序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇社區治理的原則范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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    管理是指政治統治者的地位保護盒階級壓迫功能逐漸淡化,代之以將行政權力主要運用在經濟社會發展和民生福利等方面的政治意志執行過程。政治是國家意志的體現,而管理則是這一意志的執行。對于什么是治理,許多機構和學者都作出了自己的界定。比較典型的是全球治理協會和世界經濟合作與發展組織的定義。全球治理協會的定義是:治理是個人與機構、官方和私人治理其共同事物的總和,多種多樣互相沖突的利益集團可以借此走到一起,找到合法的辦法。它是一個持續不斷的過程,在這個過程中既可以是對立的或各異的利益彼此時應,也可以是人們同意或接受符合其利益的非正式安排。世界經濟合作與發展組織的定義是:治理是運用政治權威管理和控制國家資源,以求經濟和社會的發展。具體而言,治理是有許多不具備明確的等級關系的個人和組織進行合作以解決沖突的工作方式,它靈活的反映著多樣活的規章制度甚至個人態度,以上定義非常典型地反映了治理理論的主要特征,概括起來主要包括以下幾個方面的內容:

    1 自我調節的協作方式。即國家、組織、個人之間通過談判實現自動協調目的的方式。

    2 多樣化的行動者。國家責任范圍逐漸縮小而公民享受更多的責任,包括政府部門、私營部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。

    3 互動過程。致力于集體行動的組織依靠互相依賴的權利和資源關系實現互相促進和支持,形成協作性的合伙伙伴關系。

    4 國家的主導角色。國家在制度設計和戰略制定方面具有根本性作用,這是其他機構不能代替的,國家的作用充分體現在其宏觀調控和組織協作上。

    二、善治的內容

    善治是指一種良好的治理。這是治理理念和相關機制建立并運用到實踐中所導致的良好的績效。它應該是社會治理發展的目標。善治只要是指治理能夠收獲到良好的技校,這種績效表現在治理的政治效果、管理效果、經濟效果和社會效果的方面。整治效果主要是通過治理達到了公民與公共機構之間的良性互動,公民的責任精神得到提升,公民對公共事務有著廣泛的參與,社區團結性達到非常高的水平。管理效果是通過多元角度的參與和互動,社區和組織的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的機制,提供了最大效率的公共服務。經濟效果主要是指通過治理直線了社區和組織資源最大化的利用,并確定了良好的經濟收益,給社區居民帶來了更好地福利。而社會效果則包括文化觀念、環境保護、社區安全、鄰里照顧等方面都產生良好的小郭,社區成為安全、幸福和文明的居住地。就一個國家而言,職責意味著國家實現有效的制度構建、公民創造力得到激活、政治文明程度高,意味著國家不僅在經濟上去的穩定而快捷的增長,而且在綜合效益上公民生活質量得到了不斷提升,社會和自然都實現了和諧共進的目標。

    三、公共治理的內容

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一、指導思想

以黨的十精神為指導，全面落實科學發展觀，按照“清潔化、秩序化、優美化、制度化”的標準，以“五亂”治理為核心，著力建立完善生活垃圾處理機制；打造城鄉環境示范點；強化生態文明建設，促進全鎮城鄉面貌持續好轉。

二、工作原則

堅持“以人為本、標本兼治、屬地管理、分類指導、村民自治、注重實效”的原則，進一步完善環衛和垃圾處理設施建設、健全工作機制，把改善城鄉環境面貌與建設生態文明家園、生態觀光農業、生態循環經濟有機結合起來，大力推動科技和制度創新，促進城鄉環境綜合治理工作上臺階、上水平。

三、工作重點

（一）深化“兩點六線”治理重點。全面鞏固菜壩、涼水井場鎮“兩點”和宜飛路、菜喜路、垃圾場路、兩涼路、偏涼路、圍場路“六線”整治成效，打造整治亮點。

（二）規范垃圾處理機制。統一規劃布局，具備生活垃圾轉運條件的，采用“戶集、村收、鎮運、區處理”的方式集中處理；不具備轉運條件的，按“適當集中、連片治理、區域共享”，分片建設處理設施，適當集中處理。

（三）推動全民參與環境治理。堅持政府主導，群眾參與，分類指導的原則，廣泛建立環衛志愿者隊伍，發揮群眾主體作用；深化“六進”活動和衛生村、衛生單位、衛生戶的創評活動，促進城鄉環境綜合整治縱深推進；引導群眾集資、社會各界捐資、政府加大投入，共同推進環衛基礎設施建設，切實保障全民參與的積極性、主動性。

（四）大力開展環境治理活動。深入開展“除陋習、樹新風”、“除四害”宣傳工作和健康教育進村（社區）活動，全面落實愛國衛生月（周末）大掃除、重大節假日整治。村、社區、駐鎮單位每年滅鼠二次以上。自建小區、農戶庭院要配置好環衛基礎設施、修補路面、清潔粉飾墻面、補綠植綠。

四、工作機制

（一）落實責任機制。努力構建黨政主要領導負責指導和督促全鎮城鄉環境綜合治理工作；分管領導負責指導和督促所聯系單位、村（社區）、分管部門的城鄉環境綜合治理工作；企事業單位開展好責任范圍的城鄉環境綜合治理工作；各部門按照職責劃分，開展好責任范圍整治工作；村（社區）干部搞好本轄區城鄉環境綜合治理工作；村（居）民認真履行“門前三包、門內達標”責任，著力形成“縱到底、橫到邊、全覆蓋、無縫隙”的責任體系。

（二）落實問責機制。設立城鄉環境綜合治理曝光臺，對工作不力的單位、個人進行曝光，單位主要領導作書面整改承諾，并限期整改。暢通服務熱線、投訴信箱等意見受理渠道，引導群眾參與監督城鄉環境綜合治理工作，形成全方位、多層次的動態監督問責體系。

