序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇風險分析論文范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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（一）短期償債能力分析

短期償債能力度量的是公司對短期債務（一年內）的償付能力，經常使用的指標包括流動比率、速動比率和現金比率。流動比率是最常見的測度短期償債水平的財務比率，它等于企業流動資產與流動負債的比值，流動比率與企業的短期債務償還水平有著正向的關系，按照通常的財務理論，企業應當保持不低于2的流動比率，因為流動資產中的存貨通常占到流動資產的一半左右，而存貨的變現速度及質量都有著不小的不確定性。流動比率是度量短期償債水平高低的較為粗略的指標，我們在估計短期償付能力時還經常應用到速動比率和現金比率。流動資產內部的不同項目，其流動性有著較大的不同，其中的現金及準現金、應收款項及金融類資產，變現水平很高，是速動資產，因此，速動比率在測量短期償債水平方面較為精確。不過，行業之間的速動比率也可能存有很大的差別。采用現金銷售方式的企業，其應收款項很少，速動比率有可能遠遠低于正常水平。現金比率則指的是企業現金資產同流動負債的比率，它度量的是企業直接進行債務支付的能力。我們也使用現金流量比率來度量公司的短期償債水平，它是經營業務產生的現金流量凈額同流動負債的比值。現金流量比率在兩個方面較之存量比率更有優勢，第一是它考慮了資產的變動及變現能力，第二是償付債務的是實際的現金，而非資產。

（二）長期償債能力分析

長期償債水平，涵蓋償付長期債務利息和還清債務本金兩大方面。從比率的性質來說，也包含存量比率和流量比率兩大類別。長遠方面來看，企業的全部債務都需要還清，因此度量企業長期償債水平高低的比率便是總資產與總負債的比值大小，我們使用資產負債率來測度總債務的存量關系。資產負債率是總負債同總資產的比率，它表示企業的總資產里有多少是通過負債的形式取得的，反映了企業對于債權人利益的保護程度高低。此比率偏低，則說明企業的償債水平越值得信賴，同時也代表著企業借入新債的能力越強。通常，企業應當控制資產負債比率在合適的水平上；資產負債率偏低，說明企業利用債務的程度不夠，不利于企業擴大生產經營規模，利用財務杠桿效應，使投資者賺取更多利潤；資產負債率高，說明企業的債務負擔較重，不僅容易使企業陷入償還危機和財務危機，對于債權人的利益保護也缺乏必要的保證。

二、負債融資與籌資風險

負債融資的籌資風險包含兩個主要的方面，第一是由負債融資所引致的使企業股東獲益降低的風險，第二則是使企業陷入財務困境甚至清算的風險。負債融資所面臨的風險，其影響因素復雜多樣，主要有下述兩大類別：

（一）內因分析

1．負債規模。負債規模指的是企業資產總額中負債比例的水平。企業的負債水平處在很高的位置，需要定期開支的固定利息也會上升，企業因經營獲益下降而引起失去支付能力或財務破產的可能性也會升高；同時，企業的財務杠桿系數也會上升，股東的收益水平將隨著企業的獲益水平變動而產生更大的波動幅度。所以，企業要控制好合理的負債水平，把財務風險控制在適宜的水平。2．負債的利息水平。負債融資支付的利息水平受到多種因素的影響，也同債務市場的供需行情有著極大的關聯。在同等負債水平下，如果企業的債務利息率偏高，甚至接近企業預期的資產報酬率，企業面臨的財務風險也就越大。如果預計的投資報酬率無法實現，導致實際的報酬率接近甚至小于債務的利息率；債務籌資便會拉低股東的獲利水平。同時，企業預期面臨的財務風險波動性也會越高，股東的獲利高低及企業的財務風險都將面臨較大的不確定性。3．負債的期限及結構。在合理的債務總規模下，安排好負債的時間長短也非常有必要。在負債的籌資結構方面，應當實現以下目標：長期的資金需求要用長期負債來完成，短期的資金需要則使用短期負債進行匹配，這能夠控制并鎖定企業的籌資風險。

（二）外因分析

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一、重要性與審計證據之間的關系

重要性是審計中的一個重要概念。我國《獨立審計具體準則第10號————審計重要性》對重要性的定義是：“被審計單位會計報表中錯報或漏報的嚴重程度，這一程度在特定環境下可能影響會計報表使用者的判斷或決策。”可見，重要性實質上強調的是錯報與漏報的“程度”，而且這一“程度”是從會計報表使用者的角度來考慮的。如果會計報表中存在的錯報或漏報能夠使會計報表使用者改變其原有的決策，則這種錯報或漏報就是重要的；反之，則是不重要的。實際上，重要性可以解釋為可容忍錯報或漏報的最高界限，超過這個界限的錯、漏報是不能容忍的，而低于這一界限的錯、漏報是可以接受的。

審計過程中必須運用重要性原則，其運用的情形有二：一是在編制審計計劃時對重要性的水平做出初步評估，以確定擬執行審計程序的性質、時間和范圍，借以提高審計效率；二是在評價審計結果時，對重要性進行判斷，以確定已執行的審計程序是否充分，借以保證審計質量。就第一種情形來看，審計人員之所以要對重要性水平做出初步判斷，其目的就是要確定審計證據的數量，因為重要性是影響審計證據充分性的一個十分重要的因素。由于重要性是一種可容忍錯報或漏報的最高界限，因此，如果重要性水平定得越低，說明可容忍的錯報或漏報程度越小，就要求執行越充分的審計程序，從而獲取越多的審計證據；反之，如果重要性水平定得越高，說明可容忍的錯報或漏報程度越大，則可執行有限的審計程序，從而所需要的審計證據就可以少些。

例如，為合理保證應收賬款賬戶的錯報或漏報不超過l萬元所需收集的審計證據，比為了合理保證該賬戶錯報或漏報不超過2萬元所需收集的審計證據要多。由此可見，重要性與審計證據之間成反向關系。

二、重要性與審計風險之間的關系

《獨立審計準則第9號——內部控制與審計風險》將審計風險定義為：“審計風險是指會計報表存在重大錯報或漏報，而注冊會計師審計后發表不恰當審計意見的可能性”。可見，審計風險實質上強調的是會計報表中未被查出的重大錯報或漏報對審計意見的影響，由于審計測試和內部控制的固有限制，審計人員不可能將所審計報表中所有的錯報或漏報都審查出來，所以審計風險始終存在，但審計人員在審計測試過程中，又總是希望通過執行合理必要的審計程序，盡可能將審計風險降低至可接受的水平，同時提高審計工作的效率，這就需要充分考慮重要性與審計風險二者之間的關系。

在審計中，重要性與審計風險之間成相互作用的反向關系。首先，重要性水平越高，審計風險就越低；重要性水平越低，審計風險就越高。重要性是決定審計風險水平高低的關鍵因素，審計人員對重要性水平的判斷直接影響審計風險水平的確定。如果審計人員確定的重要性水平較低，則審計風險就會增加；所以審計人員必須通過執行有關審計程序來降低審計風險。這里，重要性水平指的是金額的大小，而且是從會計報表使用者的角度來判斷的。比如，一般來說4萬元的重要性水平比2萬元的重要性水平高，如果重要性水平是4萬元，則意味著低于4萬元的錯報與漏報不會影響到會計報表使用者的判斷與決策，審計人員僅僅需要通過執行有關審計程序查出高于4萬元的錯報或漏報。如果重要性水平是2萬元，則意味著金額在2萬元到4萬元之間的錯報或漏報仍然會影響到會計報表使用者的決策與判斷，審計人員不僅需要執行有關審計程序查出金額在4萬元以上的錯報或漏報，而且還要通過執行有關審計程序查出金額在2萬元至4萬元之間的錯報或漏報。可見，重要性水平是4萬元的審計風險比重要性水平是2萬元的審計風險低。其次，在一定程度上，審計風險水平的高低又反作用于重要性水平。審計人員在對重要性水平進行初步判斷時，應當考慮審計風險這一因素。《獨立審計準則第10號——審計重要性》第ll條就指出了審計人員對重要性水平做出初步判斷時，應當綜合考慮的重要因素，其中第3款就是考慮“內部控制與審計風險評估的結果”，如果內部控制越差，評估的審計風險越高，確定的重要性水平就應越低；反之，如果內部控制行之有效，審計風險綜合評估水平較低，則重要性水平可以確定得高一些。

