性質,高效率的活動可能具有正價值,也可能具有負價值或零價值。所以,效益、效率、效果三者的內涵是依次減小的。我們這里所討論的教育政策的“有效性”是指教育政策的效能,是效益、效率、效果的統一,其含義是指教育政策活動以最小的代價獲得具有最大化正價值的政策結果,是教育政策功能和效益的最大化。由于教育政策的有效性與政策過程相聯系,所以,有效性主要是一個程序性或操作性問題,即如何才能作出理想的價值選擇,確立理想的政策目標?如何才能完整實現政策目標?如何進行政策活動才具有“有效性”?從這個意義上來看,教育政策有效性的本質是價值選擇——觀念中的選擇和實踐中的選擇——活動程序的合規律性。這里所謂的合規律性,既包括按照集體選擇或社會選擇的“規律”獲得合法性,又包括按照科學的、客觀的規律從事政策活動,順利高效地實現政策價值。教育政策的價值選擇、合法性、有效性是從邏輯上描述、認識教育政策價值特征的三個抽象的向度,不同的具體教育政策在三個不同的向度上具有不同的實質性內容。

三、教育政策的兩類基本價值

實質價值與形式價值是構成教育政策價值內容的兩個最基本的方面。馬克斯•韋伯的社會學方法論的一個重要特征就是區分了價值與事實兩個領域,由此進一步把人類的理性區分為價值理性和工具理性,或實體理性與形式理性。14這里,區分教育政策實質價值與形式價值也是根據韋伯的類型學來劃分的。另外,在特定的角度上,教育政策實質價值與形式價值也是同教育政策研究的類型相對應的。例如,澳大利亞學者海因斯在廣義上把教育政策研究分為“教育政策內容的研究”和“教育政策決策過程的研究”兩類。其中,教育政策內容的研究是一種靜態性質的研究,教育政策決策過程的研究是一種動態性質的研究。15教育政策的實質價值就是教育政策內容的價值表現,教育政策的形式價值則是教育政策過程的價值表現。實質價值又可稱為教育政策的目的性價值,或稱為教育政策的“價值理性”,主要是指教育政策所選擇的、所追求的、并在政策活動中時時處處體現出來的價值內容;實質價值是政策價值主體通過教育政策活動所追求、所實現的一種主體的目的狀態,它表征著教育政策過程結束以后所可能產生的結果;實質價值是由真實反映教育政策價值本質和時代要求的教育政策價值觀念來表達的;實質價值既是教育政策活動的出發點,又是教育政策活動的歸宿。

形式價值又可稱為教育政策的手段性價值,或稱為教育政策的“工具理性”,主要是指教育政策活動過程的每一個環節都必須遵循的一系定的程序或原則,是規范教育政策價值主體在控制教育資源和獲得自身利益的過程中的活動順序、范圍和方式等的一系列不隨意以人的意志為轉移的程序性價值要求;形式價值是確認和實現教育政策價值內容的價值形式所具有的中介性和工具性意義。需要說明的是,法律化教育政策與非法律化教育政策對形式價值具有不同的要求,法律化教育政策必須遵循嚴格的形式價值要求。現代教育的法治化趨勢要求所有的教育政策都必須具備嚴格的程序性價值標準。教育政策的實質價值與形式價值是教育政策價值不可分割的兩個方面,二者是價值內容與價值實現形式的關系,又是目的與手段的關系,還可以理解為目標、過程、結果之間的關系。實質價值要通過形式價值得到體現和實現,只有遵循嚴格程序進行運作的教育政策,才能克服政策決策和政策實施的隨意性和盲目性,保證教育政策價值內容的順利實現;形式價值又必須以實質價值為其存在的根據和基礎,任何教育政策的決策和實施程序必須在符合公眾的教育需要和公眾追求的基本價值標準的前提下,才能被公眾認可和接受。

正如羅爾斯所說:“一種程序的正義總是依賴(除賭博這種特殊情況之外)其可能性結果的正義,或依賴于實質性正義。因此,程序正義與實質正義是相互聯系而非相互分離的。”17教育政策價值的實質價值、形式價值分類與上述認識教育政策價值問題的三個向度即價值選擇、合法性和有效性之間具有直接的聯系。教育政策的實質價值、形式價值都是教育政策進行價值選擇的結果。實質價值的特征決定著教育政策價值選擇內容的合法性,形式價值的特征決定著教育政策價值選擇程序的合法性。由于教育政策的有效性依賴于決策過程中合法性的獲得和有效的政策實施,所以,教育政策實質與形式的合法性的獲得以及政策實施程序的合理性決定著教育政策的有效性,有效性的理想狀態就是教育政策虛擬價值與現實價值之間具有高度的一致性,二者達到高度一致的統一或契合。