（三）落實激勵機制。一是加強督查考核。鎮政府對村（社區）每季（抽）檢查一次（事前不通知），每半年評比一次，半年、年終檢查前三名的村（社區）和聯系村干部分別加3分、2分、1分，半年、年終檢查最后三名的村（社區）和聯系村干部目標考核總分中扣1分、2分、3分。鎮政府臨時安排迎接檢查突擊整治的村（社區），檢查獲得好評的，每次加2分；檢查未通過的，每次扣2分。二是加強財力保障。按照政府補貼（按50%配套工作經費的方式）點、村（社區）出點、村民籌點的辦法籌集資金，用于環境治理和設施建設維護。三是加強工作獎懲。與各村、社區簽訂目標管理責任書，年終按考核細則考核評出一、二、三等獎，并加大對評比的衛生庭院戶和批準建立的垃圾池（房）材料費的獎勵補助力度，激發全民參與積極性。

五、工作保障

（一）強化組織保障。鎮黨委政府調整充實城鄉環境綜合治理領導組，切實加強工作的組織領導。各村（社區）和企事業單位要加強領導，健全組織，落實專人負責，確保工作落到實處。

（二）強化宣傳保障。堅持輿論開道，進一步創新宣傳方式、加大宣傳力度，提升全民素質。采用進村入戶宣傳、志愿者勸導、強化學校行為習慣教育等方式，帶動全社會形成齊抓共管的良好局面。

篇(3)

各地依據當地實際情況，建立具有地方特色，不同側重點的網格化服務管理模式，例如：唐山的三全七化網格體系、寧夏的4+6：運作模式、山西三位一體管理模式，各地紛紛在拓寬思路的基礎上，全面貫徹落實科學發展觀、創新社會治理和提高服務水平，以居民需求為服務導向，整合人口、社會事務、城市公共服務、衛生、文化以及綜治等信息資源和服務資源，以網格化作為切入點，搭建社會治理一體化的綜合服務平臺，構建全地區統一的社區綜合服務與社會管理信息平臺，從而推動社會治理創新。

2 創新社區網格化管理體制的必要性

隨著改革開放的深化和新型城鎮化的快速推進，我國的城鎮化進展取得了令人矚目的成就。大量的人們涌入城市，原有的城市管理格局已經不能滿足現在的需求，人們的法制、環境、權益意識開始不斷提高，教育、交通、醫療等社會問題頻現，充分暴露出我們的社區治理工作還十分薄弱。政府職能轉變不到位，多頭管理的問題十分突出。經常遇到看得見的管不著，管得著的看不見的現象。

要想徹底解決這種問題，就需要創新社區網格化管理體制，全面推行網格化管理新模式，有利于政府的服務推廣更加優化，將更多的職能、服務措施引入社區，方便居民；此外，在企業主導型社區，開展網格化管理，可以讓企業內部資源充分調動和支配，實現社區服務的社會化、市場化運作，讓平臺真正融入社區，服務居民；同時當前各種社會資源的引入，為社區居民提供了多元化的服務，一對一的責任劃分，也讓服務更加主動，精準和快捷。

整體來說，就是真正做到把各種社區服務管理資源整合到網格，把社區服務管理責任落實到網格，把屬于社區服務管理的問題盡可能解決在網格，實現社情民意在網格中掌握、惠民服務在網格中開展、矛盾糾紛在網格中解決，達到共同發展社區，促進社會和諧穩定的目的。

3 創新社區網格化管理體制的原則

社區網格化管理作為國家治理社會治理和社區自治的最佳結合點有著舉足輕重的地位，在廣泛的推廣中不斷改進新技術、創新工作方法、改變工作機制，同時也兼具幾個原則。

3.1 資源整合，全面覆蓋的原則

將政府、社會、企業、社區、自治組織、群團組織各方面的資源有機充分整合，建設社區網格化管理體系，并將基礎網格作為社區服務管理的基本單元，做到區域全覆蓋、對象全覆蓋、管理全覆蓋、服務全覆蓋。

3.2 企地聯動，共同推進的原則

網格化管理是改進社會管理的系統性工程，既強調政府職能部門在社會服務管理中的主要作用，又強調企業、社會組織及居民在社會服務管理中的參與、協同作用，實現企地聯動，共同推進的原則。通過網格化管理，將社會各行各業資源融合起來，把商業、郵政、金融、家政、美容、旅游等社會資源綜合在一起，為居民開展多樣化的服務。

3.3尊重客觀，因地制宜的原則

在社區網格化管理建設的大框架下，充分結合當地社區的歷史與現狀，既考慮在網格化設計階段方案的前瞻性，又要尊重現實的客觀性，制定最符合社區實際的實施方案。

3.4堅持以人為本、服務群眾的原則

社區網格化管理的創新，就在于從百姓身邊出發惠民生、順民意著眼于多層次的居民需求，如何更好的服務好社區居民是創新網格化管理體制的根本出發點和落腳點。積極開展以企業為主導的網格化管理是改進社區管理的系統性工程，不但要發揮政府的主導作用，還應該積極倡導企業承擔的作用，借助網格化管理系統，以人員要素為對象，以數據信息為基礎，以事件處置為主線，主動跟進從而進一步實現社區的精細化管理。

4 創新社區網格化管理體制的內容和方法

4.1科學設置網格，推進服務管理新突破

當前，在企業主導型社區中，網格化組織體系建設要把社區管理服務的內容與政府進入社區的服務項目緊密結合起來，在政府還未進入前，由企業運作和指導建設，并在相應的時間做好交接工作，確保網格化管理中心的正常運行。具體到劃分網格時，更要充分考慮社區實際情況，做到因地制宜，按照整體規劃、資源整合、全員參與、持續改進、項目引領、有序推進的工作思路，積極整合社區內各類資源，發揮社區物業服務、治安消防、社保、醫療衛生、居委會、學校、幼兒園等機構團體的作用，實現企業和政府職能相融合、企業資源和社會資源的融合、企業主導社區的數字化管理系統和城市網格化管理信息平臺的多項融合。

4.2加強網格人員隊伍建設，實現精細化管理

網格人員是社區網格中從事信息采集上報、矛盾糾紛化解和綜合服務管理的基層社會工作者。要按照一格一員，一格多員、專兼結合等方式配備網格管理人員。我們要從企業內部公開招錄，由于他們長期接受企業潛移默化的思想教育與熏陶，有較好的個人素質，再加上社區及周邊資源（學校、醫院、天然氣公司等）均屬企業原有、現有或自主引入的服務單位，便于社區建設各項工作的順利開展。每天做好走訪和巡查，做好信息采集工作。要通過區域聯動等方式，采集網格、社區、單位、政府等多個層面的信息，做到信息準確、完整并將所采集到的信息進行整理、傳遞、反饋，確保信息的有效流轉和利用，實現整個社區的精細化管理服務。

