序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇新型城鎮化建設范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

一、新型城鎮化過程中引入PPP模式的重要意義

創新融資渠道，滿足新型城鎮化發展的資金需求，是一項緊迫的新課題。PPP模式作為政府和社會資本之間為了合作建設城市基礎設施項目或者是為了提供某種公共產品或服務而建立起來的一種伙伴式的合作關系，被視為緩解新型城鎮化資金需求困局的新的有力手段，已經得到國家財政部發文推廣運用。可見，通過PPP模式引入社會資本來拓寬融資平臺，正是解決福建省新型城鎮化發展融資難問題的創新舉措。同時，推廣運用PPP模式還有利于提高公共產品供給效率，化解公共設施供給風險。具體說，有以下重要意義：首先，引入PPP模式能夠彌補新型城鎮化資金需求缺口。資金缺口是我國各地加快發展新型城鎮化過程中面臨的普遍難題，而相對的是，傳統的以地方政府為主導的融資模式具有不可避免的局限性。一方面，地方政府長期依賴的“土地財政”由于土地資源的稀缺性導致了土地收入的不可持續性，而且，當前樓市下行壓力也使得地方稅收出現困難狀況；另一方面，地方政府的融資平臺比如城司等存在著融資主體不規范、融資狀況不透明、負債率高等問題，債務危機被推到輿論的風口浪尖，以致國務院首次發文《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），全面規范地方政府性債務管理。因此，有必要創新新型城鎮化融資模式，通過PPP模式引入基數大且有活力的民間資本，從而緩解新型城鎮化進程中的資金缺口難題。

其次，引入PPP模式能夠提高公共事業項目供給效率。公共事業項目的供給是新型城鎮化建設的重要環節，如果只是依賴政府為單一的供給者，那么由于投資結構的不協調，資金調配的不合理、監督機制的不健全，也由于缺失全面性、長期性的統籌規劃，政府在供給和管理模式中會存在局限性，這也勢必導致公共產品供給的低效率。而引入PPP模式，能夠減少政府這只“有形的手”對微觀事務的過度參與，能將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，實現科學分工、優勢互補，從而提高新型城鎮化建設中公共服務的效率與質量。再者，引入PPP模式能夠有效化解公共設施供給風險。在新型城鎮化建設的進程中，由于公共設施建設的規模大、資金投入巨大、建設期和回收期長等因素，政府在公共設施供給中承擔著諸如經營風險、利潤風險、匯率風險、價格規制風險、技術風險及政治風險等等，這些風險如果全部由政府來承擔，這勢必加大政府的負擔和壓力，也不符合政府職能轉變的應有之義，更不是現代國家治理理念的體現。因此，引入PPP模式，由政府和社會資本來公共分擔風險，通過科學合理的風險分擔機制，使風險分配給更有能力承擔該風險的一方，從而減少了政府作為單一投資主體所承擔的全部風險。

二、福建省新型城鎮化建設存在的主要問題

新型城鎮化是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。近年來，福建省高度重視城鎮化建設，相繼出臺《海峽西岸城市群發展規劃》《福建省城鎮體系規劃》《關于積極推進城鎮化發展的十二條措施》等系列舉措，通過“三化”并舉、“三群”聯動，積極推進大都市區、中小城市和小城鎮建設，有力實施“大城關”戰略，有效引導產業、人口等要素向縣城和中心鎮集聚，城鎮化建設已經取得顯著成效。其中，作為福建縣域經濟的“排頭兵”，晉江在產業和城鎮融合、市民和農民融合、歷史和文化融合等方面積累了經驗，成為我國新型城鎮化的縣域樣本。[2]數據顯示，福建省常住人口由2000年的3410萬人增加到了2013年的3774萬人，增加了364萬人，增長了10.67%，城鎮人口由2000年的1432萬人增加到2013年的2293萬人，增加了861萬人，增幅為60.2%，由此可見，新型城鎮化人口的增加速度遠遠超過總人口增加的速度；而且，新型城鎮化水平由2000年的41.99%增加到2013年的60.77%，明顯高于同期全國新型城鎮化水平53.73%。[3]此外，根據福建省政協教科文衛調研組關于積極穩妥推進福建省新型城鎮化建設的調研報告，當前福建省已經基本完成城鎮道路、住宅、燃氣、供排水、通信等基礎設施及垃圾污水處理、公園綠地等生態環境設施，有力增強了城鎮服務功能。

而且，城鎮歷史文化保護、生態文明建設、流動人群待遇及其保障等方面的工作也在積極穩妥開展。但是，應當正視的是，盡管福建省城鎮化取得了明顯成效，但在2013年的全國城鎮化水平比較中僅列第八位置，與廣東、浙江等東部沿海發達地區相比仍然存在較大差距，仍然存在許多挑戰。首先，省內各地區的發展并不均衡，存在著明顯差距，東南部城市的新型城鎮化水平顯著高于西北部城市的。根據福建省統計局數據顯示，在2013年，廈門、福州、泉州的新型城鎮化率分別以88.7%、65.9%、61.6%位居全省前三，革命老區龍巖則排在末位，僅為50.9%，與廈門相差了37.8個百分點[3]。由此可見，盡管福建省的新型城鎮化水平明顯高于全國平均水平，但是地區發展不平衡問題仍有待解決。其次，福建省的城市規模偏小，集聚力偏弱。當前，福建省城市人口在400萬以上的城市只有福州、泉州兩座，占全國超大城市總數的比例僅為5.12%，其他地市的人口在100萬~400萬之間[3]。可見，福建省規模大的城市數目偏少，而這必然會影響城市間集聚效應的發揮。再者，包括城鎮在內的基礎設施建設較為薄弱，持續投入不足。數據顯示，福建省2013年在水利、環境和公共設施管理業的投資額為1356.12萬元，占全省固定資產投資總額15526.87萬元的比例僅僅為8.73%，這與聯合國推薦的10%~12%的水平差距較大[3]。顯然，福建省在新型城鎮化發展中面臨的諸如各地區發展不平衡、城鎮規模偏小、基礎設施建設持續投入不足等問題，是規劃、產業、用地、配套等因素在制約的，而這些瓶頸恰是資金供給的不足、融資渠道的不暢使然。因此，資金缺口問題若得不到有效解決，勢必影響到未來福建省新型城鎮化發展的持續進程。

三、福建新型城鎮化建設中的PPP模式實施對策

2014年6月，《福建省新型新型城鎮化規劃（2014—2020年）》正式出臺，吹響了加快發展新型城鎮化建設的號角；2014年9月，福建省委九屆十一次全會指出“注重統籌城鄉區域協調發展，積極穩妥推進城鎮化”，以服務于進一步加快福建科學發展跨越發展這一中心工作。與此同時，財政部發文在全國推廣政府PPP模式，為新型城鎮化建設提供融資渠道。顯然，PPP模式的推廣運用對于福建省新型城鎮化建設的推進可謂是“及時雨”。筆者認為，大力引入PPP模式來加快福建新型城鎮化建設步伐，需要做到以下幾點：

1.科學劃分政企關系PPP模式作為一種創新性的融資渠道，關于其在公共事業項目領域的推廣運用，政府必須明確自身與私營企業的關系，在保證政府發揮主導作用的同時，積極轉變政府職能。在這種合作伙伴關系中，政府應該通過PPP這種模式，將新型城鎮化建設項目推向市場，科學合理地制定風險共擔機制，從而降低融資風險，提高項目運營效率。對于合作方（私營企業）來說，應該完善公司治理結構，提高公司的管理水平和經營效率。在項目開展的前期，對項目進行可行性的科學研究，主動引入第三方評估機構，對項目存在的風險及項目預算進行科學評估，從而規避項目建設中的各類風險。同時，在項目的運營過程中，對項目進行科學管控，在財務方面做好成本控制，做到節約成本、提高利潤，進而建立穩定的項目收益回收機制。

2.加快完善監管機制為了防范盲目引進PPP模式帶來的風險，應當完善相關監管機制。一方面，應該完善PPP項目審批機制，在簡化項目審批手續、提高市場準入監察流程效率的同時，科學制定項目審批標準，即參照借鑒國際社會中采用的物有所值的方法來定性、定量地判斷項目是否適合引入PPP模式。另一方面，建立專職的PPP監管機構。目前福建省還沒有專門的PPP監管機構，財政、交通、建設等相關部門之間缺乏統一的協調管理機構來統籌協調新型城鎮化建設中的公共服務供給的合作。因此，要借鑒發達國家經驗，設立專職的PPP監管機構，如英國實行以財政部為中心、分級管理的模式進行監管，在財政部內設立PPP專職小組，并且出臺PPP相關的運營標準等相關其他相關政策指南，而下設的PPP專職機構則通過對全國PPP合作項目進行項目監管。福建省也要根據省情，設立相應的專職PPP管理協調機構，而這些機構要致力于PPP項目的監管，提高PPP項目的建設的透明度，并且積極向公眾公開宣傳，避免項目交易中的權錢交易行為。