四、教育政策價值分析的三種具體方法

從教育政策價值分析作為研究方法的維度來看,一般認為價值分析的方法可分為三種:經驗性探索、規范性探索和超倫理研究。18W•N•鄧恩認為,價值評價的標準(或稱為“倫理觀”)有三個層次,一是描述性倫理觀,主要內容是對倫理現象或價值現象進行客觀描述。二是規范性倫理觀要內容是提出或明確判斷某種“公共行為正確、有益或公正”的價值或倫理標準。三是超倫理觀,主要內容是對證明某種公共行為正確、有益或公正的規范性價值標準本身進行價值判斷,以尋求證明規范性價值標準的合理性的價值準繩,即研究和明確關于價值標準的價值標準。19與三個層次的價值評價相聯系,價值分析相應就有三種類型的方法。

(一)經驗性研究方法

經驗性研究方法又稱為描述性的方法,主要是對價值現象的價值觀進行描述、分類和概括,對政策價值選擇和具有價值傾向的行為方式進行描述和分析。經驗性研究為我們提供教育政策價值選擇、合法性、有效性的實然的或客觀的狀態,從而為公共政策活動中的主體的價值判斷提供客觀依據,幫助決策者進行價值選擇。經驗性研究的具體方法主要是:社會調查(如問卷和訪談)、行為方式的描述與分析、得爾菲法(一種匿名通信、反復征求意見的分析方法)、決策分析(分析不同價值準則的敏感度或稱為“緊迫性”)、預算分析(成本與資源配置分析)等。對教育政策進行經驗性研究,特別是對教育政策文本的價值涵義進行描述和分析時,可主要使用文獻法、解構的方法、“編碼”的方法及“理解”的方法。

(二)規范性研究方法

規范性研究的主要目的是確定對政策行為進行評價的規范標準,它要回答的是,我們依照什么樣的標準確定政策行為的對與錯,什么樣的政策行為才是好的,是公正的,是最有效的,或有效的政策行為應遵循什么規范標準。規范性研究為我們提供和描述教育政策價值選擇、合法性、有效性的應然狀態,為教育政策活動提供具體的價值指導。教育政策的規范性研究在對某種政策行為進行價值判斷時,具體的價值標準可分為三種類型:20一是義務論標準,即依據一些具有先驗性而不證自明的基本原則進行價值判斷,義務論標準具有理性主義的特征。二是目的論標準,主要根據行為后果的效益來評價政策選擇和政策行為,目的論標準具有功利主義或實用主義的特征。三是價值論或本質論標準,主要依據政策行為的本質,即其內在價值或自身的良好性進行評價。但是,在這里,對政策行為本質的確認又成為一個新的價值問題,需要借助于義務論的或目的論的價值判斷作為其前提。所以,本質論價值分析是一種難以把握的主觀性很強的價值判斷類型。因此,在教育政策價值分析中,義務論和目的論的結合應被作為規范性價值分析的主要的選擇。

(三)超倫理研究方法

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一、我國人力資本產權運行過程

探討人力資本產權關系，必須首先探討人力資本產權的運行，所謂人力資本產權運行是指通過人力資本產權的運動（即人力資本形成、配置及使用）以實現人力資本合理配置的過程。人力資本產權運行過程包括產權界定、產權配置和產權經營。

產權界定目前，世界上許多國家的人力資本投資主要有兩種類型，即福利性質的投入和功利性質的投入。我國的義務教育制度就是一種福利性質的人力資本投資，其產權屬于國家。高等教育逐步改為功利性質的投入，由個人、企業和其他社會團體投資形成。從某種意義上說，對個人的人力資本投資可以看作由國家股、企業股和個人股三大部分組成，排斥任何一方都是不科學的。

人力資本具有創造性（非機械性），人力資本創造力的本體性（非整體性）和創造力的無限性（非可計量性）構成了人力資本的三大特點。人力資本所具有的創造性以及創造的無限性，尤其是這種創造性的無限性和本體性特點，必然導致它的另一個更加重要的特點，即人力資本的自有性。這種自有性存在于人的身體之中，發揮在人的頭腦之中。人力資本的自有性必然首先導致排他性產權要求。