4.3 建立健全基層綜合服務管理平臺

網格化信息系統是實施網格化管理的手段，包括軟件開發、數據庫建設、網絡通訊設計和系統維護等多項內容，是一項系統工程。在系統建設中要遵循規范化、系統化、專業化原則，做到信息專用與共享相結合、信息集成與拓展相結合、信息集約與開放相結合等三個結合。健全社區管理服務網格單靠社區自身的力量是有限的，要善于發現資源、利用資源。充分發揮企業主導型社區內部各種資源共享的作用，在網格化組織體系建設中，把社區管理服務的內容與政府進入社區的服務項目緊密結合，根據社區居民需求的多元化，從管理、服務、環境、設施等方面著手，逐步建立具有社區特色的資源共享、全員參與、持續改進的運行機制，在較短時間內形成創新合力，取得了明顯成效。

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〔關鍵詞〕社區；治理；現代化；服務型政府；合作

〔中圖分類號〕D035〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0119-08

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出了“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標?！皣抑卫憩F代化”成為一個重要的時代命題和歷史任務。作為一個總體性范疇，“國家治理現代化”必然包含著政府治理體系和治理能力的現代化。在形式上，政府治理體系和治理能力的現代化包含三個基本要素：首先是組織要素，其涉及到政府內部權力與資源的配置；其次是職能要素，其涉及到政府與其他權力主體和社會權利主體的權力與功能配置；再次是環境要素，其涉及到政府與各類社會行動者的情境關系。在動態互構的過程中，這三個要素并不能被嚴格地區分與線性地構序。但就政府的合法性基礎而言，回應社會環境、解決社會問題總是政府治理現代化的邏輯前提，政府的職能與組織都要圍繞著這個邏輯前提進行重組。

社區是社會的重要基礎和構成部分，我們同樣也可以通過它來透視政府治理現代化。不過就“社區治理現代化中服務型政府的理念模式”這一問題而言，其具有一定的歷史特殊性。20世紀70年代以來，全球范圍內的政府改革，雖然形態各異，但卻有一個共同的主題，即重新調整政府與社會的關系。20世紀70年代以前，不論是中國的全能型政府，還是歐美的干預型政府，都具政府吸納社會職能，進而控制社會的特點。但是隨著改革的開啟，政府與社會實現了新的分化，政府把一些它不能很好承擔的職能轉移到社會之中，進而為社區的重建以及政府治理社區方式的革新開拓了空間。

（一）政府改革的權力效應

不論是中國的全能型政府，還是西方的干預型政府，都是一種集權型的權力體制。在這種集權型的權力體系中，資源、信息與人員都被組織到緊密控制的科層結構之中，中央政府的計劃成為權力體系運行的重要依據。而且這種集權型的權力體制的最大特點就是，管理性權力是一種主導性權力。依靠管理性權力的強大控制力，科層制組織以及科層式社會管理結構才得以建立并得到維持。在科層式社會管理結構中，社區也被政府所吸納，成為政府有計劃地推進國家建設的重要工具。二戰后，聯合國所倡導的“通過社區發展促進社會進步”的運動，在很大程度上就是政府吸納、動員、改造和管理社區的運動。諸如“社區自主計劃的有效實現，有賴于政府積極而廣泛的協助”，“制定全國性的社區發展計劃必須有完整的政策、行政機構的建立、工作人員的選拔與訓練”，“地方性的社區經濟發展，必須與國家的發展計劃相互結合、協調推進”〔1〕等原則都表明政府在社區管理中具有重要作用。

隨著政府的改革以及市場經濟的全球布展，權力結構出現了分化。由于政府向社會分權與市場分權，權力體系的構成及其性質發生了變化。原先的那種管理性權力主導的權力體系，現在演變為契約性權力、管理性權力和互惠性權力互動的體系。契約性權力與互惠性權力在很大程度上限制和改變了管理性權力。政府改革所帶來的權力體系變革對社區也有重大的影響。隨著經濟活動的市場化，尤其是住房的商品化，社區內在的契約性權力在不斷增長。與此同時，隨著社會福利的社區化，社區內各種志愿組織的形成，也促使互惠性權力呈現增長態勢。社區內契約性權力與互惠性權力的增長，既促進了社區的自治，也限制了政府的管理性權力。無疑，政府改革的權力效應促進了社區內在權力結構的變化。無疑社區內在權力結構的變化也會進一步要求政府的治理方式進行革新。

（二）社會轉型的整合訴求

政府的分權化改革在很大程度上促進了新型的社會分化。由政府所推動的市場化更是社會分化的重要動力之一。由政府的分權以及市場化所引發的新型社會分化，在一定程度上激發了社會活力，促進了資源的有效配置和政府的有效運行。與此同時，我們也必須清醒地認識到，由市場化所推動的社會分化潛藏著各種風險。市場化有兩個重要的方面，即個體化與全球化。誠如鮑曼、吉登斯等人所認識到的那樣，個體化與全球化不僅帶來了整合性后果，也帶來了分化性后果。個體化與全球化所內涵的流動性在一定程度上成為新型社會分層的標準之一。

其實，市場性的社會分化蘊含著社會整合的需求，只不過它總是以否定或隱含的方式存在。隨著市場流動性的增強，“社群的以及由國家支撐的抵御個人失敗和厄運的保障，現如今正在逐漸地、持續不斷地收縮以及削減，這種現象削弱了這種保障從前所具有的種種吸引力，同時也破壞了社會連帶的社會基礎”?！?〕市場性社會分化破壞了傳統的社會整合，但卻沒有為新型的社會整合提供出路。在這種情況下，社區作為承載社會整合想象力的概念又被重新激活。社群主義以及社會資本理論對于社會團結以及社會紐帶的謀劃，都為社區作為一種應對新型社會分化的社會整合機制提供了合法性證明。社區作為社會轉型中的整合機制，無疑會對政府的治理方式提出新的要求。尤其是，當政府以市場化理念為主導促進改革時，社區作為社會整合與團結機制的重要性就會更加明顯。

