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篇(1)

[關鍵詞]：行政訴訟調解行政權特殊行政行為

行政訴訟調解，是指在行政訴訟過程中，行政機關與相對人在人民法院的主持和協調下，以行政法上的權利和義務為內容進行協商，形成合意，從而終結訴訟程序的活動。筆者認為行政訴訟調解不能只看作是一種爭議處理方式，還應把它看作是一種特殊的行政權的處分，它是新形勢下解決行政糾紛的一種特殊的行政行為。在此思路下，進而探討規范行政訴訟調解的制度。

一、行政訴訟的性質

行政訴訟是指行政相對人與行政主體在行政法律關系領域發生糾紛后，依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，以作出裁判的一種活動。行政訴訟對行政主體而言是法院對行政主體的法律監督制度；對于行政相對人而言，則是法院對行政相對人的行政法律救濟制度。

（一）行政訴訟是法律監督制度。在行政法律監督體系中，行政訴訟是一種不可缺少的事后法律監督制度，是國家法律監督制度的重要組成部分，其功能主要是監督行政機關以及法律、法規授權的國家組織依法行使職權。人民法院通過對行政案件的審理，發現被訴的具體行政行為違反法律規定或認定違法事實不清，可以運用國家司法權，撤銷違法具體行政行為，或責成行政機關重新作出具體行政行為。在訴訟過程中，人民法院發現被訴具體行政行為有關的人和事違法或有其它瑕疵，還可以向行政機關提出司法建議，要求行政機關予以糾正。實踐表明，法院通過受理和審理行政訴訟案件，依法對被訴具體行政行為的合法性進行審查，并判決一些被告敗訴，體現了司法權對行政權的監督與制約。

（二）行政訴訟是一種行政法律救濟制度。從行政訴訟的設置上看，民告官的行政訴訟是為行政相對人提供保護的救濟途徑。由于行政行為的先定效力，行政相對人在提訟之前根本無法與行政主體對抗，而只能服從，所以，沒有行政訴訟，不法行政行為侵犯相對人的合法權益時，行政相對人的合法權益無法得到保障。從這層意義上說，行政訴訟旨在監督行政機關依法行政的同時保護相對人的合法權益，在相對人的合法權益受到或可能受到具體行政行為侵犯時，為相對人提供及時有效的救濟。

二、行政訴訟的制度缺陷

（一）行政訴訟主要審查具體行政行為的合法性，原則上不審查其合理性。對被訴具體行政行為合法性審查，是人民法院審理行政案件的核心內容，是行政訴訟的一項重要原則，也就是說，行政訴訟主要審查行政主體作出的具體行政行為是否合法，即審查作出機關是否為適格主體，是否具有法定的職權，是否違反法定程序，作出具體行政行為事實是否清楚，適用法律是否正確等五個方面。至于合法具體行政行為對相對人而言是否公正合理，法院原則上不予涉及,該糾紛由當事人另行處理。但在行政過程中由于行政主體享有自由裁量性權力，使得他們在法律許可的范圍內可以自由處分，這樣，不可避免地會出現合法但不合理的行政行為，基于行政訴訟不審查行政行為的合理性，因此，這時訴訟雖然已經結束，但當事人雙方的矛盾并沒有獲得完全解決，即公共利益與個人利益仍然處于失衡狀態，傳統行政訴訟解決糾紛機制已不能完全適應現代行政法的要求。

(二）行政自由裁量權大量運行導致行政相對人對合理性的訴求呼聲越來越高。由于行政管理活動的紛繁復雜，立法不可能通過嚴密的法律規范來約束一切行政行為，大量的行政事務只能由行政機關在其職權范圍的一定幅度內“靈活”處理，為保障行政主體具有適應新情況和靈活作出反映的能力,法律亦需要賦予行政主體在行使其職權時以較廣泛的自由裁量權，自由裁量行政行為由此產生，但與此同時，由于行政裁量權較少受到法律的約束，行政主體在行使行政職權過程中濫用自由裁量權的現象在不少地區和部門廣泛地存在，自由裁量權的過度膨脹，客觀上造成了對行政法制的破壞。隨著社會民主與法制的健全發展，對自由裁量行為應有所限制日益成為行政相對人對行政主體的普遍要求。正是在此需求下，行政合理性的訴求呼聲越來越高，即從實質性方面要求自由裁量行為內容客觀、適度、具有合理性。

三、行政主體在行政訴訟中的調解行為是特殊的行政行為

(一）行政主體的訴訟調解行為是行政行為

行政行為是享有行政權能的行政主體運用行政權對行政相對人所作的法律行為。

1、訴訟調解行為是法律規定范圍內自由裁量的行為。雖然行政主體在訴訟時按照現代行政學理念，可以和相對人進行調解，行政主體在裁量權范圍內有一定的自由空間，但我們應認識到行政主體的行政權來源于法律，行政主體行使行政權的行為必須全面、全程地接受法律的監控，而不能凌駕于法律之上或游離于法律之外，因此，行政主體的訴訟調解行為具有從屬法律性。

2、訴訟調解行為是行政主體運用行政權的行為。訴訟調解對行政主體而言是其在裁量權范圍內決擇的行為，并將自己的意志通過語言、文字、符號或行動等表示出來，為行政相對人設定、變更或消滅某種權利義務，同時約束行政主體與行政相對人，它要求行政主體不得改變自己所作的行政行為，行政相對人必須遵守該行為所設權利與義務，其實質是行政主體行政權能的運用。

3、達成協議的訴訟調解行為是具有法律強制力的行為。行政訴訟調解協議是行政主體和行政相對人化解行政糾紛時的一種相互承諾,它意味著相對人承諾自己所提事實證據的真實性,行政主體承諾認可這種證據的真實性并將其作為自己調整行政意志的依據，相對人所提出的處理意見，意味著承諾如果行政主體采納自己的意見將履行行政主體所設定的義務和放棄行政救濟權,行政主體采納相對人的處理意見，意味著承諾接受相對人的意見作為自己的意見。行政訴訟調解中雙方當事人愿意放棄爭議權、化解糾紛的合意，無論是否有明確的約定，其實已經包含了得到履行并在不履行時由法定機關強制執行的期待。就行政主體而言，該事實行政主體只能作出該行政行為，不能作出與訴訟調解協議不一樣的行政行為；就行政相對人而言，他必須服從和配合行政主體完成該行為所負擔的義務，如果不予服從和配合，就會導致被行政主體申請法院強制執行。

綜上，行政主體訴訟調解行為符合行政行為的構成要件，該行為應被認為是行政法學上的行政行為。

行政主體的訴訟調解行為是特殊行政行為

1、協商性。21世紀的人文精神在于強調社會的和諧、持續發展，基于這樣一種人文精神，21世紀以來的行政法學認為，行政主體與行政相對人的關系在狀態上是一種利益一致的關系。因此，行政的公眾參與得到了迅猛發展，行政逐漸轉向民主和開放，形成了新的行政方式，行政行為的作出不再是行政機關單方面的事，而是在相對人參與下進行的。具體到個案而言，行政的公眾參與即為相對人參與行政意志的形成或行政行為的作出。第一，行政主體有義務向相對人證明其意志的正確性。第二，行政主體有義務聽取相對人的意見。相對人對行政主體的證明有權進行反駁，對公共利益的集合、維護和分配提出自己的意見和愿望，要求行政主體采納并對其原有意志進行修正，通過雙方反復溝通和交流，達到將行政意志融化為相對人意志或將相對人意志吸收到行政意志中的結果。也就是說，現代有些行政行為具有雙方性，是行政主體與相對人合作的產物。而調解制度本質的特點是合意，即調解必須有當事人的同意才能發動，調解達成的協議也必須是當事人自愿達成的協議。正是當事人的合意保證了行政訴訟調解的法律正當性。在調解中，當事人只要理性地進行對話就能夠達到在客觀意義上是正確的解決，而這樣的期待與合意完全是當事人根據自己的得失計算后而作出的妥協，是行政相對人參與行政意志的表現，亦是行政主體與相對人搏弈的結果。

司法審查性。

確認行政行為合法是調解的基礎。我們討論行政訴訟調解，應該建立在法院已經確認了行政行為是合法的基礎上。因此，法院首先審查行政行為是否合法是能否調解的前提。通過訴訟調解化解行政爭議，并不是放棄法院對行政行為的合法性審查，而是在查明事實，分清是非，不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，做好調解工作，使行政行為既合法又合理，從而達到法律效果與社會效果的統一。

審查調解協議的內容具有合理性是目的。首先，從行政訴訟調解的適用范圍來審查。根據判決與被訴行為的關系,行政判決可以分為維持判決、駁回訴訟請求判決、確認判決、撤消判決、履行判決和變更判決。依據訴訟調解和行政行為的雙重屬性，筆者認為只有適用駁回訴訟請求判決的部分行政訴訟才能進行調解，一是被訴行政行為合法，但具有屬于合理性范圍問題的；二是被訴行政行為合法，但因情況變化需要變更或廢止原行政行為的。其次，從行政訴訟調解內容的合理性來審查。所謂合理，是指具體行政行為的準確性和適當性，即行政主體在法定幅度內準確裁量、作出正確決定的，稱為具體行政行為適當（合理），反之則是不適當（不合理）。不合理表現在：一是行政主體在自由裁量范圍內選擇作出某種行政行為時，沒有注意權利與義務、個人所受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡。二是行政主體忽視酌定應當考慮或不應當考慮的因素；三是行政主體沒有遵守自由的先例和諾言、同等情況不同處理，或變更先例時沒有說明理由。最后，從訴訟調解協議形成的過程來審查。即應審查看有沒有下列情形：雙方當事人雖有達成協議的意向，但是由于行政相對人法律知識或其它知識的欠缺，他們不知如何恰當保護自己的合法權益，或由于受到來自外在的壓力而不得不放棄自己的合法權益；行政主體有沒有為換取相對人的調解同意而犧牲合法的公共利益。如有此情況，人民法院應根據職權主義原則，對雙方當事人的調解活動進行必要的引導與監督。