3.建立健全評價體系當前，福建省并沒有建立完善的PPP項目評價體系，而評價體系的缺失會直接導致項目建設效益受損，公共利益受到侵害。[5]因此，要著力構建PPP項目的績效評價體系，由財政部門、專業中介機構和審計部門三個主體共同構成績效評價體系。財政部門由于其資金撥付的職能，應該作為政府績效評估的主體，在項目的事前評價中處于核心地位，同時也要參與事中、事后的全程審計監督。而評價中介機構，應該聘請第三方中介機構對項目的經營管理過程進行績效評價，并且協同項目合作雙方確定相應評價指標和標準。審計部門作為項目評估的事后監督主體，則應該在項目評價過程中堅持客觀、公平和公正原則，保證項目監督的全面性、完整性。同時，還應進一步強化PPP項目績效評價管理。績效評價管理工作主要體現在項目管理、完成質量和完成時間三個指標中，而其考核的核心在于項目的建設質量及管理效率。此外，也可嘗試將引入社會資本的數量當作地方政績考察的主要考核指標，以進一步促進地方政府引進PPP模式。

篇(2)

盡管在城鎮化快速發展過程中，人力要素、物質資源、人力資本等的聚集效應可以帶動城市經濟的快速增長，加快產業結構轉型升級，驅動傳統產業升級和新興產業發展，但仍有一些突出矛盾和問題。體現為：（1）產業集聚與人口集聚不同步，城鎮化滯后于工業化。產業吸納就業能力無法滿足人口城鎮化快速擴張，致使大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。而工業化是城鎮化的基礎和推動力，沒有的工業化就談不上城鎮化。（2）過度城鎮地域擴張與城鎮規模結構布局不合理，使資源環境承載能力超負。人口快速集聚城市，帶來了人口擁擠、住房緊張、交通堵塞、環境污染、公共醫療、教育等一系列城市問題，城市管理運行效率不高，引發“大城市病”，造成了城市各方面資源的日趨緊張，對城市的健康持續發展構成了嚴重威脅。

二、中國經濟新常態

1、“新常態”的提出和特征

中國經濟在保持10%以上的高速增長近30年后，從2010-2012年開始中國經濟增速連續11個季度下滑、增速減緩，2014年中國GDP增速為7.4%,保持2012以來GDP增速連續三年低于8%的水平，維持一個相對平穩的低速增長。這種這種經濟態勢經濟學者稱為新常態現象。2014年5月在河南考察時首次提出中國經濟“新常態”概念，指出：“我國發展仍處于重要戰略機遇期，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態”。“新常態”一詞開始進入公眾視野。而經濟放緩是中國經濟新常態的一種表象，其背后的本質是經濟結構優化，增長動力切換，制度環境改變。

2、“新常態”帶來的機遇

新常態將給中國帶來新的發展機遇。首先，新常態下中國經濟增長更趨平穩，增長動力更為多元。促進中國經濟增長不再是僅依靠對外出口，大規模市政建設、房地產和工業化投入產出拉動而是新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化協同推進多元動力。其次，中國經濟結構優化升級，發展前景更加穩定。

三、“新常態”下城鎮化建設新動力因素分析

如何適應新常態帶來的發展機遇，發揮新常態效能作用，實現跨越式科學發展將是新型城鎮化建設謀劃新發展的新動力。

1、新常態經濟增速減緩利于消除城鎮化發展不協調性

增速減緩的實質是增長動力的轉換和經濟結構的再平衡，所反映出的是服務業比重明顯上升取代工業成為經濟增長主要動力；投資率下降，消費率上升，消費成為需求增長的主體；人力、資源粗放投入明顯下降，高技術創新型產業成為經濟助推器。

2、新常態經濟結構升級促進城鎮化產業結構的科學合理布局

“十二五”規劃把GDP平均增長速度定為7%，而且決定工作重點從過去的重速度、重規模、開發重大項目，轉到重結構、重質量、重效益、重民生，這就是所謂經濟增長方式的轉變和升級。新常態下我國內需比重提高，消費拉動經濟的作用增強，超過出口和外需對經濟增長的影響。目前我國最終消費率僅為50%左右，低于全球平均80%的水平，消費力的提升空間巨大。總理指出“，中國未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化”，所蘊含的強大內需潛力而被認為是助推中國新常態經濟增長的強勁引擎。為此，把擴大居民消費作為擴大內需的著力點，著力提高消費能力、優化消費環境、培育消費熱點，要以增加居民收入為重點，合理調整收入分配關系，切實解決差距較大問題，實現發展成果由人民共享，不斷增強城鄉居民的消費能力。

3、新常態“以資源承載為上限”決心推進新型城鎮化建設

《2014年經濟形勢分析與2015年展望》報告提出：以資源承載為上限來優化城鎮化空間布局和城鎮規模結構。一方面將生態文明理念融入城市發展，構建綠色生產、生活方式和消費模式。節約集約利用土地、水和能源等資源，促進資源循環利用，控制總量提高效率，并加快建設可再生能源系統，提高新能源和可再生能源利用比例。實施大氣污染防治行動計劃，嚴格控制高耗能、高排放行業發展，如嚴格控制機動車保有量，節能環保等新技術推廣，石化行業實現綠色工業化等措施改善城市空氣質量。中國政府承諾2030年碳排放達到峰值，非石化能源在能源結構中站20%，走上綠色低碳循環經濟之路。另一方面，科學規劃建設城市群，嚴格控制建設用地規模，促進城市緊湊發展，以現代新型交通網絡和數據信息網絡為依托，用產業升級做支撐，高新科技為推力，依托科技、教育和人才資源優勢，激發全社會創新活力，推動管理創新、技術創新和商業模式創新，充分發揮城市創新載體作用，順應科技進步和產業變革新趨勢，推動城市走智慧創新驅動發展道路，實現城市規劃管理信息化、基礎設施智能化、公共服務便捷化、產業發展現代化。

四、結語

篇(3)

關鍵詞：新型城鎮化；PPP模式；政策建議

中圖分類號：F291.3 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年12月30日

一、引言

黨的十明確提出了“新型城鎮化”概念，中央經濟工作會議更進一步把“加快城鎮化建設速度”列為經濟工作主要任務之一。中國的新型城鎮化，是確鑿無疑的大方向。目前，我國正處于城鎮化快速發展時期，城鎮化建設領域的資金需求巨大。按照《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的要求，到2020年我國城鎮化率將提高到60%，將有1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。由城鎮人口增加帶來的交通、電力、水利等基礎設施建設，以及教育、醫療衛生、養老等公共服務領域的投資需求約為42萬億元。如何解決新型城鎮化建設的資金來源，已成為能否順利推進新型城鎮化建設的關鍵問題。

過去依靠地方財政和土地融資的方式難以為繼，新型城鎮化建設融資難題突顯，要求地方政府開辟更為廣泛的融資渠道。十八屆三中全會明確提出，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，這意味著在新型城鎮化建設過程中，政府要注重引導和鼓勵社會資本有序參與公共服務和城鎮基礎設施建設。推行PPP模式，引入社會資本參與新型城鎮化建設，能夠通過政府導向加市場機制增強新型城鎮化的發展動力，有效解決新型城鎮化建設過程中存在的資金缺口以及市場主體缺位、公共服務效率低下等問題。

二、新型城鎮化建設過程中面臨的融資困境

據國家開發銀行估算，僅在未來3年，我國城鎮化投融資資金需求量就將達25萬億元，而2015年全國財政收入預期為15.4萬億元，新型城鎮化的巨大資金需求僅靠財政資金是不可能解決問題的。但現有的財政資金及以間接融資為主的融資結構很難適應新型城鎮化快速發展的要求，各地新型城鎮化建設過程中普遍面臨融資困境。

（一）土地財政難以為繼。在我國城鎮化進程中，土地財政發揮了重要、積極的作用。同時，土地資源作為地方政府主要的財源，以此作為基礎設施融資方式的風險與危害不可小覷，容易助長“政績”激勵下的短期行為，且對實體經濟帶來不利影響。隨著全國經濟增速轉入常態，地方財政收入的增速也將發生變化；國家對房地產市場持續調控的作用下，土地出讓收入也面臨著較大壓力。目前，這種依賴土地財政的融資方式弊端已顯現，難以持續支撐新一輪的城鎮化建設。

（二）融資平臺受到制約。近年來，地方政府融資平臺規模不斷擴大，暴露的問題也日益突出，主要體現在內部治理結構不健全、外部約束機制不完備、自身“造血”機能不充分等。政府平臺融資方式缺乏有效的約束，容易造成巨量隱性的政府債務等風險。國家不斷強化地方債務風險管理，2014年國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），剝離地方融資平臺代替政府融資職能，地方政府融資平臺模式受到制約。