（三）政府治理方式革新的要求

當前的政府改革最主要的是要改變政府的管理型特征，或者說要變革管理型政府。管理型政府的最大特征是，它不但用科層制組織自身，而且用科層制組織社會?？茖又谱鳛橐环N政府的組織方式，把政府建構成為一個依靠規則和命令、自上而下執行的專業體系。科層制作為一種社會制度，把社會職能納入到政府管理的范圍之內，使社會變成了政府的附屬，以實現對社會的有效控制。在政府通過科層制管理社會的體制中，作為社會基礎的社區也被納入到政府的行政計劃之中。西方國家專業化的社區管理以及福利體系的設置和中國的單位之都是管理型政府開展管理的基礎。

但管理型政府及其管理社會的方式也存在弊端。管理型政府持有一種技術理性，以效率最大化為價值追求。為了便于管理，管理型政府用同一性的策略來剪裁現實的多樣性，以致破壞了社會活力，陷入悖論性的困境之中。各國政府為了改變這種局面，相繼實施了改革。一方面，通過分權與職能轉移來提高政府效率與社會活力；另一方面，通過內部民主化與外部民主化策略為政府的有效運行于社會的良好治理塑造新型的制度空間。雖然，當前的政府改革并沒有完全揚棄管理型政府，但是隨著政府價值追求的轉換以及社會自治空間的擴展，政府的模式也在發生變化。服務型政府成為替代管理型政府的新模式。在一定程度上，通過社區重建的視角，可以發現隨著職業屬性、政治屬性與倫理屬性等方面的調整，政府的理念正在從管理走向服務。

（四）治理與現代化概念新內涵的影響

治理概念的新內涵起源于20世紀七八十年代的經濟變革與經濟研究?！巴獍南到y化發展、核算單位的自治化傾向、零庫存管理等等都是重新審視‘福特式’生產模式（將生產線一體化，從設計部門到機器制造、從工程師到工人嚴格等級化）的信號?！边@促使學者們思考“能用等級化以外的另一種方式來指導企業嗎？在企業內部和在企業與其他企業關系中，生產單位的日益自治化會要求采用哪些新的協調方式呢？”〔3〕在很大程度上，可以說，治理理念的興起就是為了揚棄管理理念。隨著新公共管理運動的興起與擴展，治理理念也滲透到政府治理體系之中。在全球治理委員會看來，“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動”。〔4〕很顯然，治理理念為政府模式的革新提供了一種可能的方向。

現代化概念的新內涵是在20世紀七八十年代以來的政府改革及其效應的影響下形成的。在哈貝馬斯看來，“現代化是一項未完成的工程”；在鮑曼看來，現代化正在從“固體現代性”轉向“流動現代性”；而貝克則認為，現代化正從“第一現代性”走向“第二現代性”。無論學者們做出何種區分，都意味著現代化正在經歷新的階段。與早期現代化的“西方中心論”與“單一現代化”不同，新型的現代化是一個在多元化與復雜化的情境中尋求合作的過程。這種現代化理念對社區治理以及政府模式都提出來新的要求。

綜合起來看，“社區治理現代化中服務型政府的理念選擇”是社會轉型與政府改革情境中生成的一個新議題。社區與政府關系重塑的理念選擇，必須回應權力體系變革的要求、社會轉型的整合訴求、政府治理模式變革的要求，并遵循“治理現代化”的新原則。

二、傳統理念革新以及困境

雖然，社區治理現代化中的服務型政府建構，是一個新的時代命題與歷史任務。但是，通過革新傳統理念來探索這一議題，也不失為是一條可行的路徑。其實，在社區重建的過程中，不難發現那些通過革新傳統理念對政府與社區關系進行重塑的各種嘗試。傳統理念的革新其實是社會重建的重要構成部分，其并不是要回歸到傳統中去，而是基于新的社會現實的傳統再造。當然，傳統理念革新也有其局限。只有理解其局限，我們才不至于僅僅停留在依靠傳統的外衣來包裝新的理念。

（一）管理理念的革新

當前的政府改革就是要變革政府的管理特性。管理型政府及其對社區的管理，是依靠科層制實現的。通過科層制組織，政府強化了控制自身的能力；通過科層制度，政府強化了對社會的控制。政府通過限制市場性經濟權利、擴張福利性社會權利的方式，滲透到社區的管理之中。通過再分配和規制，原來由社區承擔的職能被政府所吸納。再分配主要涉及到資源的配置問題，諸如社會救濟、社會保險等。加強規制則主要涉及到確定行動準則，諸如各種規范經濟和社會活動的政府法規等。管理型政府通過科層制式的管理想象力，構建了以自上而下的社區控制體系。在特定的歷史條件下，這種體系能夠動員社區內在的資源以服務于國家建設。但是，從長期以及實踐經驗的角度看，它卻是一個資源低效利用與社會等級化的體系，并最終失去活力與合法性。

為了打破政府管理社區的科層體制，政府逐漸減政放權，并把新管理主義引入到政府過程之中。新管理主義“是工商企業管理領域長期流行的一套管理哲學，它主要包含如下幾點核心觀念：（1）社會進程的主要途徑在于經濟意義上的生產力的持續增長；（2）這種生產力的增長以‘管理’功能對勞動力要素和復雜的信息技術、組織技術、物質形態的商品的生產技術的有效組織為前提；（3）管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計劃、執行和衡量生產力的實質進展方面發揮關鍵作用，商業的成功越來越依賴于高素質和職業化的管理者；（4）為履行‘關鍵作用’，管理者必須擁有合理的‘管理權限’”?！?〕新管理主義的最大特點是管理的自由化與市場化。通過新管理主義的視角，不難發現：一方面政府自身的組織方式不再是自上而下的等級制，政府組織朝著扁平化、管理者自我控制的方向發展；另一方面，由于政府與社區的分離，社區具有了一定的自治權，因而政府管理社區的方式也不再僅僅是命令――服從，而是協商互動。

