序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇國有資產監管體制范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

一、新體制下國有資本財務監管的主要內容

國有企業是我國國民經濟的主導力量，對國有企業的管理歷來是我國政府經濟管理工作的重點。國家是國有企業最基本的出資人和財務監督主體。根據黨的十六大會議確立的國有資產管理體制的改革精神，國有資產監督管理委員會的設立使國有企業的出資人制度得以建立。

根據新型國有資產管理體制構建的國家出資人產權體系，完整的國有資本財務監督機制應是逐級監督和逐漸到位的過程，基層國有企業進行國有資本財務監管的主要內容有以下幾個方面：

（一）資金的監管

為保證資金的合理使用，基層國有企業發生重大籌資、集資、融資活動時，除了企業正常的生產經營活動所需要的周轉資金外，都應報國有資本運營主體等監管部門同意或備案。具體表現包括：1.采取吸收合并等籌資方式，導致企業股本結構改變時應先經作為投資方的國有資本運營主體同意；2.用資產抵押方式向外舉債籌資，國有獨資企業無論數額大小，都應報國有資本運營主體同意；3.未經企業股東大會批準，企業不得隨意變更股本結構，企業注冊資本金的增減變動、籌資及法定重估中資本公積金的增減變動、彌補虧損引起盈余公積金的變動等，應經監管部門同意后，提交股東大會批準；4.企業要按照生產經營、固定資產投資、對外投資、生活福利等分類，按季編制資金運營預算，如屬企業的重大資金使用計劃，應報國有資本運營主體備案。

（二）資產的監管

國有資本運營主體必須對其負有監管責任的下屬企業的各類資產進行監督管理，控制資金流向，對資產保值增值負責。

1.國有控股或獨資的基層企業，進行固定資產技術改造投資時，需先報作為其投資方的國有資本運營主體同意批準；2.基層企業對外投資的各類財產，必須在進行可行性研究的前提下，報國有資本運營主體同意；3.基層企業一般不得對外提供經濟擔保，確屬特殊情況者，必須先報所屬的國有資本運營主體審批；4.基層企業發生的其他有關資產的分離、合并、租賃、拍賣、重組、發行債券、破產等產權變動事項，也必須由國有資本運營主體層的監管部門審批后實施。

（三）收入、利潤及其分配的監管

被監管的基層企業應嚴格按《公司法》、《企業財務通則》、企業章程和其他有關規定合理界定收入，不準隨意高估或隱瞞，并在真實收入的基礎上準確核算企業當期的利潤，按規定程序實施利潤分配。作為監管機構的國有資本運營主體要定期對企業收入、利潤實現的真實性和稅后利潤分配的合理性進行監督管理；對于下屬的控股或獨資基層企業的稅后利潤分配方案，必須在嚴格審查利潤分配表及相關資料后進行審批；同時重點監督其是否按規定提取了法定盈余公積金與公益金。

（四）財務報告的監管

報表的真實性、可靠性及相關性是保證信息使用者做出正確決策的基本前提和條件，因此要嚴格審查報表相關數據的真實性，從源頭上堵住會計信息做假的可能性。基層企業應按月、季和年度向國有資本運營主體的相關部門報送財務決算報表和有關的財務報告，并要編寫財務報告說明，尤其重點說明期后事項、或有負債、或有損失等特殊事項，年度財務決算報表還應同時報送注冊會計師的審計報告。

二、改善國有資本財務監管的對策建議

（一）建立科學的、出資者參與重大財務決策的機制

作為國有資本運營主體的國有控股公司與所屬基層國有企業是母子公司關系。國有控股公司既要保證有效的產權約束，使子公司的經營行為不致損害自身的利益，又要尊重子公司的獨立性，充分發揮其自主性。一般來講，應根據占子公司的股權比例派產權代表參加子公司的董事會和監事會。現代企業制度下，國有基層企業按《公司法》建立起的股東、股東大會、董事會、經理和監事會的公司財務層次中，出資者（股東大會）的財務權限多為重大決策事項或一些總結性規定，日常大量的財務權限基本上分配于董事會和經理層。董事會在公司治理結構中無疑是財務責任的最后承擔者，按照責權利相對等原則必須賦予董事會重大財務事項的決策權。公司經理受董事會委托負責日常經營決策與管理，就重大財務決策事項本身而言，經理有項目建議權和方案提交權；對于日常非重大財務事項，經理有直接的決策權與執行權。財務經理受公司經理的委托對公司的日常財務運作進行管理協調，在日常財務運作中，財務經理須就以下內容做出決策：選擇和建立適宜于企業發展的公司財務管理模式，建立與上述管理模式相對應的分項管理制度，包括固定資產投資管理制度、信用管理制度、現金管理制度、存貨管理制度、成本費用開支與審核制度、利潤形成與分配制度等。

（二）建立健全財務總監委派制

長期以來，由于國有企業所有者主體的缺位，未能建立起國家作為出資者對國有企業的有效約束和監督機制，導致國家作為出資者的意志和利益被架空，會計信息嚴重失真、國有資本流失現象嚴重。面對這一問題，筆者將對新的國有資本財務監管機制中的財務總監委派制進行如下的構思。

1.財務總監的概念。具體來說，財務總監是指由國有資產監督管理委員會派入到國有資本運營主體和國有資本運營主體派入到國有獨資公司、國有控股公司中的，代表出資人對派駐單位財務活動履行監督與控制職責的財務總監。其以國家所有者代表人的身份進入企業，向所有者負責，獨立行使財務管理監督權，以維護國家出資者的權益。

2.財務總監的主要責任應明確為：（1）對委派機構負責，保證企業財務會計管理活動健康運行，確保國有資本保值增值；（2）對所審核的企業的財務報告等會計資料的真實性、合法性和完整性與企業領導共同承擔責任；（3）對參與擬訂或監督的預算、計劃、決策以及重大經營活動的失誤所造成的企業經濟損失承擔相應的責任；（4）對企業違反國家財經管理法律、法規的行為未發現或不制止、不糾正、不報告時承擔相應的責任等。由此可見，財務總監是具有財務監督職能和管理職能的有機統一體，維護所有者的權益是其首要責任。

3.建立財務總監行使財務預警分析的機制。所謂財務預警系統，是通過設置并觀察一些敏感性財務指標的變化，對企業或集團可能或將面臨的財務危機實現預測、預報的財務分析系統。在我國，沒有將財務預警分析作為一項監督機制來運用，可以說是監督中的空白。對于未來，無論是投資者，還是經營者，往往都持樂觀態度，缺乏預警。一旦財務失敗，要么讓其消亡，要么挽救成本極高。加強國有資本的財務監管，提高國有資本的運營能力，由財務總監根據所處的企業建立企業的財務預警分析機制是十分必要的。財務總監應以企業的財務報表、經營計劃及其他相關的財務資料為依據，跟蹤企業的經營過程，監控企業的日常財務狀況，利用財會、金融、企業管理、市場營銷等理論，采用比例分析、數學模型等方法，對企業的財務風險進行評估，在危害企業財務的關鍵因素出現之時，預先發現警訊。根據預警分析的結果，財務總監應將情況向其委派者及時報告，必要時運用破產清算重組直接制約經營者的經營行為。

（三）完善國有獨資企業的外派監事會制度

在國有資產管理體制的新框架下，外派監事會的派出主體應確定為國有資產監督管理委員會。具體地說，中央和地方各級國資委對其所管轄的國有獨資企業、國有獨資公司派出監事委員，對企業一定時期的經營狀況實施監督職能。由于監事會以財務監督為核心，所以選派的監事必須具有專業性，具備豐富的財務會計專業知識，這是保證財務監督高效的首要條件。美國、德國的監事成員主要是企業家，意大利的監事則全部是注冊的法定審計人。從我國實踐來看，我國的外派監事會的專業性尚待提高。