由于重要性與審計風險之間存在相互作用的反向關系，所以重要性水平的高低直接影響審計人員對其將要執行的審計程序的確定，進而影響審計工作效率和所面臨的審計風險。如前例，如果原本是4萬元的錯報或漏報才會影響到會計報表使用者的決策，而審計人員將重要性水平評估為2萬元，顯然，重要性水平偏低，這樣會使審計人員誤認為審計風險較高，為了降低較高的審計風險，就會擴大審計程序的范圍或追加審計程序，而實際上沒有必要，只能是浪費時間和人力，降低了審計效率。相反，如果原本2萬元的錯報或漏報就會影響到會計報表使用者的判斷或決策，而審計人員卻將重要性水平確定為4萬元，重要性水平偏高，這樣會使審計人員誤認為審計風險較低，所執行的審計程序要比原本應當執行的審計程序少，審計范圍小，收集的審計證據不充分，必然導致錯誤的審計結論，其結果是審計人員承受的審計風險增加。由此可見，重要性水平與審計風險之間成反向關系，這種關系對審計人員將要執行的審計程序的時間、性質、范圍有著直接影響，審計人員應當保持應有的職業謹慎，綜合考慮各種因素，合理確定重要性水平。

三、審計風險與審計證據之間的關系

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（一）企業數量多，資金需求短、頻、急

根據最新的企業劃分標準，我國99%以上的企業屬于小微企業，約有6000萬戶。如此眾多的小微企業，一方面滿足了商業銀行對日益增長的客戶資源的需求，另一方面也給商業銀行的業務創新、經營管理和風險防控帶來了嚴峻的挑戰。小微企業資金需求一般額度較小，且時間要求十分急切，貸款頻率較高。與小微企業資金需求“短、頻、急”的特點相比，商業銀行的信貸業務流程、管理模式及審批手續卻較為繁瑣、費時，不僅周期較長，而且手續復雜，因此，不能有效滿足廣大小微企業客戶的需求。

（二）經營規模小，抗風險能力弱

小微企業不僅業務經營規模小，產品種類較少，而且資產規模和銷售收入也相對較小，資金實力弱。調查顯示，我國相當一部分小微企業的年經營規模僅有100萬元左右，這種較小的規模不僅使得小微企業面對復雜多變的市場呈現出靈活的反應能力，而且有利于它們迅速捕捉市場機會，調整經營策略。然而，從另一方面來看，小微企業的這些特點，也給企業帶來了許多負面影響，使他們極易受到宏觀調控和行業周期變化的影響。特別是在當前金融危機的影響還未完全消退、國內外經濟面臨諸多不確定因素的背景下，小微企業的先天性特點使其很容易陷入生存危機，從而大大增加了小微企業的信貸風險。

（三）管理不規范，信息不對稱問題突出

縱觀國內小微企業，大部分屬于家族企業，其經營風格和經營模式受企業主個性的影響十分明顯。企業的經營管理還停留在經驗管理層面，多數企業尚未構建現代企業治理結構。有些雖表面上建立了現代企業內部治理結構，但在實際運作過程中實行的仍然是傳統管理模式，大量的企業經營管理決策憑企業主的主觀臆斷作出，從而導致決策缺乏科學性和客觀性，不利于小微企業的發展。此外，會計制度不健全、披露虛假財務信息是我國小微企業當前呈現的另一個十分突出的且帶有共性的問題，而目前我國小微企業征信體系建設還十分滯后，征信平臺尚不完善，加劇了銀行和小微企業之間的信息不對稱問題，從而導致銀行面對小微企業貸款時表現得十分謹慎。

二、小微企業信貸風險分析

（一）信息不對稱導致的信貸風險

小微企業主為了盡可能地逃避稅費，在向金融機構和政府工商、稅務等部門上報會計信息時，往往不愿意提供真實信息，從而進一步加劇了信息不對稱帶來的信貸風險，其結果又加劇了小微企業的融資難問題。

（二）企業公司治理結構不完善導致的信貸風險

一方面是由于小微企業主經營不善造成的，許多小微企業主文化知識水平不高，管理經驗缺乏，商業信譽較差，這些問題將嚴重威脅小微企業信貸資金的安全；另一方面是由于小微企業公司治理結構不完善造成的。眾所周知，我國小微企業普遍存在內部管理不規范、財務制度不健全的弊病，企業的經營管理缺乏科學的決策過程，往往由企業主個人決定，憑經驗和喜好管理企業，從而導致企業經營決策的誤差較大，后果嚴重的甚至造成企業倒閉。

（三）銀行信貸管理粗放導致的信貸風險

銀行對小微企業信貸的審批往往重抵押物或擔保，而輕現金流，忽視了對小微企業經營狀況的全面考察，這種片面性評估不利于銀行對小微企業信貸風險的控制。此外，與小微企業的龐大數量相比，商業銀行專門針對小微企業的信貸客戶經理數量明顯不足，導致這種信貸業務人才短缺的最重要原因是崗位待遇不高，難以吸引和留住人才。不僅如此，現有的小微企業信貸從業人員普遍缺乏經驗，業務水準不高，職業道德水平也有待提高。面對商業銀行的經營業績壓力，這些小微信貸從業人員通常盲目授信，許多信貸業務存在資料虛假、數據失真、抵押無效、拿回扣等違規違法行為，其結果必然增加了操作風險。

（四）外部環境惡化導致的信貸風險

外部環境的變化主要包括：一是經濟周期波動帶來的外部環境惡化，這種變化對商業銀行的信貸風險有著顯著的影響。由于小微企業經營規模小、實力弱、經營不確定性大，極易受到宏觀經濟波動的影響。特別是在外部經濟處于低迷期時，小微企業的信貸違約率會迅速上升，自然商業銀行的信貸風險也大大提高。國際著名的穆迪公司的一項研究也表明，小微企業在經濟衰退期的債務回收率比在經濟繁榮期低1/3以上。二是產品的更新換代帶來的外部環境變化。受產品生命周期的影響，一些新產品和新工藝將代替舊產品和工藝，小微企業如不能及時對產品進行更新換代，必將面臨被市場淘汰的風險，從而致使企業倒閉關門。三是國家宏觀經濟政策調整帶來的外部環境變化。國家的經濟政策對企業生產經營毫無疑問會產生重大影響，當小微企業的經營方向與國家宏觀政策相悖時，企業生存環境必然急劇惡化，最終也將導致信貸風險的發生。

三、控制小微企業信貸風險的對策

（一）健全征信體系，化解“信息不對稱”難題

完善的征信體系是解決商業銀行和小微企業之間“信息不對稱”問題的有效途徑。要建立和完善小微企業征信體系，一方面政府要及時出臺與征信相關的法律法規，規范小微企業信用信息的上報、披露、使用和保護，將信用產品的加工、生產、使用都納入法律范疇，為小微企業甚至全社會創建一個開放自由和公平公正的信用環境。同時，通過立法掃清制度障礙，建設全國聯網的小微企業信用信息共享系統，協調來自工商、稅務、海關、財政、統計、社保以及銀行、電信、電力等部門的信用數據，構建小微企業征信資源共享平臺，推動各方將小微企業信用信息整合并向社會開放。另一方面要健全與之相應的征信監管辦法，凈化征信市場氛圍，為懲戒失信行為提供法律依據，保證征信市場的規范有序發展。此外，為了懲戒失信部門或企業，應該建立失信舉報制度，動員各方力量，實現征信監管與社會監督相統一。