（二）自治理念的革新

隨著政府的分權化改革，政府與社區逐漸分離開來，社區自治的理念得以復興。不過，社區自治理念的復興并不是要回歸到傳統社區自治的理念中去。傳統的社區自治所賴以嵌入的傳統“社會――國家”結構，在全球化與個體化的沖擊下正在走向解體?！吧鐣谠馐苋蛘魏蜕钫蔚膴A擊。在‘流動的現代性’條件下，社會的影響力逐漸減弱，社會不再是一個自我封閉的實體，不再有明確的邊界和規范，以至于個體被迫用自身的資源去解決社會問題?！迸c此同時，“國家從總體上喪失了大部分曾經擁有的各種：它經常處于‘別無選擇’的境地，而不是自由地實施政策選擇。”〔6〕而傳統“社會――國家”結構解體包括“整合與瓜分、全球化與地方化，是兩大相輔相成的過程。更確切地說，它們是同一過程――即世界性的、權力和活動自由的重新分配――的兩個方面”?！?〕上述這些因素都促使社區自治的理念進行革新。

自治理念的革新促使政府從集權走向民主。不過就政府的民主形式而言，其不同于傳統抽象的“人民”以及代議民主，由于社區治理主體的多元化，協商民主正在成為政府民主的新形式。與此同時，新型的自治理念要求，政府既不能采取“自由放任”的立場，任自由市場理念侵蝕社區自治，也不能采取過度干預的方式破壞社區自治。隨著社區內在生活政治的興起，政府在很大程度上應當懂得分享權力、實現與社區的合作共治。

（三）情誼理念的革新

情誼理念其實是一種倫理道德理念。正如卡藍默所認識到的那樣，“倫理問題……是因為公（國家）和私（市場）的雙重失敗造成的”。〔8〕雖然，通過傳統理念的再造，管理與自治都具有了一定的新內涵，但是，新管理主義與新自由主義仍然具有忽視情誼關系的缺陷。這就引發了人們對情誼關系的再思考。哈貝馬斯看到，新的市民社會“不再包括控制勞動力市場、資本市場和商品市場的經濟領域。無論如何，‘市民社會’的核心機制是由非國家和非經濟組織在自愿基礎上組成的”。〔9〕與此同時，“許多集體行為的問題只通過個人行為無法解決，但是由遙遠的國家調節或間接的正式民主程序也不容易解決。相反，社群的自我調節，結合民主國家及其機構的權威，倒可以使問題得到解決”?！?0〕這就為社區情誼關系的重塑提供了可能。尤其是“社會資本”概念的提出使得社區情誼關系受到廣泛的重視?！吧鐣Y本包含隱含的知識、網絡的集合、聲譽的累積以及組織資本，在組織理論語境中，它可以被看作是處理道德陷阱和動機問題的方式?！薄?1〕 毫無疑問，上述的思考都為社區在新型社會情境中構建抵御流動性風險的倫理情誼網絡提供了方向。

情誼關系的重塑不僅僅關乎社區，同樣也關乎政府對社區的治理。帕特南在研究政府改革時，通過意大利政府改革的不同效果分析，發現社會資本在促進政府改革方面起著重要的作用。在帕特南看來，社會資本存儲在一些自發性的組織之中?！斑@些自發出現的組織，與其說是代表了一種理想的利他精神，不如說反映了一種實用主義的未雨綢繆。處境相同者愿意齊心合力，以抵御社會迅速變化所帶來的風險?！薄?2〕這其實意味著，政府在進行改革時，為了促進社會問題的有效解決，可以依靠社區內在的社會資本。在一定程度上，引導、開發和完善社區內部的社會資本對于培育社區情誼關系、維系社區團結具有重要的作用。與此同時，社區情誼關系的培育反過來也要求政府實現倫理化和道德化。

（四）傳統理念革新的困境

在工業社會中，“政府與社會關系是中心與邊緣的關系，政府處于中心，而社會則是圍繞在政府的邊緣，并形成了穩定的中心――邊緣結構”?！?3〕在中心――邊緣結構中，中心對邊緣具有特定的支配作用，邊緣要服從于中心。就政府與社區的關系而言，社區管理的科層制就是中心――邊緣結構的實現方式之一。隨著政府職能社會化，社區從政府的嚴格管制中脫離出來。社區與政府的分離使得政府的中心地位被削弱。隨著社會中心論的興起，社區與政府關系的中心――邊緣結構發生了變化，兩種社區中心論被凸顯出來。一種是從市場社會中心論的角度看社區與政府的關系，社區被嵌入到商品化的理念之中，與此同時政府也被放置到邊緣位置。另一種是從志愿社會中心論的角度看社區與政府的關系，社區被嵌入到互惠互利的理念之中，政府同樣也處在邊緣位置。雖然，從基于科層制的政府中心論到基于市場理念或志愿理念的社會中心論的轉變，促進了經濟、社會與政治秩序的辯護。但是這三種中心論在試圖把功能相對分離的社區與政府整合到一起時，采用的都是單一化的策略。這種單一化的策略其實是追求同一性的表現。這種同一化的策略無視功能分化的合理性，試圖強制性地實現功能的高度整合，最終卻導致社會功能的紊亂。尤其是在當前社會復雜性與流動性不斷增長的情境中，這種依靠單一中心進行功能融合的策略就會更加不合理。

為了克服單一中心整合模式可能帶來的社區治理的碎片化，一種多中心的理念逐漸興起。在一定程度上，多中心理論的興起為多元力量的共同發展提供了合理性證明，并減弱了多元力量為了爭奪單一中心地位而發生分裂的可能性。但是，多中心理論仍然停留在中心理論的視野之中。雖然，多中心理論虛化了那個絕對的單一中心，但是它并沒有真正地解決碎片化問題，而只是把碎片化問題弱化了。一旦那個能夠維系多中心之間均衡的隱秘力量被忽視，社區治理的碎片化會以更極端的形式出現。其實，不論是單中心還是多中心，都沒有真正的理解當前社會分化的意義及其限度，因而也就沒有理解社會整合的意義及其方式。社區治理的碎片化問題，看似是一個分化過度的問題，其實也是一個整合不當的問題。社區內在力量的分化，自然會帶來多樣化的功能及其合理的存在。但是多樣化的功能之間必須有所整合才不至于出現紊亂狀況。這就要求超越簡單的分化邏輯和局部思維，從整合與整體的角度重新思考社區治理。