（四）建立財務信息報告制度

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【關鍵詞】國有資產 監督管理 模式 經驗

一、我國國有資產監管的歷史沿革

（一）探索階段

1978-1993年是我國國有資產管理體制改革在計劃經濟體制下的探索時期。該階段改革的著重點在于國有企業制度改革，經歷了放權讓利、利改稅、經營承包責任制三大改革。放權讓利使企業有了一定的經營自，利改稅以法律的形式取代行政形式來明確企業與政府間的利益分配關系，承包經營責任制以契約的形式進一步擴大了企業經營自，但是此三種改革都沒能建立獨立的企業制度，未能觸及企業產權制度的改變，沒走出傳統計劃經濟體制的制度框架。

（二）五龍治水階段

1993-2002年，我國國資監管改革進入多個部門同時監管的階段。1993年十四屆三中全會提出“按照政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開的原則”，強調政企分開，政資分開。1998年國有資產管理局被撤銷并入財政部，國資監管出現“五龍治水”的局面，即財政部行使收益及產權變更職能；大企業工委或金融工委行使選擇經營者的職能；國家經貿委行使重大投資、技改投資的審批及產業政策的制定等職能；國家計委行使基本建設投資管理職能；勞動部負責審批企業工資總額職能，形成多個部門共同監管國有資產的局面。

（三）分級管理階段

2002年至今我國國資監管工作處于“國家所有，分級管理”的階段。2002年國家提出建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，中央政府和地方政府設立國有資產管理機構。從產權關系上，明確政府授權履行出資人職責機構、直接出資企業、直接出資企業再出資企業三個產權主體的劃分。2003年國務院批準成立了國務院國資委，從組織機構上實現了政府社會公共管理職能與國有資產出資人職能的分離，在對經營性國有資產的監管上逐步形成“國家統一所有，中央和地方政府分別代表，國家履行出資人職責”的制度，搭建“國資監管機構+國資公司+出資企業”的監管架構。

二、我國國有資產監管模式

目前，全國各地多個城市基本實現經了營性國有資產集中統一監管，其對國有資產監督管理體制改革的做法和經驗值得總結和借鑒。

（一）天津國資監管模式

天津市建立了寬領域、全覆蓋的經營性國有資產監管體系，其主要經驗可概括為“統一納入、分步實施、分類監管、集中整合”。

統一納入。即將經營性國有資產全部納入國資委監管范圍。天津市國資委將65家市屬企業集團納入市國資委監管范圍，統一對全市國有及國有控股、國有參股企業中的國有資產和實行企業化管理的事業單位的國有資產進行監督管理，建立了寬領域、全覆蓋的經營性國有資產監管體系。

分步到位。即根據企業實際情況，采取循序漸進的方法，先將政府直屬獨立核算的國有企業全部轉由市國資委直接監管，按照產業相近、行業相關的思路將企業整合進入集團公司，再將其他政府工作部門和機構監管的國有企業適時納入市國資委直接監管范圍。

分類監管。即根據企業和單位的實際，分別采取由市國資委直接監管和委托主管部門監管兩種方式。直接監管包括三個方面：確保國有資產保值增值；按規定確定企業的高管、董事和監事；對企業的發展戰略規劃、重大投融資、產權變動等重大事項實施監管。市國資委主要對委托監管企業及其所屬各級獨資、控股企業的設立、重組、產權變動、發行債券等重大事項的監管，委托監管企業的上述重大事項按照有關規定報市國資委核準后實施。

集中整合。即在市國資委這個統一的平臺整合國有資源，實現“大資源、大配置”，提高國有資本的集中度，放大國有資本。天津市集中整合的手段主要有五項：通過“條塊結合、打包運作”盤活土地存量；內部聯合重組，培育企業集團，對產業相近、行業相關的市屬國有企業采取聯合、收購、劃轉、托管等方式進行調整重組；引進戰略投資，實現強強聯合；創新體制機制、放大國有資本，推進產權多元化，通過產權轉讓、增資擴股、合資合作等方式，吸引有實力的企業參與國企改制重組；推進資產資本化、資本證券化，對優質大中型企業進行改制上市，鼓勵已上市的國有控股公司將核心資產注入上市公司，實現整體上市。

（二）南寧“威寧模式”

“威寧模式”是南寧市政府通過改革傳統的行政事業性國有資產管理體制，組建威寧資產經營有限責任公司，統一接收管理并以市場化方式運營本市行政事業性國有資產的管理模式。

組建威寧公司。2002年南寧市政府組建威寧公司，該公司為國有獨資公司，直屬南寧市國有資產管理委員會，授權管理和經營南寧市本級行政事業性國有資產、原郊區行政事業性國有資產、部分企業、工商市場等資產，并負有保值增值的責任，分期分批接受授權范圍內的國有資產和經濟實體。

集中規范管理。威寧公司對接收的資產實行集中管理：一是對用于經營性活動的資產進行統一管理、統一運營，這類資產主要包括商鋪、門面等不動產，以及招待所、印刷廠等經濟實體。二是對行政辦公樓集中管理、統籌安排、優化配置，并通過籌資建造行政辦公區，建立行政辦公用房統一建設、商品化供應、單位租賃使用、投資價值補償、再投資發展的良性循環和滾動發展機制。

分類盤活國有資產。威寧公司接收資產后運用市場手段對資產進行了分類盤活：對部分小資產以直接拍賣的方式變現；對經營性不動產實行公開掛牌、競價租賃；對閑置土地及“爛尾樓”采取直接開發、整體轉讓、拍賣等方式進行盤活；對授權托管、代管和直接管理的經濟實體進行資源整合，重新構建具有競爭優勢的專業化公司；對接收的國有股權采取轉讓、拍賣等方式變現。為更好地進行市場化運作，威寧公司成立了威寧資產交易大廳，對具有經營性質的資產進行掛牌競價租賃的陽光交易。

優化配置辦公資源。威寧公司對接收的行政辦公樓，按照保值增值和優化配置的原則，實行市場化租賃經營。例如威寧公司按照國家黨政機關辦公用房建設標準給各單位配備需用的辦公房產和基礎設施，并簽訂租賃合同，按照國資委規定的優惠租金標準收取租金。各單位按標準用房，按規定交租，多占多交，節約歸己，租金由市財政局按辦公基建經費列入各單位預算統一撥付。

實施資本運作。威寧公司通過對行政事業性資產進行市場化的資本運作，把長期閑置、沉淀的“死資產”變成“活資本”，為城市各項建設籌措資金、提供擔保，為南寧的城市發展探索新型融資擔保途徑。威寧公司利用信托、公開上市等手段進行融資，并通過并購重組、參股等資本運作手段整合資產，發揮公司閑散資本的潛在價值，促使存量資產由實物形態向價值形態轉變。

（三）重慶“渝富模式”

重慶國資委圍繞完善城市基礎建設、健全地方金融市場、再造國有工商產業、實現“走出去”戰略及創新國資管理體制等目標，重點實施了五個方面的改革與探索。

“五五三三”措施做大城市建設投資板塊。通過國債、規費、土地、存量、稅收等“五個注入”，將零散、靜態資產集中變為集團資本金；通過銀行、債券、股市、信托、海外等“五個市場”融資，放大國有資本；通過資產債務平衡、現金流平衡、投入產出平衡等“三平衡”管理，實現國有資本健康運行；堅持“投”（重慶“投”即重慶城司、高發公司、高司、地產集團、建司、開司、水務控股和水司）不互保、財政不擔保、專項資金不交叉使用等“三不”原則，建立風險防范體系，有效控制經營風險。