綜上所述，人民法院的審查是行政訴訟調解協議生效的關鍵因素。這就要求人民法院應努力提高處理各類行政爭議和應對復雜局面的司法能力。在堅持依法審查具體行政行為合法性的同時，積極參與行政訴訟調解，對雙方當事人的調解活動進行必要的引導與監督，實現調解與審判的協調。

四、探尋規范行政訴訟調解的制度

（一）行政訴訟調解范圍法定。即用法律的方式確定適用調解的行政訴訟，不符合規定的行政訴訟，不能啟動行政訴訟調解程序。

（二）審查行政行為的合法性和合理性。即啟動行政訴訟調解后，法院不但要審查被訴具體行政行為的合法性，而且還要審查當事人簽訂的調解協議的合理性，只有在行政行為既合法又合理的情形下，法院才確認該調解協議。

篇(2)

關鍵詞:行政訴訟調解協調撤訴

我國行政訴訟審判的現狀和問題

我國行政訴訟法第十五條規定:人民法院審理行政案件,不適用調解."公權不可處分"明確禁止對行政訴訟案件進行調解,但調解畢竟是中國的一項優良傳統,加上行政訴訟本身脫胎與民事訴訟,有些案件兼有行政案件與民事案件的性質和特點,使得行政案件的承辦人員在不知不覺中運用協調解決問題,總是盡力地做調解工作.雖然人民法院審理的行政案件數量在不斷增加,但與其同時行政訴訟案件的撤訴率也在不斷上升.在這些撤訴的案件中,因被告改變具體行政行為或做出原告要求的行為,原告認為目的達到,申請人民法院撤訴,然后人民法院準許撤訴,從而訴訟就此了解.或在人民法院的默認乃至協調下解決,而使原告撤訴,從而獲得法院的準許.行政訴訟案件越來越多的通過協調或用調解的方式來結案,使行政訴訟案件的撤訴率不斷上升.我國行政訴訟法第五十條規定:人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前,原告申請撤訴的,或者被告改變其所作的具體行政行為,原告同意并申請撤訴的,是否準許由人民法院裁定.《行政訟訴法》施行至今,據有關資料顯示,幾乎沒有哪個人民法院審查撤訴申請后,作出過不準撤訴的裁定①.在人民法院的行政訴訟案件結案的方式中,原告撤訴的比例從27%上升到51%②.從一些行政法官的報告中,我國個別地區的撤訴率竟然高達81.7%③.那么,為什么在行政訴訟調解的問題上,理論與實踐不一致呢行政訴訟以撤訴的方式結案為何如此高呢顯然高比例撤訴的背后是人民法院做了大量的動員息訟工作和協調工作.人民法院對撤訴進行審查的規定名存實亡.法律對有關撤訴的規定起不了什么作用:一方面由于缺乏法律上的依據,訴訟中的調解游離于制度之外不受法律的規制,另一方面,人民法院在行政訴訟案件中往往在各項利益的權衡下作出撤訴的裁定.于是人民法院只有變相調解,進行庭外和解常被稱為協商,庭外工作等;人民法院與原告,被告"合謀"用人民法院裁定終結了大量的行政訴訟,在撤訴的案件中,人民法院的隨意性很大,這實際上采取了逃避司法審查,進行庭外和解的方法是有悖于法律精神的.有人認為這種人為高比例的撤訴率已給行政審判的正常開展帶來了危害:表現在(1)嚴重影響了行政訴訟所追求的社會效果(2)法官的公信度下降(3)法院的威信降低(4)影響了法律的嚴肅性(5)影響法官素質的提高④.我國行政訴訟法雖然明文否定了調解,但事實上阻止不了當事人庭外和解以及實踐中高比例的撤訴率,大量的撤訴率就說明了這一點.

二,建立行政訴訟調解制度的原因

行政訴訟法中的調解是指行政主體和行政相對人在人民法院審判組織的主持下,基于自愿,平等協商的原則,經過雙方協商解決行政糾紛的一種解決途徑⑤.行政訴訟調解制度的建立具有深刻的法律基礎.

(一)發展的行政訴訟實務為行政訴訟調解奠定了基礎

從行政訴訟審判實踐看,調解其實大量存在,基表現形式為和解既通過和解,行政機關改變了具體行政行為,行政管理相對人接受并向人民法院申請撤訴,然后人民法院準許撤訴進而案了事了,實踐中這樣的做法收到了良好的社會效果和法律效果.從客觀上講,行政訴訟適用調解雖有悖于立法規定,但在許多情況下,卻取行了較好的社會效果,既然可用調解的方法促成原告和被告雙方和解不違反,那么,諱言調解以及將調解結案的方式排斥于行政訴訟法大門之外,是不科學的.法律規定行政訴訟不適用調解,其初衷主要是防止被告即行政機關利用其特殊的地位而迫使原告放棄其合理的請求.但是,誠如有學者言:事實上,允許調解未必損害原告利益和公共利益,不允許調解也不見得能能夠保護原告利益和公共利益⑥.在實踐中,我國大部分的行政訴訟案件是通過以撤訴的方式結案的,相當多的案件是通過原,被告協商并達成一致意見而結案,或者人民法院協調后被告改變了原具體行政行為,然后原告向人民法院申請撤訴并得到人民法院的準許撤訴.倘若建立行政訴訟調解制度,那么撤訴率將會自然下降,人民法院可用"行政調解書"的方式或用其他的調解方式來結案,其訴訟功能就會顯示出來.據此,一些司法工作實務者認為,由于上面的原因導致原告撤訴,實際上就是在行政訴訟中實施了調解⑦.也有一些學者以為當前由于前述原因導致的高撤訴率已使行政訴訟適用調解成為必然⑧.

對建立行政訴訟調解制度的展望

作為人民法院審理行政訴訟案件的一種手段和方法,在實踐中大量運用調解已是不爭的事實,我國應適時把調解作為一種正式制度加以確定,以避免我國目前在這一問題上理論與實踐相脫節的弊端,調解能在民事,訴訟刑事訴訟中適用,相信也可以適用于我國行政訴訟當中,并會運用的很好.

注釋:

①:何海波著:"行政訴訟撤訴的思考",《中外法學》,2001年第2期.

②:參見楊海坤,朱忠一《我國行政訴訟制度步履艱難的原因探析》,裁于《行政法學研究》,1999年第4期.

③:孫林生,刑淑艷:"行政訴訟以撤訴方式結案為什么居高不下-----對365件撤訴行政案件的調查分析",《行政法學研究》,1996年第3期.

④:參見羅應鵬《對行政訴訟中法官息訟行為的重新認識及評判》,裁于《人民司法》,2000年第11期.

⑤:胡著:《權利與權力的博弈》,中國法律出版社,2005年版第337頁.

⑥:參見《完善行政訴訟法專家談》,裁于《法律日報》2005年3月29日.方世榮著:《論行政相對人》,中國政法大學出版社,2000年版第113頁.

⑦:王振清主編,吉羅洪副主編:《行政訴訟前沿實務問題研究》,中國方正出版社,2004年9月第一版第322頁.

⑧:申濤:《關于行政訴訟適用調解的探討》,武漢大學研究生學報人文社會科學版2005年3月6日.

⑨:王振清著:《行政訴訟前沿實務問題研究:問題,思考,探索》,中國方正出版社,2004年版第322頁第323頁.

參考文獻:

徐靜琳主編:《行政法與行政訴訟法學》,上海大學出版社2005年版.

李牧主編:《中國行政法學總論》,中國方正出版社2006年第一版.

應松年主編:《行政法與行政訴訟法學》,法律出版社2005年版.

胡錦光著:《行政法案例分析》,中國人民大學出版社2006年版.

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關鍵詞：原告資格；法律上利害關系；行政訴訟

一、行政訴訟原告資格——概念、性質

原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端對人的影響是否充分，從而使人成為該案訴訟的正當原告。如果人符合原告資格的各項要求，具有為司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認為人在訴訟中享有法院應當給予保護的、實實在在的利益。原告資格的一個作用就是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭端的權力。原告資格與人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關系。凱爾森認為，由法律規范所調整的人的行為是由兩種因素構成的：屬事因素和屬人因素，即必須要做或不做的事以及必須要做或不做這件事情的人。法律規范在決定作為法律條件或法律后果的人的行為時，就決定了這兩個因素。原告資格所要解決問題無非就是，什么人是與某事有足夠的利益的人和什么事是被稱為司法性爭端的事。就行政訴訟（或司法審查）而言，“什么人”之要素，是要保證該人擁有自己特有的、不同于他人的利益；“什么事”之要素，是要保證爭端的性質屬于一個行政爭議。因此，行政訴訟原告資格，就是公民、法人或其他組織就行政爭議具有的向法院提起行政訴訟從而成為行政訴訟原告的法律能力。

關于原告資格的性質,學術界存在兩種對立的觀點。一種觀點認為原告資格具有實體和程序雙重性質，即原告資格既是一個實體問題，又是一個程序問題。因為原告資格與引訟的行政行為有直接聯系，沒有行政行為便無所謂原告；同時原告資格又是在程序中產生的。另一種觀點認為，原告資格只是一個程序問題，而不是實體問題。因為原告資格所要解決的是公民、法人或者其他組織是否有提訟的資格，而并不涉及行政主體與行政相對人之間實體權利義務的裁判，提起行政訴訟并不一定能勝訴，被訴行政行為是否違法要通過法院的審理來判斷。