（三）項目收益難以體現。城鎮化基礎設施建設項目存在周期長、資金占用額大、成本回收時間長的特點，并多為公益性項目，項目本身不產生現金流，需要政府財政補貼或提供政策優惠維持運營，因此還款來源較難保障。這種需求一般存在承貸單位難以選擇、擔保不易落實、還款來源受限制等不利因素，如遇政策的不連續性會造成貸款收回的風險加大。因此，金融機構對城鎮化基礎設施建設項目信貸投入的積極性不高。

綜上，新型城鎮化建設需要強大的資金支持，財政來源的單一、現有投融資制度的局限與土地財政的不可持續性都迫切要求地方政府開辟新的融資渠道來支撐新型城鎮化建設。

三、PPP模式對解決新型城鎮化建設融資困境的積極作用

PPP投融資（Public-Private-Partnership，縮寫PPP），指政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。重點是建立健全市場化的價格發現機制、合理的政府補貼機制、科學的資源配置機制和有約束的利益分配機制。

2014年下半年以來，各級政府職能部門、機構針對政府和社會資本合作頒布了一系列文件，大力推介PPP模式。在國家層面嚴控地方債的大背景下，PPP模式能夠帶動傳統的基礎設施融資模式轉型升級，推動城鎮化建設良性發展。

（一）有助于轉變城鎮化建設資金保障機制。由上述問題描述可知，土地財政不可持續、融資平臺風險高企。通過PPP模式，可以引入社會資本介入到城市建設中來，形成長期性、常態化的資金供給鏈，盤活社會存量資本，激發民間投資活力，建立更加多元化、可持續的資金保障機制，彌補城鎮化建設的巨大資金缺口，在較短期限內完成單憑政府無法完成的項目建設。同時，政府則可以把有限的財力從公共基礎設施項目建設轉移到社會保障等民生領域，實現資金的更優配置，更好地推動城鎮化發展。

（二）有助于提升公共產品和服務的整體水平和供給效率。在PPP模式下，政府和社會資本共同對項目運行的整個周期負責，不僅能將社會資本的管理方法與技術引入項目中來，還能夠將政府的戰略規劃、市場監管、公共服務等職責與社會資本的管理效率、技術創新等優勢融為一體。通過技術和管理不斷優化供給結構，提高運作效率，發揮市場主體的能動性，從而降低項目建設投資的風險。政府則可以由項目的實施方轉變為監督者，將更多的精力和資源投入到規劃和監管上來，提升管理社會的綜合水平。

（三）有助于調動社會資本投資新型城鎮化建設的積極性。PPP模式從某種意義上說也屬于推進市場起決定性作用的機制改革。PPP模式既可以通過長期持有、特許經營方式，使社會資本獲得公開、公正、公平的進入權限，拓寬社會資本的發展空間，也可以有效平衡短期和長期收益，讓社會資本在基礎設施建設中“有錢可賺、有利可圖”且盈利相對穩定，提高社會資本投資基礎設施建設的積極性。

綜上所述，PPP模式有助于解決新型城鎮化建設過程中的建設資金缺口大、社會資本進入難和公共服務供給效率低等問題，可作為解決新型城鎮化建設資金需求的一種有效制度設計，在轉變政府職能、提高社會服務水平方面能夠發揮積極作用。

四、新型城鎮化建設創新投融資模式建議

（一）完善公共財政投入機制，豐富投資主體。發揮財政資金的杠桿作用，吸引社會資本廣泛參與城鎮化建設發展，將財政的直接投入改為以獎代補、以物抵資、先建后補等間接支持形式，對由社會資本牽頭的一些基礎設施投資和公益性支出給予鼓勵和補償。

央企擁有強大的資本實力和完善的資源整合能力，能夠在新型城鎮化建設過程中提供從項目前期策劃到后期運營一整套的解決方案，在合作過程中最大限度發揮其優勢；且央企作為社會資本進入PPP領域，更容易獲得銀行貸款授信或金融機構的大力支持，為PPP項目的順利推進打下堅實的基礎。從中長期發展的角度來看，央企更加適合作為PPP項目的合作方，而這也是央企自身履行社會責任的集中體現。

（二）強化政府服務職能，完善各級政策保障措施。一方面需建立以財政、發改為主責單位的各部門協調配合機制，梳理現行基本建設程序與PPP合作模式實施過程中的矛盾點，通過簡化審批流程、完善政策支持和加強宣傳引導等方式，為推動PPP項目盡快落地提供強有力的組織保障和政策保障；另一方面應加快配套信息平臺的建立工作，推進專家庫和項目庫建設工作，建立包括儲備庫、執行庫、完成庫在內的動態項目庫以及咨詢、政策、法律等各種類型的專家庫，構建完整的信息數據庫，并與傳統政府采購信息平臺實現互聯互通，發揮協同效應。

（三）改革政府融資平臺，建立健全管理體制。政府性融資平臺在基礎設施建設方面做了大量工作，對地方經濟和社會發展做出了較大貢獻，但也不可否認其自身存在著機構職能定位不清、運行機制不完善、資產使用效率較低、“造血”機能不強等問題，特別是融資平臺現有償債機制較為單一，最終還款資金來源高度依賴政府補貼和土地出讓收益，對加強地方政府債務管理、防范和化解債務風險帶來了一定壓力。

在政府和社會資本合作過程中，融資平臺通常承擔政府的角色和職能，因此改革融資平臺，提升政府方組織效率是順利推行PPP模式的有力保障。一方面需要構建規范的地方政府融資平臺，對現有存量資產進行充分整合，將分散資金聚到一個“盤子”里，以市場化方式與社會資本進行緊密合作，建立健全管理體制，竭力塑造“長壽型”投融資平臺；另一方面應推動融資平臺內生性增長潛力和投融資能力建設，深入挖掘平臺內部可經營資源，為地方產業發展、城市建設和城鄉統籌等提供動力和支持。

（四）完善金融服務體系，構建多元化金融保障機制。俗話說，兵馬未動糧草先行，金融機構在PPP項目中的參與程度和深度在某種程度上直接影響到項目的成敗。應未雨綢繆，完善相關金融服務體系，構建多元化的金融保障機制，大力探索以產業基金為代表的資本性參與模式，結合傳統項目貸款的綜合運用，一手加“杠桿”，一手創“收益”。一是利用政策性銀行貸款額度大、期限長、利率低的特點，充分發揮政策性銀行在新型城鎮化建設中的作用；二是要進一步豐富地方銀行、證券、保險等機構，提升業務規模，提高本土化服務水平；三是要加快發展融資擔保公司、租賃公司等非銀行類金融機構；四是構建金融體系與政府之間良好的互動關系，扎實推進信用體系建設，打造“誠信政府”；五是推動債券市場直接融資與城市重大建設項目投融資的創新發展，通過對那些投資額巨大但建成后現金流穩定的項目進行資產證券化，緩解城鎮化進程中的融資壓力。

主要參考文獻：

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[2]邱俊杰，邱兆祥.新型城鎮化建設中的金融困境及其突破[J].理論探索，2013.4.

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[4]程成.民間資本參與我國城鎮化基礎設施建設的實證研究[J].現代經濟信息，2014.10.

[5]周阿利.新型城鎮化建設的投融資困境及其破解路徑[J].理論導刊，2015.4.

篇(4)

一、新型城鎮化的含義

城鎮化的基本含義是人口由農村向城市轉移的過程，是人類由小規模分散居住向大規模集中居住轉變的過程。一個國家或地區的城市化水平，通常是以城市人口占這個國家或地區總人口的比例即城市化率來表示。所謂新型城鎮化是指以人的全面發展為根本目的，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化。應包括四方面內容：一是農業人口比重逐步減少城鎮人口逐步增加的過程。二是伴隨著現代工業和信息社會、經濟社會分工的細化而產生人口向城鎮集中的過程。三是第二、第三產業不斷向城鎮集聚的過程。四是社會經濟結構不斷完善、調整、和諧發展的過程。與傳統城鎮化相比新在以下方面：

(一）體系新

傳統的城鎮化只注重城市的發展，而不重視小城鎮的發展，尤其是忽略了農村的發展。新型城鎮化具有較為完備的城鎮化體系，體現為：以大城市為核心，以城市群為主體，以小城鎮為依托，以農村社區建設為基點的協調發展的城鎮化體系。

（二）理念新

新型城鎮化改變了傳統的發展理念，以科學發展觀為引領，有較為完備的城鎮化發展體系，堅持城鎮化與工業化協調發展，即摒棄了城鎮化發展中城市化盲目擴大，又避免了城鎮化與工業化失衡發展。