但是這里需要強調指出的是，“由于福利性質的人力資本投資的主體是國家或社會，投資客體是全體公民，從而在一國之內，人力資本投資主體放棄對人力資本產權的要求”，即國家投資所有者缺位這種說法我認為是不正確的。我國當前經濟發展水平仍比較低，教育資金比較缺乏，75％以上的人口是農民，要提高整體國民素質，需要大量的福利性質的投資。國家關心的是人力資本投資所能達到的綜合效益，更傾向于從福利角度來體現國家投資的社會平等化，以促進社會進步，同時注重與國家的經濟政策、產業政策相配合，達到國家的宏觀經濟目標。這種福利水平的投入并不強調人力資本的所有權，但不是由此所有者缺位，只不過是所有者隱性化了而已。根據產權經濟學理論，一種資本的所有權，一般歸這種資本的投資者所有，并且憑此而具有收益權。計劃經濟條件下，人力資本產權歸國家所有，國家包辦一切。事實證明，這種體制不能促進經濟的發展，消極怠工、效率低下的根源在于人沒有自。改革開放以后，國家的所有者地位放開，人事制度進行了一系列的改革，允許自主擇業，滿足了人力資本排他性的產權要求，從而使我國的經濟蓬勃而富有生機，國家也由完全的所有者地位改為部分所有。通過人力資本承載者的自主擇業創造財富，從而滿足國家、企業和個人的收益需求。

產權配置由國家統包統配的分配方式導致人力資本的配置體制的日益僵化，人力資源浪費現象、在其位不司其職等現象比較嚴重，其必然隨著改革的進展被現在的“雙向選擇”所替代。人才市場上的價格信號自動地對人力資本產權的配置作出引導，同時價格信號的不斷變化波動使得人力資本產權優化重組不斷發生，實現人才供需動態平衡，以保證人力資本產權配置的高效率。適應這種改革，我國的檔案管理制度和戶籍管理制度應逐步放開。

產權經營人力資本產權經營是產權運行的實際操作階段，即人力資本承擔者利用人力資本產出價值的過程。在我國現階段，人力資本的產權經營還缺乏活力，缺乏相應的競爭激勵機制，往往人浮于事、效率低下，隱性失業普遍存在，應引入競爭激勵機制，讓市場來規范他們的行為，合理管理，爭取充分利用人力資本產權。

二、人力資本產權收益分配的設想

根據“誰投資、誰收益”的原則，人力資本產權收益需在國家、社會、企業和個人之間進行分配。根據國家投資的特點與目的，國家的收益只能通過普遍征收的稅收來增加整個社會的福利。個人一般從單位領取工資、獎金以及其他性質的收入。除了國家稅收和個人收益之外，人力資本承載者所創造的收益歸單位所有。

以大學畢業生的收益為例，主要依靠功利性質投資的收益分配和主要依靠福利性質投資的收益分配之間的差別，通過以下兩個圖來比較。（假設前提是：這兩種投資所帶來的總收益相同。）

其中圖（A）表示要依靠功利性質投資的收益分配，圖（B）表示主要依靠福利性質投資的收益分配。I代表個人的收入及企業投資的成本，II代表國家的稅收收入，III代表企業的凈收入。

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關鍵詞:　政策范式；轉換；條件；政府職責

長期以來，我國農村社會救助政策主要采用扶貧范式，這一政策范式在實踐中已取得了巨大成就，但由于其針對性較差，已越來越不適應我國進一步關注民生的社會要求。全面實現農村小康需要對每一個生活困難的農村居民都實施有針對性的社會救助，唯有如此，農村救助工作才能更貼近現實。因此，加快農村社會救助政策由扶貧范式向低保范式的轉換與創新，已成為當前一項重要的社會基礎性工作。借鑒發達國家在低保制度建設進程中的政府行為，把握住扶貧范式向低保范式轉換中的困難，探討政府在政策范式轉換中的職責，對于建設社會主義新農村具有重要的現實意義。

一、我國實現農村社會救助范式轉換的條件已基本具備

由于我國長期實行城鄉分割的二元經濟體制，城鄉社會救助供給極不均衡。從城鄉統籌及經濟社會發展相協調的科學發展觀出發，實現我國農村社會救助范式轉換的時機總體上已經成熟，轉換的實際條件已基本具備。

1、農村貧困的性質已發生變化。

當前我國農村貧困的性質與20世紀相比已發生根本性變化，現階段農村貧困總體上屬于長期貧困，其根源在于農村政治、經濟、公共產品供給等方面長期遭受多維的政策排斥，因此，僅以“不救不能活”的絕對貧困人口為目標的扶貧政策范式已經不適用于社會邊緣化的農村貧困人口，貧困邊緣人群無法得到有效保障和支持；與此同時，現階段我國農村貧困分布已由區域性、整體性貧困過渡到個體性貧困，區域性扶貧開發政策效果正日益減弱，據計算，進入新世紀后我國扶貧投入的減貧效果已不到20世紀80年代的三分之一。因此，針對目前個體性貧困為主要特征的農村貧困人口。我國迫切需要一種比區域性扶貧政策范式更加精確的瞄準機制，由以前的瞄準區域轉變到瞄準個體，去救助那些真正需要救助的貧困人口。