（二）規范管理，完善企業公司治理結構

在企業管理方面，小微企業主要及時轉變傳統的家族式管理觀念，構建適應企業長遠發展的現代公司治理制度，提高管理決策的科學化水平。當企業發展到一定階段時，應及時引入職業經理人進行企業管理，同時要注重吸引社會優秀的中高層次人才加盟，適時補充新鮮血液，不斷激發企業管理的內在活力。在會計制度方面，小微企業要在逐步完善的基礎上不斷提高會計人員的職業道德水平和業務素質，確保會計信息的真實、可靠，為企業經營管理樹立良好的商業信譽。在人員素質方面，除樹立誠信經營的理念以外，還要經常組織企業中高層管理人員開展業務水平培訓，吸收國內外先進的管理知識和技能，如通過選派管理人員參加政府部門、高校或其他社會組織舉辦的職業經理人培訓班或中高層企業管理人員研修班等，以提高小微企業管理人員的文化知識水平和經營管理能力。

（三）加強信貸管理，創新信貸模式

針對小微企業及其信貸特點，商業銀行也要實行不同于大企業的有針對性的信貸管理模式，即“四單”管理：單列小微企業信貸計劃、單獨進行信貸評審、單獨予以考核激勵、單獨配置專營隊伍。特別是商業銀行在對分支機構進行業務考核的過程中，要將小微企業信貸業務市場占有率、小微企業客戶數量以及利潤貢獻率等作為單獨考核指標，納入對商業銀行分支機構的考核體系之中，并單獨對這些指標配套制定相應的激勵措施，劃撥專項業務發展經費，配置專項信貸額度。同時要建立和完善信貸風險防范與業務績效獎勵并重的績效考核評價辦法，把商業銀行信貸人員的物質獎勵與小微企業信貸資金規模、小微客戶數量、貸款質量及效益等綜合指標相掛鉤，從制度設計上調動商業銀行分支機構對小微企業的授信積極性，從而促進和保障小微企業信貸業務健康發展。在小微企業信貸模式上，可實行分步貸款，通過對小微企業業務細分，將整個貸款按照業務的流程進行分步發放，這樣可以有效降低信貸風險。

（四）全面考察企業，注重實地調查

在小微企業征信體系建立之前，商業銀行在發展小微企業信貸業務時，不僅要關注企業的財務信息，更要關注企業的非財務信息，從全面審慎的角度出發，多方面考察小微企業的貸款償還能力，合理確定小微企業的授信控制量。要全面了解和評估小微企業的經營狀況，必須通過實地調查、走訪等形式來獲取企業經營的第一手資料，摸清企業經營的真實情況，以最大限度地化解信息不對稱問題。商業銀行在對小微企業的信用等級進行評定時應更多地將實地調研作為判斷依據，減少對企業的正式財務報表等書面文件的過分依賴。在調查的基礎上，商業銀行要從風險控制、客戶管理和價值發掘的角度對授信的小微企業進行科學細分，進而對它們實施差別化的信貸業務發展策略。同時，為了保證調查信息的全面性和真實性，商業銀行要注重調查內容和調查方法的設計，可以采用“三問三看”的信貸調查方法，即“問人品、問經營、問風險，看報表、看流水、看憑證”。此外，在調查過程中還應嚴格執行“雙人實地調查制”，最好是客戶經理和風險崗位人員共同開展實地調查。這樣有助于將信貸風險的關口前移，從源頭上把控小微企業信貸風險，從而有效降低信貸過程中和信貸之后的風險。

（五）重視生產技能，創新信貸產品

缺少可抵押物是小微企業信貸過程中面臨的共性難題，而商業銀行最為關注的莫過于抵押物，這種銀企之間的信貸矛盾始終是小微企業融資的絆腳石。鑒于此，商業銀行的信貸模式值得反思和重構。為了化解這一矛盾，商業銀行應該逐步轉移傳統的信貸關注點，即將關注信貸抵押物轉向關注小微企業的經營能力和勞動技能，因為經營能力和勞動技能最能反映企業的生存和發展能力。與此同時，商業銀行還要根據小微企業的經營模式和產品的不同，有針對性地創新信貸產品，以滿足小微企業不同層次、不同產品的資金需求。

四、結語

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哈維。羅森的債務理財理論對深刻理解我國反周期的擴張性的積極財政政策用“增債”而非“增稅”或“減稅”是有十分重要理論意義的。國債作為取得財政收入形式，相對于稅收而言，借助國債這個財政收入對政府增加財政支出的能力所形成的約束就可能是“軟”的。這是因為國債具有不同于稅收的形式特征的約束。稅收盡管也有其自身的內在約束，但稅收這個財政收入具有三個形式特征：強制性、無償性和固定性。稅收所具有的強制性和無償性，決定了微觀經濟主體對“可容忍的”稅收水平的看法是趨于相對穩定。（阿特金森、斯蒂格里茨，1992）在正常情況下，政府增稅（提高稅率或增設稅種）的企圖往往會遭到一定的反抗。無論這種反應是來自政治上的，還是經濟上的，也不論它是以顯性的形式表現出來，還是以隱性的形式表現出來，它總是對政府“人為增加財政收入企圖的一個制約因素。而稅收所具有的”固定性“特征，又決定了課稅的對象及其比例或數額等，必須以法律的形式預先確定下來。除非變動稅法，否則政府只能依法治稅，按法定的標準課稅而不能有任意性和隨意性的更改等等。

國債，作為國家的公共信用，它是一種信譽度極高的“金邊債券”，是以政府公信力為擔保，并按市場規律發行和流通的有價證券。“公共信用是力量與安全的一個非常重要的源泉，我們應該珍惜它”（喬治、華盛頓）。國債除了具有公信用特征即收益的安全性一面，又有一般信用所具有的兩個特征即借債還本付息的增值有償性，以及國債自愿買賣，何時需要、何時發行等靈活方便的流動性和變現性。國債是安全性、有償性、流動性三性俱全。

對當時經濟增長下滑和社會總需求不足，我國實施積極的財政政策進行反周期調節，究竟應采取“增債”還是“減稅”？按照國際通常的做法，或者如西方市場經濟發達國家進行反周期調節，一般都采用“一減三增”做法，即減稅、增加財政支出、財政赤字和國債，最終地說，無非是一減稅，二增債。兩者擇其一。我國積極財政政策為什么不選擇“減稅”而采用“增債”形式，我們認為，其原因：一是我國尚不存在全面減稅的基礎和條件，不是不想減，而是減不動，減不得！因為連年的財政赤字居高不下，加上財政的債務依存度很高，如果全面減稅，財政收入占GDP的比例將更要下降。實施積極財政政策的基礎將更加脆弱。這將會進一步削弱政府尤其是中央政府業已弱化的財政保障能力和宏觀調控能力。

二是我國的稅收結構是以工商企業的間接稅即增值稅、營業稅和消費稅為主，而企業所得稅和個人所得稅等直接稅所占比例較小，國家的稅負主要由企業負擔。2000年我國企業所得稅（包括涉外企業所得稅的個人所得稅）和個人所得稅等直接稅占全部稅收收人的19％，而間接稅收人占全部稅收收入的70％。這按國際經驗，削減直接稅的擴張效應的自動調節器作用要優于間接稅。這樣，如果削減間接稅，一則減稅效應較弱，放棄大量收入而獲取較弱的刺激投資和消費效益是得不償失的；二則削減間接稅又具有拉動物價進一步下降的效應，在我國已存在通貨緊縮的趨勢下，它將導致物價下跌，就更不利于企業發展和拉動經濟增長。

