序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇行政獎勵的概念范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

一、城市低碳交通的重要性及其難點

世界碳排放的三大產業為電力業、建筑業、交通運輸業，我國亦不例外。我國交通運輸業排放的二氧化碳約占總量的22%，氮氧化合物占50%以上，一氧化碳占80%~90%。在電力行業，本世紀初就已啟動了節能減排以及新能源替代的專門立法；在建筑供熱領域，則有2008年實施的《民用建筑節能條例》；而低碳交通運輸業的專門性行政法規則遲遲未能面世。在看到低碳交通運輸業的重要性時，我們也必須看到它的難點之所在。交通能源的特殊性使它具有高消耗、低效率以及石油對外依存度急劇增高的特點，而我國交通運輸業的經濟技術發展水平相對滯后，又使得推行低碳經濟可能會加重其負擔，對經濟發展造成一些負面影響。二氧化碳雖然還未歸于污染物之列，但由于對環境同樣造成了嚴重影響，故低碳經濟的發展可以與已發展多年的環境經濟相類比。在我國之前的各行業環境立法及低碳立法中，強制性行政行為一直都是主要的調整手段，而當我們將目光放在低碳交通運輸業之上時，會發現強制性行政行為在這一領域的弊病逐漸凸顯，特別是對于占交通運輸業碳排放很大部分的城市交通更是如此。筆者將在本文中論證強制性行政行為在城市低碳交通建設當中的不足之處，并討論以行政獎勵這一非強制性行政行為為主要手段，達成建設城市低碳交通目標的可能性。

二、強制性行政行為與行政獎勵在城市低碳交通建設中的優劣比較

與電力業、建筑業以及物流等其它交通運輸行業相比，城市交通的特殊性在于其碳排放大多來自于個人出行，私家轎車數量的急劇增加以及與之不相匹配的道路建設是其主要原因。在其余行業中，低碳建設的行政行為中的行政相對人大多為企業，如電力業中的代表是電力企業，建筑業中體現為設計單位、施工單位、工程監理單位等等，所以強制性的行政行為可以獲得很多立竿見影的效果。而城市低碳交通建設中的行政相對人則以個人為主要構成，這也導致了行政主體所采取的行政行為應有所改變。具體而言，在城市低碳交通建設當中，強制性行政行為與作為非強制性行政行為的行政獎勵的優劣比較如下：首先，傳統的強制性行政行為在很大程度上是一種應對可能發生的嚴重后果而采取的應急措施，可以說是一種“撥亂反正”的舉措。這一特點在我國之前的環境立法中屢見不鮮，如《國務院關于堅決制止亂砍濫伐森林的緊急通知》、《淮河流域水污染防治條例》等等，這就決定了這種調整機制的實際作用具有滯后性，適用范圍也應有所限制。而行政獎勵則可通過可期待利益引導行政相對人按照政府意向配置資源，屬于“未雨綢繆”的預先措施。在城市低碳交通建設中，由于私家轎車的急劇增加反映了人民追求高質量生活的普遍意志，而其與道路建設、軌道交通建設滯后二者是一對暫時難以調和的矛盾，筆者認為采用強制性行政行為顯然為時尚早，而運用行政獎勵來進行調整則是較優的方案。其次，強制性行政行為缺少社會認同感，而這種社會認同感正是低碳經濟發展當中所必需的。強制性行政行為的運作是單向的，就本質而言，其效果是以對社會個體的利益進行限制和剝奪為基礎來達成的，故而從一開始就注定了它缺少群眾基礎與社會認同感。低碳經濟的發展任重道遠，中國才剛剛起步，我們可以看到低碳經濟的概念還并未普及，還并未深入到大多數人的生活概念之中。而行政獎勵一方面表明了政府的政策取向和價值偏好，另一方面則可以最大限度地調動行政相對人實現行政目標的主動性、積極性和創造性。在城市低碳交通建設中，每個公民都是切身的參與者，只有將政府的行政目標融于積極的引導鼓勵之中，尊重個體的獨立意志和行為選擇自由，才有可能真正做到可持續發展。

最后，強制性行政行為的行政成本遠高于行政獎勵。這里的行政成本體現在多個方面：第一，行政組織成本。行政組織成本是指構成政府組織機構所花費的各種費用的總和，主要包括政府的辦公場所、辦公設備、政府工作人員的工資。以上文提到過的《淮河流域水污染防治條例》為例，該條例設置了統轄淮河流域的水資源保護小組，以行使淮河流域水資源保護的行政管理權。在已有機構的情況下，為了應對緊急情況而另設機構，顯然是對行政組織成本的極大增加。而行政獎勵主要依賴于行政相對人的自由選擇，以“申報———給付”為主要過程，可以精簡組織機構，節省行政組織成本。第二，行政效率。行政效率是行政的生命，在一定程度上與行政公正相悖。強制性行政行為是由行政機關對行政相對人作出不利決定產生的，所以必須要有一系列的措施配合來保證行政公正，比如行政聽證、行政復議、行政訴訟等，而這些措施在保證行政公正的同時，也對行政效率造成了負面的影響。通說認為，行政獎勵作為非強制性行政行為，給予行政相對人利益，可以不經過行政聽證，而行政獎勵所引發的行政復議、行政訴訟在實踐中也很少發生。由此可見，行政獎勵可以極大地提高行政效率。第三，行政執行成本。行政執行成本是指行政主體在實施行政決策、實現行政決策目標的全過程中耗費的人力、物力以及財力的總和。同樣如上所述，組織機構的冗繁、行政人員數量的增多必將導致行政執行成本的增加。而在城市低碳交通建設中，行政相對人是每個公民，如果采用強制性行政行為，如此龐大的行政相對人數量也必將使得行政執行成本難以控制，甚至最終超過可能帶來的收益。采用行政獎勵的手段進行調整，則更加靈活，也更易于執行。

篇(2)

一、非權力行政方式的基本含義

所謂非權力行政方式，是指行政機關實施的不具有強制命令性質的非權力作用性的行政活動方式。其基本特點包括：它在法律關系上屬于公法關系；它在性質上屬于非權力作用，不以國家權力來單方性地拘束行政相對人；它既包括一部分無固有法律效果的單純事實行為（如某些行政指導措施），也包括一部分較為柔軟的法律行為或準法律行為（如屬于雙方法律行為的行政契約行為）；它往往具有誘導性和引導性；它有時以行政權力作為背景（相當于具有一定的事實上的拘束力），以保障它的實效性；它適用于整個行政領域，但主要是經濟領域和部分社會管理領域；它在方式方法上往往采取非強制性非命令性的手段；等等。

非權力行政方式的具體表現形態多種多樣，主要有：行政指導，行政契約，行政獎勵，行政調查、行政公示、行政資助（扶助、補助），政府采購，行政經營，行政出讓（拍賣），公共設施建設（開發）與提供服務，以及在狹義行政指導范疇之外的非拘束性行政計劃，等等。在這些行為方式中，有的雖然具有一定的民事活動性質（如行政經營、政府采購、行政出讓等等），但并非一般的民事行為，而帶有顯著的行政性（如公共管理性、國家政策性、行政目標性、官方導向性、政府品牌效應性等等），實際上是行政機關在給付行政、服務行政條件下逐漸增多的一類行為。

非極力行政方式的適用范圍很廣，涉及行政領域的諸多方面，但主要運用于經濟領域和一些社會管理領域中的給付行政、服務行政過程中，可以說是與給付行政、服務行政模式相聯系相適應的一類行為方式（例如已有越來越多的國家在給付行政領域原則上要求采用行政契約），它對于現代社會生活的協調高效運轉起著特殊的重要作用。