三、合作理念中服務型政府治理社區的策略

傳統理念的革新，在一定程度上有利于拓展人們對于社區治理現代化中服務型政府的認知。社區管理理念的革新透露出服務型政府的職業屬性，社區自治理念的革新揭示出服務型政府的政治屬性，而社區情誼理念的革新則凸顯了服務型政府的倫理屬性。但是，傳統理念對于新型社會分化與整合的不當理解，會在很大程度上限制人們對于服務型政府的準確理解。這就要求，用一種更加合理的理念來理解社區與政府之間的關系。

（一）合作理念的維度

社區治理的現代化需要服務型政府具有一種合作理念。雖然，合作的概念早已有之，但是，在全球化、后工業化的進程中，合作具有新的特質。

首先，合作蘊含了領域融合的維度。近代社會“處于不斷分化的發展過程之中，社會生活的一切方面，都進入了一個不斷分化的歷史進程中了”。“在近代社會的分化中產生了公共領域與私人領域，在這同時，日常生活領域也開始作為一個相對獨立的領域出現?！薄?4〕領域的分化一方面促進了社會的多樣化，另一方面也帶來了社會的復雜化。為了實現社會秩序與整體功能的發揮，各個領域之間必須被有效協調起來。不過工業社會中的領域協調是依據同一性的領域侵蝕。所謂領域侵蝕，其實就是用一個領域的原則與功能來取代其他領域的原則與功能，以實現各個領域之間功能的一體化。但是，領域侵蝕用單一功能來支配其他功能的實踐，最終被證明是無效的。在新型的社會情境中，重新分化出來的各個領域不僅具有了新的特質，而且在協調的理念和方式上也發生了變化。從社區治理的角度看，生活在社區之中，并不是生活在一個封閉的、同質性的空間之中，而是生活在一個信息、資源和人員不斷流動的空間之中。社區內存在的多種功能領域之間的關系不再是同一性的支配和服從關系。各個領域之間的關系不再是侵蝕與被侵蝕的關系，而是融合關系，即從相互建構的意義上把握各個功能領域之間的嵌合方式。

其次，合作理念蘊含了倫理的維度。社區內在各種力量之間的融合，顯然不能通過競爭與控制實現，而是需要激發一種關于倫理共同體的想象力?！皩餐w來說，多樣性和包容性并非勢不兩立。在許多語境中，我們把共同體理解成是由比較松散的合作活動和群體構成的。忠誠和凝聚固然重要，但是，關切和考慮每一個人的利益這一隱含承諾同樣重要。為了共同體的目的，分界線被打破了。焦點轉移到共同事業和共同的生活?！薄?5〕 換言之，共同體的構成雖然是多樣的，但是共同體各個構成部分之間并非是相互隔離的、而是相互溝通的。共同的事務也并不是被事先自上而下給定的，而是通過各個構成部分之間相互破除自身的禁錮而相互建構起來的。與此同時，對于合作的倫理之維和道德共同體的理解也可以通過社會資本這一路徑。社會資本作為一種社會粘合劑，有利于修補由市場機制所引發的社會分化與分裂。在帕特南看來，社會資本有兩種，一種是黏合性社會資本，一種是連接性社會資本?！梆ず闲陨鐣Y本有助于加強特定的互惠原則和成員的團結。連接性社會網絡，能夠更好地連接外部的資產。連接性社會資本可以產生出更廣泛的互惠原則，而黏合性社會資本則會使人們局限在自己的小圈子里?！薄?6〕利用這些社會資本的有利特性，可以建構出一個合作網絡。

再次，合作理念蘊含了網絡的維度。正如鮑曼所認識到的那樣，“‘社會’越來越多地被視為一種‘網絡’而非‘結構’（更不用說一個穩定的‘整體’）：社會被人們認識為各種隨意性的聯結和分離的矩陣，一個能出現無數種排列組合方式的矩陣”?！?7〕 在很大程度上，網絡概念提供了一種不同于結構概念的理解圖式。第一，結構可能預設了一個先在的整體性或者說“一”，然后結構中的所有其他構成要素都要依據這個整體性或“一”來進行自我建構；而網絡并不預設一個先在的整體性或“一”，而是在互動的過程中實現各構成部分之間的平衡。第二，結構具有信息傳遞的單向度性，而網絡具有信息傳遞的多向度性。第三，結構具有穩定性和尋求確定性的特點，因此不適應高度流動與不確定的社會。網絡則具有靈活性，它能順應不斷變化的社會環境。第四，結構中的構成部分具有固定的位置并且處于不同的層級之中，而網絡中的構成要素則不再具有固定的位置，處在平等的地位上進行互動。在很大程度上，只有“網絡”才能為社區與政府的合作治理提供有利的關系模式。

（二）服務型政府治理社區的策略

首先，引導新型社區自治。當前社區自治的興起并不是一個單向度的內生過程，而是一個多向度的互構過程。政府也將會在新型社區自治興起的過程中發揮特定的作用。就社區治理的建構而言，社區治理中的關系既不應當是競爭性的交換關系，也不應當是控制性的管理關系，而是服務性的合作關系。就當前服務型政府建設與社區自治興起的關系而言，服務型政府應當引導社區走向新型自治。服務型政府既不能采取自由主義的策略放任社區自治，也不能采取管理主義的策略控制社區自治。歷史的經驗已經證明這兩種策略都是不可行的。服務型政府作為在全球化、后工業化進程中政府建設的目標模式，就應當以服務的理念來處理其與新型社區自治的關系。在很大程度上，服務型政府既要承認新型社區自治，又要促進新型社區自治的成長。因而服務型政府可以通過引導的方式促進新型社區自治。服務型政府引導社區自治，就是要以合作的理念引導社區自治，使社區自治被納入到網絡化的治理結構之中，并促進政府與社區在功能上的有效融合。