三是我國的稅制也是一種對投資征高稅的稅制。對投資征稅包括有三方面的內容：一為生產型的增值稅；二為投資方向調節稅，稅率為投資額的5—30％（1990年已改為減半征收，2000年該稅取消）；三為強制性地低估勞動成本，例如北京參照傳統國有企業規定非國有企業的名義貨幣工資為800元，高于此數的都算做利潤。這一工資水平不包括住房、福利、公費醫療、退休保障等收入，而目前非國有企業的實際貨幣工資一般平均為2000元左右，按800元計算勞動成本，就會有60％左右的工資被當作利潤征稅（光，2000）。因此，減稅將大大減少政府的大量稅收收人，而且再說在當時已有45％左右的虧損企業面的條件下，和即使迄今企業經濟效益有所好轉利潤有所增加的情況也仍有1/3以上的企業虧面的條件下，減稅，實際上企業是無錢繳稅，“減稅”只是減少欠稅，對刺激生產尤其是刺激和擴大需求，幾乎很難產生積極效應而大打折扣！希望“減稅”來減輕企業負擔，刺激消費和投資，只能是一種愿望。同時，又由于在當時原有的經濟結構框架內，傳統的市場需求已基本飽和，市場需求開拓的空間很小，對經濟發展很難達到預期效果。這些“減稅”的條件、均不具備。四是普遍減稅，勢必修改稅法，工程浩大，決非短期所能見效。這就涉及稅收的固定性、無償性和強制性等三性形式特征的法律的變更和修改程序、手續等問題。五是盡管我國的宏觀稅率不高，1998年約在12.4％，但帶有稅收性質的“費”收入，名目繁多，使企業的實際稅費負擔不堪重負，即有“清費”的要求。從一定意義上說，清費乃是最大程度上的減稅之舉！當前減稅首先必須“清費”，清理不合理的巧立名目的稅收性質的“費”。目前企業負擔偏重，主要不是稅收負擔重，而是非稅的“費”負擔重。（有人計算各種非稅負擔的“費”甚至超過了稅收）因此，把這部分“費”清理好了，實際上就是“減稅”，這就有利于體現稅收的公平和效率原則，也有利于改善企業的經營條件和環境，可以說這是一種一定意義上的“永久性減稅”。

可見，“減稅”一著，更不用說如日本前些年為應對經濟衰退，擴大內需的“永久性減稅”說，只能實屬一種愿望。對我國而言，“減稅”的風險甚大，需有待時日的一個中長期考慮的目標之一。對比之下，我們應如何評價美國的減稅計劃？美國布什總統上臺后不久宣布實行一個為期10年減稅總額達13500億美元計劃（國會批準額）。創造了美國近20年來減稅案紀錄。這是企圖通過減稅刺激疲軟的經濟重新振作起來，制止經濟增長下滑。應該看到，減稅和降息相比，減稅政策確實具有更穩定、更長期、市場預期更好的優點。當然，布什政府的減稅計劃是有其強大鞏固的巨額財政盈余為支撐的。加上今年已七（現已9次）次降息的貨幣政策的配合，其政策效應將十分有利于增強公眾的信心預期和促進經濟回升。限于篇幅，這將是另當別論的。現在，國內不少學者也有類似的政策主張。“減稅會導致生產激勵的提高，從而增加社會財富。特別地，在現有稅率高于最佳稅率時，減稅在導致產出增長的同時，還會帶來財政收入的增長。在政治上，由單純減少財政收入以獲取經濟增長的方案難以被采納，從長遠看，也會損害社會經濟，所以我們著重考慮使社會經濟與財政共同受益的減稅方案（光，2000）我們認為，這個減稅方案是值得重視的。但現在我國不具備減稅的條件。

正是這樣，于是，可能的一種風險較低的政策手段選擇就是增債。我國政府在反周期調節手段上選擇國債為主要手段的必要性，有如下的一些政策考慮：

首先，國債的信譽度高，而且國債利率高于銀行儲蓄又不征利息稅，收益性大。國債又是財政政策和貨幣政策的“結合點”。①當今世界各國政府都把國債作為宏觀調節的重要杠桿，各國中央銀行三大法寶之一的公開市場業務，在金融市場上買賣有價證券，用國債來調節貨幣的吞吐量，成為穩定利率和貨幣供求量等金融市場的重要手段。運用國債手段，特別是我國經濟面對社會經濟增長乏力，社會需求不足，即在有通貨緊縮條件下，貨幣政策已出盡“多招”而效應不靈或平平，如積極財政政策出臺時，當時銀行已5次降息，鼓勵消費的消費信貸等，而銀行的儲蓄相對過剩，存在巨額的“存貸差”等等，這時運用增發國家可起到“四兩撥千斤”的作用，而且當時首次增發1000億元國債全部由四家國家商業銀行承購，既可緩和這四行的巨額“存貸差”壓力，而又穩得10年期5.5％債息率的無風險權益；既可開拓加大基礎設施建設投資的資金來源，又給四行的巨額“存貸差”提供了資金出路，一舉數得。據有關資料：商業銀行1998年存款大于貸款的差額即存貸差正在不斷擴大，從高達1.1萬億元擴大到2000年的1.3萬多億元。將滯留在銀行里閑置的錢，通過國債方式用出去，既可以減輕銀行負擔，用收取的國債利息支付老百姓的存款利息，也改善銀行的資產負債結構，沒有擠迫銀行超發貨幣。同時，國債是直接向國有商業銀行發行的，主要來之于居民儲蓄，具有實實在在的資金來源，因而因增發國債而擴大的貨幣供給是和總需求的增加相適應的，也不會增加沒有資金來源的貨幣供給量即超發貨幣。

①盡管國債作為聯結財政政策與貨幣政策結合點的作用的公開市場業務，我國是1996年4月9日已開始運作。但由于種種原因。公開市場操作力度一直較弱。使這種聯結作用并未得到應有的發揮。

第二，國債的用途性明確，針對性強，這比貨幣政策手段更為具體和有效。這次增債，主要是用于基礎設施建設投資和對國企的技術改造的貼息，目的用途性強而明確，不得挪作他用。用于基礎設施投資，還有個投資乘數加速效應。國債中央使用一半，轉貸給地方政府一半。主要著力點在解決我國經濟結構高度化進程中的“瓶頸”問題。主要是對基礎設施建設的投資。

應該說，基礎設施建設項目投資大、周期長、盈利性低，均屬政府投融資范圍和方向。必須依靠政府，國債強有力杠桿的財政支撐才能啟動，而銀行的市場間接融資性信貸支撐只能是局部的，居非主角定位，一旦投資失效，國債不能還本付息，結果是出現公開的財政赤字，事關國家大局，易引起高層決策重視，這不像由信貸過度而造成的銀行不良資產等隱性債務，風險往往被忽視，“隱”而不現，貽誤并釀成大禍。