非權力行政方式是行政民主化潮流的產物，其產生發展帶有現代市場經濟和民主政治發展的時代背景特點。進入20世紀以來，特別是第二次世界大戰以來，由于對經濟與行政管理的社會需求不斷增加，政府職能逐步擴大、豐富與活躍，特別是世界范圍的民主化潮流的推動和國家的福利性質逐漸增強，傳統的管理行政、秩序行政逐步轉向以給付行政、服務行政為特點的現代行政，以行政機關為中心和行政權力的單向行使為全部內涵的傳統行政日益轉向以注重人權和民主的現代行政，在此轉型發展過程中出現了行政方式的多樣化、柔軟化趨勢，而行政指導、行政契約、非拘束性計劃等非權力行政方式的出現和廣泛運用就是其中一個突出現象；同時在此過程中也出現了一些矛盾和問題，需要依循行政法治原則來妥善解決。

二、非權力行政方式的合法性分析

依法行政是一個歷史悠久的概念，是近代法治國家普遍奉行的準則，其最早最基本的含義是指行政必須服從議會法律。這種原初的法治觀是對封建時代的人治觀（此處的“人”，實為封建君主、領主，由他們一手把持行政，實行專斷統治）的一種革命性超越。由于各國社會歷史條件和法治傳統的差別，人們對依法行政至今仍有不同理解，特別是大陸法國家和英美法國家的依法行政理念各有側重。但總的來說，既強調實質上的法治要求又重視形式上的法治要求，現已基本形成共識；而且隨著經濟與社會生活的不斷發展，依法行政的概念也需要且正在逐漸發展演化，依法行政之“法”不再局限于國會立法，已逐漸擴大到行政立法、地方立法了。在引介進來的外國行政法的有關學說中，對我國影響最大的是日本的依法行政理念。按當代日本行政法學權威學者南博方教授的觀點，依法行政的內容主要有三項：一曰法律的保留；二曰法律的優先：三曰司法審查（指行政法上的一切糾紛均服從司法法院審判的統制）。在我國，行政法學界是隨著改革開放和法制建設的發展，到80年代末期才正式和明確地提出依法行政這個概念，而且對其內涵和外延的認識也逐漸深化。近期有學者專門撰文提出，依法行政就是指行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據法律規定，其內涵包括職權法定、法律保留、法律優先、依據法律、職權與職責統一等等。

一般認為，與依法行政相比，行政法治是含義更廣、層次更高、已包容依法行政含義在內的一個概念，是法治原則在行政領域的體現，或者說是貫徹現代法治原則最主要的領域，也是我國現階段實施依法治國方略的關鍵和核心。用依法行政和行政法治的要求來觀照非權力行政方式，不難看出依法行政和行政法治原則與非權力行政方式之間是相容相通相符的，非權力行政方式應納入行政法治軌道上運行，其合法性是顯而易見的。

而按學界約定俗成的也是目前最一般的理解，“權力”這個概念具有兩層含義：一是指政治上的強制力量；二是職責范圍內的支配力量。可見，強制性和支配性正是權力的一些基本品格，承認這一事實和常識，與所謂“邏輯上是在支持專制”顯然無關。例如，按英國學者R ？馬丁博士的分析，與權力概念密切聯系的有服從、強制、權威等概念，它們是從依賴關系的不平衡中衍生出來的；而不平衡依賴關系乃是以服從、強制、權威等為基礎的權力關系的關鍵之處。正是在這個意義上，人們將前述那一類總體上不存在不平衡依賴關系的行為稱為非權力行為（非極力行政方式），這是從性質上來理解和區分行政機關的行為所作出的劃分。

國外行政法學者認為，隨著社會生活的發展，公法關系中出現了兩個領域（這兩個領域的劃分不是絕對的，而且其界限日漸模糊）：一個是行政機關與相對人之間以支配服從的關系相處，由公權力強行約束的領域；一個是行政機關與相對人以平等和對等的關系進行互動，受公法的弱約束和私法的強約束的領域。以極端形式而言，前者如強行征用土地、警察強制執行、實施行政處罰等等，后者如行政經營、公用服務、政府采購等等（但行政指導、非拘束性計劃等行為方式并無明顯的私法強約束特性）。因此，公法關系可大致分為兩類：第一類是傳統的具有支配服從特性的公法關系，它體現了行政法中的權力性方面，可稱之為極力型的公法關系；第二類是引進的（新出現的）具有一般管理和服務特性的公法關系。在非權力行政方式中，隨著給付行政的拓展而運用得越來越多的行政契約具有一些特殊性，即雖然它在本質上也是一種非權力作用，但它在利用關系即表現形式上卻屬于一種行政行為（雙方行政行為）。這些都表明各種非權力行政方式是既有共性又各有特點的，對此應予適當注意。

三、非權力行政方式的分類考察

限于篇幅，本文對表現形態多種多樣的非權力行政方式無法一一論列。這里僅以行政指導、行政契約、非拘束性行政計劃為例略加分類考察。

1.行政指導。　此概念首先出現于“二戰”后的日本，目前在歐美國家則多稱為非強制性行政行為，或稱為非正式行政行為、簡便式行政活動等等。盡管各國學者對行政指導的理解不同，在術語表達上也有所差異，但可以說大致是指稱的同一概念或同一類概念，所提出的關于行政指導的諸多定義之共同指向包括：行政機關是行政指導行為的主體；行政指導屬于非權力強制性行為；指導者謀求相對人同意或協力以實現一定行政目的；其方式方法靈活多樣；等等。因此，根據當代行政法理論與實踐發展的成果與趨勢，可將行政指導定義為：行政機關在其職能或職責范圍內，為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，基于國家的法律精神、原則、規范或政策，適時靈活地采取指導、勸告、建議等非權力強制性方法，謀求相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的之主動行為。行政指導是最具代表性和使用最廣泛的非權力行政方式，其主要作用是：補充和替代作用；輔導和促進作用；協調和疏通作用；預防和抑制作用。在現代市場經濟條件下，行政指導主要運用于經濟、科技和社會公益方面，特別是在經濟管理領域運用得更普遍一些。

第二次世界大戰以來特別是近二十三年來，由于行政指導在現代市場經濟條件下的行政實務中日益顯現出特殊的功效性和適應性，許多重要市場經濟國家（如德法英美等國）對行政指導的態度都陸續發生了由否定到積極采用的變化，而且一些國家（如日、韓等國）已通過專門立法對行政指導行為加以規范。但相比之下，盡管隨著我國市場導向改革和經濟社會發展的推進，近些年來行政指導的必要性、功效性和可行性及其負面性日漸顯露出來，學界也陸續發表了一些關于行政指導的研討文章，仍由于我國曾長期實行傳統的計劃經濟體制，部分行政實務工作者受強調集權集中的傳統觀念束縛較深，在體制轉型初期還難以重視和正確運用政府的柔軟干預方式，學界對行政指導行為的研究也遠遠不夠，因此許多人對行政指導還不甚了解。這顯然不利于在我國市場經濟條件下積極運用和完善行政指導行為，也不利于行政法（學）的創新發展，此種狀況亟待改變。

2.行政契約（也稱行政合同）。　現在一般認為，行政契約是行政主體與相對人之間為執行公共事務，實現行政管理目標，適用行政法規則，依雙方意思表示一致，設立相互權利和義務的協議。與一般的民事契約相比，行政契約具有五個特征：行政契約的雙方當事人中必有一方是行政機關；行政契約的雙方意思表示必須一致；行政契約的目的是為了執行公務，實現行政管理目標；在行政契約的履行、變更和解除中，行政主體享有行政優益權；行政契約由專門渠道進行救濟。我國現階段的行政契約主要有三大功能：一是擴大行政參與，實現行政民主化；二是彌補立法不足，替代制定法規則；三是搞活國有企業，提高國有資產使用效率，促進國有資產的增值，推進經濟體制改革。這三大功能是行政契約在行政法（學）體系中得以存在和發展的重要理由。從我國的行政實務來看，行政契約主要包括：國家訂貨合同；公用征收合同；各種委托合同（如我國普遍推行的科研合同）；國有土地使用權有償出讓合同；國有企業承包、租賃合同；公共工程合同（包括政府特許權協議即BOT主合同）；等等。