把行政訴訟原告資格的性質認定為程序性問題比較妥當。因為原告資格所要解決的是公民、法人或者其他組織是否有提訟的資格,而并不涉及行政主體與行政相對人之間實體權利義務的裁判，把原告資格認定為具有程序與實體雙重性質會不當限縮當事人的訴權，堵塞一些權利的救濟渠道。

二、對我國現行法關于行政訴訟原告資格規定的評析

（一）我國現行法中關于行政訴訟原告資格認定標準的相關規則及評析

1.合法權益標準

《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起行政訴訟?！钡?4條第1款規定：“依照本法提訟的公民、法人或其他組織是原告。”第41條規定：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織?！卑凑者@三條規定，原告資格的關鍵標準是被訴行政行為侵犯了原告的合法權益。也就是說，被行政行為侵犯合法權益的人就具備原告資格，可以依法提起行政訴訟。但侵犯合法權益與否，是法院經過訴訟審查后才能得出的最終結論，這是一個訴訟認定結果，而不是一個在階段就真正能夠解決的問題；而且侵犯權益是一個實質結果，原告資格首先要回答的不是結果問題而是法律關系的關聯性問題，這是一個形式問題。

2.法律上利害關系標準

《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提訟?！?/p>

這種關于“利害關系”的表達方式來源于《行政訴訟法》第27條關于行政訴訟第三人的規定，在這種表述之下，使那些與案件有一定利害關系的非相對人失去了獨立訴訟的機會，或者說他們只能依靠有“法律上利害關系”的相對人的而作為第三人參加訴訟，否則，利益就不能通過訴訟的方式予以保護。這種認定，實際上是比較明顯的放棄了用相對人來認定原告資格的觀點，看似降低了原告資格的標準，實際上限制了人行使訴權。

關于什么是“法律上利害關系”，如何理解“法律上利害關系”標準均無相關解釋。對“法律上”主要形成了兩種理解，即“法律上保護的利害關系”和“法律上應當保護的利害關系”。前者認為，實證法上所明確保護的權益，沒有實證法明確規定，人就不具有原告資格；后者認為，“法律上的利害關系”不僅僅是法律所規定的、顯而易見的原告資格的條件，還包括人可以期望通過訴訟得到法律保護的利害關系。

（二）已有的幾種重構行政訴訟認定標準的設想

1.影響與利害關系標準

該標準建議在《行政訴訟法中》增加有關原告資格的一般規定為：“公民、法人或其他組織的權益受到行政行為法律上或者實際影響的，有權依照本法提訟?！?.法律上的利益標準

該標準建議把《行政訴訟法》第24條第1款修改為：“自然人、法人或其他組織提起行政訴訟，應當與被訴的行政行為有法律的利益。前款所稱利益，是指相關法律要求行政機關作出行政行為時應當考慮且通過訴訟值得保護的正當利益。公益行政訴訟的原告資格不受本條規定的限制?！?/p>

3.新法律上利害關系標準

該標準關于原告資格的一般認定的立法建議為：“與被訴行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織依照本法規定提起行政訴訟的，該公民、法人或其他組織是原告?！?/p>

三、行政訴訟原告資格認定標準的重構——以美國法為借鑒

（一）美國法上的原告資格認定標準

美國原告資格的標準經歷了從法定損害標準到雙重損害標準，最后到事實上的不利影響標準的演變。

1.法定權利標準

1940年以前，當事人只在權利受到侵害時才有資格。這種嚴格的法定權利標準使得當事人要想獲得司法審查，必須要向法院表明，行政機關的違法行為侵犯并損害了他個人的被憲法、法律或普通法所保護的人身或經濟上的權利或利益。如果權利沒有受到侵害，即使由于行政機關的行為遭受重大損害，這種損害是沒有法律錯誤的損害，當事人沒有資格。這個標準理論上的缺點是混淆程序法上的和實體法上的標準。

2.雙重損害標準

20世紀40年代以后，傳統的原告資格越來越不適應時代的需要，因此導致了改革?！睹绹摪钚姓绦蚍ā返?02條規定：“因行政機關而使法定權利受到侵害的人，或受到有關法律規定范圍之內的機關行為的不利影響或損害的人，均有權要求司法審查。”這一規定實際是突破了原先的法定權利損害標準，“因行政機關而使法定權利受到侵害”是傳統的原告資格標準，“或受到有關法律規定范圍之內的機關行為的不利影響或損害”則是新發展的原告資格標準，故稱之為雙重損害標準。

3.事實上的不利影響標準

20世紀70年代以后，在數據處理組織協會訴坎普議案中，美國聯邦最高法院根據聯邦行政程序法，取消了原告必須提出他受法律保護的利益受到侵犯的規定。如果對原告資格有爭議，那問題就在于原告是否是提起復審訴訟的恰當當事人。而要弄清在事實上是否存在著損害的問題，就能夠裁決原告資格的問題。也就是說，如果原告能夠證明他申請審查的行政行為在事實上對他造成了經濟或其他損害，那他就有原告資格，為了取得原告資格，原告只是需要證明被告的行為使他受到損害就行，這就是所謂的單一事實損害標準。也就是事實上的不利影響標準。正如施瓦茨所認為的：“原告資格的標準是受不利之影響。如果原告提出，他受到他所要求的行政行為的不利影響，也就是說這個行為在經濟上或其他方面損害了他，那么原告就既有可以源于經濟損害，也可以有源于非經濟價值的損害。”

（二）重構行政訴訟原告資格認定標準的一點構想

基于行政訴訟原告資格的程序性質，考慮到行政訴訟原告資格與受案范圍各自獨立的關系，以及行政訴訟原告資格與條件的關系，參考已有的立法建議，我國行政訴訟原告資格的認定可以參考美國的做法，即采用事實上的不利影響標準。立法條文可為“公民、法人或其他組織受到被訴行政行為事實上不利影響的，有權提起行政訴訟。”采用事實上的不利影響標準認定原告資格，可以有效地避免以實體權利限縮原告資格，同時也給司法機關留下了一定的裁量空間，能夠防止濫用訴權。

參考文獻：

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[9]應松年.外國行政程序法匯編[M].北京：中國法制出版社，1999：84.

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一、行政訴訟協調制度現狀考量

行政訴訟協調，它是指在行政訴訟過程中，由法院法官主動參與協調引導，就當事人雙方的共同愿景，在合法合規的基礎上，就訴爭問題達成“合意和解”協議的一種終結訴訟方式。也就是說，行政訴訟協調是在沒有任何外來壓力的干撓下，由法院法官引導行政雙方當事人，在自愿平等協商的基礎上，互諒互讓，就爭議的事實或事項，達成一致意見而形成的以解決紛爭和終結訴訟程序為目的協議。

我國行政訴訟法雖然沒有明確規定行政案件適用協調制度，但協解畢竟在不知不覺中成了行政審判中一種結案方式。長期以來，我國的行政管理和司法審判工作過于剛性，行政訴訟不適用調解的做法，實際上把行政機關與行政管理相對人視為不可調和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。從審判實踐來看，行政案件撤訴率高的現象已經說明，大量的行政案件在法院的主持下，通過協商、協調的方式得以解決，有的因被告改變具體行政行為達到原告撤訴的結果，有的因法院發現具體行政行為違法，主動與行政機關交換意見，有的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決糾紛的主持人——人民法院幾乎對申請撤訴的都予以準許。[2]據統計，1996年因法院協調而撤訴的行政案件數占所有撤訴行政案件數的51.7%，1997年是56.6%，1998年上升至60.7%，1999年又升至64.6%，2000年甚至高達69%，[3]特別是近年來因法院協調而撤訴的行政案數更是占據了撤訴案件的絕大多數。在法律和司法解釋還沒明確規定“協調”制度的情況下，一些法院大膽思維和創新，制定了《行政訴訟協調制度實施辦法》，通過適用協調方式由原告主動撤訴結案。

我們經調查，以協調方式由原告撤訴結案的，主要有以下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，判決撤銷或者確認違法，存在一定的負面影響的涉及群體性的、矛盾易激化的案件；二是行政賠償案件，通過法院協調，從而及時化解雙方矛盾，解決紛爭；三是因履行行政合同所引發的案件；四是訴不履行法定職責，尚需繼續履行的案件；五是行政裁決、行政處理案件；六是不服具有一定自由裁量權的具體行政行為的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有協調價值的案件。對以上各類案件，法院根據合法、自愿、公平公正和主要事實清楚的原則，組織雙方當事人進行協調，在認識一致的基礎上，對行政相對人的權利和利益進行合理的調整，促使原告撤回，從而解決行政爭議。因在行政訴訟中，如果完全排斥法官“協調”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，極易導致“案結事不了”，不僅不能解決矛盾，還可能激發更大的矛盾；如果在查清事實，分清是非的基礎上，采取協調、協商的方法，既可以“案結事了”，又避免了判決后激化雙方矛盾。客觀地講，行政訴訟適用協調雖在立法上沒有規定，但是在司法實踐中以得到較廣泛的運用，并取得了較好的社會效果。