第三，從這三年多增發國債的時機看，是適時的，成功的。增債3600億（截止2000年底）的利率和擠出效應看，應該說在總體上均不明顯。國債的擠出效應，是近幾年國內學術界普遍予以關注的重要內容，并從各個層面以及數學模型等方面予以假設和測定，大量的研究文獻顯示，國內各項研究成果得出的結論大都認為：不存在提高利率和擠出私人投資，積極財政政策的用債政策是有理論支持的（劉溶滄、馬栓友，2001）。對此，與我們當時所作的分析也基本一致的：國債的利率效應，是由政府發行國債的增加引起市場利率的波動。由政府發行國債和國債規模的不斷擴大，會造成金融市場中貨幣供應量和需求量的比例發生變化。利息作為資金的“價格”，會導致利率上升，這是一個不可否認的事實。即使是西方政府的國債作為金邊債券，其安全性和收益性較為穩定，其息率比市場利率為低，國債規模的不斷擴大也會導致利率上升，這也是一個不爭的事實。我國政府自1981年恢復發行國債，為保證國債的順利發行，在利率政策上始終堅持高于同期銀行存款利率1—2個百分點。還應指出，隨著我國國債規模的不斷擴大，特別是在1994年起由于停止向中央銀行透支彌補財政赤字后，國債的年發行額突破1000億元大關，當年高達1175億元，1990—1997年國債發行額年均增長在40％左右。由于我國利率遠未市場化，這種利率效應并不明顯，但盡管如此，國債的利率效應不應低估。至于國債對民間投資的排擠效應，即政府通過發行國債擴大赤字規模，導致利率上升，從而引起民間投資的相應減少，或者說，政府國債擠出了非政府部門的一部分投資。對于這種排擠效應，由于近些年銀行出現的“存貸差”，銀行儲蓄過剩，特別是由于在通貨緊縮的條件下，儲蓄大于投資，使國債的擠占效應大大削弱，但仍不應予以忽視。因為在定時期內，超過一定限度的投資總量，其中政府投資與民間投資比例會有一個此長彼消的問題（王美涵等1999）所有這些，都表明我們積極財政政策采用增債方式的必要性。

現在的問題是，1998年至2001年增發國債已達5100億元，僅到1999年底國債發行余額已達11287.59億元，增發國債的空間究竟還有多大余地。它的限度在哪里？

二、我國國債發行的規模限度上的風險

近幾年國內學生界對這個問題的研究成果較多，從各個角度探討了我國實行積極財政政策而增發國債的規模限度和合理性問題。

評價一國政府的國債規模的警戒性指標，一般主要有兩個指標，其中一是《馬約》的二個門欖指標：債務負擔率即國債余額/GDP，規定不超過60％；當年財政赤字/GDP比例，規定不超過3％；二是我國國內常用的兩個警戒性指標，即國債依存度，指當年債務收入/當年財政收人，不超過20％；國債償債率（當年債務償還額/當年財政收入），不超過20％等。

我國國債依存度嚴重超標。我國中央財政國債依存度從1994年起連續超過50％，1998年更高達71.1％。我國國債的還本付息負擔日益沉重，“九五”中后期，國債的平均還本付息規模每年約2000多億元。其中1996年、1997年、1998年分別為1311億元、1918億元和2348億元，占整個財政支出（經常性支出+建設性支出+債務還本付息支出）的比重已經高達20％以上。而且“十五”期間，隨著積極財政政策增債以來所增發的國債陸續到期，國債的還本付息支出額將進一步擴大，平均每年約高達3000—4000億元，這反映了日益擴大的已發債的還本付息額對政府運用國債政策的要求和制約。

但是，應該看到，僅從積極財政政策所增發的國債規模看，則尚有相當的時間和空間潛力。其理由有四：一是積極財政政策每年增發國債規模在1000億元至1500億元之間，僅是我國全社會固定資產投資額4萬億元左右的一個零頭或尾數，即使加上銀行等額的配套資金，也沒有改變事情的基本狀況。二是我國增發國債與GDP的比例很低。

美國早在1993年的國債規模高達32470億美元，占美國GDP的51.6％，即生產的每一美元的42美分就要被用來清償債務，加上1993年國債利息支出1990億美元，占聯邦財政支出的14％。美國國債利息支出從1965年至1993年，上升了2.5倍而政府支出總共也只上升了1.3倍（羅森。1995）。即使發債占GDP最低時的1975年，也占GDP的26.8％，當時凱恩斯的“功能財政”信條都已瓦解，但國債仍是維系美國經濟的重要理財工具。據有關統計材料表明美國自1926年迄今已有75年發債的長盛不衰歷史。至于近十年日本經濟衰退中國債規模占GDP匕重已高達130％。這是應予另當別論的。應該說，美國國債品種和期限結構上有許多值得借鑒的，如美國把初始期限在一年之內的債券稱國庫券，把初始期限小于10年的債券稱公債，把初始期限在10年以上稱國債。又如1998年9月，美國財政部發行了一種新型儲蓄債券，面值從50美元至30000美元，這種新型債券是具有與通脹調整相結合的復合利率債券，其特點對債券持有人有保護購買力并能賺取有保證的真實回報率設計的，具有安全性、擁有稅收優惠（投資者獲得的收入）可免交國家和地方所得稅、購買6個月后即可變現具有流動性等等。這對當前我國城鄉居民儲蓄已高達8萬億元以上，增發國債顯然有很大空間潛力。三是評估一國政府發債規模限度，“必須考慮所有的資產和負債，聯邦政府不僅具有大量的金融負債，而且也擁有巨大的有形資產”（哈維。羅森，1995）。我國的有形資產，除了有8—9萬億元的國企的國有資產外，還有數倍于其他國有資產的國有土地資產，其總量為25萬億元左右。至于黃金和礦產權，僅黃金我國儲備就估計在2300噸至4265噸。（《中國將逐步放開黃金市場》《參考消息》，2001年10月7日）四還有通脹影響。政府的未清償債務會受到未來通脹影響而減少政府債務的實值。（哈維。羅森，1995）一旦我國走出通縮的陰影，如有3％的通脹，對有1萬多億的國債余額就是300余億元。這是同任何傳統性稅收一樣的政府收入。

然而，考察一國政府國債發行的規模限度的風險，首先最根本的是要視運用國債的回收和效益。即“結果取決于項目的生產率，投資的邊際收益大于邊際成本”，“項目會給后代帶來利益，通過舉債將負擔轉嫁給下一代就是合適的。這種成本由后代來負擔是恰當的，因為他們享受了這種基礎設施建設的利益。即受益原則。”（哈維。羅森，1995）從這個角度看，盡管從增發國債規模尚有相當的時間和空間潛力，但我們國債投資效益低下則是一個不爭的事實。因而其風險是不小的。

其次，要考慮勒納的世代交疊模型中強調的債務由后代負擔的程度。盡管增發國債的債務負擔可以在各代之間進行轉移，但會給后代造成一種實際負擔。“代際公平”只有在假設由于技術進步，后代將比我們更為富有，才有真正代際公平價值。國債投資的科技貢獻力將是決定性的，對此，其中蘊含的風險也不小。

再次，要考慮新古典模型的“擠出”假說，“擠出”即當公共部門在可供投資的資源池中汲水時，私人投資會被擠出。它是由利率的變動而引起的。民間投資在中國堪稱是挹注經濟的活水。只有政府國債投資的帶動，如無民間投資的“跟進”是無法可持續地擴大內需，拉動經濟增長的。現在的問題是政府投資“孤軍奮戰”跡象仍然比較明顯，對民間投資的拉動作用不明顯，全社會投資對政府國債投資的依賴性有增無減。其間也是風險不小。更值得關注的風險，是我國政府還存在著巨額的隱性債務。

關鍵詞：債務理財；世代交疊模型；新古典“擠出”假設

參考文獻：

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在目前實行政企分開的情況下，由于國企改革不徹底，還沒有完全脫離政府的職能范圍。所以，無論是從資源配置效率的角度，還是從社會政治經濟生活穩定的角度，政府都應支持國有企業的市場化改革。地方政府應建立與市場經濟相適應的產權清晰、權責分明、政企分開、管理科學的現代企業制度，這是防范地方債務風險的根本舉措。具體措施如下：