“三大重組”措施做活地方金融產業板塊。通過“三大重組”措施，重慶國資盤活了五戶地方金融企業。“三大重組”即：債務重組，運用市場化手段剝離債務，降低不良資產率；資本重組，在企業瀕臨倒閉之際，通過國資注入恢復國有控股地位，撬動社會資本，優化股東結構；班子重組，地方金融企業實現國有控股后，由國資委選派得力干部對企業管理層進行改組、優化，在重組過程中完善法人治理結構。

“三加二”措施做強國有工商產業板塊。首先通過處置不良債務、資產，將工業劃撥地變為出讓地，以及處理清欠歷史積案等“三項措施”，恢復了企業營運元氣。其次，通過對集團及其下屬企業的重組整合，以及發展新技術、新產業、新工藝等“兩項措施”，增強企業發展后勁。

“一二三四”措施全面部署“走出去”戰略。“一二三四”措施，即“一平臺、兩通道、三支撐、四重點”。整合國企資源，組建全國最大的地方性對外經貿集團，充當“走出去”的帶動平臺；明確資本市場、產業市場為“走出去”的兩大主要通道；構建由國家商務部及駐外商務處提供信息、政策、項目支持，國家政策性銀行及其涉外基金提供資金支持，國際知名中介機構提供咨詢支持的三大支撐體系；將技術并購、資源儲備、市場拓展和引進外資作為“走出去”的四項重點。

“三項體制”措施創新國資監管與運營模式。“三項體制”，即：管資產與管人、管事高度統一的國資監管體制；金融資本和工商產業資本一體化的國有資本運管體制；以渝富公司為資金運作平臺，加速國企改革與國資發展的國有股權流通體制。渝富公司履行債務處置、資金周轉、戰略投資三大功能，通過調動地方政府的所有資源，對旗下國有企業進行了最大化的重組，探索出業界聞名的“渝富模式”。

三、我國國有資產監管的經驗啟示

（一）明確投資主體與管理主體

在“威寧模式”中，南寧市政府組建威寧公司，通過威寧公司運用市場手段對資產進行分類處置和經營。威寧公司在市場上以獨立法人身份出現，卻直屬南寧市國資委，在國資委的管理下按市場方式經營，在形式上實現“南寧市政府-南寧市國資委-威寧公司”的管理層級，作為出資人的政府在不直接介入相關企業經營和決策的情況下有效實現其所有權，保證了投資人和管理者主體的區分和權責的分離，初步實現“政企分離”；國資委區別于一般政府部門作為國有資產的出資人代表，行使所有者權利，履行出資人職責，又初步實現“政資分離”。

（二）統一整合資源

從上述的實行國資監管模式來看，集中資源并統一配置是實現國資監管全覆蓋的有效途徑。天津市通過整體收購國有企業土地盤活土地存量、內部聯合重組培育企業集團，引進戰略投資參與市屬企業集團的改制重組促進產業升級。南寧市威寧公司對接收的資產實行集中管理和運營，優化辦公樓和行政區等國有資產的配置，利用市場手段盤活固定資產，實現國有資產保值增值目標。通過國資委的平臺整合國有資源的管理方式，提高國有資本的集中度。

（三）分類管理國有資產

對國有資產的分類監管可以從兩個方面來理解。一方面可以從監管方式的角度出發，例如天津市根據企業和單位的實際情況，分別采取由國資委直接監管和委托主管部門進行間接監管，雙管齊下實現國有資產保值增值的目標。另一方面，根據國有資產的類型的差異采取不同的監管和處置方式，例如威寧公司在盤活國有資產的過程中，對經營性不動產、閑置土地和接受的國有股權等不同的資產分別采取公開掛牌、整體轉讓、拍賣的方式進行變賣，區別處置不同的資產。

（四）盤活國有資產

盤活和提升存量資產是提高國資監管效率、加快國有企業的改革步伐的有效途徑。天津市通過“條塊結合、打包運作”盤活土地，為多個項目建設提供資金支持。南寧威寧公司對經營性不動產實行公開掛牌和競價租賃，對閑置土地及爛尾樓采取直接開發、整體轉讓、拍賣等方式進行盤活，對接收的國有股權采取轉讓、拍賣等方式變現，并成立資產交易大廳以促進市場化運作，盤活存量國有資產。

（五）加強資本運作

南寧市通過向威寧公司移交資產，變非經營性資產為市場運營資本，從而進入市場融資和用于抵押、擔保，搭建南寧市城市建設的新型投融資平臺。重慶市通過債務重組和資本重組優化企業資本結構，以渝富公司為資金運作平臺發揮投資職能，提升國有企業綜合實力，推進資產資本化、資本證券化，鼓勵并推動國有企業IPO，通過資本運作盤活地方金融企業實現國有資產增值保值。

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關鍵詞：國有資產；監督管理；工作要點

一、前言

考慮到我國經濟體制的特殊性，國有資產的規模和數量在整體經濟總量中占有重要比重。為了保證國有資產能夠最大程度的實現保值和增值，在國有資產管理過程中，應積極開展國有資產監督管理工作，實現對國有資產全面的監督管理，提高國有資產的整體保值率和增值率，滿足國有經濟的實際發展需求。從目前國有資產監督管理工作的開展來看，要想提高國有資產監督管理工作的整體質量，就要理順國有資產管理體系，并構建健全的國有資產監督管理制度框架體系，同時加強國有資產的產權管理，促進國有資產管理工作的發展。

二、國有資產管理要想提高監督管理質量，就要理順國有資產管理體制，完善監管體系

1.按照“大國資”的管理體制架構，推進建立國資委、資產歸口管理部門、資產占有使用單位三層次架構的國有資產管理體制。充分發揮國資委對大國資管理的決策職能，進一步理順管理體制，規范和完善國資委、國資辦議事決策程序。

2.以“大國資”為平臺，以產權管理為核心，以資產監管暴露出來的問題為切入點，以制度建設為突破口，逐步改變國有資產管理覆蓋不夠全面、資產管理部門邊界職責不夠清晰、管理不夠規范、監管不夠有力且部分資產存在交叉管理或管理盲區的現象，逐步建立“產權清晰、配置科學、使用合理、處置規范、監管有力”的國有資產運行機制。

由此可見，要想提高國有資產的監督管理工作質量，就要從理順國有資產管理體制和完善國有資產監管出發。

三、國有資產管理要想提高監督管理質量，就要構建國有資產監管制度框架體系

進一步推進國有資產管理制度建設，逐步建立健全涵蓋各類資產的、從資產配置、使用到處置的、整個生命周期的管理制度體系。對于事業類資產管理，進一步修訂、完善《國有資產管理暫行辦法》、《國有資產處置管理暫行辦法》、《國有資產使用管理暫行辦法》等規章制度，積極探索國有資產管理的新路子、新方法。

基于這一分析，我們應認識到國有資產管理中構建國有資產監管制度框架體系的必要性，不斷完善國有資產監管制度體系，使制度體系成為保障國有資產監督管理取得實效的重要手段。為此，只有結合國有資產監督管理實際，努力構建國有資產監督管理制度體系，才能保證國有資產監督管理質量得到全面提高，滿足國有資產監督管理工作的實際需要。