（三）舉措新

新型城鎮化堅持以促進人的全面發展為根本目的，按照高起點規劃，高標準建設，高功能配置的原則，積極推進城鄉一體化建設，提升綠化品質，加快形成以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展的新格局。

二、新型城鎮化與傳統城鎮化的區別

兩者的區別主要表現以下幾方面：

1、新型城鎮化是以促進人的全面發展為根本目的，這是與傳統城鎮化的根本區別。人既是城鎮化發展的出發點，更是城鎮化發展的目的和歸宿。新型城鎮化將人的發展放在首要位置，著力解決城鎮化過程中形成的城鄉差別、社會不公平的現象，注重資源節約，環境友好，生態宜居，和諧發展。

2、新型城鎮化堅持城鎮化和工業化協調發展。傳統城鎮化主要依賴城鎮工業化發展，注重城鎮規模擴大，空間擴張而忽視了城鎮化的同步發展，導致工業化和城鎮化發展脫節，城鎮化進程嚴重滯后于工業化進程。新型城鎮化在吸取國內外城鎮化發展的經驗基礎上，既注重第二產業的發展，又注重第三產業的發展，在注重提升城鎮質量的同時，堅持城鎮化與工業化的協調發展。

3、新型城鎮化堅持城鄉一體化發展。傳統的城鎮化在一定程度上是建立在犧牲和剝奪農村利益基礎之上，再者城鄉戶籍二元結構又阻礙了農村的發展。新型城鎮化堅持不以犧牲農村發展利益為前提，把農村社區建設納入新型城鎮化體系，強化城市反哺農村、工業反哺農業，城市帶動鄉村，最終實現城鄉一體化發展。

4、新型城鎮化堅持集約高效可持續發展。傳統的城鎮化走的是分散化、粗放型的城鎮化發展道路，側重城鎮規模的擴大，忽視了城市質量的提升。一方面對資源環境造成破壞，加深了人地矛盾；另一方面造成城鎮規模結構不合理，城鎮化效率低。新型城鎮化堅持緊密結合國家主體功能區戰略要求，走資源節約和環境友好的發展道路，努力提高城鎮建設的集約化程度，嚴格控制城市無序擴張，促進城鎮化科學發展。

5、新型城鎮化注重各級城鎮建設的協調發展。傳統城鎮化主要依靠中心城市帶動，小城鎮廣泛發展，而新型城鎮化注重以中心城市為核心，以建設城市群為重點，強調大中小城市、小城鎮和新型農村社區建設協調發展。

三、推進新型城鎮化的戰略措施

（一）堅持從實際出發，因地制宜的原則

根據世界各國經濟發展水平及城市化過程，一般將城鎮化全過程分為三個階段：第一階段是初期階段，城市化率為30％以下，其特點是城市數量少，規模小，城市化水平發展緩慢 ；第二階段是中期階段，又稱加速發展階段，城市化率為30％～70％，其特點是人口向城市集聚、資本向城市集聚，城鎮規模擴大、數量迅速增加；第三個階段是后期階段，城市化率為70％以上，其特點是城鄉差別近乎消滅，人口城市化趨緩。專家指出，當一個國家城鎮水平達到30％時，也是這個國家加速城鎮化發展的大好時機。2011年我國城鎮化率達到50.19%，已進入城鎮化加速發展的中期階段，河南城鎮化率達到40.57%也進入了城鎮化加速發展階段，周口市城鎮化率僅為31.5%，剛進入城鎮化加速發展階段。因此，要遵循城鎮化發展的一般規律，根據各地不同情況，實時地制定符合各地實情的發展規劃和具體的實施措施。

（二）提高城鎮化規劃水平，完善城鎮規劃管理體系

實現城鎮建設規劃與土地利用規劃、產業發展規劃等有機銜接，加快構建以中心城鎮為核心，中小城鎮為依托，中心村和新型社區為基礎的現代化城鎮體系。加快推進擴大規劃覆蓋面，增強規劃的權威性和嚴肅性。

（三）加快戶籍制度改革，消除“二元結構”制約

城鄉二元戶籍管理體制，嚴重制約農村人口的流動，阻礙著農民市民化的進程，應加快城鄉戶籍制度改革，降低農民進城門檻，從而推進農村人口向城鎮人口轉變。

（四）完善城鎮配套設施，提高城鎮容納能力

要統籌抓好城鎮化各項基礎設施建設。加強公用設施建設，堅持科學規劃、統籌推進、適度超前的原則，系統化、網絡化、立體化建設市政公用設施，切實滿足城鎮經濟社會發展的需要。加快城鎮生態文明建設，把生態文明理念貫穿于城鎮規劃、建設、管理的各個方面、各個環節，建設功能配套、景觀良好、整潔文明、生活舒適的人居環境。切實解決好重要民生問題，大力發展教育、文化、衛生等社會事業，加快健全公共服務體系。

（五）注重工業化與城鎮化同步發展

從工業化與城鎮化的關系看，工業化是城鎮化的加速器，城鎮化是工業化的必然結果；工業化以城鎮化為依托，而城鎮化反過來又作用于工業化即對工業化具有促進作用或反作用。城鎮化適應工業大規模集中生產的需要，能夠極大地推進工業化；從國外城鎮化發展的實踐看，如果工業化超前于城鎮化，由于缺乏相應的城市配套設施，就會出現交通擁擠、資源短缺、環境污染、房價暴漲等“城市病“問題。反之，如果工業化滯后于城鎮化，由于缺乏相應的產業支撐，就必然會出現城市“空心化”、大量平民窟和社會治安環境惡化等問題。所以，我們進行的新型城鎮化必須既要避免城鎮化落后于工業化的現狀，又要避免城鎮化超前于工業化的現象，這就要求在大力發展現有的工業園區和產業聚集區的基礎上，實時地發展城鎮化規模，既包括城鎮規模的擴大，又包含城鎮數量的適度增加，力求兩者協調發展。

（六）提升創新驅動能力，增強城市發展后勁

從我國當前工業化和城鎮化發展階段來看，相當長一段時期內，城市發展將繼續依賴產業集聚，但必須把握城市發展新趨勢，推進城市發展模式轉型，加強城市創新能力建設。著力在體制機制、服務功能、科技教育、創新主體、人才素質、政策引導、居住環境等方面提升城市創新功能，推動創新型城市建設，激發城市創新活力，增強城市創新競爭力。

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一、新型城鎮化建設及其特征

城鎮化是指人口向城鎮遷徙的過程，這主要包括兩方面：一是城鎮人口規模的擴大，二是城鎮數量的增加。城鎮化是社會經濟以及文明程度不斷發展的結果，隨著社會生產力的不斷提高，農業人口比例不斷下降，非農業人口比例不斷上升，從而形成了城鎮數量以及人口的上升。新型城鎮化的概念是建立在城鎮化的基礎上，強調城鄉統籌、城鄉互動、節約能源、生態保護以及以人為本的和諧發展觀念，其核心內容為農村與農民，以實現農民生活基礎設施與公共服務的平等化為目標，并最終實現社會財富的共同分享。

新型城鎮化與傳統的城鎮化建設相比，其特殊性體現在兩個方面：第一，范圍涵蓋農民，注重農民利益的保護，以發展現代農業產業化的手段實現城鎮化目標。新型城鎮化建設不單純是城鎮人口與數量的增加，更加注重通過產業支撐、居住環境等各種民生建設手段實現城鄉轉變。第二，在城鎮化建設過程中，更加注重環境保護以及生態文明的保護。更加注重運用綠色環保、集約智能的科技方法促進經濟的發展以及城鄉一體化建設。

基于以上新型城鎮化建設概念以及特征的分析，可以得出新型城鎮建設對產業支撐提出了更高的要求，這主要體現在對產業布局和產業結構的要求兩方面：在產業布局方面，以人為本的核心理念以及城鄉統籌的發展模式，要求轉變傳統的人口由農村單純向城市集中的模式，要求發展農業產業以及符合當地經濟情況的產業，帶動當地人口就業。在產業結構方面，要求城鎮化建設要充分考慮民生基礎設施建設、生態文明建設等，這就要求產業結構的轉變，鼓勵集約智能、綠色低碳的高新技術產業加入城鎮化建設隊伍中。

二、新型城鎮化建設的產業支撐問題

縱觀世界各國城鎮化建設歷史過程，不難看出產業支持在其發展過程中具有舉足輕重的地位，歷史經驗同樣顯示良好的產業支持能夠為城鎮化發展提供積極的推動作用。由部分失敗經驗也可以看出，單純憑借“人造”城區是無法實現城鎮化建設的，城鎮化建設實質是生產要素不斷積累的過程，并最終實現區域的產業化發展。