首先，要打破企業、銀行、政府“三位一體”的國有經濟結構，防止因國有企業經營效率不高造成的企業債務向銀行債務轉移，銀行債務再向政府債務轉移；對于競爭性行業的企業，政府應以社會管理者的身份征收稅收，以資本所有者的身份取得收益，而不能干預其經濟活動；國有企業也只能以其所有資產為限進行借款。

其次，要實施國有企業的戰略性調整。一方面，要打破行業壟斷，積極促進行業競爭，提高企業經營效率；另一方面，對不同性質的行業進行分類改革，對公共物品行業實行國有經營，對提供私人物品的國有大中型企業實施股份制改造，對一般的中、小型企業實施市場化改造，一般企業實行民營化等，盡量減少對國有企業的救助。

最后，要建立國有企業權利結構與風險結構的對稱機制。對國有企業要有明確的授權和風險責任的分配，使其在經營權的層級上形成利益與風險的對稱機制，同時形成風險約束，強化經營者的避險動機，以降低國有企業不良資產和經營虧損對財政造成的壓力。

二、拓展政府融資渠道，增強地方償債能力

目前，地方政府主要籌資渠道有稅收收入、國務院批準發行的地方債券、罰沒收入、國家機關提供服務或履行職能而收取的費用等，其中稅收收入在地方財政收入中占95%以上。顯然，地方財政收入的主要來源就是稅收，但在短期內，除非是較大的政策變更，否則很難使稅收收入大幅增長，只有通過發行地方債券，或者降低財政支出成本的方法來擴大財政收入，增強地方償債能力。

由于分稅制，地方政府原有的主題稅種上劃中央，地方主要財源只剩下地方稅，從而使地方財政收入難以滿足履行支出責任的需求。預計在短期內這種局面無法改變，但是開閘征收財產稅不是沒有可能。一方面財產稅具有非流動性，它可以成為地方政府穩定的收入來源；另一方面因為財產稅是一種收益稅，財產所有者是當地公共服務主要的受益者，并且財產產稅還有利于縮小貧富差距，因而較易推廣。

當然，財產稅一定會受到社會部分富裕階層的反對，但是從另一方面來看，財產稅可以讓子孫后代鍛煉出自己創造能力，并且減少因奢華生活而墮落的風險，這方面也會得到人們的支持。

三、推進金融體制改革，積極處理和化解銀行不良資產

國有銀行等金融機構長期充當國家第二財政的角色，致使金融風險以各種形式轉化為財政風險，也是國有銀行產生不良資產的主要原因。

金融風險缺少分擔機制必然造成風險的膨脹、國家財政負擔加重。因此，必須建立多元化的風險約束機制和風險分擔機制。

1.建立金融風險生成的約束機制

進行國有銀行產權改革，引入私人資本，構建風險責任追究機制，加強對企業的信貸約束，并對金融機構在資產負債管理方面進行法律約束。打破由國家財政獨自承擔金融風險的局面，建立“利益共沾，風險共擔”的多元化風險分擔機制，提高國有銀行競爭能力、贏利能力，強化股東對銀行的風險責任。

2.加強金融監管，降低金融體系的風險水平

建立全方位監管體系，通過對流動性比率、資產質量、內部控制等考核，建立起能夠防范市場風險、利率風險、外匯風險的監控制度，也可以通過法律、法規加強外部審計、嚴格資產負債比例監管；建立有效的金融風險預警機制，必要時建立金融機構市場退出機制，減少銀行因倒閉所帶來的財政成本。3.塑造新型銀政關系，搞活國有銀行經營模式

多年來，由于國有銀行不能自主經營，也不能自負盈虧，造成部分國有銀行陷入經濟困境，并且得到國家無休止的救助。沒有退出壓力，沒有競爭力的國有銀行，也就沒有任何危機感，不良資產的數量也在直線上升，拖了國家財政的后腿。

因此，應該重新塑造國有銀行與政府之間的關系，深化金融體制改革，引入競爭機制，讓國有銀行在市場的作用下自力更生，自主創新，提高贏利能力，帶動國家財政收入穩定增長。

四、建立地方政府債務風險防范機制

在我國地方政府債務結構中，隱性債務和或有債務規模比較大，因而對于潛在的地方政府債務風險應給予高度關注。地方政府債務風險，可以通過建立相應的風險防范機制來加以防范。主要包括：風險指標體系的構建、風險指標區間設定、風險指標權數的分配、債務綜合風險值的測定和債務風險綜合評價等。

發達國家已有較為成熟的經驗，目前國際公認的警戒線是歐盟國家簽署的《馬斯特里赫條約》中的規定：一是財政赤字應低于國內生產總值的3%；二是積累的國債余額應低于國內生產總值的60%。

我國一些地方政府也積累了較為成功的經驗，如為了控制債務風險，上海市地方政府債券的發行規模必須遵循三個原則：一是財政赤字占全市GDP的比重要控制在3%以下；二是地方債余額占全市GDP的比重不能超過45%；三是上海財政的債務依存度(地方債券發行額占地方財政支出與地方債務還本付息之和)不能超過15%。

篇(6)

我國目前金融機構的綜合經營歸納起來主要有三類：

一是通過成立金融控股公司或金融集團，持有多個金融機構股權，達到綜合經營。如中信、光大、平安集團，它們分別持有相對控股與絕對控股銀行、證券、保險等金融機構。

二是各類金融機構相互合作，共用平臺，或者成立專門機構實現銷售功能上的綜合經營。如銀行銷售基金、保險產品。

三是各類金融機構共同競爭同一類性質的資產管理業務。如銀行的理財業務，證券公司的定向資產管理業務與集合資產管理業務，保險公司的分紅保險、投資聯結保險等等。雖然業務名稱各不相同，具體操作上因各監管部門監管方式不一而導致業務方式不一，但這些都屬于“信托”范圍，實現的都是“代客理財”。從這點上看，各類金融機構實現了綜合經營。

二、我國金融綜合經營的風險分析

當前從我國金融綜合經營現狀中可以看出綜合經營風險存在以下幾個方面問題：

1、資產管理市場嚴重混亂狀況有所收斂，但未根本扭轉。當前，我國各類金融機構均已開展形式各異的資產管理業務，鑒于近幾年實踐中的慘痛教訓，一些監管部門在監管理念與政策上已有所調整，正在逐步統一，但從總體上看，各監管部門在資產管理業務上，在法律依據、監管政策上仍協調不夠，不盡相同，存在著很多嚴重的風險隱患。

2、金融機構關聯交易增多，出現嚴重的風險傳遞現象。綜合經營的最大優勢在于發揮協同效應，最大風險是如何防范不正當的關聯交易引發的風險傳遞。目前，由于我國對金融控股集團防范風險的防火墻制度尚未系統建立，隨著金融機構之間業務聯系的密切，關聯交易自然增多，風險傳遞問題日益嚴重；利用上市公司、證券公司和商業銀行之間的關聯交易，形成銀行融資、購并、上市的資金循環和利用金融機構與企業的關系，套取銀行的資金或挪用客戶資金解決關聯企業資金需求的現象也使大量存在。

3、當前我國金融業尚不發達，實行的是嚴格分業經營的基本法律框架現實。1993年之前，我國金融業實行的就是混業經營。在我國市場發育不成熟、公司治理機制不完善、監管水平相對較低的情況下，確實導致信貸資金過多的流入股市、期市，助長了投機行為和泡沫經濟的泛濫與發生。當前，我國現實狀況還沒有根本改變，銀行資金若大量流入證券市場、房地產市場、期貨或貨幣市場，可能引發嚴重的泡沫經濟現象，一旦泡沫破裂，銀行將虧損嚴重，將引發金融市場的穩定。