我國過去在經濟與社會生活中長期實行高度集中的行政管理體制，行政機關單一運用行政命令手段，忽視運用行政契約方式（即協商型的雙方行為）來管理經濟和社會公共事務，即便在行政實務中偶爾采用某些帶有行政契約性質的管理手段，也是不自覺、不規范的，有的甚至背離行政契約的基本原理和規則，而且學界也未重視對行政契約進行系統研究以指導實踐。隨著經濟體制改革不斷深入，行政管理方式逐漸發生變化，更符合現代市場經濟民主化要求的協商性、契約性、非權力強制性的管理手段日益受到重視，行政管理由單純行政命令向行政命令、行政指導和行政契約等諸種手段并用轉變。由于現代市場經濟是法治經濟，根據經濟與社會生活的需要來拓展行政管理手段特別是采用多元化的相應法律調整方式就成為必然選擇，近年來在我國行政實務中已較多采用行政契約手段，行政契約研究也開始受到重視。

3.行政計劃（非拘束性計劃、指導性計劃）。首先需要說明：廣義的行政計劃包括指導性（非拘束性）行政計劃和指令性（拘束性）行政計劃，前者是一種非權力行政方式，后者是一種權力行政方式。在當今主要市場經濟國家，已極少有指令性行政計劃，其行政法學著述中提到的行政計劃一般就是指的狹義上的行政計劃即指導性行政計劃。我國實行市場導向改革和市場經濟體制后，指令性行政計劃日益減少，今后的行政計劃基本上就是指導性行政計劃，故此處的討論對象特指狹義的行政計劃即指導性行政計劃。

所謂行政計劃，在靜態上是指為處理行政事務、實施行政事業或制定行政政策而由行政機關確定的行政指導性目標；在動態上是指行政機關在實施公共事業及其他活動之前，綜合地提示有關行政目標和制定出規劃藍圖，以具體明確行政目標，并進一步制定出為實現行政目標所必須的各項政策性大綱的活動過程。行政計劃的作用，總的來說是設定指標性的行政目標來引導相對人以及行政主體自身的行為。由于在現代社會中計劃手段的廣泛運用，行政計劃的作用（或者說功能）日趨復雜多樣化，例如：引導和指導行政相對人的預期和行為；引導、聯系和協調其他行政手段（包括行政法律手段）；通過確立科學、合理的行政目標來最有效地調動行政資源、實施行政活動；通過取得有關行政機關的共識和協調行政政策來提高整體行政效果；等等。就行政計劃的適用范圍而言，市場經濟國家的行政計劃在傳統上主要用于國防事業、防災救急等方面，表現為國防計劃、防災計劃等保安性質的行政計劃，其適用面較窄且政治色彩較濃；但“二戰”以來隨著國家干預的增多和行政民主的發展，行政計劃在越來越廣泛的領域（特別是經濟管理領域）得到運用，行政計劃的經濟性和社會性大大增強。行政計劃的形式和內容非常多，可從多種角度分類，但在行政實務中最具操作意義的是從計劃的性質、關系、程序等角度所作的如下分類（這些分類有所交叉）：指導性計劃與指令性計劃；政策計劃與狹義的行政實施計劃；上位計劃與下位計劃；經過不同審批或決定程序的行政計劃；等等。

考察主要市場經濟國家運用行政計劃的情況不難看出，政府制定的關于經濟發展的行政計劃對于相對人來說并不具有國家強制性，往往僅表明今后的奮斗目標，主要包括對增長率、物價水平、國際收支等指標作出預測，旨在為企業、公民從事經濟活動提供參考。可以說，這也是在現代市場經濟條件下行政計劃有其地位和作用并獲得發展的重要原因之一。行政計劃的重要性還表現在它對行政機關自身的行為也具有指引作用，能夠減少行政活動之間的矛盾和沖突，有助于整體推進各種行政活動，從而完整協調地實現行政目標。在現代社會，政府的引導、指導、服務、協調等職能逐步增強，同時行政管理需求的擴張也對行政計劃提出了新要求，在這種趨勢下行政計劃的重要性必然凸現出來。

四、非權力行政方式的現實問題和法治化對策

無需諱言，非權力行政方式在行政實務中既發揮著特殊的作用，同時也存在一些現實的矛盾和問題，主要表現為非權力行政方式的操作不夠規范，制度化程度不高，監督與救濟機制不夠完善，應有作用尚未充分發揮出來，有關研究和共識不足，等等。

這些問題或多或少、程度不等地存在于我國各地和各級政府機關的行政活動中，制約著非權力行政方式積極作用的充分發揮，因而必須按照行政法治原則的要求，從觀念、規范、制度等諸方面采取有效措施予以妥善解決，以提高非權力行政方式的法治化水平，積極克服其負面效應，從而推進依法治國方略和行政法治原則的貫徹落實。在現階段可采取的若干對策主要有：

1.變革行政法文化，摒棄陳舊觀念，樹立新的行政法觀念。只有轉變觀念才能更好地認識新事物。要按照行政法治原則的要求，普遍樹立起給付行政、服務行政、積極行政、柔軟行為方式、兼顧平衡協調等現代行政法觀念，以更好地指導行政實踐，實現行政方法手段的多樣化、高效化和法治化。

2.堅持科學、民主、法治精神，積極穩健地提高行政效率。首先要堅持實事求是，堅持群眾路線，擺正人民政府與人民群眾的關系；同時要處理好非權力行政方式與權力行政方式的關系，做到二者分工配合、各展所長、共同發展。

3.積極采用符合現代市場經濟發展要求的行政管理新方法。行政機關工作人員在掌握運用權力行政方式的同時，還應積極學習和靈活運用各種非權力行政方式，特別是那些符合市場經濟條件下行政管理特點的柔軟管理方式，如行政指導、行政契約、非拘束性計劃、行政獎勵、行政資助（扶助、補助）、政府采購、公共設施建設（開發）與提供服務等等。

篇(3)

關鍵詞：行政法基本原則；軟法；精神指導

面臨日益復雜的社會環境，行政法學研究的面向需要有所改變，上世紀末至本世紀初行政法基本原則研究的興起以及晚近“軟法”現象的萌芽，便是理論對現實的呼應。在二者興起至僵化的變遷中，筆者觀察到這一現象：行政法基本原則與軟法在“生存背景、本質屬性”等方面存在一定程度的重合，且二者是互動的，前者往往在軟法運行機制中扮演精神指導的角色，而后者亦可以成為行政法基本原則實踐應用的緩沖方法。

一、行政法基本原則與軟法互動基礎。

（一）研究困境與相互需求。

新世紀的國內行政法，基于秉承大陸法系“確定性”之要求，與正在全面滲透的“新公共服務理論”之間的矛盾已經日漸明顯，早期為緩和這一矛盾而興起的行政法基本原則研究，以及近日倍受質疑的“軟法”概念，二者在致力于“彌補”、“進化”的路徑上雖然有所成就，但同時亦遇到了自身困境：

1.替代“嚴格規則主義”的行政法基本原則理念，難以擺脫國內法律文化的約束，“法律解釋體制上的禁錮？？

以及真正意義上判例制度的缺失”[1]（P310-311），使得現階段將行政法基本原則與實踐結合所能做到的最大延伸，僅僅只是從一些經典案例的解讀中加以暗示，行政法基本原則研究面臨著理論與實踐嚴重脫節的困境，而學者基于這一觀察提出的“賦予法官解釋權”、“建立判例解釋制度”等一系列改革措施，因為涉及到司法改革這一沉重話題，成為現階段無法逾越的障礙，于是尋找可以規避司法改革的緩沖方法成為必須。頗有意味的是，這一內在要求與晚近興起的軟法理論品格恰好契合，與司法改革相對的是，軟法立法目的、價值取向的實現并不需要司法作為保障，軟法機制更多依靠“自愿規則”得以運行，它不需要強制力的介入，它強調的不是國家和個人之間的對抗關系，而是多方主體之間的協商合作。倘若利用軟法機制詮釋行政法基本原則的應用之道，可以很好地繞開“司法改革”的藩籬。