2、農村救助的理念已得到提升。

長期以來，我國農村社會救助的思想觀念一直存在著誤區，如有人認為，農民以前在沒有社會保障的情況下也能生存，政府不必急于去解決這方面的問題；也有人認為，實施低保政策范式是政府的一項德政工程，可有可無，可多可少，帶有很大的隨意性。近年來，在“科學發展觀”和“以人為本”思想的指導下，人們越來越深刻地認識到科學發展觀不僅包括物質生產的發展，而且包括人力資源的科學發展，人們相比較于以往，能更多地站在社會公平、經濟和社會協調發展的高度看待農村社會救助問題，認識到社會救助是公民的一項基本權利，也是國家的責任，救助理念更趨理性和人道，這種日益現代化的救助理念為農村救助范式轉換創造了良好的思想條件。

3、救助范式轉換的經濟承受力已基本形成。

隨著我國經濟發展水平不斷提高，綜合國力不斷增強，財政收入不斷增加，目前政府已基本具備轉換救助政策范式的財力支撐。據北京師范大學社會發展和公共政策研究所測算，我國農村社會救助范式轉換后所需救助資金約為8100——10500億元左右，而2008年我國財政收入已突破6萬億元，救助資金與財政收入的占比并不太高，我國政府對于農村救助范式轉換后的經濟承受力已基本形成。

4、救助范式轉換的方法已基本掌握。

我國農村社會救助工作堅持從農村實際出發，摸索出了一套行之有效的辦法，尤其自2007年以來，我國農村低保制度開始全面建立，實踐中形成了國家救助、集體補助和生產自救相結合的農村救助體制，注重整合多元化社會資源和能力扶助，等等，這些實踐中摸索出的有益做法為整個救助政策范式的轉換積累了寶貴的經驗，并提供了借鑒和啟示。

5、技術支持的能力已得到保障。

農村救助范式轉換及轉換后的檔案管理、基金管理等都是非常棘手的事情，當代科技發展尤其是計算機的普遍應用為之提供了堅實的技術支撐。諸如：根據信息科學和管理科學的方法，可以對救助信息、數據的復雜性及分布結構進行分析、計算和模擬，采用分級管理的方法，可以形成全國統一的社會救助管理網絡，運用計算機建立個人社會救助號碼，人號對應，可以方便貧困者隨時查詢和監督等。

二、農村社會救助范式轉換中的政府職責

在農村社會救助制度變遷過程中，政府可以發揮主導性作用，成為制度供給的主體。只有當政府確立主體地位、承擔其應有責任后，農村社會救助范式轉換才能步入健康發展的軌道，才會由經濟社會發展的阻力變為動力。

1、政府的有效組織是加快農村社會救助范式轉換的前提和基礎。

農村救助范式的轉換是一項龐大而復雜的系統工程，涉及到中央政府和地方政府的多個職能部門，因此，政府的組織對農村救助范式的轉換可以起到非常重要的作用。目前。政府的組織主要是進行相關政策設計和組織引導。

(1)政策設計責任。

政府的政策設計責任首先是體現在政策的定位責任。農村社會救助政策的科學設定應不斷滿足發展中的動態需求，適應再分配手段和最低生活保障雙重功能，考慮到醫療、教育等各方面的救助需求，能逐漸擴大救助項目的支出保障范圍，在全面建設小康社會的時代背景下，促進農村和諧穩定發展才是政府對農村救助政策的準確定位。其次，政府的政策設計責任體現在政策提供方式的選擇責任。當前，我國農村社會救助政策范式的選擇應由分配型走向發展型，必須通過制度化的方式為救助對象提供可持續生計以謀求未來的長遠發展。最后，政府的政策設計責任還體現在政策體系的安排責任。一個有效的農村救助政策范式必須建立在對農村社會不同分類和對農村社會中不同生活風險分類的基礎之上，不同類型的農村貧困具有不同的特征，擁有不同的資源，貧困人口面對不同的生活風險，政府政策設計可根據其各自需求和資源條件選擇不同的社會救助類型，實施不同的優先事項。

為保證政策的科學性，政府在設計低保政策范式時，還應傾聽和吸納農民的政策要求和建議，不閉門造車，而是以討論、協商的方式進行政策制定，增強政策的規范性、程序性，以制定出具有民主性質的政策，并開辟出農民政策監督的多種途徑以有利于農民監督。