4、外資金融集團對我國金融機構綜合經營的影響。目前，有部分綜合性的海外金融集團已通過各種渠道分別進入我國的保險、證券、銀行等金融領域，甚至實業投資領域，對我國分業經營政策帶來沖擊。例如：匯豐集團擁有上海銀行8%的股權，擁有福建亞洲商業銀行27%的股份，擁有交通銀行19.9%的股權。擁有平安保險19.9%的股權，擁有北京匯豐保險經紀有限公司24.9%的股權。匯豐與山西信托投資公司成立合資基金管理公司，占股33%。幾乎所有的持股比例分別看，都已達到我國對外資股東持股比例的高限，合計看已超過我國的有關規定。中資各類金融機構普遍反映我國國內金融機構實行分業經營，但在華的外資金融機構背后大多是金融集團，他們擁有人才、數據及部分業務實質性的綜合經營。

三、我國綜合經營模式選擇

2.認識到金融控股公司是一把“雙刃劍”

選擇金融控股公司進行綜合經營，最大的益處是可實現交叉銷售、節約成本和有效利用資本等。但另一方面，申請者要充分認識到設立金融控股公司后，將會面臨金融監管部門更嚴格的監管，必須具備熟悉銀行、證券、保險等業務的高素質專業管理隊伍，需要承受較高的組建與整合成本，以及準備對有問題的子公司承擔“救助”義務等。

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關鍵詞：縣鄉財政；運行風險；財政職責

分稅制財政體制改革以來，地方財政收入總體上迅速增長。但處于基層的縣鄉兩級財政的運行質量卻每況愈下，財政風險日漸顯化。這一狀況在某種程度上已經影響了部分地方的社會穩定和基層政權的正常運行。為此，改進縣鄉財政運行質量，化解財政風險，維護社會穩定，成為財政理論與實踐的重要課題。

一、我國縣鄉財政運行風險的基本態勢

（一）財政支出超常增長，收支矛盾突出，公用經費難以為繼，事業發展能力低下

縣鄉兩級政府作為我國基層政權組織形式，負有縣、鄉區域內的公共產品與服務的提供職責。但近年來，我國一些省、市所屬的縣、鄉財政甚至難以維持“吃飯”水平，用來提供公共產品與服務的能力已非常有限。

據統計，1994—2001年間，地方政府財政支出平均占全國財政支出總額的70.33%，而同期地方財政收入平均僅占全國財政收入總額的48.63%.超常增長的支出吞噬著增加的財力，財力的窘困必然制約地方公共事業及地方經濟的發展。這在縣鄉層面表現更為明顯。2000年，全國2074個縣的46%需要財政補助。而且絕大多數縣都不同程度地存在著擠占專款、拖欠工資、醫療費、差旅費等現象。如2001年，安徽省30多個縣拖欠工資總額14.44億元。農村稅費改革后，縣鄉財政的收支矛盾則更加尖銳。比如，現行村辦公費、干部報酬、“五保戶”供養費主要來源于農業稅附加，而農業稅附加只有改革前村提留的二分之一。在上級財政轉移支付有限的條件下，鄉村兩級公用經費難以為繼，縣鄉社會事業發展欠賬嚴重。

（二）財政赤字規模巨大，債務負擔沉重，基層財政風險不斷累積

在我國省、地（市）、縣、鄉四級政府中，處于基層的縣鄉財政因回旋余地小，遇有風險往往難以外化釋放。因而在各種因素的作用下累積了大量赤字與債務。雖然其總體規模目前尚未作出精準的官方統計，但據專家預測，地方財政最終負擔的債務很可能是以萬億計的天文數字，并可能隨著時間的推移而繼續放大。這一預測源于債務不同側面的不完全統計：目前全國近40%的縣一般預算呈赤字狀態，部分縣雖賬面無赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當年應付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。所以，實際發生赤字縣、鄉的數量和赤字規模可能會更大。在財政赤字不斷累積的同時，地方政府負債也日益加重。目前31個省、自治區、直轄市及其以下各級政府均不同程度地負有不同形式的各種債務，而且地方政府的層級越低負債規模越大，債務負擔越重。如鄉鎮基層債務額已超過5000億元，其中鄉鎮一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過2500億元。不僅如此，鄉鎮政府的債務每年尚以200多億元的速度在遞增。

（三）財政收入質量低劣，財政支出剛性增強

依托于稅法征收的稅收是財政收入的基本形式，稅款及時、足額入庫確保了財政收入質量。但近年來，地方政府的非稅收入增加不僅快于稅收，而且一定程度上抑制了稅收的正常增長。而行政性收費、罰沒收入、政府基金等非稅收入形式具有“列收列支”的性質，具有專項用途，難以形成地方政府正常支配的財力。另外，我國現行地方稅收體系中，不僅多為與經濟發展相關性較弱的零星小額稅種，而且在地方預算自求平衡的約束下，收過頭稅、不規范舉債、寅吃卯糧、“空轉”收入等現象大量存在，財政收入“虛增”嚴重。

低劣的財政收入質量，伴隨著剛性的財政支出，使基層財政背負了沉重的負擔。在國家實施積極財政政策的進程中，陸續推出一系列“政策性增資”項目，需要地方提供配套資金。如由地方自籌配套的糧食風險基金，按《農業法》、《教育法》要求高于收入增長比例的支出安排等，這些硬性規定強化了地方財政支出的壓力。另外，雖然財政每年增收達1000億元之多，但同期財政供養人員也是大量增加，加之工資制度改革，一些地區新增財力的80%用于人員經費的增加，縣、鄉等基層的比例更高。

（四）地區間財政能力差距日益擴大，區域間的不平衡態勢加劇

分稅制體制實施以后，雖然轉移支付制度在不斷完善，但與區域經濟發展水平相對應，地區間財政能力差距卻日益擴大。如中西部地區經濟基礎薄弱，經濟發展長期處于相對滯后的狀態。中西部地區的財政能力明顯低于東部地區，而西部地區又低于中部地區。資料顯示，全國縣級財政收支占地方財政收支的比重呈“反向”變動的趨勢。與全國情況不同的是，西部地區縣級財政收支占地方財政收支的比重則是“同向”下降，呈現縣級財政萎縮趨向。

總之，我國縣鄉等基層財政運行質量堪憂，已經積聚并隱含了巨大的財政風險。

二、縣鄉財政運行風險的誘導因素分析

（一）經濟運行質量低下，縣鄉財政運行缺乏強有力的經濟支撐

經濟決定財政，財政運行質量取決于總體經濟運行質量。近年來，由于社會有效需求不足的影響，地方經濟發展遇到前所未有的矛盾和問題：經濟結構失調、下崗職工增多、再就業壓力增大、農民增收速度減緩、企業虧損增加、財政增收難度加大等。而這一時期，正值我國經濟體制改革的攻堅階段，每項改革最終都要財政兜底。各級財政不得不承受政治、經濟和社會穩定的多重壓力。所以，拖欠工資、赤字增多、債務累積形式上是財政問題，實質卻是地方經濟發展滯后在財政上的綜合反映，是經濟未能充分發展導致的。譬如，我國除沿海地區和地處大中城市市郊的縣鄉外，大部分縣鄉經濟以傳統農業為主，財源結構單一。而農產品價格持續低迷，增產不增收，農民因缺乏務農積極性而棄田拋荒，農業稅稅源萎縮，難以形成新的經濟增長點。縣鄉財政運行失去了強有力的經濟支撐。