我們從司法實踐來看，在行政訴訟中法院法官進行適當的協調，只要其協調過程和結果不違反法律，不侵害公共利益，有利于和諧穩定發展，就有構建和創設的現實必要。一是從法律的原則性規定來看，行政訴訟協調的運用是構建和諧社會的需要；二是從自由裁量權的使用來看，行政訴訟協調的運用是審判實踐的需要；三是從違法行政當糾來看，行政訴訟協調的運用是我國社會現實的需要；四是從行政審判中的利益衡量來看，行政訴訟協調的運用是行政訴訟目的的需要；五是從行政追求高效率和低成本來看，行政訴訟協調制度的建立是正公與效率的需要。但在實踐中較大的問題在于，由于在行政訴訟中法院不能調解，不少案件是原、被告在法院的默許乃至動員下通過“協調”解決的，被告改變、撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外給予原告某些好處，原告認為達到目的，便申請撤訴，訴訟就此了結。這實際是沒有調解書的調解。這些撤訴案件，使行政訴訟不允許調解的規定被悄然規避，名存實亡。這種異化了的方式因沒有法律層面上的支撐和依據，有時使得協調顯得有些過于隨意，并使之異化成為某些法官手中的權力。比如“以壓促撤”、“以判壓撤”、“以勸壓撤”、“以誘促撤”、“以拖壓撤”等等現象時有發生。這種“和稀泥”式的無原則協調及壓服式的非自愿性協調最直接的表現和結果無疑是多年來撤訴率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。象近年來全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高達到57.3%，個別法院的撤訴率竟達到81.7%[4]；又比如2003年全國行政一審行政訴訟結案88050件，其中撤訴和協調處理41547件，占47.2%[5]，2004年全國行政一審行政訴訟結案92192件，其中撤訴和協調處理43705件，占47.4%[6]，2005年全國行政一審行政訴訟結案95707件，其中撤訴和協調處理41620件，占43.5%[7]。

我們從以上數據可以看出，作為行政相對人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因導致原告不正常撤訴呢？通過調查，一是來自法院的“協調”使原告撤訴；二是訴訟過程中，被告改變原行政行為，原告同意并申請撤訴；三是來自原告人自身的醒悟而主動撤訴。除第三種撤訴方式外，第一、二種方式的“協商”、“協調”、“庭外做工作”等，實際上就是“合意和解”，但這種諸多的合意和解后而撤訴的案件的案卷中，我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對撤訴申請的審查過程。與其讓這種變相的調解、協調處理成為規避法律的工具，不如采取有效措施，將其納入司法監控的范疇，從立法制度上進行規范，使之成為保護行政相對人合法權利、促進行政主體依法行政的重要方式。

二、行政訴訟協調的種類

盡管行政訴訟協調的確立和適用有利于保護原告合法利益，減少訴累，有利于促進依法行政，有利于促進社會的和諧穩定。但我們要明確的是行政訴訟的協調既不同于訴訟中的和解，又不同于訴訟調解。訴訟調解則作為一項原則，“既是當事人處分權的表現又是人民法院審判職能的表現”[8]。而訴訟協調在行政訴訟中卻不應作為一項原則，它只是訴訟活動中的審理和裁判方式。因此，行政訴訟協調并不是拋棄規則的協調和衡平，也不是無邊無際的隨意協調。它具有合法性、有限性、適度性、約束性、平等性等界線要求?；谛姓V訟協調的界線要求，它主要包括以下四類：

（一）行政裁決案件的協調。行政裁決是行政司法權的具體表現。在行政訴訟中，當事人要求糾正行政機關的行政裁決，其實質也在于滿足其民事主張，會始終圍繞著自己民事權利義務的有無及多少來爭論行政裁決的合法性，而人民法院在審查行政裁決行為時，判斷行政裁決是否正確合法也始終以行政機關對民事糾紛雙方當事人之間民事權利義務關系的確定是否正確合法為標準。因此，法院行政裁決權在民事糾紛“合意和解”失去裁決基礎的前提下給“私權利”讓步，既不是“公權力”的放棄，又符合“裁決行政”定紛止爭維護行政管理秩序的立法目的。從以上層面來說，“行政裁決”中“公權力”與“私權利”存在著“合意和解”的可能性[9]。

（二）行政不作為案件的協調。也即不履行法定職責案件的協調。我們知道，“權自法出”，“職權法定”。“行政權既是職權又是職責，是職權與職責的結合體，作為職權可以行使，但作為職責，卻必須行使，否則構成失職”[10]。這就要求行政機關在行使行政職權時，必須依法承擔相應的義務和責任，即法定職責。從司法實踐來看，行政機關不履行法定職責的案件，通常表現為三種情形，即行政機關拒絕履行、拖延履行或不予答復。人民法院通過審查認為行政機關應當履行法定職責而沒有依法履行的，對于拒絕履行的行政行為，只能判決撤銷，并責令其重作。對拖延履行，不予答復的，只能判決在一定期限履行。這對原告而言，顯然效率太低，如果行政機關經人民法院從中協調而主動履行應當履行的職責，這種積極作為既合乎行政目的，對相對人來說正好達到訴訟目的，是一種典型的雙贏局面。

（三）行政自由裁量權案件的協調。我國行政訴訟法規定對合法但不合理的行政行為只能判決維持，而人民法院判決一經作出，行政機關必須不折不扣的執行，這樣必然導致社會效果不好。為了避免這種情形的發生，最高人民法院通過司法解釋規定，對于合法但存在合理性問題的行政行為，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求，該規定實際上為行政機關在判決后行使自由裁量權，變更不合理行政決定創造了條件。事實上，因行政主體在裁量權范圍內放棄一定的“公權力”與“私權利”和解，以促使行政相對人盡快地履行具體行政作為，既不違背行政的合法性原則，又符合行政盡快地恢復行政管理秩序的目的，還符合行政的效率理念和目的理念。從司法實踐來看，現在有許多案件通過法院從中協調，行政機關不僅沒有放棄法定職責之嫌，相反，會使行政行為更加符合立法旨意，各方抵觸情緒較小，甚至可以說是各類行政訴訟案件中最不損害行政機關權威的一種。

（四）行政賠償案件的協調。我國《行政訴訟法》第67條第3款規定，“賠償訴訟可以適用調解”。因此，行政賠償存在著“合意和解”的可能性已得到我國立法的明確認可。關于行政賠償訴訟適用協調制度的構建，應當體現下列考慮：一是從行政賠償訴訟目的上來考慮?！爸袊姓V訟的唯一目的是保護公民,法人和其他組織的合法權益”[11]?？梢?，保護公民，法人和其他組織的合法權益是行政訴訟的主要目的，這也是行政賠償訴訟的主要目的。二是從實體法規定來考慮。行政賠償訴訟是訴訟中一種，屬程序法律，要受到實體法律，即國家賠償法中行政賠償法律規范的影響。從司法實踐來看，行政賠償案件調解的結果往往是受害人賠償數額的減少，在現行已經很低的賠償標準下，還要降低賠償數額，這不能不使人懷疑國家是否有賠償的意圖，而這又是違背國家立法的本意的。既然國家通過國家賠償表示其對公民利益的尊重和保護，那么這種尊重與保護就要體現國家對公民權利和權益的保護和關懷，這也是行政賠償與民事賠償在價值上最大的不同。正是基于以上考量，筆者認為，對行政賠償必須構建協調制度。一方面刪除我國《行政訴訟法》第67條第3款，在行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協調制度。另一方面從修改實體法著手，限制行政賠償調解制度可能帶來的消極影響。

三、行政訴訟設立協調制度的適用范圍

在我國行政訴訟程序中，不適用協調主要有兩種情形:一是法律或規章明確仔細地規定了行政機關作出決定的條件和方式，行政機關即沒有自由裁量權，因此不存在協調適用之基礎，不適用協調；二是對某項具體行政行為由法律、法規明顯規定“無效”、“不能成立”、“有權拒絕”的具體行政行為提起的訴訟，法院不得進行協調。除以上兩類外，適用協調的情形主要有以下幾類：

（一）行政賠償訴訟案件

行政賠償訴訟允許調解已由法律作出規定，但出于以上所述行政賠償調解制度可能帶來的消極作用來考量，從規范行政訴訟協調程序來看，行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協調制度較為妥當。如侵犯公民健康權，造成其身體傷害或者部分喪失勞動能力或者全部喪失勞動能力的行政賠償訴訟案件；又如侵犯公民、法人和其他組織的財產權，造成損害的行政賠償訴訟案件。通過法院引導，當事人雙方對具體補償數額相互平等協商，達成合意和解，從而達到解決糾紛的目的。

（二）行政訴訟案件

1、因行政裁決和處罰而提起的行政訴訟案件可適用協調。主要有兩類：（1）如果行政機關所作出的行政裁決和處罰具體行政行為是基于自由裁量權作出，則法院可在自由裁量權范圍進行協調。比如對增收滯納金、停業整頓、罰款、拘留、勞動教養等具有不同幅度的行政裁決和處罰行政行為，通過協調來化解行政相對人的怨氣和對立情緒，從而樹立和提高行政機關和司法機關的執法公信。（2）如果行政機關作出的行政裁決和處罰具體行政行為事實清楚，適用法律、法規正確，僅僅違反法定程序的，則法院可適用協調。比如不服行政機關權屬爭議歸屬確認決定，不服行政機關對某種民事行為責任、效力作出認定，不服基層人民政府作出的民間糾紛處理決定，不服行政機關強制補償或拆遷安置決定，不服行政機關對侵權或損害賠償所作裁決等等，以上可以進行目的在于說服相對人接受行政行為的協調工作，從而促進社會和諧穩定。

2、因行政指導行為而提起的行政訴訟案件可適用協調。在行政指導行政行為中，作為行政相對人有進行判斷并進而作出是否服從的選擇自由，若相對方不服從，行政機關不能因此而給予其處罰或者其他形式的制裁。其實現是以相對方的認同為前提，比如對“以幫助、保護行政相對方的利益并達成一定行政目的”授益性行政指導不服的；“行政主體對于危害公益、妨礙秩序之行為，所施以規范、預防及抑制的”規制性行政指導不服的；“行政主體對相對方相互間發生爭執，自行協商不成而出面調停以達成妥協的”[12]調整性行政指導不服的。對以上行政指導引起的爭議進行協調，可以進一步規范行政機關的具體行政行為，從而監督行政機關進一步依法行政。