四、國有資產管理要想提高監督管理質量，就要加強產權管理，規范工作流程

在國有資產的構成中，土地和房屋是重要的資產形式，要想實現對這部分國有資產的有效管理，就要采取加強產權管理、規范工作流程的方式，具體可以從以下幾個方面入手：

1.對國有資產的產權進行逐項登記，建立臺賬，保證帳物相符

為保證對國有資產實現有效管理，應建立國有資產產權臺賬，對國有資產的產權進行逐項登記，保證臺賬與實物是一一對應的，提高臺賬的準確率，滿足監督管理的實際需求。實行以賬管理，按物建帳的原則，對國有資產實物實行有效管理。

2.加強國有資產的產權管理，定期對實物進行檢查

從國有資產的產權管理來看，只有定期對實物進行全面檢查，才能使國有資產的監督管理取得積極成效，滿足監督管理的實際要求。因此，在加強國有資產產權管理的過程中，應定期對實物進行檢查。定期核查，是保證國有資產管理取得實效的關鍵，對國有資產的產權和實物進行管理和核查，能夠提供國有資產管理質量。

3.規范工作流程，提高產權監督質量

在國有資產監督管理工作過程中，應明確工作任務并優化工作流程，使產權監督管理取得預期效果，促進產權監督質量的提高，達到提升國有資產監督管理工作效果的目的。對國有資產產權的監督，能夠有效監控國有資產的流向，避免國有資產流失。

五、結論

通過本文的分析可知，在國有資產監督管理過程中，提高監督管理工作質量是十分必要的。只有從理順國有資產管理體系，并構建健全的國有資產監督管理制度框架體系，同時加強國有資產的產權管理等幾個方面入手，才能保證國有資產監督管理取得積極效果。

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關鍵詞：國有資產 信息化 監管平臺

在市場經濟條件下，如何對國有資產進行有效地監督和管理，一直以來都是阻礙國有企業發展、困擾市場經濟體制完善的一個沉重而敏感的話題。 近幾年來，國資委根據其職責，出臺了一系列加強國有資產監管的文件，各省、自治區、直轄市也相繼建立了國資監管機構。至此，新的國有資產監督管理體制，即以“國家統一所有，分別行使產權，專門機構監管，授權委托營運”為基本宗旨，按“國資委―資產經營公司或授權集團公司（產權營運機構）―國有企業”三個層次構建的管理體制已經初步成形。

省級國有資產監督管理機制

目前，省級的國有資產監督管理委員會都已經建立，并已逐步展開了各項監管職能。圖1是省國資委的工作機構設置圖。

根據省國資委目前的機構設置以及職能安排，對國有資產進行監督管理的主要工作有以下幾個方面：國有企業的清產核資工作，以真實反映企業的資產及財務狀況，完善企業基礎管理，為科學評價和規范考核企業經營績效及國有資產保值增值提供依據。建立和完善國有資產保值增值指標體系，擬訂考核標準，通過統計、稽核，對所監管企業國有資產的保值增值情況進行監管。建立企業負責人業績考核指標體系，對監管企業的負責人進行業績考核。國有企業重大事項管理，包括重大資產處置管理，企業重組管理、企業轉制管理，破產兼并管理等。

監管工作存在的問題

（一）報表數據處理時的問題

監管企業的國有資本清產核資、企業財務年度決算、企業財務報表的統計上報這些工作當中有大量的數據、報表要進行傳遞、匯總、統計、分析、公布。從目前的手段來看，一方面監管企業要根據這幾項工作的要求，從本企業的企業管理信息系統或財務管理信息系統當中把計算機數據人工地填制到省國資委下發的各類報表當中。即便采用了一些財務快報軟件或者電子表格軟件定義的空白報表，由于缺乏與企業運行的企業管理軟件或財務軟件之間有效數據采掘、轉換接口，使得報表的填制工作主要還是人工完成。

省國資委對各監管企業上報的報表數據進行處理時，也存在以下幾個問題：監管企業上報的報表由于采用人工填制，因此在計算機報表當中會有許多不規范的情況存在，需要花費時間進行核對檢查。將監管企業上報的報表進行匯總、統計，即便采用一些電子表格軟件，也會耗費大量時間，并且容易產生差錯。各種上報數據經過匯總以后的各類國有資本及經營成果的信息，不能有效地在國資委各職能部門之間實現共享，各個監管工作當中所需要的大量數據、信息會出現重復上報統計、各種口徑的數據信息不一致等問題。各種需要向社會公布的國有資產數據無法快速地通過政務網站對外公布。

（二）國資委內部間的協同問題

國資委內部各部門的監管工作，在國有企業和國有資本的經營、重大事項、業績等信息的收集、處理上，尚不能有效地協同。各個職能部門出于根據自身工作的需要，如經營業績考核、財務監督、企業負責人管理等，從監管企業收集、上報、匯總各類數據和信息，各部門之間的數據信息不能有效共享，各項監管工作沒有按照監管目標進行有效的流程設計，造成監管工作的效率較低。

（三）對國有企業的財務監控滯后

對監管企業的財務監控，是國資委落實“管資產、管人、管事”三者相結合，依法履行出資人職責，防止國有資產流失，實現國有資產保值增值的重要工作。

向監管企業派出監事，以財務監督為核心，對企業資產運營情況、財務會計活動進行監督，防止國有資產流失、實現國有資產的保值增值。但目前這一手段，無論是中央企業，還是地方國有企業的實施當中，都會直接影響監督的效率。

通過對監管企業的財務和經營材料，主要是年終的各類報表進行分析匯總，對企業年度財務決算委托會計師事務所進行審計監督等等。這一類監督最大的特點是靜態監督、事后監督，具有明顯的滯后性。

國資委信息化監管平臺的構建

信息技術的廣泛應用，為解決省國資委在現有監管機制下如何提高監管效率，防止國有資產流失，實現國有資產保值增值提供了新的思路和途徑。基于網絡和大型數據庫技術的管理信息系統（MIS，Management Information System）設計、開發、構建的模型、方法、技術，對于構建國有資產監管信息系統也具有重要的參考意義。

（一）省級國有資產監督管理信息化平臺的總體框架

如圖2所示，從系統的架構上看，省級國有資產監管信息化平臺的總體框架可以劃分為三層：

1.最頂層為運行在國資委的國有資產監督管理系統，這是整個平臺的主體，涵蓋了平臺的主要功能（具體的功能結構見圖3）。

2.最底層為國資委所監管企業，它既是系統的監管對象，又是系統監管功能的數據來源。目前各個集團企業信息化應用的水平各有高低，企業信息化管理的層次、階段也各不相同，應用的具體管理軟件更是品種繁多。這些在企業當中運轉的管理系統，是國有資產監管系統重要的數據源。透過企業的財務管理軟件，可以獲得各種會計及財務數據；通過企業的業務管理系統，可以獲得國有資產運營數據。但是目前在各個企業運行的企業管理或財務管理軟件各不相同，又缺乏統一標準的數據接口，因此要獲得這些數據，并轉換到國有資產監督管理系統當中來使用，還需要一個功能模塊來支持，即中間層的“數據采集、挖掘、轉換系統”。