（二）地方政府短期行為，人為加重財政負擔

中國現行政治制度一般依據政府官員的短期“政績”對其予以考核、晉職提升。濃厚的功利思想和政績意識，常常導致地方政府官員為追求短期政績而犧牲經濟發展戰略目標。比如一些縣鄉政府為了謀求主導產業結構調整、推動城鎮化、開發市場、招商引資等“政績”，推出了一系列形象工程、獻禮工程、達標升級工程，因缺乏調查研究，這些工程常常不得不中途進行調整，浪費了有限的人力、物力資源，使捉襟見肘的基層財政雪上加霜。地方政府的短期行為造成了地方財政的人為負擔。地方政府官員對政績的追求還體現在同級政府間、上下級政府間的競爭、攀比行為中。競爭一方面促進了地方經濟的發展與社會的進步，另一方面則由于缺乏統一規劃與引導及競爭中的急功近利行為，出現了大量簡單粗放的盲目投資行為，進一步加劇了資源的浪費與基層財政的困難。

（三）政府間職責劃分粗糙，地方政府職責與財力矛盾突出

與依據具體的法律劃分政府間事權的國家相比，我國憲法對各級政府的支出范圍與責任只是作了原則性規定，具體事務上的劃分及各級政府的職責權限并不明確，經濟性事務的劃分更為模糊，實踐中缺乏可操作性。1994年推行的分稅制財政體制，對于省、市、縣、鄉各級的財權與事權，并未作出具體規定，客觀上迫使省市級政府利用行政權力加強對財政資金的集中力度。根據權威資料調查，省級政府所集中的資金自1994年至2003年年均提高兩個百分點。市一級政府也在設法提高集中程度。不僅如此，不甚明晰的事權還在不確定地上劃下移，致使事權與財力偏離，尤其是地方政府職責與財力矛盾突出。如，消防、預備役費用支出在分稅制形成時屬于省級財政負擔，但1999年，支出下劃到區、縣；教育經費的承擔責任也是逐級下劃，越到基層可支配財力越薄弱，財政負擔比例越重。加之一些基層政府在鼓勵招商引資、發展經濟的同時，過分夸大稅收優惠作用，為稅源流失打開缺口，導致財政虛收，形成風險隱患。

（四）政府間轉移支付形式龐雜，地區均衡效果不理想

規范化的政府間轉移支付制度，一般由以基本公共服務的地區均等化為目標的均衡撥款及旨在實現特定目標的專項撥款組成，并以前者為主體。但我國現行政府間轉移支付形式過于龐雜，體現為體制補助、稅收返還、專項補助、結算補助等多種形式，并且均衡撥款的轉移支付力度過小，而專項撥款的轉移支付不僅規模龐大，且采用非規范的“基數法”安排轉移支付量。其結果不但未能縮小地區收人水平差距，反而直接推動了這種差距的進一步擴大。1995年推出“過渡期轉移支付”辦法盡管在規范性、科學性、合理性等方面有了明顯進展，但相對于規模龐大的、“基數法”色彩明顯的其他形式而言，過度期轉移支付的作用力度顯得極其微弱。而縣鄉基層財政間轉移支付甚至未能形成制度，區域間財政能力失衡是必然的。

三、縣鄉財政風險的化解與防范對策

對策之一：加快地方經濟發展，改善縣鄉經濟運行環境

我國縣鄉財政的經濟基礎是農業和農村經濟。化解地方財政風險、改善縣鄉財政運行質量的根本出路在于加快經濟發展，增強財政實力，走出“三農”困境。因此，從全局著眼，國家必須調整經濟發展思路與政策，調整農業結構，減輕農民負擔，加大對農業的補貼力度，強化國家對農業、農民的投入支持，改革農村管理體制。譬如，通過有條件地減免及至逐步取消農業稅，涵養農業財源；通過增加農業基本建設投資，擴大農業公共品（如鄉村道路、電網改造等農村小型基礎設施）供給范圍的投入，進一步改善農業生產條件；通過增加對農業科研、教學、新產品培育的財力支持，以無償方式推廣農業先進適用技術，對高科技農業及農業深加工項目實行稅收優惠政策等措施提升農產品質量及國際競爭力。

對策之二：重新界定縣鄉兩級政府職能，明確劃分兩級政府事權及財政職責

目前，盡管法律未對縣、鄉政府的職責作統一、具體的規定，但從縣級財政支出結構看，其主要職能是承擔行政管理、法律與秩序維護費用支出，文教衛生等事業支出以及農村的道路、救災、扶貧、社會保障等支出；而缺乏自、區域差異大的鄉鎮政府也要負責轄區內的社會服務、基礎教育、醫療、災害救濟、法律與秩序的維護等事務等。這種模糊的事權范圍和財政責任必須重新界定。根據農村稅費改革、縣鄉機構改革以及財政改革的要求，事權的重新界定應側重于縣鄉在教育、衛生、社保、公務員隊伍建設等事業發展方面的責任，以充分發揮縣鄉各自優勢。兼顧公平與效率原則，主要將原鄉鎮的教育、衛生、公務員、離退休人員經費和優撫對象優撫金等社會保障事業職責劃歸區縣級管理，城鄉基礎設施建設等事權，原則上按受益范圍確定管理對象，其中跨鄉鎮項目事權主要劃歸縣市管理，鄉鎮范圍內項目事權主要劃歸鄉鎮管理。從而明確區縣本級政治經濟文化中心的地位，強化區縣經濟發展、財源建設責任，減輕鄉鎮建設支出和財源培植等方面壓力。鄉鎮政府的主要職責是鄉村政權正常運轉，以及除教育衛生外的鄉鎮事業發展及轄區內的公共公益事業發展等。事權劃清之后，計劃生育、義務教育、衛生、科學文化、民政等事業費，其人頭經費原則上由縣級財政管理，非人頭經費則由縣級財政與鄉鎮財政按比例分攤支付。

對策之三，完善縣鄉財政體制，理順縣級財政對鄉鎮財政的管理與被管理關系

縣鄉財政體制的完善與確定，應以財權和事權相對稱、有利于縣鄉兩級財源建設并強化財政管理為原則，因地制宜地建立起激勵與約束并重，公平與效率兼顧的“分灶吃飯”機制。首先，在劃分稅種、核定基數、確定分成比例或結算比例上，應縣鄉統籌兼顧，既有利于縣級適度集中財力、增強調控能力，又要考慮鄉鎮行使事權的財力需要，調動鄉鎮政府增收節支的積極性；其次，建立合理的激勵約束機制。縣對鄉鎮的轉移支付等補助形式應與其共享收入基數完成情況掛鉤，鄉鎮公用經費節余部分留用，保證財政體制良性運轉；第三，理順鄉鎮財稅機構體制，增強財稅合力、降低稅收成本、提高工作效率；第四，推進行政機構改革。在合理界定縣鄉政府職能的基礎上，通過合并方式，適度擴大鄉鎮規模，獲得資源規模和集聚效益；最后，強化宏觀管理，理順縣級財政對鄉鎮財政的管理與被管理關系。如在分灶吃飯條件下，鄉鎮財政的一些重大的財政決策如大項支出、舉債、擔保、投資等原則上必須與縣級財政部門協商，取得一致意見后才能付諸行動。

對策之四，建立財政償債基金與風險預警制度，化解與防范財政風險

首先，根據債務形成機制以及各級政府承擔的支付責任，消化現有債務；其次，建立財政償債基金，完善債務償還機制。地方各級財政部門應以年度財政預算安排，財政結余資金等形式建立財政償債基金，并將政府融資項目投資額及項目投資收益的一定比例劃轉入償債基金，專項用于地方政府債務的償還；最后，建立有效的地方財政風險預警系統。根據地方債務特點建立一套既符合地方財政債務狀況，又能反映地方財政風險程度及其變化發展趨勢的風險預警系統，監測和預防債務風險。

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