審視我國城鎮化建設過程，不難發現我國城鎮化建設與產業發展存在一定的不協調因素，這主要體現在以下幾個方面：第一，我國城鎮化率與工業率的不協調。根據國際經驗，一國城鎮化率大概是其工業化率的兩三倍，然而根據2013年國家發改委報告，我國城鎮化率約為53.37%，而工業化率約為48.5%，通過數據對比發現我國城鎮化率落后于工業化率。第二，我國產業布局與城鎮化建設割裂，由于我國自1978采取了非均衡的產業政策，產業發展也向東部發達沿海地區傾斜，非均衡的產業布局政策導致我國東、中、西部發展極度不平衡，產生了東部地區以技術和資本密集型產業集群，而中西部以勞動密集型產業集群的布局。這種極度不平衡的產業布局使得農村大量勞動力涌向城市，形成了“候鳥式”遷徙，加大了我國城鎮化難度。第三，我國產業結構不合理，難以體現新型城鎮化建設的綠色生態、集約智能的科學發展觀理念。

綜合上述，新型城鎮化建設對我國產業布局與結構都提出了新的要求，而城鎮化建設的健康發展離不開一個強有力的產業支撐。因此，我國產業發展規劃成為影響城鎮建設的首要因素，科學合理的產業發展規劃將為其帶來嶄新的發展空間。

三、促進新型城鎮化建設的產業發展規劃

產業發展規劃主要分為產業布局規劃和產業結構規劃兩部分，針對以上新型城鎮化建設對我國產業發展提出的新要求，本文從產業布局和產業結構兩方面分別提出相應政策建議，以期為城鎮建設提供強勁的發展動力。

1、構建全面均衡的產業發展布局，帶動農民就近就業

上文提到，新型城鎮化建設的核心內容是農民，解決農村、農民問題是實現我國城鎮化建設的重中之重。農業發展問題、農民社會保障問題成為解決“三農”問題的主要內容，農業的發展將直接影響到農業經濟發展水平，決定農民收入的多少；農民就業是農民社會保障的主要內容，如何促進農村剩余勞動力的就業也就成為提高農民社會保障的首要任務。基于以上思路，本文提出發展農村經濟產業化的發展思路。

加快農業產業化市場化建設，建立一套以市場為導向，以經濟效益為核心的農村經濟產業化市場化機制，通過多渠道促進農民就業，形成城鄉經濟一體化的發展格局。農村經濟產業化是指根據國內外市場為導向，對農業生產實行產業化生產的經濟模式。根據當地農業支柱產業以及特色產品，因地制宜地將農產品的生產、儲藏、加工、運輸、銷售等各個環節統一起來，實行一體化經營管理。將農村傳統的半自然經濟狀態轉變為完全的市場經濟，促進農村經濟生產經營的社會化以及規模化，推動農村經濟的市場化進程，通過建立以城帶鄉的模式，建立多種渠道促進農民就業，實現農村經濟的飛躍以及城鎮化。當然值得注意的是，發展農村經濟產業化的最大障礙莫過于體制障礙，家庭聯產承包制雖然在歷史時期促進了農村經濟的發展，但這種格局難以滿足農村經濟產業化的要求。這種單獨作業生產的生產方式嚴重束縛了我國農村經濟產業化的發展，歷史經驗告訴我們，長期施行家庭聯產承包制只會導致大量農村勞動力的剩余以及向城市轉移的格局，使得農業生產力低下，給農村城鎮化建設帶來巨大阻力。

農村產業化的實現需要市場多部門的共同努力。首先，政府部門應加大政策支持力度，不斷加大財政投入金額，為農村經濟發展建設提供良好的基礎設施保障以及制度保障；同時加強招商引資力度，積極吸引優秀的資本技術投入我國農業經濟當中，為農村經濟發展提供源源不斷的技術以及資本支持；以優惠的稅收政策鼓勵從事農業高新技術產業的企業投入農業經濟技術的開發研究當中，加大政府對農業科學技術研究方面的資金投入，為我國農業發展提供強大的可及支持。其次，企業部門要借助政府部門的政策優惠，積極投入農業經濟活動中，積極尋找投資回報率高、風險較低的投資項目，并根據當地特色產品努力創建農業特色品牌，加強農業生產企業的公司經營管理水平，擴大當地農民就業。最后，農民應轉變傳統的農業生產模式，認識農業經濟產業化的重要性，以積極的態度應對經濟發展引起的農業生產模式的轉變。配合政府的政策引導，積極參與農村經濟產業化的建設當中。

2、優化我國產業結構，構建科學合理的產業機構，推動城鎮建設步伐

科學合理的產業結構將為新型城鎮化建設起到有力的推動作用，新型城鎮建設要求以綠色、智能、集約的生產方式進行城鎮建設。這要求城鎮化過程中，要以綠色環保節能的模式進行城市規劃建設、以最低的環境資源代價進行社會生產活動，因此在城市建設規劃、社會經濟活動過程中，要具備生態文明保護意識，積極進行環境保護、資源利用、建筑材料等技術方面的創新活動。

首先，要加大對從事環境保護、資源利用以及綠色材料等高新技術產業的政策支持。政府應以稅收優惠等方式鼓勵從事環保技術等高新技術產業的企業發展，大力扶植該類企業的生產經營活動。同時，政府也要加大對高新技術產業的財政投入，對高新技術的科研活動加大政策支持力度。完善我國金融服務體系，結合普惠金融的時代要求，構建惠及我國中小企業的金融服務體系，實現中小企業的經營規模的擴大，發掘我國經濟發展的新增長點，為我國高新技術產業注入新的活力。同時，加大新能源、能源循環利用產業的科研投入。新型城市建設要求以綠色低碳為生態文明理念，加大能源技術的研發力度，能夠有效解決因化石燃料造成的環境污染問題，同時解決能源危機的產生。

其次，注重生態理念融入城市建設規劃工作中，加強生態宜居工程建設。在城市建設規劃過程中，要融入生態保護理念。在城市交通建設中，要以減少化石能源的消耗為目標，積極開發運用新能源技術，減少能源損耗。在城市工程建設當中，注重運用節能環保材料，如通過屋頂綠化等生態工程方式，實現對生態環境的保護與補償。在城市市政規劃過程中，要注重對土地、水等資源的合理集約規劃、建設和管理，發展集約型城市，建立一個緊湊型的社會，逐步推進城市規模的擴大。在城市發展過程中，要注重運用新技術方法融入都城市建設的規劃與管理過程中，大力發展低碳產業技術，積極開發新能源技術，注重能源的可再生以及循環利用技術的研發。

【參考文獻】

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1．1新型城鎮化的“新”意解讀

理論界關于“新型城鎮化”還沒有一個完全統一的界定，一般是指“以科學發展觀為引領，以促進人的全面發展與構建和諧社會為目標，以市場機制為主導，強調產業支撐并以與新型工業化、信息化和農業現代化為互動，以統籌兼顧為原則，城市化和農村城鎮化并舉并以全面提升其質量和水平為重點，走集約、智能、綠色、低碳、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。”可見，新型城鎮化屬于“內涵式城鎮化”的范疇，相對于“外延式發展”的舊城鎮化而言其“新”意主要表現在：一是新型城鎮化不搞“造城運動”，即不一味地走“土地城鎮化”或“房地產化”之路，而其更強調內在質量的轉型提升。二是新型城鎮化也絕不以犧牲農業和農村、生態和環境為代價，而更注重走規劃超前、資源節約、環境友好、社會和諧的城鎮化道路。三是新型城鎮化不像舊城鎮化那樣存有“重大輕小、重城輕鎮”傾向，而其強調的是城市群、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化。四是新型城鎮化不像舊城鎮化那樣搞所謂的“重城輕鄉”式的城市優先發展戰略，而應注重城鄉互補、城鄉一體化發展。五是新型城鎮化強調與新型工業化、社會信息化和農業現代化的相輔相成、“相得益彰”。六是新型城鎮化不是千城一面、產業雷同的城鎮化，而是傳承了自身文脈、注重特色塑造且產業優勢明顯、產業錯位發展的城鎮化。七是新型城鎮化的核心是“人”的城鎮化，即它一方面強調要實施均等化的公共服務以促農民工“市民化”———要讓農民進得來、留得下、有尊嚴，另一方面強調要讓暫時還留守在農村的農民過上和城市居民一樣的生活以及享有同等的公共服務。由是觀之，可以說這些“新”意都體現了新型城鎮化的濃濃人文情懷。換句話說，新型城鎮化之所以冠之為“新型”就在于它的人文情懷，即新型城鎮化關注人文、聚焦人文、見證人文，并以之為其建設的出發點和落腳點。總之，人文情懷乃新型城鎮化之精髓，倘若違背或放棄這點，則無論我們對新型城鎮化作何種解讀或詮釋都是膚淺的、有缺憾的或不全面的，實踐中也只有真正領會了這個精髓才謂之抓住了新型城鎮化建設的“牛鼻子”。