2.對于軟法而言。盡管批判逐漸減弱，理論界亦開始對其淵源、運行機制等方面予以一定程度的關注。然而，軟法理論本身深化的趨勢卻很緩慢，這主要是因為：（1）它沒有可靠的理論基礎，國家和司法實踐方面也少有支持；（2）“軟法理論通常以徹底的主觀主義的立法觀念為預設前提。依這種觀念，國家可以制定任何它們所希望制定的規范，軟法規范也是如此”，[2]這暴露了軟法機制的最大缺憾――精神指導的模糊性（非理性化）。

而更加為難的是：“軟法理性化”并不能依靠其自身，其更多取決于的統攝，但“”這一話語固有的不確定性，卻使得于此之下構建“精神指導”存在空洞的可能，于是在公法領域內尋找到一個具體替代機制便是當務之急。在眾多理論游說中，筆者觀察到行政法基本原則的適應性，正如學者所述：“行政法基本原則承載著人權、民主、法治基本價值和精神”，[3]（P146）如果我們將行政法基本原則作為軟法制定、實施的指導精神，一方面可以對軟法偏離法治原則、違背法治精神等不利現象予以源頭上的治理，實現理性化；另一方面亦可以避免“”話語的不確定，使其更具操作性。

（二）互動的合法性保障。

從邏輯學的角度來說，欲實現行政法基本原則與軟法之間的互動，前提條件是二者在本質屬性上應為一致，只有確立了此種前提，才能保證互動的合法性，才能保證互動不是由“法律規范”流向“其他社會規范”，不是變相的侵害人權。申言之，本質屬性是否一致的核心論調應該是：行政法基本原則與軟法皆應屬于法的范疇。對于這一問題的解答，大致分為兩個方面，其一是行政法基本原則與法的關系，對此，學術界并無爭議，一般認為原則是法的要素之一。而真正值得關注的是后者――軟法與法的關系。事實是，現階段軟法為法的本質認識，存在一定程度的困惑和擔憂，其中的根本原因在于，他們始終認為缺少“強制力”這一基本因素的軟法論調，很難取得傳統概念上的認同。于是，針對這一問題，軟法學者從法社會學角度做了細致的推演，他們認為，“在現代社會中，有些規則根本沒有使用武力或以武力相威脅的機會，（但是）人們沒有理由將這些規則視為非法律。”[4]比如行業自律規范，柔性法律文本等等；并認為法是“由那些旨在型構或裁定大量人類行為的模式或者尺度構成的，而不是由那些處理單一的個別情形的瞬變且具體的指令構成的。”[5]（P250）無論如何讓渡于靈活性之目的，軟法從本質上來說都是屬于法的范疇的，是不同于道德和習慣的。軟法規范人們的行為，規范社會關系，從而是人們的行為規則；軟法不是對人們的內在心理，而是對人們的行為具有約束力，從而這種約束力是外在的；軟法是一定人類共同體通過其成員參與、協商方式制定或認可的，從而其內容具有相應的民主性、公開性、普遍性和規范性。[6]軟法完全契合法的基本要素，軟法首先是法。

二、行政法基本原則與軟法互動的既定存在分析。

通過以上分析，行政法基本原則與軟法互動具有其必要性和可行性。但是同時需要注意，這一互動事實并不以本文為起點的，事實上，在過去發生行政活動中，就已經存在著。

（一）行政法基本原則對軟法的隱性精神指導。

一般認為，軟法淵源主要包括：政法慣例、公共政策、自律規范、專業標準以及彈性法條。[7]（P189-201）筆者認為，在既已存在的軟法規范中，“行政法基本原則”時常扮演軟法規范制定的精神指導角色：（1）要求軟法規范的制定必須具備相應程序，如征求意見、召開聽證會、草案討論等等。“衛生部辦公廳的征求《關于全面推行醫院院務公開的指導意見》（征求意見稿）的通知”，對于“征求意見”本身為硬法制定的必經程序，但在《關于全面推行醫院院務公開的指導意見》這一軟法制定中亦有相應體現；（2）在軟法規范中直接規定基本原則的內容。

如國務院《全面推進依法行政實施綱要》中明確規定：“依法行政的基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信等。”其分別體現了行政法定、行政均衡以及行政正當原則；（3）作為軟法實施的過程指導。

如南通市工商局港閘分局《南通工商局港閘分局二〇〇七年法制工作意見》中就規定：“在執法過程中所有的內部程序、外部程序要符合法律法規的規定。”這一軟法規范明確規定了行政機關參照軟法規范執法，要遵守“告知”、“送達”等程序，這實質上是“行政正當原則”對軟法實施的滲透。

（二）軟法作為“基本原則實踐操作”的緩沖方法——以“禁止過度原則”為例。

由于社會現實的復雜性，如果否認軟法機制的存在，基本原則在實踐中往往難以得到合法性支持，于是它會主動將軟法機制作為其鏈接實踐的緩沖方法，這里我們選取行政均衡原則之子原則——“禁止過度原則”為例加以說明，“禁止過度原則”主要包含兩個要素：“必要性原則”和“比例性原則”，我們所說的軟法緩沖亦是在此二者中發生：（1）、就“必要性原則”而言，其要求如果國家還可以采取其他具有同樣效果但使公民負擔更輕的手段的話，則現行手段即為不必要（nichterforderlich）的。[8]（P42）對此以軟法視角加以理解，即在實現管理論文"target="_blank">行政管理目的時，可以采用典型行政行為的方式，同樣也可以采用非強制行政行為（行政指導、行政合同等）之軟法方式，即軟法手段可以作為“禁止過度原則”鏈接實踐的考慮方向。例如福建省泉州市德化洵中有7個加油站沒有營業執照，當地工商局并沒有依照傳統做法加以取締，而是運用行政指導的方法要求停業整頓。最后，有5家加油站完善了手續，恢復了營業，得到當地政府的充分肯定；[9]（2）、就比例性原則而言，其要求行政主體“若有必要采取行動，其行動手段應該盡可能柔弱，其嚴厲程度應與其要達到的目的相稱或成比例，而不能輕易而隨意地動用嚴格法手段”。[10]（P138）應當盡量運用“合作”、“協商”等軟法手段實現行政管理的目的，因為軟法手段固有的靈活性、協商性等特點，可以使得過程和結果之間的比例達到最優，如近日“江蘇省無錫市強拆1241個報刊亭，導致市民無法買報”，便是一個典型的反面教材。①三、精神指導的限度與緩沖方法的擴展。

（一）行政法基本原則對軟法予以精神指導的限度。

從學科分野的角度來說，行政法基本原則才真正屬于公法的視野，而“軟法”僅僅只是行政管理（尤其是新公共管理）中的概念。“公法關注與類的價值、等級秩序、正當程序、規則與標準、體系的一致性、制度實踐的方式與穩定性。而新公共管理則關注靈活性，它假定國家太大、花費太高。”[11]（P142）羅豪才先生在總結軟法存在非理性狀態時也這樣說道：“軟法先天的非理性其實只是潛在的、微弱的”[12]（P79）這提醒我們：行政法基本原則與軟法追求的價值存在明顯的緊張，我們一方面需要以基本原則為指導，將軟法納入社主義法治軌道；同時也要察覺軟法與傳統公法之間存在的差異，尊重軟法本身的屬性空間，軟法“外在”的非理性，并不等于基本原則的精神指導可以無孔不入。相反，我們要尊重軟法靈活、協商、主動糾錯等方面的價值，只有在軟法違背自由、公平等基本法律價值時才予以干涉。如果我們在這種互動關系中過于苛刻，會直接影響到軟法本身之靈性，那么互動的實質便成為對軟法的否定了。