3.中間層為“數據采集、挖掘、轉換系統”，它的功能和運作如圖3。

（二）國有資產監督管理平臺的功能結構

國有資產監督管理平臺的功能結構，如圖4所示。國有資產監督管理平臺由兩部分構成：

1．國有資產監督管理功能模塊。國有企業清產核資及基礎數據登記：通過對監管企業的清產核資工作，以及所屬企業基礎數據的上報，實現對國有資產的登記管理功能，并匯總生成“國有資產基礎數據”；國有企業財務監督管理：按照國有資產的監管“堅持政企分開，實行所有權和經營權分離，使企業自主經營、自負盈虧”的原則，在確保企業依法開展財務活動應當享受的各項財務自不受干擾的同時，通過對企業財務活動實施有效監督，規范財務行為，加強財務管理，提高經濟效益。它是對國資委委派的財務總監、獨立監事所從事的財務監督工作的有益補充。國資監管部門可以依法通過該監督平臺，利用財務預警機制對企業資金運作各個環節進行動態的監督，另外也可以獲得企業營運過程當中的財務賬目、憑證、相關資料以及監管工作所需要各種財務報表。該系統從監管企業獲取的各類會計、財務信息成為“國有資產監督管理信息庫”的重要部分。

企業負責人經營業績考核：按照《企業國有資產監督管理暫行條例》的要求，以建立企業負責人的選用機制和激勵約束機制為管理目標，實現了對企業負責人經營業績考核以及管理的信息化。國資委依據年度或任期內經審計并經審核的企業財務決算報告和經審查的經營業績數據，結合企業負責人年度或任期內監事會對其任期評價意見，對企業負責人年度或任期經營業績考核目標的完成情況進行綜合考核，形成企業負責人年度或任期經營業績考核與獎懲意見。該模塊所需的財務報告及各類統計數字可從信息庫當中讀取，同時產生的企業負責人信息和經營業績、獎懲信息同時也流入“國有資產監督管理信息庫”。

國有資產重大事項管理：它是針對監管企業產權制度改革、重大資產處置、企業破產兼并等國有企業重大事項進行監督管理的模塊。國有資產監督管理機構利用這一系統實現對國有企業、國有控股企業重大事項的管理，通過對事項處理的批轉、相關文檔的存取以及重要數據的處理實現國資委內部各部門協同管理的信息化。

2.國有資產監督管理信息庫。信息庫是國有資產監督管理系統的數據倉庫，包括：

國有企業基礎數據及國有資產登記匯總信息，這部分信息主要通過對監管企業的清產核資以及基礎數據的上報匯總得到。國有企業會計、財務信息，這部分信息由財務監督平臺，從監管企業的管理系統當中采集轉換得到。企業負責人經營業績考核信息，經營業績考核系統根據企業的財務信息，對企業負責人年度或任期業績進行考核以后產生。國有資產重大事項信息，是重大事項處理過程當中處理和存儲的各種信息。

以上幾個部分的信息，共同組成了國有資產監督管理信息庫的主要部分。在各個功能模塊運轉時，可以按照“數出同源”的原則，共享使用工作過程當中所需要的各種信息。同時在這個信息庫的基礎上，系統還將提供以下兩個輔助功能：通過信息系統，將一些可以公開的國有企業、國有資產的信息到國資委的政務網站，以增加國資監管工作的透明度和公開性。通過建立與相關社會中介機構的數據接口，如會計師事務所、資產評估事務所等，及時地提供和獲取各種國有企業財務決算審計、國有資產價值評估方面的信息。

通過在省一級國資委構建以計算機網絡技術和數據庫技術為基礎的信息化平臺，可以在以下幾個方面切實提高國有資產監管的效率，真正實現國有資產保值增值。國有資產信息監管平臺，可以有效地對監管企業的生產經營、財務狀況實現動態地、實時地監控，解決靜態監控、事后監控方式下存在的監管效應滯后，監管乏力的問題。國資委內部各個職能部門，各項工作之間可以有效地在各監管流程上實現監管信息的共享，切實提高國資委的監管工作效率。可以通過這一平臺，高效地從所監管企業的管理、財務系統當中獲取各種生產經營、財務會計數據，并通過數據轉換功能，直接進入國有資產監管信息庫。這有助于準確地掌握監管企業國有資產的實際情況，同時也極大地提高監管工作的效率。

參考文獻：

1.郭國榮，黃江寧.國有資產管理體制改革的制度設計和政策走向.宏觀經濟研究，2004

2.段國旭，張坤.中西方國資經營管理模式的比較與啟示.國有資產管理，2004

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隨著社會主義市場經濟體制的建立，企業經營機制的轉換，給企業帶來了蓬勃生機的同時，由于客觀體制上還存著一些漏洞，國有資產流失相當嚴重，引起了全社會的廣泛關注。因此，在市場經濟條件下，如何維護企業的國有資產，維護國家所有者權益，提高企業的國有資產運營效益，加快企業的國有資產管理體制改革，強化對企業的國有資產的監管，防止企業的國有資產流失，既是現代企業制度建設的核心內容，又是國有企業改革的方向與重點。探索企業的國有資產監管與經營的有效途徑，深化企業的國有企業改革仍是當前經濟體制改革的重要任務，也是經濟管理工作的當務之急。企業的國有資產保值增值到底有什么途徑?以下主要從二方面進行探討就是：一、政府宏觀促進，就是政府給支持;二、企業微觀做，就是企業在具體實施。

思想上保值增值

政府在思想上重視、觀念上轉變是保障企業的國有資產保值增值的根本因素，是內因。認清和適應企業的國有資產改革、發展的新形勢和新要求，理清思路，抓住企業的國有資產保值增值、完善和鞏固企業的國有資產基礎地位、壯大社會主義公有制經濟這一主要矛盾，才能保持頭腦清醒，看清方向，做到提綱摯領，有的放矢。思想指引著行動，一切工作最后的結果如何，都要看政府官員對工作的認識的深度和廣度，以及認識是否符合客觀工作實際。切實抓好做好企業的國有資產保值增值工作，把該項工作當作政府的工作重點來抓。只有思想認識到位，并付之以具體有效的行動，促使企業的國有資產實現保值、增值。

政府應全方位提高社會維護和保護國有資產的意識和責任感，讓全社會都認識到國有資產是社會主義制度的基礎和保障，與黨、國家和廣大干部群眾的利益休戚相關，消除各種不利于國有資產保值的消極心理，形成健全的防范意識。

法律完善

隨著社會經濟的不斷發展，更需要一個全面的、完善的、細化的法制的約束，而我國現在的法律不是沒有建，是建得不完善，要與時并進。因此要做好以下幾個方面：

完善國有資產監管的法規體系。建立、健全、落實國有資產經營責任的相關制度。要建立、健全重大決策失誤責任追究制度，規范重大決策責任的追究程序、辦法;要把企業負責人的經營業績考核與薪酬制度改革更好地結合起來;認真做好國有資產基礎管理工作。要按照全國統一的清產核資政策和資產損失認定的標準，規范開展清產核資工作。要加強資產與財務管理的制度建設，防止產生新的不良資產;進一步加強國有資產的監管。

強化監督制約，增強責任意識。

(1)健全國有企業經營者激勵與制約機制;強化投資決策監督制約，堅持民主集中制，即要通過民主基礎上的集中和集中指導下的民主的方式，來對某一投資決策項目進行廣泛深入的調查、分析、論證、只有這樣，才能使投資決策真正做到科學、合理，從而避免投資失誤。

(2)建立與完善國有資本的監督體系，是提升資本運營水平、實現企業國有資產保值增值的重要保證。隨著國家與地方國資委的相繼建立，國有資本監管主體缺位的問題已經解決，但是依法完善監管體系、加強監管的法制建設，推進現代企業制度建設仍然面臨嚴重的挑戰。在牢牢把握依法履行出資人職責定位這個根本，促進國企改革由政府主導向出資人主導轉變的前提下，維護企業作為市場主體享有的各項權利，充分尊重企業的經營自主權和法人的財產權，按照市場化原則配置企業各項資源，促進企業的發展。