1.2新型城鎮化建設中的人文意涵

既然新型城鎮化建設反映和體現著濃濃的人文情懷，那么這里所述的“人文情懷”到底又是何意呢？關于這個問題還必須進一步厘清。按照學者魯貴卿的觀點，新型城鎮化建設的“人文”是指“在城鎮化建設過程中以‘人’為主體的各種目的、行為、文化現象的總稱”。顯然，這里“人文情懷”也就是指在城鎮化建設中不僅要以改善和提高人的物質文化生活水平為前提，而且還要時時刻刻、全過程地貫徹“尊重人、關心人、滿足人、發展人”的城鎮化建設原則。這里還需說明一點，即本文中“人文情懷”的受體從廣義上講是指“四農”（農民、農村、農業、農民工），但歸根結底所瞄準的對象是“（農村）人”即“農民”、“農民工”。具體來說，新型城鎮化建設中的人文情懷應該包括“以人為本、就地就近城鎮化、傳承文化留住鄉愁等核心內涵”。以人為本中的“人”至少包括有兩部分人，即外出務工的農民工和仍留守在農村的留守農民。對農民工來說，其人文情懷的體現就是要賦予其與市民平等的權利，具體包括平等的就業權、平等的受教育權、平等的諸如養老保險、醫療保險等社會保障權等；對留守農民來說，其人文情懷的體現就是要通過城鎮化建設以期讓其與城市居民一樣享受現代文明，具體包括現代的物質文明、精神文明等。就地就近城鎮化（農村城鎮化）所蘊含的最大“人文情懷”一方面是可以避免“城市病”抑或“農村病”（如留守老人、留守婦女、留守兒童乃目前農村社會的主要“病痛”）等問題的產生，但更重要的方面是將顯著提高農村居民生活質量。當然其所潛含的城鎮化建設要求主要包括：一是城鎮布局體系要科學合理，要力戒城鎮化發展的大城市傾向；二是城鎮化建設中“城”、“鄉”要一起抓，即要求城鄉一體化發展，而不可“重城輕鄉”、“抓城棄鄉”；三是要發揮“靠山吃山、靠水吃水”的產業比較優勢，以其特色產業來支撐和推動地方新型城鎮化建設，而不能“盲動”。傳承文化留住鄉愁是新型城鎮化建設中體現人文情懷的“點睛之筆”，也是對城鎮化建設做出的最基本、最常規的要求。具體的人文意涵主要有：一是城鎮化建設要以集約節約利用資源以及以生態保護為先，要始終追求GGDP（綠色GDP）而不是單純的GDP；二是要注重對鄉土文化的保護，要在城鎮化發展中傳承文明，或者說要通過城鎮化建設來更好地傳承文明，而不能走“（一邊）發展———（一邊）破壞”式的“零和”之路。

2西部山區城鎮化熱中的冷思考：城鎮化人文不足

既然新型城鎮化蘊含著天然的人文情懷，那么各地方在實踐中就一定要用“人文”的情懷、“人文”的視野、“人文”的方法、“人文”的心態去推進新型城鎮化建設而不能偏失，可以說這也是新型城鎮化建設的題中應有之義，尤其是在西部山區的新型城鎮化建設中更應將“人文情懷”貫穿到底，這也是由西部山區特殊的資源條件所天然決定的。然而，在西部山區的地方實踐中還或多或少存在的一個問題即城鎮化建設有余而新型城鎮化建設不足，其中主要是人文缺失、人文迷失問題還一定程度地存在。

2．1進城農民工的權益保障不到位

要提高城鎮化質量首當其沖的就是要讓農民“進得來”、“留得下”、“有尊嚴”。顯然，“進得來”、“留得下”主要涉及到進城農民的就業問題，這又包括就業的難易問題、就業的待遇問題、工作的環境問題等。（1）在就業的難易方面，據筆者對貴州省392個農民工就“您認為自己在城市找工作難不難”問題進行的調查顯示，選擇“很容易”或“比較容易”的僅占17.1%，選擇“一般”占37.0%，而選擇“比較困難”或“很困難”的占比高達45.9%，可見其職位競爭相當激烈，尤其對來自于西部山區文化素質較低且又無一技之長的農民工來說更是難上加難。（2）在就業的待遇方面，進城農民工與城市居民相比往往是“同工不同酬”。據調查，“2012年392個受訪農民工的月平均收入約為2110.0元，其中尤以1500～2500元這個區段的人數為最多、占比達40.8%，月均工資性收入超過3000元以上的僅占比12.7%。”而同期貴州省非私營單位（指國有單位、集體單位等）在崗職工的年平均工資為42733元，折算后即月平均工資為3561.1元。也就是說，這個“正式工”群體比農民工這個“臨時工”群體的月工資高出了1451.1元，可見其差距之大，若考慮到進城農民大多從事最臟、最累、最差的重體力活這個因素的話，其實際差距可能更甚。（3）在工作的環境方面，“據受訪的392個農民工中對當前工作環境表示‘非常滿意’或‘比較滿意’的僅占22.4%，而表示‘不滿意’或‘非常不滿意’的則占比達36.7%”，可見其在工作環境方面的不滿意程度甚高。由此可見，我們有理由相信這些來自西部山區的農民工要真正達到“進得來”、“留得下”的市民化要求還有不小差距，亦即城鎮化進程中西部山區農民工的相關就業權落實還不太到位，此乃人文關懷不足的表征之一。“有尊嚴”最主要的可能就是涉及到農民工的住房或居住問題以及諸如教育、醫療、養老等方面的權益保障問題。（1）在居住方面，據國家統計局監測，2013年外出農民工中選擇“在務工地自購房”的僅占0.9%，這說明農民工（其中也不乏城鎮常住人口）絕大多數都是以“非安居房”的形式居住，其中住工地工棚的占11.9%，住生產經營場所的占5.8%，在單位宿舍居住的占比28.6%、比上年下降3.7個百分點，租房居住（與人合租及獨立租賃）的占比36.7%、比上年提高3.5個百分點。即使住工地工棚、生產經營場所以及單位宿舍等也可能不是免費居住，如2013年外出農民工人均月居住支出就達453元、比上年增長27%，占其月生活消費支出892元的50.8%、人均月收入2609元的17.4%。顯然，這樣的居住條件、居住形式以及高漲的居住成本等都會無形地影響到農民工的“尊嚴”，這種情況在西部山區的城鎮化實踐中同樣存在，可以說這也是其城鎮化人文不足的又一“例證”。（2）在其權利的保障方面，據筆者調查，“388個受訪農民工與用工單位正式簽訂了勞動合同的只有152人、占比39.2%，而雇工單位為其辦理了養老保險、失業保險、醫療保險的占比分別為11.3%、5.2%、21.6%”，可見農民工的“權利荒”問題還一定程度地存在，這也折射出了城鎮化中人文不足的嚴峻現實。

2．2留守農民的城鎮化受益度相對較低

從理論上講，新型城鎮化建設可有效破解西部山區城鄉二元結構問題，真正實現城鄉一體化發展，讓廣大留守農民受惠受益。這是因為新型城鎮化建設的起碼要求就是要將“農村”和“城市”看成一個整體、置于一個體系下統一籌劃，而絕不是“重城輕鄉”、“重鎮輕村”的畸形城鎮化。然事實并不盡然。現實中城鄉差距不僅仍然存在且城鎮化的“作用”還可能進一步拉大了這種差距。因為城鎮化建設的需要必然會要求公共財政優先投向城鎮基礎設施建設以及相關公共服務方面，而在政府財力有限或一定的情況下，由于“扁擔效應”使然就會相應減少對農村社會建設的投入，至少投入的速度和程度不如城鎮。以貴州省城鄉居民最低生活保障支出為例，2013年用于城鎮居民保障支出的費用為174125萬元，比上年增長11.7%，年人均保障金為3414.2元；而用于農村居民保障支出的費用為612328萬元，雖然比上年增長6.4%，但低于前者5.4個百分點，年人均保障金也僅為1283.7元。也就是說，城鄉居民年人均保障金之比為2.66:1，顯然這樣的城鎮化某種程度上是強化了一種馬太效應，這也意味著在西部山區農村其城鎮化發展的人文效應還亟需提高。