3、因行政合同爭議而提起的行政訴訟案件可適用協調。一直以來，行政合同爭議納入民事救濟的理論基點在于“否認行政合同是屬于行政行為”和“訴訟和復議救濟的范圍界定為單方行政行為”。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，已專門把行政行為的內涵作了擴大化解釋，“行政行為不僅包括單方行為，也包括雙方行為”[13]。這一重要修改，為作為雙方行政行為的行政合同納入行政訴訟范圍提供了最直接的法律依據。盡管目前通過行政訴訟解決行政合同爭議的案例較少，但行政合同爭議提起的行政訴訟已在法院的司法實踐得以應用。目前我國較為典型常見的行政合同有：國有土地出讓合同、國有企業承包和租賃合同、門前三包責任合同以及計劃生育合同、環境污染治理合同、交通線路或出租車經營權有償使用合同等等。隨著大量行政合同的出現，行政合同爭議提起的行政訴訟也必將應運而生，而通過協調來解決雙方的爭議更是一種明顯的趨勢。從司法實踐來看，能通過行政訴訟協調解決爭議的行政合同主要有以下幾類：（1）認為行政機關不履行行政合同義務的；（2）對行政機關實施的合同違約制裁不服的；（3）對行政機關單方變更或解除行政合同不服的；（4）對行政機關行使合同履行的監督權和指揮權不服的；（5）對行政機關締結行政合同行為不服的等等。[14]

四、行政訴訟協調的程序和結案方式

協解是以平等自愿為基礎的，判決是以強制為特征的，二者是性質完全不同的解決糾紛的方式。在構建和諧社會和當前官民矛盾較為尖銳的情況下，協調不應僅限于一審程序，在二審、再審程序中適用協調，也能夠更好、更有效地保護當事人的權利。筆者認為，在行政訴訟程序和結案方式方面，應主要從適用協調的“審前、審中、審后”三個階段進行規范。

（一）協調的審前程序，即啟動程序。協調的適用應由行政訴訟當事人一方或雙方申請提出，并且一般應采取書面申請。法院也可根據具體案件情況，在查明事實、對具體行政行為的合法與否作出初步判斷后給當事人提出申請的建議，但是法院不能依職權強行啟動協調程序，另外就是法院在協調前，應對案件事實是否清楚、權利義務關系是否明確進行審查，只有在事清責明的情況下才能進行協調。從司法實踐來看，法院行政訴訟協調的運用可以有三種啟動方式：第一，由當事人申請啟動。只要行政爭議當事人的一方或雙方提出和解的想法或者要求人民法院進行協調的，從解決爭議和化解矛盾的角度考慮，人民法院可以考慮進行協調。第二，由人民法院引導啟動。人民法院認為根據行政訴訟法的合法性審查、獨立審判、適用法律位價、對原告不得加重處罰原則，有可能通過協調解決行政糾紛的，經征求雙方當事人同意，亦可運用協調。第三，由相關部門協調啟動。協調不僅僅有人民法院參與引導，有些行政訴訟案件雖然由行政管理行為而起，但還涉及到其他行政機關，在行政機關內部不一定解決得了，如果當事人雙方以外的行政機關或主管部門出面協調，這時人民法院可以邀請政府相關部門或者其他國家機關參加，從而啟動協調程序，這樣可以達到最優的協調效果。

（二）協調的審中程序，即處理程序。大多數情況下，爭議是發生在行政主體和行政相對人之間的，行政爭議各方在平等自愿的基礎上，由人民法院召集雙方當事人進行協調，分別傾聽各方意見或者同時聽取各方意見。但在協調階段，人民法院應注意把握以下幾點：一是本人參加。也就是行政訴訟的協調要求當事人本人參加，且具有訴訟能力，包括行政機關應當是能夠承擔權利義務的行政主體，原告及第三人具備完全的行為能力。二是公開進行。協調應一律公開進行。因“行政訴訟不僅僅涉及當事人之間的利益，更重要的在于行政行為的公益性，可能對其他社會成員產生實際或未來的影響”[15]。三是合法協調。在行政法意義上，合意和解協議是一種公法契約，應比照行政程序法的有關規定進行協調。人民法院主要引導雙方合意和解協議確定的行為符合特定的法律規定，以不損害第三人的合法權益為主旨。四是“協判合一”。借鑒我國民事調解、刑事訴訟中的自訴案件調解和行政賠償訴訟調解的經驗，法院可選擇“協判合一”模式，也就是說，行政訴訟協調必須堅持能協則協，當判則判，協判結合，案結事了。法院在行政訴訟協調過程中，為防止案件“久協不決，以拖壓協”，應規定協調的次數不超過三次，可選擇三級協調法，即承辦人先行協調、庭長再協調、院長最后協調的方法，妥善解決行政訴訟糾紛。同時協調的時限應在行政訴訟的審限允許范圍內完成。

（三）協調的審后程序，即終結程序。在行政訴訟中，對于經法院協調，當事人達成“合意和解”后，原告申請撤訴的，當然還是依照傳統的結案方式裁定準予撤訴，對于撤訴的理由一般不再審查。但在法院協調制度下，當事人雙方達成“合意和解”后，沒有申請撤訴而又有合意和解具體內容的，采取何種結案方式？目前司法理論界有多種觀點：一是應以出具“終止審查決定書”形式結案。二是應以“書面協議”形式結案。三是應以“調解書”形式結案。四是應以“裁定書”的形式結案。筆者認為，以上四種觀點各有利弊。從我國行政訴訟的現狀考量，筆者較為贊同第四種觀點，即我國行政訴訟協調制度的結案方式應采用“合意和解裁定書”的形式。因為行政訴訟“法院協調”既是當事人之間的“公法契約”行為，又是法院的職權行為，既有當事人“自治”，又有法院依職權的“引導”，而訴訟行為的中止或終結，當事人雖具有促進作用，但主動權仍然掌握在法院手中，對當事人中止或終結訴訟的行為是否準許，必須由法院審查后決定。因此，“合意和解”協議并不當然地中止或終結訴訟，其中止或終結訴訟的效力必須由審判權賦予。用“合意和解裁定書”的形式結案，正如準予撤訴的裁定一樣，既能反映出當事人的“自治”，又能體現出法院的“審判職能”。

總之，為了盡快構建起我國的行政訴訟協調制度，我們應對《行政訴訟法》相關條款進行必要的修改，比如將《行政訴訟法》第50條“人民法院審理行政案件，不適用調解”修改為“人民法院審理行政案件，不進行調解，但可適用協調”。在第51條后增加一款，即：“經協調，原、被告雙方達成合意和解協議的，由人民法院審查后制作合意和解協議裁定書”?？傊?，我們要真正走出困境，必須構建符合我國國情的符合時代潮流和民主法治精神的行政訴訟協調制度，從而使行政“合意和解協議”裁定書成為人民法院向社會公眾展示司法公正形象的載體和窗口。

注釋：

[1]應松年、楊偉東:《我國行政訴訟法修正初步設想》，載《法律教育網》，2005年6月9日。

[2]王養慶：《建立行政訴訟調解制度的可行性探討》，載《法律教育網》，2005年9月5日。

[3]何薇：《行政訴訟中建立調解制度的司法需求》，載《審判研究》，2006年第6期，第40頁。

[4]何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中國行政法學精粹》2002年卷第204頁

[5]《2003年全國法院司法統計公報》，載《最高人民法院公報》2004年第3期，第16頁。]

[6]《2004年全國法院司法統計公報》，載《最高人民法院公報》2005年第3期，第15頁。]

[7]肖揚：《最高人民法院工作報告》，載《最高人民法院公報》2006年第4期，第10頁。

[8]江偉主編：《民事訴訟法》，高等教育出版社，2004年1月第2版，第200頁。

[9]仇慎齊：《行政訴訟存在“合意和解”可能性的案件類型分析》，載《法制日報》，2006年4月7日。

[10]揚海坤主編，《中國行政法基礎理論》，中國人事出版社，2000年5月第1版，第9-10頁。

[11]馬懷德主編，《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第70頁。

[12]包萬超：《轉型發展中的中國行政指導研究》,《行政法論叢》第1卷，第66-67頁。

[13]《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》釋義，最高人民法院行政審判庭編，第5頁。

篇(5)

【關鍵詞】行政訴訟；不可彌補；預防性

引言

我國現行行政訴訟以事后的司法救濟為中心，并輔之以執行停止制度，[1]雖然，這種立法例對控制行政權力、保障行政相對人合法權益均不乏積極作用。但是，這種"亡羊補牢"式的權利保障體系對于那些不可恢復的被侵害的權益的保護卻顯得蒼白無力，與"有效、無漏洞"的權利保護之國際標準尚有一段距離，[2]因而，借鑒發達國家的成功經驗，創立具有中國特色的預防性行政訴訟，對履踐"依法治國"的目標，具有深遠意義。

一、預防性行政訴訟的特征與意義

1.預防性行政訴訟的特征

預防性行政訴訟，顧名思義，是指為了避免給行政相對人造成不可彌補的權益損害，在法律規定的范圍內，允許行政相對人在行政決定付諸實施之前，向法院提起行政訴訟，請求法院審查行政決定的合法性，阻止違法行政行為實現的訴訟。與一般行政訴訟相比，這種訴訟具有如下特征：

（1）預防性。一般的行政訴訟屬于事后救濟，行政相對人只有在其權益受到侵害后，才能提訟，而預防性行政訴訟則不同，其功能就是為了避免行政決定的實施給當事人造成不可彌補的權益損害，因此當事人可以在損害發生之前就提起行政訴訟，以阻止行政決定的執行。