（二）行政法基本原則軟法緩沖方法的擴展。

必須承認，上文所述的抽樣分析僅僅只是對實踐的深度解剖，大部分的執法主體并沒有主動意識到這一點。因此，應當允許軟法其在合理范圍內延伸，擴大對實踐的操作。

1.軟法對“行政法定原則”的擴大詮釋。隨著二戰德國形式主義的法治國走向實質主義的法治國，法治國的工具主義思想早已融入了實質主義的法治國思想之中，從“形式主義”走向“實質主義”，已是行政法定原則的必然趨勢。然而，“實質主義法治”的外延究竟有多大，“實質”之意是否包括政策？是否包括行政慣例？是否包括專業標準等等？如果說否定這些軟法淵源，是否意味著行政機關在沒有依照法律、法規，而依照上述軟法淵源所作行為便有悖于“行政法定原則”呢？從傳統理論上來說，這一推論是成立的，但這并不符合社會發展的需求。例如2006年三月，江蘇省南通市下屬的啟東市公安局出臺了一個具有軟法性質的規范性文件：《出租、客運車輛駕駛員維護社會治安有功行為獎勵辦法》（簡稱《獎勵辦法》），文件規定駕駛員如果協助公安機關進行社會治安管理，可以根據立功程度相應扣減其交通違章處罰記分，從傳統理論角度分析，這一規定和行政法定原則相違背的，因為《道路交通安全法》規定違章必須扣分，《獎勵辦法》本身有悖《立法法》。但事實上該行為得到了很好的效果，在全國很多地方都有類似做法。這便需要以社會需求為基點，從軟法角度擴充理解行政法定原則的內涵。筆者認為，于公共治理模式下的“行政法定原則”，其行為依據不僅包括“硬法淵源”，在軟法淵源完全具備基本的理性要素時，應當將“軟法淵源”納入其中。只有這樣，才能更好地滿足實踐對“行政法定原則”的理解。

2.軟法對“行政正當原則”的理念更新。在法律對行政控制模式的選擇上，“行政正當原則”以其過程監控為優勢而倍受青睞。按照傳統理解，行政正當原則主要包括程序中立性、程序參與性和程序公開性三項內容，具體表現為聽證、避免偏私、告知等程序。筆者認為，在硬法模式下的行政正當原則，由于過程和結果之間的分割，實質上是很難調動相對人的積極性，如每年舉行的價格聽證會以及《行政處罰法》聽證制度的僵化等等。

在行政管理理論中，“硬法”調控下的法的程序結構是反應型的、防衛型的、封閉型的，相對人所謂的“參與”，實質是“協作”，而不是“合作”。②協作的實質是相對人配合行政機關的工作，被動地、機械地完成行政機關的程序要求，從而使行政機關避免由此而造成的訴訟事件。但是，“合作”是不能被強制的，合作所表明的是對生產關系、社會關系以及社會制度的主動建構。因此，我們需要補充對“行政正當原則”的認識，在傳統基礎上加入“軟法理念”，加入軟法實施機制中的“定期交流程序”、“學習和批評程序”、“自我評估程序”等等，從而將治理模式下的程序模式，構建為“前攝型的、事前的、開放的、寬容的”合作結構[13]（P138），變“協作”為“合作”，變“單向度的社會控制”為“合作式控制”，變“僵化程序”為“開放協調”。

3.軟法對“行政均衡原則”的實踐保障。“行政均衡原則”一般包括平等對待原則、禁止過度原則以及信賴保護原則，基于上文已經將平等對待原則進行抽樣分析，故而此處不獒。筆者從軟法角度對余下兩項子原則的實踐路徑予以重新探討：（1）平等對待的原則。在平等對待原則的邏輯框架中，存在著制定法與習慣法界分，從而構成“禁止恣意”和“行政自我拘束”兩項內容。筆者選取后者加以分析，所謂行政自我拘束是指行政主體如果曾經在某個案件中做出一定內容的決定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同類案件中，行政主體都要受前面所做出的決定或者所采取的措施的拘束，對有關行政相對人做出相同的決定或者采取相同的措施。[14]

其主要意義在于“要求行政主體在法律、法規未有明確、具體規定情況下，應受行政慣例的約束。”[15]（P218）可以看出，其實踐路徑并不涉及“硬法”內容，更多是依靠軟法淵源中的“行政慣例”。故而，在軟法話語未出現時，學者對此慎言道：“在公眾將行政機關視為自由的威脅而非權益的保護者，是異己的力量而非信賴的對象的情況下，引入行政自我拘束原則的社會效果是值得懷疑的。”[16]（2）信賴保護原則。信賴保護原則是誠信原則在行政法中的運用本質上屬于一種基本的道德準則。[17]（P228-231）其作為一種“法律義務”與道德之間存有密切聯系，對其實踐操作的終極手段依靠的亦是行政主體的道德感悟（如誠信政府）。盡管有學者提出以“民主機制”、“法制化”、“司法審查”三位一體模式，從外部環境上建構誠信政府，落實信賴保護原則。[18]（P276-285）但卻難以在“行政主體主動性”上有所作為，究其原因，在于硬法模式下法律與道德的清晰界分。然而，這一不足在軟法機制中卻是可以避免的，軟法規范是自我實施的，一定程度上“依靠社會認可、譏諷、信譽等來執行”，它大部分“可以轉化為個人道德，人們出于負罪感和羞恥感而自覺遵守它。”[19]（P265）因此，采用軟法機制的作用，可以使行政主體出于自身的道德律，主動遵守信賴保護原則。

四、結語。

總之，“行政法基本原則”與“軟法”是公法領域內兩個不同的理論主題，理論發現僅僅是對既定實踐的事后考察。筆者認為二者之間的互動研究具有雙重意義，其對于軟法而言，可以利用在判例中總結和成長起來的行政基本原則，予以全方位精神指導，提高軟法本身的理性精神，擴大軟法理論研究的范疇，更好地實施“公共治理”；同時，對于行政法基本原則而言，可以運用軟法無須“以司法作為保障”、“充分體現合作精神”、“完善行政主體的主動精神”等優勢，拓展基本原則的內涵理解，提高基本原則本身的可操作性。

注釋：

①2009年2月25日，無錫市城管局在沒有經過聽證程序的情況下，以“未經合法審批”為由做出決定，關閉、拆除市區1241個報刊便民亭，引起市民強烈不滿。參見“江蘇省無錫強拆1241個報刊亭，市民無法買報”[N].現代快報，2009-2-25.

②協作和合作之間存在很大區別：協作是強制性的，但合作不能被強制；合作是建構性的，而協作則是構成性的。合作表明的是對生產關系、社會制度的主動建構，而協作僅僅是發生在這些關系和制度之中的總體上被動的行為。參見張康之。論社會治理中的協作與合作[J].社會科學研究，2008，1，49—53.

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篇(4)

一、修改《暫行規定》的標題

首先，《暫行規定》標題概念不明確。其標題由于出現了“檔案執法”、“檔案執法監督”等相對獨立和常用的概念，似乎看不清楚是對“檔案執法” 還是對“檔案執法監督”做出的規定。檔案執法即檔案行政執法。行政執法和行政執法監督是兩項既有聯系又有區別的工作，也是各類行政執法工作中常用的規范用語。“檔案執法監督檢查” 如果指的是對檔案執法的監督檢查，那么《暫行規定》的題目則表述不準確，應該修改為《檔案執法監督暫行規定》；如果指的是行政執法和行政執法監督兩項內容，其題目的表述則不規范，因為無論從行政執法理論還是從法制工作實踐角度看，“檔案執法監督檢查”都不是行政執法和行政執法監督兩個概念的合稱或簡稱。由此可見，《暫行規定》的題目本身就存在著概念不清和不規范的問題。

其次，《暫行規定》對“檔案執法監督檢查”的解釋沒有依據。《暫行規定》第二條：“本規定所稱檔案執法監督檢查，是指各級檔案行政管理部門對貫徹實施檔案法規的監督檢查以及依法對違反檔案法規行為的查處。”從這一解釋來看，“檔案執法監督檢查”既包括“監督檢查”，也包括“對違反檔案法規行為的查處”。而實際上，“檔案執法監督檢查”只能是“對貫徹實施檔案法規的監督檢查”，而不可以包括“對違反檔案法規行為的查處”。《檔案法實施辦法》第七條關于國家檔案局的第三項職責是這樣規定的：“對有關法律、法規和國家有關方針政策的實施情況進行監督檢查，依法查處檔案違法行為。”據此可以認為，檔案行政管理部門實施的“監督檢查”和“依法查處檔案違法行為”，是同一項職責中兩個有著緊密聯系和明顯區別的工作方面，它們是不能互相取代、互相包含的。所以說，《暫行規定》第二條的解釋是沒有依據的，也是不準確的。