建立和健全企業監督約束機制。根據現行的法律、法規，結合企業的實際情況，制定可量化的、可操作的企業監督約束機制，做到每年檢查一次。財政部門要搞好企業年度決算檢查，要評出優劣，分清責任，對損失巨大構成犯罪的，要追究刑事責任。

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關鍵詞:國有企業改革;國有資產;流失的成因與對策

從國資委統計的資料看,我國目前平均每年流失、損失的國有資產至少達500多億元,如果加上設備閑置、壞帳、偷稅漏稅,以及決策失誤等造成的國有資產浪費和流失,這個數字更是驚人,嚴重危及企業的生存和發展。因此,研究探討國有資產流失的成因和對策具有重要的現實意義。

一、國有資產流失的成因

(一)國有資產產權權屬不清,是國有資產流失的制度原因

國有企業的問題歸根到底是產權問題。從承包制到兩權分離、再到股份制無一不是在圍繞產權問題做文章。產權主要包括以下幾種結構:第一,私有產權。私有產權是將資源的所有、使用、轉讓以及收入的享用權界定給一個特定的人,使其享有完整的產權。私有產權主體的歸屬是明確的。通常情況下,個人總是其權利或利益的最好看護者;第二,共有產權。即在理論上共同體的每一成員都有權分享同樣的權利,但事實上任何一個成員都無法代表共同體親自享有的權利。

國有資產,實為全民所有,其真正的所有權主體應為一國范圍內的全體國民。但是,正如全體國民不可能親自共同參與對其共同所有的資產的使用和決策一樣,被視為全體國民的人的國家,由于其自身本身也是一個虛幻的共同體,因此同樣也不可能親自參與國有資產的運營決策。國家只能將委托經營國有資產的事務再次委托給自己的政府或議會。當然這種委托并未終止,而是被再次委托給由政府或議會設立的專門機構來承擔。國有資產經營的這種典型的多層制,不僅層次多、鏈條長,而且由于事實上不可能由全體國民來履行委托行為,所以沒有人格化、具體化的初始委托人。初始委托人缺乏監督及承擔責任的行為能力,就使得在后續的二級、三級……多級的委托關系中,委托人對人行為約束逐次弱化,風險單一地傾向于初始委托人,即全體國民或國家。層層的最終結果是,誰也不對國有資本經營的最終盈虧負責。因此,人們總是聽到國有資產的流失,卻沒有誰聽到過私有財產的流失。于是,國有資產在當前國有資產戰略退出之際,便大量有形、無形地流失。針對國有企業產權主體缺位及由此產生的一系列問題,我國進行了一系列的探索。但長期以來,囿于“全民所有即國家所有”的思維定勢,國企產權改革的思路一直是:“在確保國家所有權的完整性的前提下,竭力滿足國有企業產權獨立性、自主性的要求”,并逐步形成了“國家所有、分級管理”的產權制度框架。這種制度框架具體表現為,由國務院代表國家對國有資產統一享有完整的、終極的所有權,而各級地方政府則接受中央政府的委托對國有資產分級享有管理權。所謂“管理權”,就法律層面而言,顯然不屬所有權,但實際運作的事實卻表明,這種“分級管理權”已經演化成為中央政府和各級地方政府對于國有資本的分級所有權,他們完全有權使用、收益并處分法律授予其管理的任何國有資本。按照產權理論,要求國有資產必須有一個看得見、摸得著、實實在在的所有者代表,也就是說必須人格化、制度化,只有這樣,國有資產才會有人負責。

(二)地方政府和中央政府之間的博棄,是國有資產流失的經濟原因

由于國有資產產權主體虛擬,因此國家必須找出相應的人。于是國有資產的所有權、占有權、使用權及處置權,就往往會被分割為若干具有不同利益背景的權利主體。具體來說,有關國有資產監管及運營,就牽涉到終極所有者(國家)、管理者(中央政府和各級地方政府)、出資者(國家授權投資機構)以及經營者(占有者)、員工(企業雇員),這多個主體之間存在一系列復雜的多方博弈。如果這些利益主體有著共同的利益訴求和完備的制衡機制,那么國有資產流失的問題也就比較好處理。而事實上,國有資產各權利主體的利益訴求存在極大差異,況且各主體之間又缺乏有效的制衡機制,加之信息不對稱等諸多因素便導致以地方政府與中央政府之間的博弈。當地方政府只是中央政府、下級政府只是上級政府在國有資產管理中的人,而非所有者時,地方與中央、下級政府與上級政府之間展開的博弈就更傾向于不合作的博弈。因為在中央政府與地方政府的博弈中,地方政府不僅更接近信息源,而且中央政府所需的信息往往就是地方政府自身的行為信息,因此,地方政府擁有更多的信息優勢,這種信息的不對稱性也即意味著國有資產人可以利用信息優勢謀取自身利益,并最終導致博弈費用上升與資源配置效率降低。

(三)法律制度的不健全、不完善,是國有資產流失的法律原因

目前,我國規范國有資產管理的法律制度明顯呈現出這樣兩種趨勢:一是規范國有資產管理及運行的法律規則嚴重滯后,缺乏適應新體制要求的國有資產管理法規,使得國有資產在監管與運營過程中出現諸多漏洞。二是現存法律規則過于抽象,缺乏可操作性。

法律的不協調性,也為國有資產的大量流失預設了“法律通道”。

二、防治國有資產流失的對策

(一)建立一種新型的旨在明確國有資產產權主體的國有資產管理體制

在該體制框架下,應該明確國有資產產權主體對于國有資產的權利范圍和責任范圍,從而最終建立起行之有效的約束機制和激勵機制,來約束和激勵國有產權主體自覺維護國有資產。對此,黨的十六大報告已明確提出,建立中央政府和地方政府“分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益”的國有資產新型管理體制。很顯然,該種體制正是針對原有“國家所有、分級管理”體制的缺陷而提出的一種解決方案。

(二)進一步完善國有資產產權交易規則及其相關監管制度,推動國有產權的有序流動

國有資產大量流失主要發生在國有產權交易的各個環節。因此,規范國有資產產權交易規則,也就成為杜絕國有資產大量流失的關鍵所在。為此,要實現國有資產有序合理的流動,就應積極完善產權交易制度,建立“政府監管、市場化運作、企業化經營”的產權交易體制。進一步落實產權責任主體,建立規范的交易決策和運作制度;產權交易要增強市場服務功能,構建實力強大的產權交易買方隊伍,形成綜合產權交易信息體系,探索推進不良資產處置的市場化運作試點,加強產權交易的監督力度。

(三)加快產權交易立法,使整個國有資產監管體系納入法制化軌道,做到依法治產,規范管理

要加快國有企業聯合、兼并、破產、拍賣等產權交易方面的法律法規建設,為進一步深化產權制度改革鋪平道路。通過健全產權交易立法,使產權交易規范運作,制止場外交易和私自交易。讓國有資產的買賣購并一律進入產權交易市場公開進行,從根本上杜絕國有資產流失,防止腐敗和經濟犯罪案件發生。

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關鍵詞：大型國企；產權多元化改革；國有經濟；國有資產

中圖分類號：F271

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2013）03-0049-05

黨的十報告指出：“要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，推行公有制多種實現形式，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。”大型國有企業是我國經濟的骨干力量，深化大型國企產權多元化改革，是推行公有制多種實現形式，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力的根本途徑。目前，我國大型國有企業產權多元化改革存在許多困難，只有克服這些困難，采取恰當的改革策略，才能深化改革。