2．3城鎮化發展的（大）城市傾向所致“反哺”效應有限

對廣大的西部山區來說，城鎮化發展的（大）城市傾向也是其人文不足的一種表現。據統計，截至2013年末，西部地區建制鎮密度每萬平方公里僅有10.6個，比東部地區每萬平方公里64.4個的水平將近少54個。也就是說，西部地區城鎮化建設的“重任”可能也就是由這每萬平方公里10.6個建制鎮來承載，且實際中可能更是“異化”為由西部地區的170個建制市（城市）來“主承載”。例如，2010年貴州省城鎮化率為33.8%，而其省內的4個大中城市（貴陽、遵義、六盤水、安順）實際承載的城鎮人口就有659.9萬人，占全省城鎮人口總數1174.8萬人的56.2%，這也就意味著其他建制市如凱里、都勻、畢節、銅仁、興義、福泉等以及691個建制鎮承載的城鎮人口只占43.8%，而事實上貴州省所有建制鎮中近80.0%的鎮區人口都在1萬人以下，有些甚至不到2000人，可見其城鎮化發展的城市傾向也是很明顯的，這對貴州這樣的山區省份來說，所謂的通過發展城鎮化來惠及農民、農村和農業的愿景就將落空，因為城市各類生產要素及城市文明囿于“萬水千山”隔阻而很難自動“滴涓”于農村，亦即相關的“人文情懷”將難以體現。而且，貴州省的城市結構體系也不健全，中間層的“大城市”、“中等城市”數量明顯偏少，現全省共有設市城市15座，僅占全國城市總數658座的2.28%，比全國城市數最多的山東省（48座）要少33座。因此在這種情況下，如果全省的城鎮化重任只是由這15座城市來承載擔負的話，不僅有點“小馬拉大車”的意味，而且只會陡升諸多的“城市病”，其本身也是不人文的行為。

2．4特色資源產業力發揮不暢梗阻了城鎮化人文效應的釋放

西部山區在推進城鎮化建設時很容易患重“城”輕“產”之毛病，即只是一味地、過分地看重城市建設，而相對忽視發揮產業力尤其是特色資源的產業力作用。據統計，截至2012年底，貴州省100個示范小城鎮共有登記注冊企業4276個，平均每個鄉鎮僅有42戶，還不到同期全國平均每個鄉鎮登記注冊私營企業數量的1/5；且這100個示范小城鎮中500萬元以上規模企業總共才754戶，即平均每個鄉鎮僅有7.54戶，不到2010年全國平均每個鄉鎮500萬元以上規模工業企業數量的70%。一般來說，這100個示范小城鎮都是有一定特色產業支撐的、經濟發展水平較高的小城鎮，其城鎮化建設中相關產業力發揮況且如此，那么其他城鎮的產業力發揮“質量”就可想而知了。其實，產業是城市發展的基礎，城市是產業發展的載體，產業和城市的發展必須協同。反過來說，如果“產城”互動不夠或產業力發揮不暢則不僅城鎮化建設難以為繼，而且其“人文”也將不足，這是因為：一是如果沒有產業支撐，所謂的城鎮化建設就將導致“空城一片”、“鬼城一方”，其必將浪費大量的積累資金、建設資金或財政資金等，也必將一定程度地擠占原本可用于山區農村建設的資金，進而減緩山區農村社會事業的發展等；二是如果沒有產業的支撐，城鎮吸納就業的能力就將變弱，所謂的就地就近城鎮化以及農民轉化為市民或“人”的城鎮化等問題就將成為空話；三是如果沒有產業的支撐，西部山區再多的特色資源（如貴州省作為一個“資源王國”就有著豐富的礦產資源、旅游資源、水資源、生物資源等）也就將只是一個概念而已，所謂“特色資源→特色產品→特色產業”的轉化邏輯就不復存在，從而以期通過農村發展、農業現代化實踐來實現山區“人”（農民）的解放的目的就難以實現。

2．5“三非”問題貶損了城鎮化的人文效應

囿于盲目城鎮化以及存在急功近利思想，目前在西部山區的城鎮化發展中出現了嚴重的“三非”問題。一是土地城鎮化快于人口城鎮化的“非規整”問題。譬如，2001年時貴州省城市的建成區面積還只有304.08平方公里，而到2012年增加到了586.1平方公里（主要是以農耕地的減少為代價），凈增282.02平方公里，增長92.7%，即平均每年增長6.15個百分點；而城鎮人口相應地從910.1萬人增加到1268.5萬人，11年間只增加358.4萬人，增長39.4%，平均每年僅增長3.06個百分點，即比城市建成區面積的增速分別低53.3個百分點、3.09個百分點。進一步比較還可發現，貴州城鎮化率從2001年（24.0%）到2012年（36.4%）只提升了12.4個百分點，平均每年提升1.13個百分點，即無論是其提升的幅度還是提升的速度都要顯著低于城市建成區面積擴張的幅度和速度，二者之間的“對應關系”是城鎮化率每提高1個百分點，則城市建成區面積就擴大7.48個百分點———土地擴張與人口城鎮化的背離由此窺見一斑，其結果也必然是“新三農”群體（無地農民、失地農民、打工農民）的涌現。二是城鎮建設或規劃偏失的“非持續”問題。首先，西部山區城鎮化建設中普遍存在一個“形式大于內容”的“好面子”問題，即存在重硬件輕軟件以及重有形輕無形建設的問題，進而異化為重地上輕地下、重建房輕綠化、重經濟效益輕社會效益、生態效益等的“好面子”現象；其次，城鎮化建設普遍存在粗放式推進現象，特別是由于缺乏科學規劃而造成的各種資源浪費更是嚴重，所出現的諸如“圈地”、“圈錢”甚至“圈人”等更是有違城鎮化的初衷；最后，城鎮規劃缺乏一定的前瞻性，本來生態脆弱的民族地區或資源型地區應積極甚至優先發展城鎮化，但這些地區的城鎮化水平往往還可能低于地方平均水平。三是傳統文化或價值理念散失的“非文明”問題。隨著城鎮化的發展，各類“社會病癥”逐漸凸顯，如交通擁擠、環境污染、資源緊張、物價飛漲、文化流散、社會沖突等也越發突出，從而使得我們所期待的通過城鎮化改變生活、傳承文明的構想不免蒙上了一層陰影。例如，“在貴陽市鎮山村（布依族村寨）的四代人中，第一代人（60歲以上）對布依族語言掌握和應用非常熟練；到第二代人（40～60歲），語言開始發生變化，漢語介入逐漸增加；從第三代人（20～40歲）開始，布依語已經很不熟練；到第四代人（20歲以下），布依語言面臨著被徹底替換成漢語、逐漸被棄置的境地。”可以說，這種狀況一定程度上都可認為是“城鎮化惹的禍”。總之，無論從哪個角度來看，上述“三非”問題都是城鎮化建設的非“人文”之舉，實踐中必須極力規避之。

3西部山區新型城鎮化建設的人文補正：實施協同戰略

“協同”指的是“復雜系統中各組成要素之間及各子系統之間在操作運行過程中的合作、協調、同步、和諧，在宏觀上這一概念表現為整個系統的有序化”。如果要作進一步比較的話，協同和協調盡管外在意義較相似，但內在的理論內容方面，“協同更加側重強調各組成要素或各子系統在同一時空里具有相同的地位、不可替代的作用的同時，也更多要求建立同心合力、相互依存、相互配合的關系。”正是鑒于這種理論意義，筆者認為可以實施協同戰略來對西部山區新型城鎮化建設中的人文不足或缺乏問題進行補正，具體包括三種維度的協同，即發展協同、制度協同和文明協同。

3．1戰略層：發展協同解決“（農村）人”的生活質量問題

發展協同是指西部山區在走新型城鎮化道路過程中，不要只是將目標瞄準為發展（大）城市的城市化道路，而要大中小城市與小城鎮“齊頭并進”，尤其是要以農村城鎮化為戰略重點和突破口來推進其城鎮化建設，這樣才符合山區實際、才能真正彰顯人文情懷。這里有兩個關系要加以區分，即“城市化指人口向城市的集中過程，農村城鎮化指農村人口向縣域范圍內城鎮的集中過程或者說是形成小城鎮的過程。”那么，為什么說要以農村城鎮化為戰略重點方可解決“（農村）人”的生活質量問題、進而凸顯其人文情懷呢？因為按照國際經驗，城市人均GDP超過5000美元，城市化率超過50%時，主城區的“極化效應”開始逐漸惠及相對落后地區，形成“涓滴效應”。但如果大中小城市與小城鎮之間缺乏必要的互動甚或斷層，那么梯次高的城市的輻射、傳導和帶動作用亦即涓滴效應就不能有效發揮，從而通過城鎮化發展以期“反哺”農村尤其是山區農村的預期就將很難實現。譬如，作為貴州省特大城市的貴陽市應該已進入從“極化效應”向“涓滴效應”過渡的階段。然而，由于缺少“大城市”的過渡以及省內諸如安順、六盤水等中等城市自身的“稚弱”，使得涓滴效應或擴散效應發揮不暢，反而為“回程效應”所沖抵，亦即在涓滴效應作用下本已流入的人才、資本、技術、信息、產業等要素甚至包括公共產品或服務又可能回流到貴陽，從而更加制約了這些中等城市的發展，并進而直接影響這些地區的城鎮化發展。同樣地，由于貴州省內中等城市數量少、規模小且分布又不均，在地區經濟發展中就很難形成極化效應，同時也就不能對小城市以及小城鎮產生有效的輻射帶動作用，即涓滴效應就不能正常發揮，并最終也就影響到了小城市或小城鎮的成長壯大以及小城市或小城鎮作為節點將城鎮物質文明和精神文明不斷向周圍農村擴散的效果，而這些物質文明、精神文明的擴散亦即相關的商品、科技、文化、衛生、信息、諸生產要素以及公共產品或服務的常態化“下鄉”也正是山區農村“人”生活質量改善的必備條件。那么，西部山區到底如何踐行農村城鎮化戰略呢？其一，在體系形態上，筆者認為應在堅持大中城市“主導地位”不動搖、且又以農村城鎮化為政策重點的理念前提下，構建一個具有山區特色的“五位一體”新型城鎮化體系，即縣城建小城市、建制鎮建小城鎮、人口聚居區建小集鎮、有條件合并的村或社建新型農村社區、相對零散戶建幸福農家。其二，在內源力方面，應咬定“特色產業開發”不放松。大自然賦予了西部山區很多為平原和城市所不具有的資源優勢條件，如因海拔高差而形成了多層次生物圈，因光、熱、水、濕等條件的不同而形成了名特優的農產品，以及特殊的地形地貌所蘊藏的礦產資源、山清水秀的自然風光等都是山區人的“本錢”。因此，西部山區發展新型城鎮化就一定要堅持“靠山吃山、靠水吃水”的比較優勢原則，即要善于開發和利用當地的特色產業，并以特色產業為支撐走有個性差異、特色鮮明的城鎮化之路。總之，特色就是“激情”，特色就是“內生力”，特色就是“人文關懷”。