（2）直訴性。預防性行政訴訟的直訴性是指預防性行政訴訟的提起無需遵循行政法上的窮盡行政救濟原則。所謂窮盡行政救濟原則是指當事人在沒有利用一切可能的行政救濟以前，不能申請法院針對于他不利的行政決定作出裁判，亦即當事人在尋求救濟時，首先必須利用行政內部存在的最近的和簡便的救濟手段，然后，才能請求司法救濟，這也就是我國行政法學界所稱的"行政救濟前置原則"。[3]窮盡行政救濟原則既然只是原則，則必然存在若干例外情況。如果行政決定的執行會給行政相對人造成不可彌補的損失，仍堅守"事后救濟"的方式，要求當事人先行行政救濟，然后再進入司法審查程序，必將導致預防性行政訴訟的預防的喪失，故預防性行政訴訟應具有直訴性質，不必受窮盡行政救濟原則的約束。

（3）執行停止性。與民事行為不同，行政行為盡管具有瑕疵，但其仍具有公定力、確定力、拘束力和執行力，在其未被有權機關撤銷以前，行政相對人仍有服從的義務。[4]預防性行政訴訟程序的啟動，雖不能消滅行政行為的公定力、確定力和拘束力，但其卻具有暫時性執行停止的效力。因為，建立預防性行政訴訟的目的在于避免行政行為給行政相對人造成不可彌補的損害，如果其不具有執行停止的功能，在訴訟程序中任憑行政行為付諸實施，則其預防性目的就根本無法實現。

2.預防性行政訴訟的意義

建立預防性行政訴訟機制的重要意義表現為以下兩個方面：

（1）使我國的行政訴訟與國際標準接軌

從世界范圍而言，在行政訴訟立法中，對行政相對人的權利保護類型有三種：壓制式的或事后的權利保護、暫時性的權利保護、預防性權利保護。[5]從理論上來講，上述三種權利保護類型互相補充，組成一個有效且無漏洞的權利保護體系，缺乏其中之一就會出現法律漏洞，從而對行政相對人合法權益的保護造成不利。因此，國外立法對預防性權利保護早有規范。在英國，行政法有禁止令、執行令、阻止令、確認判決四種救濟手段和程序，可供行政相對人在其權益受到行政損害之前，事先向有關法院請求司法救濟。（注：參見王名揚著：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年7月第1版，第184-194頁。）德國是行政訴訟中預防性權利保護理論構造及實務運作最成熟的國家。為了達到德國基本法第19條所要求的有效且無漏洞的權利保護標準，該國建立了預防性不作為訴訟與預防性確認訴訟。預防性不作為訴訟同英國的阻止令、禁止令的功能相似，是指為了防止有侵害當事人權益之虞的行政處分之作成，當事人請求法院預防性地加以制止的訴訟。預防性確認訴訟同英國的確認判決的功能相似，是指當事人有特別的確認利益時，請求法院確認有即將發生之虞的法律關系的存在與否或者在未來不得為某一行政行為的訴訟。該訴訟確認的法律關系、地位，再結合某些（如給付、不作為等）請求權，將對其它領域產生放射效力，起到抑制紛爭產生的功能。（注：參見（臺）朱健文：《論行政訴訟中之預防性權利保護》，載《月旦法學》1996年第3期，第93-95頁。）我國乃人民的社會主義國家，人民的權力高于一切，建立符合國際潮流的預防性行政訴訟既是形勢所趨，亦是保障人權所需。

（2）填補我國現行行政訴訟的法律漏洞

法律漏洞是指依現行法之基本思想及內在目的對某項問題應當加以規定而沒有規定的現象。[6]有學者認為：我國現行行政訴訟雖以事后的司法救濟為重心，但在《行政復議條例》、《行政訴訟法》中均明文規定了執行停止制度，亦即行政程序的執行停止制度與司法程序的執行停止制度。這兩種制度規定：在行政相對人提起行政復議或行政訴訟時，為了避免給行政相對人造成不可彌補的損害，行政機關或司法機關可以依行政相對人的申請或依職權決定停止行政決定的執行。因此，我國現行法律規定的救濟體系是有效且無漏洞的，沒有創立預防性行政訴訟的必要。其實不然，在這個問題上，我國法律存在明顯的原發型的法律漏洞，理由如下：

其一，行政程序的執行停止制度屬于內部救濟，其有效性值得懷疑。由于行政復議機關與作出行政決定的行政主體之間有隸屬關系，甚至在一定程度上具有利害關系，即使不是如此，由于兩者同屬于行政體系，對同一問題的立場、觀點容易趨向一致，故部門偏見、部門袒護等現象較為普遍。這點也可以從我國行政復議制度的空洞化現象中略知一斑。據某一中級人民法院的統計，該院受理的85起行政案件中有62件經過行政復議，占總數的72.94％，復議機關維持了62件，維持率為100％，而這62件案件經過行政訴訟，被撤銷或部分撤銷的有25件，占總數的40.32％。由此可見，行政復議形同虛設絕非危言聳聽。[7]因此，行政程序的執行停止制度在保護當事人權利方面存在明確的法律漏洞。

其二，司法程序的執行停止制度雖屬于外部救濟而不存在部門偏見、部門袒護之弊病，但這種制度對當事人的保護往往緩不濟急。因為，該制度需要遵守行政法上的窮盡行政救濟原則。而在這種情況下，要求當事人窮盡行政救濟無異于是從干枯的空洞中吸取石油。因為在實務中，行政決定的執行往往在行政救濟程序進行中，甚至在進行前就已經終結，對該違法行政決定所產生的損害無法和難以排除，也就是說在獲得判決之前，當事人就必須容忍該違法行政行為的侵害。由此可見，司法程序的執行停止制度的有效性也因窮盡行政救濟原則所設置的程序壁壘而大打折扣。

預防性行政訴訟能彌補我國現行執行停止制度的缺陷，表現在：一方面其屬于司法救濟，故能克服行政程序的執行停止制度的部門偏見與部門袒護的弊??；另一方面其作為行政訴訟的特別程序，可以越過行政救濟前置的壁壘，及時、有效地防止行政行為給當事人造成的不可彌補的損害，因此，預防性行政訴訟的創立實屬必需。但我國創立的預防性行政訴訟與外國相關制度相比較應具有中國特色。

其一，在提訟的時間層面上，英、美、德等國法律均規定為行政處分作成之前或執行完畢前。這就意味著允許當事人在合法權益有被公權力侵害之虞，于行政處分未作成之前，有權要求司法干預。這種作法，從"控權論"出發，加強了對行政權的監督，對保障人權很有好處，但也有疏忽行政公益之嫌。在行政處分尚未公布之前，就允許司法干預，也缺乏對行政權的尊重，而與三權分立原則相背。我國行政法應堅持"平衡論"，兼顧個人權益與社會公益。因此，當事人只能在行政決定作出之后，于行政決定執行完畢以前提起預防性行政訴訟。

其二，英美國家在預防行政侵害方面，雖然救濟手段豐富，有公法上的救濟手段如禁止令、執行令；有私法上的救濟手段如阻止令、確認判決。然而，在適用程序上，手續繁雜，各不相同，并且執行令、禁止令只適用具有"司法性"的行政決定，而何謂"司法性"，普通法又不能提供一個明確的標準。當事人如選擇救濟方式有誤，就會導致敗訴。所以，英美國家預防性救濟程序弊病叢生。我國創立的預防性行政訴訟應具有簡便、統一的特點，有利于對當事人訴權的保護。

二、預防性行政訴訟的適用條件與受案范圍

1.預防性行政訴訟的適用條件

預防性行政訴訟作為行政訴訟的特別類型，是不適用行政法的窮盡行政救濟原則的例外，與一般行政訴訟相比，有其特殊的適用條件：

（1）損害的不可彌補性。對損害的不可彌補性不應囿于字面意義，而應作廣義上的理解。通常而言，其包括以下幾種情況：A.無法或難以排除或難以彌補的損害，例如對法人名譽權的侵害；B.有造成既成事實之虞的，例如土地使用權的許可，當事人很可能立即在土地上進行開發利用，形成既成事實；C.僅能以金錢賠償才能救濟，例如人身自由的限制與剝奪；樹木的砍伐。

（2）損害的具體性與受害者的特定性。損害的具體性是指當事人不能對違法的行政規范性文件等抽象性行政行為提起預防性行政訴訟。受害者的特定性是指預防性行政訴訟的資格僅限于直接受到行政決定侵害的行政相對人。因為預防性行政訴訟不是民眾訴訟，它要求當事人必須比一般公眾有更多的利益。當然，受害者的特定性是指受害者是否確定，同受害者的多寡是有區別的。比如一份公告搬遷的行政行為雖然針對的是行政主體轄區的多數人，但受其影響的行政相對人是明確的，故公告搬遷的行政行為符合受害者特定的預防性行政訴訟的適用條件。

（3）執行的短暫性。預防性行政訴訟的目的在于防止行政決定的執行給當事人造成不可彌補的損害，如果行政決定雖然違法，但不馬上執行，當事人有足夠的時間提起行政復議、行政訴訟，違法行政決定在執行前就可以被有權機關撤銷、變更，所以預防性行政訴訟只適用于立即執行的行政決定。

2.預防性行政訴訟的受案范圍

為了體現社會公益，根據上述適用條件，借鑒國外的立法例，再結合我國實務中的具體情況，預防性行政訴訟的受案范圍應界定在以下幾種情況：

（1）行政拘留。行政拘留是行政處罰中最嚴厲的制裁手段，并且其涉及的是公民最基本的人權--人身自由權?；谶@種認識，《治安管理處罰條例》規定："行政相對人在交納一定數目的保證金后，行政拘留可以暫緩執行。"然而，該制度賦予了行政機關過大的自由裁量權，同行政程序的執行停止制度一樣，其不是一種有效的權利保障手段。另外，行政拘留一經執行完畢，行政相對人被剝奪的人身自由，就再也無法得到恢復，只能通過金錢賠償來補償。根據《國家賠償法》規定，我國的國家賠償原則是慰撫性賠償原則，當事人所得賠償僅具有象征性意義，其數額低于所受損失。[8]按照《國家賠償法》第26條規定，"侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國家上年度職工平均工資計算。"所以，將行政拘留納入預防性行政訴訟的受案范圍是必要的。