其次，培育社區倫理精神。工業社會是一個理性化的社會，倫理精神被作為一種價值巫魅驅逐到社會精神的邊緣位置。社區的倫理精神同樣也受到了排擠與限制。一方面，社會層面上的個人自由和組織控制的理念把倫理精神變成了附屬于它們的理念，因而社區倫理精神就無法得到伸張。另一方面，由于政府也支持個人自由組織控制的理念，社區的倫理精神也就無法制度化。在全球化、后工業化的進程中，人們重新從社會團結與道德責任的維度來尋找新的社會治理方式。在社群主義和社會資本理論的助推下，社區倫理精神的培育再次成為一個焦點問題。第一，我們不能夠再用一種感性的和自然主義的視角來看待社區倫理精神。隨著社會越來越復雜，社區倫理精神的建構必須自覺化。第二，當前社區倫理精神的培育需要從領域融合的角度來理解。工業社會中的社區倫理精神在領域分化的過程中被削弱。在后工業化進程中，隨著政府職能的社會化，社會治理的主體變得日益多元化，領域融合的跡象已初露端倪。第三，隨著領域的融合，政府與社區的關系也將發生變化。在很大程度上，社區不應再持有一種傳統的自然主義的道德觀，政府也不應當在從自由主義或管理主義的角度來理解自身的倫理特質和社區倫理特質。只有通過服務型政府才能培育社區倫理。服務型政府只有通過實現行政人員道德化以及建構道德制度才能矯正自由主義和管理主義對于其自身倫理精神的限制。政府的倫理化有助于引導社區的倫理化。

再次，構建社區合作制度。社區的發展離不開制度的保障，而政府在提供制度保障中扮演著重要的角色。不過，在當前社區重建的情境中，政府所提供的制度保障類型以及提供制度保障的方式都與工業社會中政府的所作所為有很大的區別。工業社會中的制度設計是由兩種理念支配的，一種理念是競爭，一種理念是控制。當然，這兩種理念之間也存在著交叉和混合的現象。不過這三種形式不再適應新型的社會情境。通過服務型政府建構的合作制度的理想類型應當是由倫理精神聯結在一起的行動者網絡。第一，通過服務型政府建構的合作制度不是一個結構而是一個網絡。“網絡”與“結構”相比，更適合于理解和應對當前社會的特質，即由高度復雜性和流動性所導致的關系模式。第二，通過服務型政府所建構的合作制度是行動者的網絡。行動者具有自主性，不像結構中的行為者那樣只是被動的服從并執行來自上面的命令。在一定程度上，行動者不僅僅再從上層接受命令，而且也在與其他行動者的互動中開展活動。在由“網絡”所提供的無中心和無層級的關系中，行動者能夠圍繞著公共事務的解決展開自主而平等的交往。第三，服務型政府所建構的合作制度是具有倫理精神的行動者網絡。行動者只有具備倫理精神才能彼此信任和相互合作。政府作為網絡中的一個重要行動者，必須實現自身的倫理化，并以倫理精神為指導服務于其他行動者。

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篇(5)

1.1多中心治理的內涵

從20世紀80年代開始，西方各國相繼掀起了政府改革的熱潮，這場改革推動了公共行政理論研究的范式變革，“治理”作為一種新的理論范式應運而生。

關于治理的定義，西方學者給出了多種解釋。其中全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中的說法最具權威性和代表性。他們認為：“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或者以為符合其利益的非正式的制度安排?！边@一定義為我們描繪了當代公共管理的“多中心治理”模式。這一模式打破傳統政府“單中心”壟斷公共事務管理的統治格局，形成政府、企業、社會團體和個人等參與的多元的權力中心?！岸嘀行闹卫怼蹦Ｊ降闹卫矸绞揭彩嵌嘣?，通過各主體間合作、協商、建立伙伴關系等方式實施對公共事務的管理。

1.2社區體育多中心治理模式

社區體育活動于20世紀70年代末在我國的部分城市出現，80年代中期得到了迅速發展。1997年國家體委等五部委聯合的《關于加強城市社區體育工作的意見》中對社區體育進行了界定，社區體育主要是在街道辦事處的轄區內，以自然環境和體育設施為物質基礎，以全體社區成員為主要對象，以滿足社區成員的體育需求、增進社區成員的身心健康為主要目的，就地就近開展的區域性的群眾體育。根據這一定義，社區體育服務的目的是通過組織開展體育活動，增進社區居民的生理、心理和社會行為的全面健康；社區體育服務的對象是以街道辦事處劃分的全體社區成員，不僅包括社區的居民，還包括社區所轄的學校、政府、企事業單位等；其服務內容包括提供場地及器材、開設運動處方,進行鍛煉指導、體質監測、體育服務信息、體育活動的組織服務等。

社區體育的多中心治理模式是指為了滿足社區成員的體育需求，政府部門（街道辦事處和居民委員會）和非政府部門（社區所轄各類機構、私營體育服務企業、體育社團或居民）等眾多公共行動主體彼此合作，共同參與社區體育服務的治理。

2社區體育多中心治理的必要性

2.1突破制約社區體育發展的體制障礙，要求采取多中心治理模式

我國社區建設和社區發展，一開始就是政府行為，并在政府主導下，形成了區政府、街道辦事處、居民委員會三級管理系統。街道辦事處作為政府的派出機構，承擔著政府工作職能，社區居民委員會接受街道辦事處的領導。在具體工作中，二者的職責界限模糊，工作方式也帶有較濃厚的行政管理色彩。因此，我國的社區服務從一開始就和政府有著千絲萬縷的關系。

社區體育的多中心治理將促使社區體育管理體制發生轉變。多中心治理理論認為，政府的能力是有限的，在全能政府遇到市場經濟挑戰的情況下，重視政府之外的市場及社會力量，以政府、市場和社會的多中心格局提供社會公共服務。而社區體育所獨有的地域性、自愿性、多樣性和開放性的特點，決定了社區體育服務更加適合采取多中心治理的體制，除了需要代表政府的街道辦事處和居民委員會外，還應當有更多的私營體育服務機構及非營利的體育社團參與社區體育服務。非營利組織所具有的公益性、自治性特點，能保證其在提供體育服務過程中，解決一些政府和市場解決不了的問題。

2.2突破社區體育發展的資源瓶頸，要求采取多中心治理模式

從社區體育服務的內容來看，場地、經費及人才是開展社區體育的重要資源。目前，我國普遍存在著政府經費投入有限，社區體育活動場地、場館設施資源匱乏，無法滿足居民體育需求等問題。除了物質和資金條件，社區體育的組織和管理工作離不開社區體育指導員的參與和指導及有關的社區體育管理人員的管理，他們的數量及水平直接影響著社區體育發展的質量、深度和廣度。但是，相對于不斷增長的體育人口來說，我國的社區體育指導員人數少、指導率低，難以發揮應有的作用。如我國街道社區體協中，專職管理者僅占19.6%，大部分管理人員都兼任多職，很難在社區體育工作上投入很多精力。大量經常性的社區體育活動則主要由晨、晚練習點等自發性社區體育組織來完成。以天津市為例，全市晨練活動站的體育指導者中，受過專業培訓的不足30%。