最后，《暫行規定》的題目已經“名不符實”。在《暫行規定》的全部條款中，不僅有檔案行政執法檢查、對輕微違法行為處理、對違法案件查處的規定，還有行政執法監督、查處案件的程序、管轄以及機構設置、表揚獎勵等諸多方面的內容，幾乎涉及檔案行政執法工作的各個方面。這種情況表明，即便是《暫行規定》的題目沒有概念不清等問題，也存在著“名不符實”或文不切題的情況。

綜上所述，《檔案執法監督檢查工作暫行規定》應修改為《檔案行政執法工作暫行規定》，并在此基礎上對《暫行規定》的全篇內容做相應調整和修正。

二、修改關于制定《暫行規定》目的的表述

“為實施檔案法規，加強檔案行政管理部門的行政監督職能，依據《中華人民共和國檔案法》和《檔案法實施辦法》制定本規定。”這是《暫行規定》第一條關于制定《暫行規定》目的的表述。由于這一表述使用了“行政監督”，從而使其目的與全篇內容產生了矛盾。因為在《暫行規定》的全部內容中，屬于“行政監督”范圍的只有少數條款。

“行政監督是指在行政機關內部，上級行政機關對下級行政機關，或者專職行政監督機關對有權管轄的其他行政機關實施的監督”（法律出版社出版的《社會主義法制建設基本知識》第143頁）。應該說“行政監督”職能的主要特點是在行政機關內部實施的監督。可是，《暫行規定》中大部分條款的內容都是對外部的，即檔案行政管理部門對轄區內檔案工作實施的所謂“檔案執法監督檢查”的規定。這就造成了《暫行規定》的內容與制定《暫行規定》的目的大相徑庭。

筆者認為，制定《暫行規定》目的應修改為：為實施檔案法規，加強檔案行政管理部門對檔案工作的監督指導職能，規范檔案行政執法工作，依據《中華人民共和國檔案法》和《檔案法實施辦法》制定本規定。

三、修改關于制發《執法監督檢查證》的規定

多年來，各級地方檔案行政管理部門和其他行政執法部門一樣，領取和使用的都是由省人民政府統一印制，縣級以上人民政府核發的《行政執法證》或《行政執法監督證》。法制工作實踐已經說明，《暫行規定》第七條中關于“專職或兼職檔案執法監督檢查員均發給《執法監督檢查證》”和“地方監督檢查員證分別由各省、自治區、直轄市檔案局及計劃單列市檔案局負責制作并填發”的規定已經沒有必要，且《執法監督檢查證》的證件名稱也不合規范。

筆者認為，應將《暫行規定》第七條修改為：各級檔案行政管理部門的行政執法人員應申領由省人民政府統一印制的，經縣級以上人民政府核發的《行政執法證》；行使監督檢查權的人員應按規定申領《行政執法監督證》。

四、修改關于檔案行政管理機關性質的表述

《暫行規定》第三條中關于“國家檔案局和縣級以上檔案行政管理部門是國家貫徹并監督執行檔案法規的機關”的表述不嚴謹，易產生歧義。

根據《憲法》、《檔案法》和《檔案法實施辦法》等法律、法規的規定，各級地方檔案行政管理部門應是貫徹和執行檔案法規的行政機關，是檔案行政執法的主體,其關鍵詞是“執行”，而不應是“監督”。用“監督”與“貫徹” 并列表述是不嚴謹和不規范的。筆者認為，應將《暫行規定》第三條修改為：國家檔案局和縣級以上檔案行政管理部門是國家貫徹和執行檔案法規的機關，依法行使檔案行政執法權。

五、修改關于檔案法制工作機構職責的內容

《暫行規定》第五條，把檔案行政執法工作內容幾乎全部納入“檔案執法監督檢查機構”（應改稱法制工作機構）職責范圍的規定，是不規范的。

1999年6月，國家檔案局、中央檔案館在學習宣傳貫徹執行《中華人民共和國檔案法實施辦法》的通知中明確指出：“各級檔案行政管理部門的法制工作機構要規范執法，加強對各類檔案行政執法的檢查與監督，充分重視對各類檔案行政處罰引起的行政復議和行政訴訟案件的處理。”由此我們至少可知兩點：其一，對檔案行政執法工作的檢查與監督，是法制工作機構的一項主要職責；其二，做好檔案行政執法工作，不是也不應該是個別工作機構去完成的，而是由法制工作機構和其他相關工作機構共同去完成的。一般情況下，前者的工作側重點是對各類檔案行政執法的檢查與監督；后者的工作側重點是開展相關的檔案行政執法工作。可見，《暫行規定》把檔案行政執法工作幾乎全部納入法制工作機構職責范圍的規定是不正確的，客觀上還會誤導人們的思想和工作。

長期以來，部分同志存在“檔案執法工作是法制機構的事情，設立法制工作機構就是專門執法”的思想。所以，一些地方的檔案行政執法工作，往往是檔案行政管理部門內部的一個法制工作機構在運作，“行政執法”和“行政執法監督”沒有實行分離，不同程度影響了檔案行政執法工作的正常開展。其主要原因，就是受到《暫行規定》第五條規定的誤導。筆者認為，修改《暫行規定》第五條，規范法制工作機構的職責，有利于正確引導和統一各級檔案行政管理部門工作人員的思想；有利于理順守法、執法和執法監督三者之間的關系；有利于促進檔案行政執法工作健康地向前發展。

六、修改與《檔案法》不相一致的條款

《暫行規定》第十條將10種行為一律視為輕微違法行為,僅將其列入可以發出《檔案執法監督檢查通知書》范圍的表述，是不符合《中華人民共和國檔案法》有關規定的，應該予以修正。

如：對于“拒不向本單位檔案部門移交應立卷歸檔的文件材料的”和 “在保管或利用中涂改、撕毀、丟失檔案”的行為，根據《檔案法》第二十四條規定，應由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。可是，《暫行規定》第十條不論情節輕重，將上述行為僅列入“可以發出《檔案執法監督檢查通知書》”范圍，這是不符合《檔案法》規定的。（《暫行規定》第五條第三項中規定“對輕微違法行為進行批評教育或發出《檔案執法監督檢查通知書》”）

七、修改與《檔案行政處罰程序暫行規定》

不相一致的內容

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[關鍵詞]新時期 行政人員 素養 研究

中圖分類號：D412.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2014）10-0121-01

一、導論

行政人員狹義上是指國家行政機關中作為行政主體、代表國家運用行政權力、從事行政活動的人員。廣義上包括非行政機關的各類企業、獨立單位中不直接參與一線生產、銷售、教學等活動的管理人員。在企業中，行政人員又往往被稱為后勤人員或后臺人員，是本文的重點研究對象。行政人員為企業的正常經營，為一線人員的沖鋒陷陣保駕護航，他們的職業素養、辦事風格、履職效率關乎企業的生死存亡，所以，有必要對行政人員的必備素養進行深入的探討。現實中，企業行政人員因不參與業務生產一線，接受的考核方式、工作壓力明顯區別于一線人員，擁有獨立的考核方式，在多數白領眼里，是倍受青睞的職位選擇。但是，這份看似輕松的工作，卻需要更好地素養，才能夠把工作做到位，令上級、同事滿意。下面，我們將對行政人員的必備素養進行分類，并分別闡述每一類型素養的主要內容。

二、新時期行政人員的必備素養

隨著我國市場經濟體系的深入建立，企業間的競爭就是人與人之間的競爭、效率之間的競爭，擁有高素養的團隊，能夠幫助企業在競爭中處于優勢地位。素養是素質和修養的統稱，素質指人原本的特點，修養強調經后天學習、鍛煉后的綜合素質。通過對素養的研究，能夠較為全面的總結行政人員的綜合要求。