一、大型國企產權多元化改革的難點

（一）形成改革的共識難

共識是行動的先導，沒有統一的認識，就不可能有統一的行動。這一點在過去我國國企改革實踐中得到充分證明。上世紀80年代末，理論界關于國企股份制改革姓“資”、姓“社”與姓“公”、姓“私”的爭論十分激烈，反對股份制的聲音多而強，股份制試點陷入低潮，甚至一些人開始懷疑股份制是否適宜于社會主義國家，包括我國。直到1992年初，黨的十四大指出“加快我國經濟發展，必須進一步解放思想，加快改革開放的步伐，不要被一些姓‘資’、姓‘社’的抽象爭論束縛自己的思想和手腳。”黨的十五大報告明確指出：“股份制是現代企業的一種資本組織形式，有利于所有權和經營權的分離，有利于提高企業和資本的運作效率，資本主義可以用，社會主義也可以用。”只有形成有關國企股份制改革的共識，才能進一步推進其改革。

但是，大型國企產權多元化改革的最大難點恰恰在此。特別是在國際金融危機影響下，國有企業的一些表現（實際上主要是因為在擴大內需、信貸支持以及壟斷管制等方面享受了比民營企業更加有利的待遇）使人們對大型國企改革的爭論卷土重來，給推進大型國企產權多元化改革造成思維障礙和輿論阻力。從近年來的改革實踐看，改革共識的普遍缺失是推進改革的重要難題。無論是何種原因造成的分歧，都會在一定程度上加大改革的阻力，并消解改革的動力。

（二）消除體制制約因素難

1 國有資產管理體制對大型國企產權多元化改革的制約。近年來，國有資產監管機構對國企深化產權制度改革的阻力日益凸顯。究其原因：一是認識上的問題。擔心過多國企實行產權多元化、降低國有股比重甚至完全退出國有股后會影響社會主義性質。同時，也擔心國有資產流失。二是不愿縮小自己所管轄企業的數量和范圍，更不愿影響自身的權力和利益。因此，只要國企沒有成為其負擔、包袱，國有資產監管機構自身對國企改革的動力都是不足的。

國有資產管理體制制約改革主要表現在三方面：一是2004年以來以國企重組代替大型國企產權制度改革的做法充分證明國有資產監管機構不愿在“產權改革”方面下功夫。這一狀況延續至今。“十二五”期間我國進入經濟結構調整的新階段，國企之間兼并重組的任務艱巨。二是即使推進國企產權多元化改革，國有資產監管機構卻推崇通過公開發行股票并上市的方式。上市雖然可大量融資、適當完善治理結構和公開信息披露、實現產權的多元化，但這樣的產權多元化往往因為公眾流通股分散且難以聯合行動，對國有股的制衡力較小。國有股“一股獨大”的深層次問題難以得到解決，治理結構也就不可能真正完善和規范。實際上，國有控股上市公司與非國有控股上市公司相比并沒有實質性的改變，國有控股上市公司的流通股東、非國有股東在公司重大決策上很少能真正發揮作用。因此，通過上市實現的國企產權多元化只有其名，沒有其實，達不到完善治理結構、轉換經營機制的目的。三是地方國企產權改革的大膽探索受到限制。在現有的國有資產管理體制建立前，各地方還能對當地國有資產管理體制進行大膽探索，曾經出現了典型的滬深模式（“三層次”模式）、武漢模式（“人”模式）、吉林模式和天津模式（只履行出資人職責）等等。而在現行國有資產管理體制下，雖然中央與地方的國有資產監管機構間沒有行政上下級關系，但為避免地方大型國企產權多元化改革特別是非國有化改革對央企形成“倒逼”等不利影響，國有資產監管機構往往限制地方國企產權改革的大膽探索。如，2006年頒布了《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》，要求各地國資委根據相關文件和規定制定具體的執行辦法，后來又建設了統一的國資監管網絡系統，以財務與產權交易為重點，對地方國資委進行實時監控。這實質上制約了地方國企產權改革的大膽探索。

2 國有資產監管機構角色沖突對大型國企產權多元化改革的制約。從深層次看，國有資產監管機構不愿積極推進大型國企產權多元化的原因是其雙重角色的沖突。國有資產監管機構既是國有資產（產權）的出資人，同時也是國有資產的監管者。顯然，這種雙重角色是沖突的。作為股東，其行為準則是利潤最大化，哪些領域盈利多、回報率高，國有資產就會投向這些領域，哪怕這些領域是一般競爭性的。前些年，房地產火爆時，許多大型國企投資房地產業。國企憑借比民企更優越的金融資源、土地資源、政策資源以及其他資源條件不斷越界。同樣，一些領域盈利少、回報率低，國資就會退出這些領域。如，某糧油企業虧損嚴重，便有國有資產管理機構的相關人士提出，要適時退出該行業或合并重組進入新的行業。從理論上講，糧油企業是具有重要戰略地位的企業，即使出現虧損，也應千方百計完善制度、改善管理、優化環境等，而不是國有資產從中退出，更不能完全退出。這恰恰說明，國有資產監管機構作為國企出資人，調整國有經濟結構的“理性”選擇，是有違國有經濟應有的職能定位的。而作為國有資產監管者的行政管理機構，其追求的目標則是整個社會的公共利益，應將國有企業的行為準則定位為“填補”非國有資本和非國有企業的“空白”，投入非國有資本不愿、不宜和無力投入但關系國民經濟命脈和國計民生的領域，哪怕這些領域是非盈利或低盈利的。

令人擔憂的是，由于國有資產監管機構的沖突性雙重角色，很可能導致它利用行政權力（公權利），謀取其作為出資人的效益，即采取行政手段，限制一些本應完全開放、強化競爭的產業領域，從而形成和強化行政性壟斷，以此謀求高額利潤，實現國有資產保值增值目的。這實際上是國資監管機構角色的錯位，很可能導致國有經濟職能的錯位。其后果是很嚴重的，不利于我國真正建立和完善社會主義市場經濟體制，甚至會影響市場經濟正常的競爭秩序，降低國民經濟運行的整體效率，損害社會公共福利。這種導向會使地方國有企業改革、國有經濟布局與結構調整走“回頭路”。

3 “頂層”決策機構的缺乏構成大型國企產權多元化改革的體制制約。國有資產監管機構作為國企改革與發展的“指揮者”，對國企特別是經營狀況尚好的企業是沒有足夠改革動力的。國資管理的現狀是國有資產監管機構缺乏認真檢查、監督各種國有資產形態存在和使用情況的動力。從而造成國有資產所有者職能缺位問題。最高決策機構的缺位，導致我們要國有資產干什么都不清楚，要國有資產保值增值以后干什么也不清楚。可見，缺乏大型國企產權多元化改革的“頂層”決策機構已經成為體制上制約大型國企產權多元化改革的重要因素。如何盡快設計和設置國企多元化改革的“頂層”決策機構需要認真研究。也是一個十分困難的問題。

（三）壟斷領域大型國企產權改革難

1 壟斷領域的國企缺乏改革意愿。隨著我國技術進步的加快和經濟體制改革的不斷深入，壟斷的產業范圍不斷縮小。但由于壟斷企業所享受的政策待遇和服務待遇等十分特殊，因此，企業崇尚壟斷、依戀壟斷甚至千方百計追求“進入”壟斷領域。同樣，已“身處”壟斷領域的企業更是不愿意退出壟斷。而實施產權多元化改革、降低國有股份比重甚至國有股份完全退出，就很可能使其“喪失”壟斷的性質及相應的特殊待遇。特別是我國現階段，在國企恰恰是壟斷領域盈利最多而競爭性領域盈利十分困難的情況下，壟斷領域國企（經營者及其員工）就更不愿主動改革。