(2)組織引導責任。

農村社會救助范式轉換是一項社會系統工程，涉及千家萬戶。要求政府牽頭，統一政令，協調方方面面的關系，進行有效的組織和領導。

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關鍵詞：碳排放權；環保投資；電力企業

1文獻綜述

1.1碳排放權交易概念

基于科斯定理，碳排放權交易就是將二氧化碳排放權視為一種商品，初始所有者是政府，政府設立定額的排放總量，通過免費分配或拍賣的方式將二氧化碳這種具有負外部性氣體的排放權分配給各個排放主體，企業可以根據需求在交易市場上出售或者購買。以價格為信號引導企業做出決策，減排成本高的排放者會主動向減排成本低的出售者購買額度，這種機制在控制社會排放總量一定的條件下還能實現排放量逐年下降的效果，實現帕累托最優。

1.2碳排放權對企業環保投資的影響

Newell認為相較于政府命令式的環境規制工具，市場型的規制工具更能促進企業的環保支出。環保投資作為一種長期的投資，具有周期長、投資大、風險高、見效慢等特點，是由企業被動來完成的。影響企業環保投資的因素主要有壓力效應和激勵效應兩個方面。壓力主要是來自政府、市場和社會公眾不同程度的關注。企業進行環保投資短期主要是為了維護企業的形象和避免罰款，雖然短期的環保資金的投入會使得企業用于產品和服務方面的各種資源受到壓縮，但長期來看企業自身環境治理能力和技術提高，有效保護了生態環境，履行了社會責任的同時也有利于企業的可持續發展；激勵效應主要是受到政府環保政策的支持，不僅能得到政府資源的支持，也能向社會釋放利好的信號，有利于企業進行融資，這也能鼓勵企業積極參與環境治理。經濟績效是促進企業提高環保投資意識的一重大因素，同時環境規制、公司類型以及企業股東的環境保護意識對企業自主性環境管理具有顯著影響。通過以上研究發現政府和社會公眾對環境治理的關注度逐漸提高，而碳排放權交易機制在我國剛開始實施，尚不成熟，要將交易體系推向更大的范圍內，就需要更多的實證檢驗來分析政策的有效性和存在的問題，重污染企業是環境污染的主體，也應該是承擔環保責任的主體。因此，本文以電力行業為代表來研究碳排放權交易政策對重污染企業的環保投資的影響。

2理論分析與研究假設

根據成本收益理論，企業作為理性的經濟人，企業在做出任何投資決策前都會考慮成本和收益，MR＝MC是企業最佳的決策點。其中，MR是企業進行環保投資活動帶來的收益，MC是環保投資活動的成本，當MR＞MC時，企業才會主動選擇進行環保投資活動。中國沒有實施碳排放權交易政策之前，企業面臨著寬松的政策要求，企業排放的成本也很低。在政策實施后，初期企業面臨的排污懲罰要低于企業的環保投入，在處罰帶來的成本沒有高于企業環保投入時，企業都不會選擇主動進行環保投入。隨著政策的不斷完善，企業違規的成本也在不斷上升，當污染帶來的處罰高于企業的環保投入時，企業才會主動進行節能方面的技術創新和環境治理。碳排放交易體系的建立和試點城市的建設使得企業能在市場上以高于治污減排成本的價格出售或者以低于減排成本的價格購買排放權額度，對于出售的企業來說企業的收益增加，對于購買的企業來說企業治污減排的成本減少，該項政策的實施能讓企業以更低的成本參與到環境治理中去。因此本文假設碳排放權交易政策能促進企業環保投入。

3研究設計

3.1樣本選擇與數據來源

本文以2009—2019年A股滬深電力行業上市企業為初始研究樣本。我國于2011年開始建立碳排放交易市場，本文以2011年為基數年。對于樣本公司，本文剔除了下列類型觀測值：一是主要變量有缺失的樣本；二是截至目前被ST或者?ST的樣本；三是在統計期間公司的主營業務發生變化的樣本。經統計，最終進行環保投資且主要變量數據完整的公司樣本數為36個。本文的企業環保投資額的數據來自于企業年報通過手工整理得到，其他的財務變量數據來自于CSMAR數據庫。