（2）勞動教養。將勞動教養納入預防性行政訴訟的受案范圍有以下理由：

其一，有關行政法規定：勞動教養管理委員會主管勞動教養的審查批準，勞動教養管理委員會由民政、公安、勞改部門的負責人組成。然而，在實務中勞動教養的審批權掌握在公安機關手中。這樣公安機關既是追訴機關，又是裁決機關，不符合職能分離的原則。

其二，《行政處罰法》第42條規定："責令停產停業、吊銷許可證或者執照，較大數額的罰款，當事人可以要求聽證"。勞動教養作為一種類似刑罰的處罰卻被排除于聽證程序之外，這不能不說是一個立法缺陷。又因為人們長期將勞動教養定性為勞動強制教育措施，《治安管理處罰條例》也未將其列入治安處罰之列，故該法規定的保證金制度，也不適用于勞動教養。由此可見，有關勞動教養的立法缺乏對當事人程序保障的規定，不利于控制行政自由裁量權的濫用，容易侵害當事人的人身自由，并且現行勞動教養的收容期限為1-3年，必要時可以延長一年，其嚴厲程度要比管制、拘役等刑罰更高，一旦出現錯誤，就會給當事人人身自由造成不可估計的損害，并且其損害還不能依法取得國家賠償，因為，受傳統的勞動教養不是行政處罰觀念的影響，《國家賠償法》將其排除于行政賠償范圍之外。那么將勞動教養納入預防性行政訴訟的受案范圍是否可行呢？筆者認為是可行的。理由如下：

其一，在行政訴訟實務中已將勞動教養作為行政處罰的一種。最高人民法院在對《行政訴訟法》第11條規定的受案范圍所作的司法解釋中規定："公民對勞動教養管理委員會作出的勞動教養決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。"

其二，預防性行政訴訟作為行政訴訟的特別程序，其目的就是為了避免行政決定給當事人造成不可彌補的損失。勞動教養涉及的是人身自由，一旦剝奪就難以恢復，故將其列入預防性行政訴訟的受案范圍是符合法理的。

（3）可能造成既成事實的行政行為。這主要是發生在行政許可的領域內。例如某有關土地使用權的行政許可行為侵犯了當事人的土地使用權，如果按通常的救濟途徑，獲取土地使用權許可者，可能在違法行政許可被撤銷前，就已經在土地上進行了建筑或開發。因此，對當事人的保護最多以賠償的方式收場。特別是申請者所建的項目具有公共使用目的（如公共設施、垃圾場等），則此種傾向更為明顯。因此，在這種情況下，允許當事人提起預防性行政訴訟實屬必要。

（4）遲延的行政行為。行政機關對當事人的申請，應在法律規定的期間內作出決定，法律沒有規定期間的應在合理期間內作出決定，不能要求當事人在向法院提訟之前，無止境地等候行政機關的決定，特別是在不必要的等待可能會使當事人遭受較大的經濟損失或失去較好的贏利機會時更是如此。因此，為了避免給當事人造成難以彌補的損失，應允許當事人在經過合理的等待后，提起預防性行政訴訟，要求法院強制行政機關及時履行行政義務。

（5）事實行為。行政機關的事實行為雖不能直接對當事人的權利義務發生影響，但有時其間接影響亦相當巨大且難以彌補。因此，將之納入預防性行政訴訟的受案范圍，對保障當事人合法權益很有必要。在實踐中，行政機關的資訊行為常被忽視，故在此略作探討：

資訊行為例如編制目錄、檢查結果、鑒定結果等，對當事人的利益有時起著生死攸關的作用，如檢查結果的可能會對那些被認為有產品質量問題的廠家以致命打擊。因此，為了制止不正確檢查結果的，防止對當事人造成不可挽回的經濟損失，應允許其在檢查結果未前提起預防性行政訴訟。

[1]參見《行政訴訟法》第2條，第44條。

[2]參見[臺]朱健文：《論行政訴訟中之預防性權利保護》，載《月旦法學》1996年第3期，第90頁。

[3]參見王名揚著：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第642頁。

[4]葉必豐：《論行政行為的公定力》，載《法學研究》1997年第5期，第86頁。

[5]參見（臺）朱健文：《論行政訴訟中之預防性權利保護》，載《月旦法學》1996年第3期，第93頁。

[6]梁慧星著：《民法解釋學》，中國政法大學出版社1996年版，第251頁。

篇(6)

[關鍵詞]：行政訴訟調解行政權特殊行政行為

行政訴訟調解，是指在行政訴訟過程中，行政機關與相對人在人民法院的主持和協調下，以行政法上的權利和義務為內容進行協商，形成合意，從而終結訴訟程序的活動。筆者認為行政訴訟調解不能只看作是一種爭議處理方式，還應把它看作是一種特殊的行政權的處分，它是新形勢下解決行政糾紛的一種特殊的行政行為。在此思路下，進而探討規范行政訴訟調解的制度。

一、行政訴訟的性質

行政訴訟是指行政相對人與行政主體在行政法律關系領域發生糾紛后，依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，以作出裁判的一種活動。行政訴訟對行政主體而言是法院對行政主體的法律監督制度；對于行政相對人而言，則是法院對行政相對人的行政法律救濟制度。

（一）行政訴訟是法律監督制度。在行政法律監督體系中，行政訴訟是一種不可缺少的事后法律監督制度，是國家法律監督制度的重要組成部分，其功能主要是監督行政機關以及法律、法規授權的國家組織依法行使職權。人民法院通過對行政案件的審理，發現被訴的具體行政行為違反法律規定或認定違法事實不清，可以運用國家司法權，撤銷違法具體行政行為，或責成行政機關重新作出具體行政行為。在訴訟過程中，人民法院發現被訴具體行政行為有關的人和事違法或有其它瑕疵，還可以向行政機關提出司法建議，要求行政機關予以糾正。實踐表明，法院通過受理和審理行政訴訟案件，依法對被訴具體行政行為的合法性進行審查，并判決一些被告敗訴，體現了司法權對行政權的監督與制約。

（二）行政訴訟是一種行政法律救濟制度。從行政訴訟的設置上看，民告官的行政訴訟是為行政相對人提供保護的救濟途徑。由于行政行為的先定效力，行政相對人在提訟之前根本無法與行政主體對抗，而只能服從，所以，沒有行政訴訟，不法行政行為侵犯相對人的合法權益時，行政相對人的合法權益無法得到保障。從這層意義上說，行政訴訟旨在監督行政機關依法行政的同時保護相對人的合法權益，在相對人的合法權益受到或可能受到具體行政行為侵犯時，為相對人提供及時有效的救濟。

二、行政訴訟的制度缺陷

（一）行政訴訟主要審查具體行政行為的合法性，原則上不審查其合理性。對被訴具體行政行為合法性審查，是人民法院審理行政案件的核心內容，是行政訴訟的一項重要原則，也就是說，行政訴訟主要審查行政主體作出的具體行政行為是否合法，即審查作出機關是否為適格主體，是否具有法定的職權，是否違反法定程序，作出具體行政行為事實是否清楚，適用法律是否正確等五個方面。至于合法具體行政行為對相對人而言是否公正合理，法院原則上不予涉及,該糾紛由當事人另行處理。但在行政過程中由于行政主體享有自由裁量性權力，使得他們在法律許可的范圍內可以自由處分，這樣，不可避免地會出現合法但不合理的行政行為，基于行政訴訟不審查行政行為的合理性，因此，這時訴訟雖然已經結束，但當事人雙方的矛盾并沒有獲得完全解決，即公共利益與個人利益仍然處于失衡狀態，傳統行政訴訟解決糾紛機制已不能完全適應現代行政法的要求。

(二）行政自由裁量權大量運行導致行政相對人對合理性的訴求呼聲越來越高。由于行政管理活動的紛繁復雜，立法不可能通過嚴密的法律規范來約束一切行政行為，大量的行政事務只能由行政機關在其職權范圍的一定幅度內“靈活”處理，為保障行政主體具有適應新情況和靈活作出反映的能力,法律亦需要賦予行政主體在行使其職權時以較廣泛的自由裁量權，自由裁量行政行為由此產生，但與此同時，由于行政裁量權較少受到法律的約束，行政主體在行使行政職權過程中濫用自由裁量權的現象在不少地區和部門廣泛地存在，自由裁量權的過度膨脹，客觀上造成了對行政法制的破壞。隨著社會民主與法制的健全發展，對自由裁量行為應有所限制日益成為行政相對人對行政主體的普遍要求。正是在此需求下，行政合理性的訴求呼聲越來越高，即從實質性方面要求自由裁量行為內容客觀、適度、具有合理性。

三、行政主體在行政訴訟中的調解行為是特殊的行政行為

(一）行政主體的訴訟調解行為是行政行為

行政行為是享有行政權能的行政主體運用行政權對行政相對人所作的法律行為。

1、訴訟調解行為是法律規定范圍內自由裁量的行為。雖然行政主體在訴訟時按照現代行政學理念，可以和相對人進行調解，行政主體在裁量權范圍內有一定的自由空間，但我們應認識到行政主體的行政權來源于法律，行政主體行使行政權的行為必須全面、全程地接受法律的監控，而不能凌駕于法律之上或游離于法律之外，因此，行政主體的訴訟調解行為具有從屬法律性。