2 利益相關的管理機構缺乏改革動力。由于壟斷領域國企是“盈利”的主力軍，經營狀況大大好于非壟斷領域國企，大型國企及其相關管理機構都是既得利益者，在維護壟斷以繼續獲得利益方面的立場是一致的。因此，其利益相關的管理機構沒有動力推進國企的產權多元化改革。在壟斷領域，他們對改革的阻撓會成為未來壟斷領域國企產權多元化改革的重大難題。

（四）大型國企控股權問題解決難

1 控股權爭奪阻礙大型國企產權多元化改革。雖然企業控股權與控制權有很大差異，擁有企業的控股權并不一定能擁有其控制權。但在我國現階段，在一般情況下，特別是在我國許多大型國企掌握關鍵核心技術不足和高知名度品牌缺乏的情況下，控股權在很大程度上就是“控制”企業的“寶劍”。因此，許多大型國企在產權多元化改革特別是在引進非國有投資者的過程中，非常強調保持“控股”地位。但同時，擬進入大型國企的“外部”投資者也非常希望能夠控股，以掌握企業未來重大決策的主動權。這樣，爭奪控股權就成為不可避免的問題。這也是實踐中許多大型國企很難引進“外部”投資者特別是非國有投資者、推進產權多元化的重要原因。

2 國資監管機構不愿放棄企業的國有控股權。由于大型國企的產權多元化改革會使部分改制后的企業從國有資產監管機構的監管企業名單中消失，減少國有資產監管機構監管企業的戶數，縮小其監管權力。另一方面，大型國企一旦失去“控股權”，在統計上就再不會被納入國有及國有控股企業的統計范圍，從而會影響國有經濟的總體規模，進而降低國資監管機構的地位。這些都是國有資產監管機構所不愿意的。因此，也就可理解為什么國有資產監管機構近年來采取加大重組而且是國企之間的重組來代替產權改革，即使是引進非國有投資者也十分強調保持國有“控股權”的原因了。此外，國有資產監管機構主張大型國企通過公開發行股票并上市來實現產權結構多元化的一個重要動機，也是因為這種方式一般不會改變國有股權“控股”地位。

3 回避或不能很好地處理一些阻力而使國企改制止步不前。國企一旦改變國有控股性質，就必須轉變職工的“國有”身份，分流安置職工，改變用工機制。這就會產生兩大阻力：一是職工出于根深蒂固的“國有情結”而反對“非國有化”。二是安置職工的多種阻力。這既有安置職工的崗位缺失和結構不適問題，也有安置費用標準前后不統一、行業不統一而引發的種種矛盾。此外，一些國企經營者和國資管理機構人員為減輕在自己“任期”內的國企改革阻力、矛盾和壓力，往往在設計國企產權改革方案時，也會把“矛盾后移”，不去觸動國有控股權。鑒于上述原因，許多不需要國有控股的企業，也采取了國有控股的產權多元化改革方式，從而使那些應該甚至必須非國有化的大型國企很難將國有股權降低到參股地位，完全退出就更為困難。這將是未來大型國企產權改革的難點所在。

（五）大型國企國有產權在合股、轉讓過程中定價難

國有產權在轉讓或與其他投資者合股過程中，若定價低于其實際價值，就會發生國有資產流失，損害國企和國家的利益。若國有產權的定價過高，沒有投資者愿意購買或合股，雖然能保護和提高國企和國家的利益，但也會阻礙外部投資者“進入”，從而阻礙大型國企的產權多元化改革。國有產權定價難、準確定價就更難。因為國有產權不像普通商品的產權。它不僅存在于特定的行業和具體的企業，具有特定的資產組織形式和經營形態，其價格高低也不是僅僅取決于其“凝聚”人類勞動的多少，而更多的是取決于其未來的盈利能力或預期收益。而“未來”具有多種不確定性。因此，其盈利能力也具有不確定性，導致其價格確定難。正因為國有產權很難準確定價，一些國企經營者或者國資監管機構“不敢”使國有產權“流動”，生怕因為其定價不準確而被扣上國資流失的“帽子”，承擔其風險。

（六）非公有制經濟參與大型國企產權改革難

目前，許多法律法規未禁入的投資領域，在實際操作中非公有制經濟仍然很難涉足。2005年國務院出臺《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（簡稱“非公經濟36條”）后，許多部門相繼出臺了若干配套政策。但許多政策仍難落實，許多領域外資可進入，而國內非公有制經濟卻很難進入，如機場建設和服務、城市公用事業等。

二、大型國企產權多元化改革的策略

新時期推進大型國企產權多元化改革的策略如下：

（一）轉變觀念，統一認識

國有經濟的主導作用和公有制的主體地位，不是體現在數量和比例上，而是體現在質量即控制力上。而且，大型國企產權多元化改革的根本方向和總體目標，是建立不同性質的多元投資主體相互制衡的產權結構，重要的企業由國家控股。因此，產權多元化并不必然會導致私有化。同時，要正確認識企業國有產權重組與國資流失的關系。一方面，對許多虧損嚴重、發展前景不佳的大型國企，若不加緊改革，其產權不轉讓、不流動，將不斷制造虧損，“融化”、“削減”國有資產，造成國資流失。同樣，一些經營狀況尚可的大型國企特別是地方國企，若不加緊進行產權多元化改革甚至非國有化改革、建立和完善現代企業制度，也可能逐步面臨經營虧損甚至陷入資不抵債的困境，從而形成新的國資流失。另一方面，大型國企的產權轉讓不一定會造成國資流失。由于企業國有產權的轉讓價格取決于資產本身的盈利能力和評估方法的科學性以及轉讓者的目的等多種因素，特別是許多國企產權的轉讓還附著“特殊條件”，是非常復雜的，因此國企產權的評估價格只能作為其轉讓的“參考依據”，轉讓價格低于或高于其凈資產的賬面價值或評估價格都有可能，不能說轉讓價格低于其凈資產的賬面價值或評估價格就是國資流失。可見，企業國有產權重組與國資流失并無必然聯系。

（二）深化國有資產管理體制改革

應將國有資本的出資人職能從國有資產監管機構中分離出來，使之承擔純粹的國資管理行政職能——依法對全國特別是屬于中央的國有資產、國有經濟進行監督管理。相應地，地方政府應成立統一的省級國資監管機構，承擔該省范圍內的國資管理行政職能，市（州）縣一級不再成立專門的國資監管機構，但可在財政部門設立專門科室。這樣，國資監管機構就是國家的行政機關，而不再是政府的特設機構。做到政企分開、政資分開，就能理性地推動大型國企的產權多元化改革，真正提高國企的競爭力，發揮國有經濟的控制力、影響力和帶動力。

（三）鼓勵非公有制經濟參與大型國企產權多元化改革

非公有制企業參與大型國企的重組是大型國企實現產權多元化、制度創新、機制轉換的重要途徑。要營造非公有制經濟發展的良好法制環境，全面貫徹落實“非公經濟36條”及相關的民間投資實施細則，消除民間資本進入相關領域的各種“玻璃門”、“彈簧門”，鼓勵非公有制經濟參與大型國企產權多元化改革。

總之，目前，我國大型國企產權多元化改革面臨許多困難，分析大型國企產權多元化改革的這些難點問題，旨在引起相關方面的重視，積極推進有關工作，為加快大型國企的產權多元化改革、建立規范的法人治理結構、轉換經營機制，為大型國企健康持續發展奠定制度性基礎，真正按照黨的-十提出的要求，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。

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