（一）思想道德素養

許多企業選用人才的標準是德才兼備，以德為先；有才無德的人慎重使用；無德無才的人堅決不用。可見，德在選人用人中的地位多么重要。這里的德也就是思想道德。說得高遠一點，就是行政人員應該具有正確的世界觀、人生觀、價值觀和道德觀。講得通俗一點，就是行政人員應該具備社會公德、職業道德和家庭美德，是一個堂堂正正的人。思想道德水平高是行政人員做好管理工作的基礎，試想一個行不端、坐不正的人怎能讓他人信服，怎能讓上級安心交代任務。

（二）知識儲備素養

扎實的知識儲備是行政人員處理好日常工作的保障，是自我提升的重要途徑，具體包括以下五個方面的知識：

1.行政知識。既然是行政人員，那么最基礎的自然是行政知識。行政知識包括行政管理的內容、程序、目的，服務的意識、理念、方法，以及公司日常事務的具體內容等。如行政專員，就需要制定公司的各項計劃，參與計劃考評等。

2.專業知識。這是針對行政人員具體從事某一類行政工作而言，必須擁有扎實的專業知識功底。專業知識的儲備情況，直接影響著能否勝任工作，能否順利完成工作任務，以及未來的職業前途。如人力資源經理就必須精通薪酬制定、績效考核等內容。

3.法律知識。行政人員是企業的管理人員，作為管理者必須了解和掌握有關法律知識。首先，這是把關公司日常經營管理符合國家法律規定的需要；其次，是維護個人、部門、企業合法權益的需要；第三，是社會主義法制社會的建設需要。

4.人文知識。如果前述三項知識是處理日常工作的保障，那么后面兩項知識是自我提升的重要途徑。人文知識重在強調提高行政人員的文化素養。好的文化素養是培養行政人員人文情懷的重要基礎，有利于提升整個企業的文化水平。此外，這也是行政人員勝任公文寫作的要求。

5.其他知識。這包括經濟、體育、社會等方面的知識，是行政人員加強與外界聯系，進行人與人之間溝通交流的基礎。有的人反映自己在他人聊天時插不上話，就是這些知識比較匱乏的表現。

（三）通用能力素養

所謂通用能力是指行政工作中必備的基本能力，是行政人員從事行政工作的最基本的要求。

1.分析能力。分析能力是指把問題進行分解，查找每一部分的影響以及相互之間的關系，找出問題的本質，并提出解決辦法的能力。分析能力以理解能力為基礎，強調抓住主要矛盾，是管理工作的必備能力。

2.學習能力。企業的經營是不斷向前邁進的，會遇到許多新情況、新問題，對于行政人員而言，必須不斷學習。學習能力是使自己滿足企業發展需要，適應未來競爭的關鍵能力。提升學習能力重在依據自己的特點，改進學習方法、學習效率。

3.辨別能力。也可以說為判斷能力。對于一線人員提供的數據、反饋的信息，是否存在虛報、謊報，到底說明了怎樣的發展情況，需要行政人員進行辨別，周詳考慮，給決策者提供參考建議，及時調整生產經營策略。

4.溝通能力。溝通包括與上級間的溝通，與一線人員的溝通，與其他部門間的溝通，是信息傳遞，命令傳達的重要方式。有效的溝通能夠提升工作效率。相反溝通不暢容易產生矛盾，導致逆反心理，甚至引發糾紛。行政人員要做好服務工作，必須具備較強的溝通能力。

5.協調能力。協調是服務的一部分。協調員工與員工之間、部門與部門之間、上級與下級之間等等多方的關系，以維護企業的良性運轉，確保政策執行通暢、賞罰分明，各方有序競爭、協同合作。

6.創新能力。行政工作雖然有其固定的模式和程序，但同樣也需要創新。面對不同企業的不同問題，不同企業的不同側重點，在管理上就需要不斷創新。行政人員的創新能力是企業管理創新的源泉。

（四）工作技能素養

工作技能依據當前科技發展、信息化發展的實際提出的要求，重在強調行政人員必須具備一定水平的辦公軟件操作技能，計算機使用技能，以及在大數據時代、信息化時代運用先進電子產品和網絡的技能。

三、結語

對于企業而言，可以通過四個方面提升行政人員的素養：一是嚴格行政人員選拔，在初期確保行政人員的高素質；二是規范行政人員管理，通過制度約束行政人員的履職行為；三是完善行政人員培訓，通過培訓為行政人員素養的持續提升提供保障；四是激勵行政人員學習，在物質和精神兩方面對學習行為進行獎勵。

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篇(6)

第一，與法理相聯系。法理即法的一般理論，特別是有關我國社會主義法的理論包括法的產生、本質、特征、發展、作用、形式以及法的制定和實施等基本概念、規律和原理。學習行政法的概念、淵源、地位、性質，應當回顧法理學的有關內容，行政法是調整行政主體與被管理人—公民、法人和其它組織之間行政關系的法律規范，而法是國家制定和認可的調整社會關系的行為規則。行政法是法的一個分支。行政法的淵源和法的淵源基本是一致的，主要包括憲法、法律、行政法規等。在學習行政法在法律體系中的地位時，結合法理中法律體系的內容，明確行政法是四大部門法之一。我國行政法屬于社會主義法的類型。為了更好地認識依法行政的、內涵，可重新認識法理中關于社會主義法的基本要求即有法可依，有法必依，執法必嚴、違法必究，這樣才能深刻領會依法行政和法的基本要求是一脈相承的、

第二，和憲法相聯系憲法是國家的根本大法，主要規定國家的本質和形式，國家機構的組織，職權和基本制度，以及國家與公民的基本權利義務。相對手其它部門法與憲法的關系而言，行政法與憲法的關系尤為密切。行政法的許多規定在憲法中找到更高一層次的依據。在學習行政法律關系時，我們知道，作為法律關系一方的行政機關享有行政職權，并具有行政強制力，對依法成立的行政決定，被管理的公民、法人和其它組織有遵守的義務。而這些權利義務的規定恰恰來源于憲法，憲法明確規定了國務院和地方人民政府管理社會的權利，并賦予行政機關強制執行力。此外，憲法中規定的組織形式和領導體制在行政法中作了具體的闡述，憲法中有關教育、計生、環保、勞動等問題的規定是行政單行法是:教育法、環保法、勞動法產生的依據。

第三，和其它部門法相比較行政法、民法、刑法、經濟法是我國四大法律部門，它們調整的社會關系不同，基本原則不同，規定的內容也不同，學習行政法，如果能和其它三個部門法相比較，則能突出行政法的特點，有助于領會行政法的實質。