3.2變量選取與定義

3.2.1被解釋變量：企業環保投資額（EPI）本文借鑒呂明晗等的方法，將財務報表附注中相關項目的當期發生額作為環保投入。相較于現在大多研究使用的社會報告責任書、環境責任報告以及可持續發展報告中披露的數據，財務報表附注展示的更加客觀和可靠。根據對ISO140001的標準進行解讀，本文認為重污染企業的環保投資包括在建工程明細下的廢氣廢水治理、節能節水節電、脫硫脫硝脫氮除塵等項目的資本化的支出，管理費用科目下的排污費、綠化費等。本文借鑒唐國平的做法用企業年初資產總額和年末資產總額的算術平均值對企業環保投資額進行標準化處理。3.2.2解釋變量：碳排放交易政策（DID）我國自2011年開始建設碳排放交易體系，先后在深圳、上海、北京等七個試點城市建立碳排放交易市場。本文將定義虛擬變量treat和time。其中，treat用來衡量企業所處的區域范圍，當treat取值為1時代表企業處于碳排放交易試點區域范圍內，取值為0代表企業處于其他地區；time是衡量時間的虛擬變量，取值為0代表企業處于政策實施以前年度，取值為1代表位于政策實施當年或者以后年度。即：DID＝treat×time。3.2.3控制變量本文重點考察了企業的規模、收益能力、投資機會以及內部控制等方面對企業的環保投資額的影響。具體選值包括以下變量：規模（Size）為公司總收入取自然對數、負債率（Debtro）為公司期末總負債／總資產來衡量、凈資產收益率（Lev）為公司當期凈利潤／凈資產、托賓Q值（TQ）、現金持有水平（Cashhd）為期末現金余額與總資產的比值、前三大股東持股比例（CRIO）、董事會規模（Brsize）即董事會人數取自然對數、獨立董事比例（Rind）即獨立董事占董事會人數的比例、機構持股比例（Rino）以及企業的產權性質（Npr），國有性質取值為1，其余為0。3.3模型建立為了檢驗碳排放交易政策的實施對電力企業環保投入的影響，本文利用以下的雙重差分模型來進行驗證：EPIit＝β0＋β1treat＋β2time＋β3treat×time＋β4Controlsit＋ui＋ε其中，i和t分別代表不同地區和不同時間，EPIit代表不同企業不同年份的環保投資額；treat代表不同地區；time為政策實施的時間；Controlsit為會影響企業環保投資的各種因素，包括企業的規模、企業的產權性質以及企業的盈利能力等；ui為地區隨機的時間固定效應；ε為殘差值。對于該模型重點關注的是系數β3的顯著性，以此來判斷碳排放交易政策對企業環保投資額是否有影響。

4統計分析

4.1描述性統計分析

描述性統計分析的結果如表1所示，企業環保投資額水平的平均值為0.00872，且標準差為0.0191，說明大多數電力企業環保投入水平都接近于平均值，且大多數企業的環保投資水平都比較低；環保投資的最大值為0.205，最小值為6.94e－05，各企業環保投資水平差異較大，電力企業在環保投資方面還有待繼續提升以更好地進行環境治理。碳排放權交易政策DID的平均值為0.255，表明處于碳排放權交易試點范圍內的企業數量不多，我國的碳排放交易政策的推行還要繼續，爭取讓更多的城市處于該政策的覆蓋范圍內。其余控制變量的統計結果如表1所示。

4.2回歸分析

碳排放權交易政策對電力企業環保投資額的影響回歸結果如表2所示，在模型（1）中不加入控制變量，模型（2）為加入了控制變量。兩個模型中DID的系數均顯著為正，表明碳排放權交易政策的實施對企業環保投入具有正向作用。從表2中看出資產負債率、托賓Q值、產權性質對企業環保投入具有顯著的正向影響，表明電力企業的環保投入對資本或者貨幣具有較強的依賴性，同時說明電力企業現在的環保投入水平較低是由于受到資本制約的影響。凈資產收益率顯著為負，這也與之前的研究結論相一致，環保投資對于企業來說是一項長期投資，且帶給企業的收益率較低，企業進行環保投資的目的更多的是維護企業的形象和政府的資源，因此當凈資產收益率高時，電力企業更傾向于將資本投入產品生產環節而不是進行環保技術改造或環境治理。

4.3穩健性檢驗

為驗證本文結論的可靠性，本文選擇的穩健性檢驗方式是從數據中隨機抽出1／2進行驗證，穩健性檢驗在模型（1）和模型（2）中，DID的系數仍然顯著為正，與上文的結論相一致，由此可見本文模型的穩健性較好。

5研究結論與政策建議

5.1研究結論

本文以電力行業上市企業為樣本，研究了碳排放權交易政策對企業環保投資額的影響。研究發現：一是我國電力企業作為重污染企業在環保方面的投入普遍規模較低，不同企業的環保投資規模水平之間存在較大的差異；二是該項政策與企業的環保投資額正相關；三是在試點區域的企業環保投入水平普遍要高于非試點區域的企業。

5.2政策建議

第一，政府應當積極推動市場交易體系的建立和完善。促進市場機制在交易中發揮的作用，使市場機制和命令型規制手段相輔相成，共同促進碳排放權在企業間更好地流轉，實現帕累托最優。最終，繼續推動交易體系在其他試點區域的建立，讓交易體系覆蓋范圍更大，更好地為排放主體服務。第二，要增加社會各界對企業環保生產的關注。首先要加大政府宣傳和獎懲力度，加強企業自身的環保意識；其次要提升公眾的環保意識和消費傾向的轉變，讓消費者的選擇倒逼企業改革；最后是媒體的關注也會對企業的環保行為施加壓力，使企業為維持形象而進行環保投資。第三，企業在環保方面的投入低主要是受到資本的制約，因此企業可以在不同時期通過慢慢轉變生產方式實現環保投入的逐步增加。期初主要是避免環保懲罰；在中期，積極治污，爭取環保獎勵和補貼；在后期，要加大環保投資規模，生產綠色產品，迎合消費者的偏好，提升企業的形象，從環保投入中獲益。