3．2策略層：制度協同解決“（農村）人”的權益問題

所謂制度協同就是要通過消除城鄉二元體制壁壘，建立公平的制度保障體系，以期促進“農民工”與“工人”、“農民”與“市民”等兩對“主體”的權益平等。對于前者而言，我們說西部山區農民工的“進城”還只是新型城鎮化所要求的第一步，因為新型城鎮化的核心是“人”的城鎮化，即它還強調進城農民工“留得下”、“有尊嚴”的問題。其一，要在國家層面穩步推進戶籍制度改革。我國戶籍制度作為一種制度安排被賦予了太多“附加值”，其最突出的弊端就是使得“農民工”與“工人”的相關權利如就業權、安居權、勞動獲益權、受保障權、受教育權以及受尊重權等的不平等。具體措施可按照2014年國務院印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》來建立新型戶籍管理制度，如可嘗試建立居住證制度、建立城鄉統一的按居住地登記戶口制度等，以期逐步剝離附加在戶籍上的相關“附加值”。其二，要極力為進城農民工“增權”。一是要結合地方實際建立具有法定效力的、動態化的農民工就業最低工資制度，以期為農民工的生活保障“兜底”；二是健全農民工協會或工會組織，以發揮“組織”的作用來提高農民工在就業中的集體談判力、話語權和議價權等；三是建立健全勞動監察和巡視制度，以期消除二元化勞動關系以及“同工不同酬”、惡意克扣工資等現象。其三，要建立適合山區農民工特點的、均等化的公共服務體系。一是要針對山區農民工文化素質較低、技能缺乏的現實而加強相關的技能培訓力度，條件成熟時還可考慮出臺相關的產業政策以便為來自西部山區農民工“私人訂制”相關就業崗位；二是要按照十八屆三中全會精神穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，具體實踐時可嘗試建立將進城農民工納入人均GDP以及相關公共服務統計范疇的考核制度；三是要把進城農民工納入公租房保障范疇，如可以考慮建立“陽光公寓”或集體公寓以便低價出租給農民工居住，同時還要通過加強農村產權制度改革以期將進城農民工在農村的資產“變現”為相關的城市資產，為其“留得下”、“有尊嚴”開辟新渠道。對于后者即“農民”與“市民”的權益平等問題，就是要著重利用好“城鄉統籌”這把“利器”，即在新型城鎮化推進中給予“農民工”市民化的一些制度設計也應順延到山區農村，亦即公共服務或權益應在“城”、“鄉”兩個板塊均等化供給，應牢牢樹立“城”、“鄉”一體化的思維模式。

3．3技術層：文明協同解決“（農村）人”的鄉愁問題

篇(7)

關鍵詞：海原縣；城鎮化建設；規劃

“新型城鎮化”已成為各方關注的焦點。根據十報告精神，城鎮化未來將成為中國全面建成小康社會的重要載體，更是撬動內需的最大潛力所在。快速發展的新型城鎮化，正在成為中國經濟增長和社會發展的強大引擎。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”協調互動，大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化新路徑。在全國各地積極推進新型城鎮化建設的熱潮中，海原也不例外。由于諸多原因，我縣與周邊縣（區）相比，海原縣城建設略顯滯后，但海原人并不氣餒，慢人半拍，力當百倍努力。

1改造升級海原縣城

海原縣委、縣政府適時提出新型城鎮化建設，是建設“四個海原”的需要，也是海原人之所呼、所盼。海原以“大縣城、小城鎮、幸福村莊建設”為核心，開啟了縣城改造升級之路。2014年，是海原新型城鎮化建設開局之年，也是成效顯著的一年。我國提出了全面深化改革的指導思想、目標任務、重大原則。自治區黨委十一屆三次全會，提出了建設“四個寧夏”的戰略目標。海原順勢而為，提出以農業產業化、新型城鎮化、扶貧開發、交通建設、生態建設為抓手，全面建設開放海原、富裕海原、和諧海原、美麗海原的奮斗目標。

2勒出縣城建設的總體框架

對于海原縣實施的新型城鎮化建設，自治區、中衛市各級領導高度重視，給予極大關注和支持。全縣上下團結拼搏，發揚攻堅克難的工作作風，保證了城鎮化工作的順利推進。一年來，海原縣委、縣政府以堅定的歷史使命感和強烈的發展愿望，把新型城鎮化列為全縣五項重點工作之一，按照“規劃引領、彰顯特色、生態優先、產城融合、改造提升”的總體思路，堅持民生至上、穩中求快、有序推進，揭開了大縣城建設的新篇章。先后邀請專業團隊修編了縣城總體規劃和城市總體設計，勾勒出縣城建設的總體框架和推進路徑；在廣泛征求意見、反復醞釀論證的基礎上，出臺縣城拆遷安置補償辦法，啟動建設文昌、育才2個安置小區，順利完成拆遷2100多戶；開工建設華山路、文昌路、政府西街延伸段、中靜路和北坪路5條道路，逐步拉開了縣城路網框架；對政府南北街既有建筑實施外立面改造，對3個老舊住宅小區實施節能改造，為縣城形象增添了特色文化符號；基本完成了南苑公園建設，完成牌路山公園、西湖公園、海城公園、西山洼綠化和文體廣場前期工作，為順利推進縣城綠化、拓展居民休閑空間打下了基礎；完成縣城產業功能區布局調整，引入四季鮮、敬義泰等一批企業參與農副產品、活畜交易和農資交易等市場開發，“產城融合”有了良好開端；完成海原回中遷建，實施縣人民醫院遷建，開工建設海盛國際二期、四季花城、花兒綜合商貿體等一批重點項目，縣城總體功能有了新的提升；啟動實施2個小城鎮和4個美麗村莊建設，在統籌城鄉發展上有了新的進展。

3堅持民生至上、群眾受益的工作理念

堅持民生至上、群眾受益的工作理念是海原推進城鎮化工作的剛性原則。一年來，無論是制定規劃、出臺政策，還是調整布局、落實項目，縣委、縣政府都始終堅持把群眾利益放在首位，把群眾滿意作為工作目標和價值追求，最大限度地讓利于民、造富于民，贏得了全縣干部群眾的廣泛支持和一致擁護。海原縣全面啟動舊城改造，修編完成縣城總體規劃和城市設計，完成了“三規合一”第三階段編制審查工作。在重點項目工程建設上，續建育才南區、北區和文昌3個安置小區。開工新建建筑面積18萬平方米西湖安置小區，同時投資2000萬元實施老舊小區節能改造，對14個共6.7萬平方米老舊小區進行熱計量入戶、外墻保溫、防水等節能改造，進一步改善了群眾居住條件。還有，“一綠地三公園一廣場”（西山洼綠化、城市森林公園、海城公園、西湖公園、文體廣場）的建設，道路網絡、供熱站等基礎設施逐步配套完善……美麗集鎮建設上，實施了李旺、七營2個美麗集鎮續建、鄭旗鄉美麗集鎮新建和西安鎮園河村、史店鄉田拐村、李旺鎮團莊村、賈塘鄉賈塘村、鄭旗鄉撒臺村5個美麗村莊建設。

4城市功能日趨健全，人居環境明顯改觀