我國民法調整平等主體的公民之間、法人之間、公民與法人之間的財產關系和人身關系，在民事活動中，平等主體間的法律地位是平等的，我國《民法通則》明確規定“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償，誠實信用的原則”。民法中除規定作為民事主體應具備的條件外，還規定大量的民事行為規則，如規則、合同成立的規則。違反民法的規定要承擔民事責任，包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀等。刑法調整的是觸犯刑法產生的刑事法律關系，公民和單位可成為刑事法律關系的主體。刑法采取的是罪刑法定、法律面前人人平等、罪刑相當的原則。具體分為十章如危害國家安全罪、侵犯公民人身權利、民利罪、侵犯財產罪等。觸犯刑法要承擔的刑事法律責任包括管制、拘役、徒刑、死刑、罰金、剝奪政治權利等。經濟法調整的是國家干預經濟活動過程中形成的經濟權限和責任關系。經濟法律關系主體包括享有經濟決策和調控權力的行政機關和企業單位以及進行生產經營的經濟組織。經濟法遵循資源優化配置原則、國家干預原則、社會本位原則、公平效益等原則。經濟法的內容主要包括經濟組織法、市場調控法、宏觀調控法，市場分配法，確立了如證券、保險、獎勵等多項行為規則，違反經濟法要承擔賠償損失等經濟責任。行政法在主體、調整對象、原則、內容和責任方面不同于以上三個部門法，表現出自己的特點，它調整的是不平等的主體間的法律關系。法律關系的一方是享有行政職權的行政機關，另一方則是被管理的公民、法人或其它組織。行政機關是行政法律關系的主角，法律賦予它權力，規定它的行為規則，行政機關享有超越于被管理人的權力，可以單方做出影響對方權利義務的決定(而不象在民事活動中，雙方當亭人地位平等)，行政機關不經對方同意可做出行政處罰決定，而在民亭活動中雙方行為要經雙方同意，如買賣行為。行政機關行使職權不是無條件的，行政法采取合法性原則和合理性原則，即要求行政機關做出行政行為既合乎法律又合乎情理。行政法規定了多種行政行為，主要是行政立法行為，和行政執法行為。后者包括行政處罰、行政強制、行政許可，行政復議等。實施行政行為要求主體合法，有法律依據，內容和程序合法。行政行為違法，承擔行政責任，包括行政處分，撤銷違法行為、返還、承認錯誤，消除影響等。第四、與行政訴訟法相聯系行政訴訟法是規定人民法院、訴訟參加人、其他訴訟參與人進行訴訟活動、及在訴訟活動中相互關系的法律規范。行政法是實體法，行政訴訟法是程序法。學習行政法時，應密切注意行政訴訟法的相關規定。行政法中對行政行為有兩種重要分類具體行政行為和抽象行政行為，行政行為和外部行政行為，聯系行政訴訟法中的受案范圍，應明確、具體行政行為和外部行政行為是可的，抽象行政行為和行政行為是不可的。行政法中規定了行政行為的規則，如行為應有法定依據，應有充分證據，依據法定程序等，行政訴訟法則規定，無法定依據、證據不充分、違法法定程序的行政行為將被撤銷。行政法中要求行政先取證，后裁決，相應的行政訴訟法中規定行政機關應對其行為承擔舉證責任。學習行政法時，還應注意在行政執法中，行政機關處于管理者的地位，擁有行政權力，公民、法人和其他組織處于被管理者的地位，承擔服從的義務。在行政訴訟中，被管理人具有原告資格，行政機關只能作被告。

總之，學習行政法還可以與行政管理、行政賠償等有關知識相聯系，為使不同年齡、不同層次的學生更好地學好行政法。筆者堅信，只要我們共同探索學習行政法的決竅，一定能取得好的教學效果。

篇(7)

【關鍵詞】 　衛生管理；服務型；行政事實行為

行政事實行為，特別是服務型行政事實行為，在行政法學體系中所占的比例不是特別大，因此一向沒有得到足夠多的重視，這就導致了這一問題研究的相對滯后性，不利于衛生管理部門開展相應的工作。對這一問題進行分析探討，其現實意義是非常重要的。

1　何為服務型行政事實行為

1.1　基本概念要件

作為一種目的性的行為，其是指行政主體給社會與公眾進行服務時，所實施的所有實際行為。行為包含主體要件、職權要件和條件要件三方面內容。主體要件是指可以實行服務型行政事實行為的行政機關，或者是行政機關所委托的組織、相關法律給以授權的組織。職權要件指的是行政主體擁有做出行政事實行為的職權，職權屬于行政主體的工作范圍。條件要件指的是該行政行為在客觀上屬于服務性質。

1.2　基本行為類型。

1.2.1　行政主體利用公共管理優勢，將有實際價值的信息公諸于社會公眾，此為廣泛性行政事實行為。

1.2.2　行政主體利用公共管理優勢，將有實際價值的信息公諸于社會公眾，對公眾進行勸導，則為建議性行政事實行為或者幫行政事實行為。

1.2.3　行政主體利用公共管理優勢，將有實際價值的信息公諸于社會公眾特別是需要的個體受眾，對其起到證明作用，則為鑒證性行政事實行為。

1.2.4　行政主體利用公共管理優勢，將有實際價值的信息公諸于社會公眾，公布過程中，對某些社會具體行為作出評價與明確的價值觀導向，則為評價性行政事實行為。評價性行政事實行為按照具體的實施路徑還可以細劃為獎勵性與懲戒性兩種。

2　服務型行政事實行為在衛生管理中的表現

2.1　廣泛性的行政事實行為。

衛生管理工作過程中，廣泛性行政事實行為指的是衛生行政主管部門（主要指專業防疫機構）基于自身公共管理的優勢，把需要向社會公眾公布的信息進行廣泛告知，行為過程分為信息的定義、搜集、整理、傳播等幾個過程。衛生專業防疫機構用書籍發放、海報宣傳、網站溝通等方式，宣傳黨、各級政府的衛生防疫政策，宣傳衛生保健知識。對重點工作內容，如地方病、傳染病、職業病、口腔衛生、中毒等內容的發展、分布狀態進行監測，并且提出科學的防控策略。

2.2　建議幫行政事實行為。

衛生管理工作過程中，建議性行政事實行為指的是衛生行政主管部門基于自身公共管理的優勢，為社會提供有建設與幫助作用的信息。基本的表現如：

為傳染病區的患者提供救治建議，為非患者提供預防建議，指導公眾如何進行消毒、如何使用水源與食物，防止傳染擴散等。在有突發性公共衛生事件的地區，更要進行生活的全面行政指導。

而幫行政事實行為指的是衛生行政主管部門基于自身公共管理的優勢，為社會公眾提供有幫助價值的信息。其具體表現在下列幾個方面。一是對公共場所、特種行為、醫療機構的消費。二是給地方病、傳染病、慢性病等患者提供定期體檢與發放藥物等服務。三是通過各種類型的宣傳手段使公眾提高防范意識，減少傳染病疫情的擴散。四是為發生災害的政府與群眾提供醫療技術支持。

2.3　評價性的行政事實行為

衛生管理過程中的評價性行政事實行為指的是衛生行政管理部門基本自身的公共管理優勢，給受眾提供有評價導向性的衛生管理信息。獎勵重點在于正面鼓勵，懲戒重點在于負面督促，比如衛生行政主管部門通過監督檢查，發現與衛生管理規范不相符合的行為企業，對其予以通報批評，或者是列入黑名單向公眾公布，即是屬于典型的懲戒性行政事實行為。

3　服務型行政事實行為在衛生管理中的作用

3.1　體現了衛生管理部門的本質。

行政主體，即政府衛生部門的工作人員，應當在行政事實行為中落實奉獻精神的具體化要求，社會與公眾授予了衛生行政主體行使職權的權力，在享受權利的同時，因其所處的崗位特殊性，其本質是承擔了更多的社會公眾服務義務。衛生行政管理部門一定要切實履行社會管理與服務職能，做好公眾需要的衛生工作，給群眾生活與經濟建設創造更為舒適的環境條件，推動建設和諧社會的步伐。

3.2　體現了政府服務職能。

服務型行政事實行為同行政主體即政府職能部門的服務職能是緊密結合的，它是政府服務職能的具體化表現，也是其必然性要求，更是對行政主體工作人員的行為規范的具體落實。在為公眾服務的核心指導下，行政主體應當要具備主動性，以公眾利益為工作目標，營造更好的生活衛生環境。

3.3　政府行為的必要內容。

服務型行政事實行為，在本質上就具有無私屬性，它體現在政府活動的內容上，可另一方面又在工作中轉化為對政府衛生行政主管部門的要求，這種要求即是要讓所有的行政行為公開公平，行政主體不從中得私利。衛生行政主管部門應當牢固樹立執政為民的思想，讓政府工作始終把責任放在第一位，權利放在第二位。改善公眾生活衛生環境，逐步控制并消滅傳染疾病等對于健康造成的危害。

4　總結

行政事實行為是行政行為中，一個相對重要的構成元素之一，對其加以探討，可以很好地解決衛生管理中的對應法律問題，促進衛生管理事業更好地向前推進。我們有理由相信，通過相關人員的不懈努力，最終會使這項工作走向良性循環發展的軌道。

參考文獻

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