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篇(7)

盡管如此，當前社會各界對住房公積金制度持負面意見的人仍不在少數：有人認為住房公積金制度是“富人俱樂部”，有“劫貧濟富”之嫌，對其存在的合理性提出質疑；有人認為住房公積金管理部門難以承擔住房公積金的管理職能，應該改組成國家住房金融機構或合作制住房儲蓄銀行，或者合并到大社保體系，或者干脆取消，等等。

在當前政治經濟社會轉型時期，公共管理出現治理主體多元化、治理依據多樣化、治理方式多維化趨勢的社會背景下，應如何回應當前時代條件下社會公眾對住房公積金制度改革的要求，并客觀理性地審視這些問題與挑戰？

一、幾個理論性命題

1.轉型是否已致使住房公積金的核心價值屬性出現異化

雖然住房公積金制度具備很多屬性，但學界和業界普遍認為強制性、互、保障性是其得以存在和發展的核心價值和根本屬性。當代社會，轉型意味著兩種內涵：一是經濟社會管理體制由計劃統管向釋放市場力量轉型；二是人們工作生活狀態由相對靜態固化的狀態向流動多變的狀態轉型。兩種轉型相互作用，成為形塑中國社會轉型特征與走向的重要力量：前一種轉型導致社會各階層收入和財富出現快速分化，后一種轉型則意味著中國人口大遷徙、人才大流動的歷史潮流已經來臨。轉型之下，中央和地方迅速完成城鎮房改的責任重構，房屋供給呈現出“去福利化、趨市場化”趨勢。單位集資建房和福利分房已成歷史，住房消費已基本屬于個人的事情。在這種背景下，不少人開始對政府強制職工參與長期住房儲蓄的合理性和合法性提出質疑，認為僅憑一部低于法律地位的“條例”似乎難以為住房公積金的強制性提供強有力的法理支撐，甚至有學者提出有公有權對私有財產權的干預之嫌。從經濟學角度看，個人可支配收入是影響住房消費的決定性因素。居民個人收入差距快速增大，必然造成不同階層住房可支付能力的顯著差別。在高房價的推動下，高收入者往往可以通過良好的資信和經濟實力獲得住房公積金貸款，中低收入者則往往因買不起房而難以享受住房公積金的貸款支持。在這種背景下，不少人高呼住房公積金“劫富濟貧”、“嫌貧愛富”，住房公積金的互和保障性價值屬性也受到不同程度的質疑，甚至有人呼吁要取消住房公積金制度。

2.是否存在機構主體性質失當導致的功能錯位與責權失衡

根據《住房公積金管理條例》（下稱《條例》）精神，住房公積金中心是“直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立的事業單位”。這就決定，各市住房公積金中心既不是政府機構， 也不是政策性金融機構或會員制法人實體，而是“不以營利為目的的事業單位”。從住房公積金管理中心的職責看，它管理著龐大的長期住房儲金，需要承擔住房公積金存款繳存、貸款發放、貸款呆賬管理等一系列金融功能。有人認為住房公積金中心自身作為“不以營利為目的的獨立的事業單位”，既沒有自有資本金，又缺乏專業金融管理人才，與其管理的龐大資金量相比，更缺乏有效金融風險監控機制，沒有規范的會計審計和信息披露制度。現有的住房公積金管理機構屬性與職責功能客觀上存在錯位，責權在某種程度上存在失衡，很容易導致運行效率低下，存在安全隱患。因此，對住房公積金管理機構改革的建議眾說紛紜、不一而足：有人建議將住房公積金管理機構性質由事業單位改組為政策性住房金融機構——國家住房銀行；有人建議以建立在自愿基礎上的合作住房儲蓄銀行制度來代替現有住房公積金管理制度；有人建議以住房津貼計劃取而代之；有人建議并入商業銀行按揭貸款體系；有人建議將住房公積金機構與養老、醫療、失業一起合并，并入大社保體系；有人甚至建議徹底取消現有的住房公積金管理機構和住房公積金制度。