2、訴訟調解行為是行政主體運用行政權的行為。訴訟調解對行政主體而言是其在裁量權范圍內決擇的行為，并將自己的意志通過語言、文字、符號或行動等表示出來，為行政相對人設定、變更或消滅某種權利義務，同時約束行政主體與行政相對人，它要求行政主體不得改變自己所作的行政行為，行政相對人必須遵守該行為所設權利與義務，其實質是行政主體行政權能的運用。

3、達成協議的訴訟調解行為是具有法律強制力的行為。行政訴訟調解協議是行政主體和行政相對人化解行政糾紛時的一種相互承諾,它意味著相對人承諾自己所提事實證據的真實性,行政主體承諾認可這種證據的真實性并將其作為自己調整行政意志的依據，相對人所提出的處理意見，意味著承諾如果行政主體采納自己的意見將履行行政主體所設定的義務和放棄行政救濟權,行政主體采納相對人的處理意見，意味著承諾接受相對人的意見作為自己的意見。行政訴訟調解中雙方當事人愿意放棄爭議權、化解糾紛的合意，無論是否有明確的約定，其實已經包含了得到履行并在不履行時由法定機關強制執行的期待。就行政主體而言，該事實行政主體只能作出該行政行為，不能作出與訴訟調解協議不一樣的行政行為；就行政相對人而言，他必須服從和配合行政主體完成該行為所負擔的義務，如果不予服從和配合，就會導致被行政主體申請法院強制執行。

綜上，行政主體訴訟調解行為符合行政行為的構成要件，該行為應被認為是行政法學上的行政行為。

行政主體的訴訟調解行為是特殊行政行為

1、協商性。21世紀的人文精神在于強調社會的和諧、持續發展，基于這樣一種人文精神，21世紀以來的行政法學認為，行政主體與行政相對人的關系在狀態上是一種利益一致的關系。因此，行政的公眾參與得到了迅猛發展，行政逐漸轉向民主和開放，形成了新的行政方式，行政行為的作出不再是行政機關單方面的事，而是在相對人參與下進行的。具體到個案而言，行政的公眾參與即為相對人參與行政意志的形成或行政行為的作出。第一，行政主體有義務向相對人證明其意志的正確性。第二，行政主體有義務聽取相對人的意見。相對人對行政主體的證明有權進行反駁，對公共利益的集合、維護和分配提出自己的意見和愿望，要求行政主體采納并對其原有意志進行修正，通過雙方反復溝通和交流，達到將行政意志融化為相對人意志或將相對人意志吸收到行政意志中的結果。也就是說，現代有些行政行為具有雙方性，是行政主體與相對人合作的產物。而調解制度本質的特點是合意，即調解必須有當事人的同意才能發動，調解達成的協議也必須是當事人自愿達成的協議。正是當事人的合意保證了行政訴訟調解的法律正當性。在調解中，當事人只要理性地進行對話就能夠達到在客觀意義上是正確的解決，而這樣的期待與合意完全是當事人根據自己的得失計算后而作出的妥協，是行政相對人參與行政意志的表現，亦是行政主體與相對人搏弈的結果。

司法審查性。

確認行政行為合法是調解的基礎。我們討論行政訴訟調解，應該建立在法院已經確認了行政行為是合法的基礎上。因此，法院首先審查行政行為是否合法是能否調解的前提。通過訴訟調解化解行政爭議，并不是放棄法院對行政行為的合法性審查，而是在查明事實，分清是非，不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，做好調解工作，使行政行為既合法又合理，從而達到法律效果與社會效果的統一。

審查調解協議的內容具有合理性是目的。首先，從行政訴訟調解的適用范圍來審查。根據判決與被訴行為的關系,行政判決可以分為維持判決、駁回訴訟請求判決、確認判決、撤消判決、履行判決和變更判決。依據訴訟調解和行政行為的雙重屬性，筆者認為只有適用駁回訴訟請求判決的部分行政訴訟才能進行調解，一是被訴行政行為合法，但具有屬于合理性范圍問題的；二是被訴行政行為合法，但因情況變化需要變更或廢止原行政行為的。其次，從行政訴訟調解內容的合理性來審查。所謂合理，是指具體行政行為的準確性和適當性，即行政主體在法定幅度內準確裁量、作出正確決定的，稱為具體行政行為適當（合理），反之則是不適當（不合理）。不合理表現在：一是行政主體在自由裁量范圍內選擇作出某種行政行為時，沒有注意權利與義務、個人所受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡。二是行政主體忽視酌定應當考慮或不應當考慮的因素；三是行政主體沒有遵守自由的先例和諾言、同等情況不同處理，或變更先例時沒有說明理由。最后，從訴訟調解協議形成的過程來審查。即應審查看有沒有下列情形：雙方當事人雖有達成協議的意向，但是由于行政相對人法律知識或其它知識的欠缺，他們不知如何恰當保護自己的合法權益，或由于受到來自外在的壓力而不得不放棄自己的合法權益；行政主體有沒有為換取相對人的調解同意而犧牲合法的公共利益。如有此情況，人民法院應根據職權主義原則，對雙方當事人的調解活動進行必要的引導與監督。

綜上所述，人民法院的審查是行政訴訟調解協議生效的關鍵因素。這就要求人民法院應努力提高處理各類行政爭議和應對復雜局面的司法能力。在堅持依法審查具體行政行為合法性的同時，積極參與行政訴訟調解，對雙方當事人的調解活動進行必要的引導與監督，實現調解與審判的協調。

四、探尋規范行政訴訟調解的制度

（一）行政訴訟調解范圍法定。即用法律的方式確定適用調解的行政訴訟，不符合規定的行政訴訟，不能啟動行政訴訟調解程序。

（二）審查行政行為的合法性和合理性。即啟動行政訴訟調解后，法院不但要審查被訴具體行政行為的合法性，而且還要審查當事人簽訂的調解協議的合理性，只有在行政行為既合法又合理的情形下，法院才確認該調解協議。

篇(7)

關鍵詞：公益行政訴訟；司法權實現；社會公眾

從現行法律上講,我國行政訴訟的相關法律至今尚未確定公益行政訴訟這一制度。但在司法實踐中,有關公益行政訴訟的案件卻層出不窮，我國《行政訴訟法》第二條:公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提訟。第四十一條:原告提訟應當符合的首要條件是認為具體行政行為侵犯其合法權益。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(下稱《若干解釋》)第十二條:與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟。將“相對人原告資格論”改為“利害關系人原告資格論”,加強對當事人訴權的保護，糾正實踐中被理解為只有行政行為特定針對的相對人才能成為適格的原告這一想法,并賦予相關受害人的原告資格,擴大了訴權范圍。但在司法實踐中,公益行政訴訟因缺乏必要的法律依據,所以勝訴的甚少。

一、公益行政訴訟的概念

公益行政訴訟是我國法學界特有的概念，關于公益行政訴訟的概念，首先應明確公益的涵義，馬懷德教授認為，公益有雙層含義。第一層是社會公共利益，則為社會成員所享有的利益。公益的第二層是國家的利益。所謂公益訴訟就是為了維護公民的利益和國家的利益而出現的一種訴訟。公益行政訴訟，是指公民、法人或其他組織認為行政主體行使職權的行為違法，侵害社會公共利益或國家利益時，任何組織和個人均可根據法律法規的授權,對違法、違規行為,依法向法院直接提出請求或向特定機關提出請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。這類訴訟的出現,是社會進步的顯著標志,它表明了人們法律意識與權利意識的增強。

二、公益行政訴訟司法權實現的障礙

《若干解釋》第12條之規定:與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。這表明與具體行政行為有直接利害關系的人享有原告資格，并且有間接利害關系甚的人也應該有原告資格。所以說這一規定應征了現代行政訴訟法不斷擴大原告資格的范圍這一趨勢。但司法實踐中，通常只有直接利害關系才被承認。因此,鑒于我國現行訴訟制度的缺陷,導致公眾無法直接通過民事訴訟或行政訴訟程序來保護國家和公共利益不受侵害。所以我國公益訴訟的缺失使得建立公益行政訴訟制度具有緊迫的必要性。

三、公益行政訴訟司法權實現的必要性

1．填補現代法制的空白的需要。即指那些依法治思想或者法律條文對某些問題應加以司法控制而實際上沒有實現司法權的現象。因違法相對人不,其他人沒有資格。如果建立行政公益訴訟,賦予公眾對社會公共利益提訟的資格,建立公益訴訟能喚起公眾的自我保護意識，隨著法律意識的普遍提高,在法治社會中,面對不公平、不合法的事,任何一個公民,都有權利通過司法救濟的最終程序得到解決，就可以填補現代法制的空白,從而實現司法權。

2．遏制違法行為發生、實現公民權利義務。建立行政公益訴訟可遏制違法行為的發生,實現公民參與國家管理的權利和義務。生活中一些違法、違規行為時有發生，侵害社會公眾的利益?，F實的民事侵權糾紛中,包括行政機關的“不作為”行為,法律若允許任何公民都可以通過訴訟對侵犯國家利益、社會公共利益的行為訴至法院,則能喚起公民參與國家管理的積極性。可能有人會說這也可能引訟權利的濫用，但公益行政訴訟的案件范圍是特定的,僅限對侵害國家利益和社會公共利益的行為提起的訴訟,因此,造成濫訴的可能性較小。即使這樣，為防止訴權濫用,可以在行政公益訴訟中建立反訴制度,以追究原告濫用訴權的民事責任。

四、結語

中國應早日建立公益行政訴訟,,實現法律的價值。構建公益訴訟制度有著重要的現實意義。當前，我國公益訴訟的缺失使得建立公益行政訴訟制度具有緊迫的必要性，消除限制原告資格的障礙，賦予任何組織和個人公益訴訟原告的資格是促進公益訴訟司法救濟的前提，也能使我國司法權更好的得以實現。

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