3.住房公積金制度發展應遵循政策導向還是需求導向

《條例》對單位的責任、職工的權益以及住房公積金管理機構的職責等均做出了明確規定，各地住房公積金管理機構也結合實際情況對繳存、貸款、提取等流程編制了操作細則。包括住房公積金管理機構工作人員在內，不少人認為住房公積金的法律制度就是開展住房公積金所有工作的全部依據。只要法律法規制度有規定，歸集、提取、投資、貸款，甚至執法工作按照規定操作便是有依有據、無可厚非。但作為顧客方的單位或職工卻從自身的需求角度對相關法規、制度、規定提出意見和詰怨，并從為適應不同時期需要而公布的住房公積金制度規定中指出前后規定的矛盾、制度的缺漏，質疑制度制定的合理性。從政策制定和機構管理者角度看，是選擇主動順應民眾需求努力尋找制度改革的平衡點，還是選擇在飽受詬病中被動地對政策加以修正，或者選擇完全不顧民眾的意見而在我行我素中堅守既定的政策？住房公積金制度發展到底要遵循政策導向還是需求導向，成為我們在探討住房公積金制度發展瓶頸制約問題時不可回避的理論問題之一。

二、對上述幾個理論性命題的淺論

1.對住房公積金制度核心價值屬性異化理論的回應

學界和業界有人喊出的“劫貧濟富”、“嫌貧愛富”、“富人俱樂部”問題從本質而言不屬于住房公積金制度的保障性范疇問題，而是公平性范疇問題。從保障的客觀屬性而言，保障不分對象、不分窮人富人，幫助“窮人”購房是保障，幫助“富人”購房同樣是保障。歷史和現實均已表明，住房公積金制度對個人住房消費和經適房、公租房、廉租房等保障房建設都發揮著積極的保障作用。況且，住房公積金制度在讓符合條件的人（所謂的“富人”）獲得貸款支持的同時，也通過支持經適房、公租房、廉租房建設的“曲線路徑”對“窮人”的住房需求發揮了保障功能。由此可見，不僅住房公積金制度的保障屬性毋庸置疑，而且住房公積金制度的功能也體現出了相對的公平性，不存在“劫貧濟富”的問題。即使存在有人所說的公平性問題，也完全可以通過理性的制度完善來加以解決。

從需求倒逼機制的角度對住房公積金制度的三項價值屬性進行反思不難發現：三項價值屬性實為相互依存的統一體。其中，保障性是住房公積金制度的根本目的，互是住房公積金制度的必要條件，強制性是住房公積金制度的法律保障。從價值圈層來看，保障性應居于最核心圈層，互居于中間圈層，強制性居于外部圈層。因而，從制度設計層面分析，只要住房公積金制度沒有偏離其應有的保障性價值屬性，體現于國家法律法規的強制性就應加以保持，以保障通過互構建起來的住房公積金制度發揮應有的保障功能。

2.對機構主體性質失當與責權失衡理論的理解

提出住房公積金管理機構主體性質失當與責權失衡理論的意圖和目的不外乎三種：一是企圖將住房公積金管理機構改為金融機構性質；二是將住房公積金管理機構納入到其他體系當中；三是用其他機構取而代之或者徹底取消。對于改性，不管是改成國家的還是合作制金融機構，看似是一種新鮮的設想，實際上無非是在現有金融體系中增加一個新的金融機構；對于將住房公積金合并到商業銀行體系，只不過起到給商業銀行增資的作用，或擴大國家保障的范圍。然而，不管是改變機構性質還是合并，或者將機構徹底取消，都回避不了誰來管理這筆龐大資金的問題。實際上，機構主體性質失當與責權失衡理論的核心實質不在于機構和責權本身，而在于如何有效管理這筆資金。從這個角度而言，解決問題的關鍵不在于機構如何改性、合并或取消，而在于如何整合現有的資源或完善現有的管理模式，包括專業人才的引進、監管體制的健全、資金的規范運作等。

3.對住房公積金制度發展導向理論的反思

從政策供給角度，政策和法律的制定本質上應源于適應社會需求的需要。因為從因果關系的本源看，需求是因，供給是果，需求是供給的原生動力。盡管從現實的眼光看，制度執行當然要遵守制度的規定。但用發展的眼光看，住房公積金制度發展的核心動力最終應遵循需求導向而非政策導向。住房公積金制度發展經過20余年，經歷了支持單位集資建房、支持個人購買公有住房、支持住房消費、支持保障房建設等歷史階段。不管是哪個歷史階段，住房公積金發揮的制度功能都與其所處的時代需求密不可分。而要面向未來研究住房公積金制度的生命線路和發展走向，必然要研究其所處時代的社會需求。筆者認為，包括頂層設計的法律法規制定在內的住房公積金各級制度確立都應綜合考量各方面的社會需求，包括當前或長遠的需求、局部或全面的需求、個體或整體的需求。這樣，住房公積金制度才更能保持長久的生命力、吸引力和影響力。

參考文獻：

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