社區體育的多中心治理能在一定程度上解決場地設施、經費及人才短缺的問題。在多中心的治理框架下，社區所屬的學校、企事業單位等均可以成為社區體育服務的供給主體，這些單位尤其是學校向社區提供體育場地、設施，是解決場地、設施短缺的有效途徑。近年來，一些社區在這方面進行了積極的探索。例如，天津市馬場街社區本著雙贏互動的原則，與社區內外的機關、院校、部隊、醫院、企事業單位建立良好的合作關系。先后與天津體育學院、天津醫科大學共建了社會實踐基地，為居民提供日常健身咨詢、健身技能培訓、體質檢測等服務。與天馬集團、水利局、師范大學、實驗中學、干部俱樂部、自然博物館等12家單位達成協議，通過無償或低償等方式，向社區開放35個體育活動場地，總面積達到11500平方米。每年的社區運動會和大型體育競賽都利用這些單位的場地和設施舉行。

3政府在構建社區體育多中心治理模式過程中的責任

社區體育多中心治理模式不可能在短時間內自發形成，尤其是在我國這樣一個長期實行計劃經濟，社會力量和市場發育均比較薄弱的國家，推行這樣的管理模式，更離不開政府的支持。

3.1轉變職能，培育社會和市場力量

多中心管理模式必須貫徹“管辦分離，政事分開”的原則。把政府過于集中的權力分散開來，以縱向放權實現層次化管理，以橫向分權實現社會化管理，將體育管理體制從現在的線性結構改為矩陣結構,從行政命令式的“垂直管理”改為資源共享、優勢互補的矩陣式管理。政府承擔體育的宏觀管理、體育總目標和政策的制定、政策調控、經費支持等職能。其中，社區體育的基層管理部門街道辦事處由主辦體育轉為主管體育，其主要職能是制定整個社區體育發展規劃，開發利用社區體育資源，培育社區體育組織等。

培育社區體育非營利組織。健全、自主的居民自治組織既是我國公共管理的重要主體，也是社區公共事務治理的主要力量。因此，要確保社區自治的各項權利，發揮社區在體育服務方面的自我管理和自我服務功能，應將社區公共事務和公益事業的綜合管理權賦予社區居民委員會,使之真正成為自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的社會組織。

引導市場力量參與社區體育服務。根據居民社區體育服務的需求具有層次性的特點，對于一些基本的需求，可以由政府和非營利組織以免費或低收費的方式提供，對于一些個性化的高層次的體育需求，政府可以調動市場力量加以解決，走產業化的道路。政府部門積極創造條件，開發體育產業，依法開辟體育經營場所，為經營體育產業提供場地、稅收等有利條件。

3.2宣傳教育，引導居民形成體育觀念

當前，我國城市社區居民對體育價值的認識還比較有限，體育作為一種文明健康的生活方式還未被更多社區居民所采納。由于社區體育具有較強的個人余暇性和自由性，決定了對社區體育的發動、組織和管理不能做硬性干預，而主要應從刺激其體育需求，調動其參與積極性著手。各級政府部門可以利用各種媒體廣泛地向轄區居民宣傳全民健身活動的意義，舉辦健身知識講座，開展健身知識咨詢活動，提高居民健康意識。通過開展群眾性的體育健身活動，調動居民參與社區體育的積極性。

3.3投入經費，保證社區體育服務的公益性

由于社區體育利益的外溢性，公益性是社區體育的一項本質特征。政府在鼓勵各方力量參與社區體育服務的同時，應保證社區體育公益目標的實現。維持社區體育發展的均衡性，逐步增加對社區體育事業的經費投入，并鼓勵企事業單位、社會團體和個人捐贈資助社區體育活動和體育設施建設。

參考文獻：

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篇(6)

2015年以來，深圳龍崗區推出“社區民生大盆菜”，通過居民“點菜”、政府“配菜”的方式，對公共服務資源進行精準配置，同時也借此推動施政方式的微改革、微創新。“社區民生大盆菜”這一社區治理創新項目，也由此入選“2015年度中國社區治理十大創新成果”。

何謂大盆菜

龍崗區是深圳市的后發城區，區內的基礎設施及公共服務相較于深圳特區還存在一定差距。近年來，龍崗區為加強社區治理、落實民生服務，進行了不少探索，取得了一定成效，但仍存在著民生實事項目與群眾訴求和愿望對接有差距的問題。結果是民生工作沒少做，社區居民認同感、參與度卻不高，造成“政府買了單、群眾不買賬”的現象時有發生。

為了改變這一狀況，龍崗區于2015年2月推出了“社區民生大盆菜”改革項目。龍崗區是客家人的集聚地，逢年過節許多居民都有吃“大盆菜”的習俗。大盆菜里不僅有山珍海味，也有蘿卜青菜，能夠最大程度滿足眾人需求。“社區民生大盆菜”名稱寓意民生類公共服務不僅僅是“山珍海味”型的大項目、硬工程，更多的是居民日常必需的“青菜蘿卜”型小項目、軟服務。其主要內容是通過居民“點菜做菜”“政府買單”的方式，針對社區群眾迫切需要、普遍關注的小事、急事、難事，借助施政方式的微改革、微創新，進行系統化、規范化、常態化辦理，真正實現社區居民“我的實事我做主”。

“社區民生大盆菜”改革項目通過機制再造、流程優化，不僅精準地解決了群眾身邊的小事、急事、難事，得到群眾普遍認可，更重要的，通過激活基層自治活力，實現了基層治理方式的變革，是健全基層治理體系的有效嘗試。龍崗區委區政府對項目的重視程度之高、投入力度之大、覆蓋面之廣，充分展現了其解決群眾問題的決心，以及推動基層治理改革創新的信心。

截至今年6月，“社區民生大盆菜”已經推動實施項目五批共4111個，投入資金5.3億元。數據顯示，“社區民生大盆菜”自實施以來，在2015年民生投入和2014年基本持平的情況下，龍崗區民生投訴下降了40%。

如何點菜配菜

傳統體制下民生項目的篩選、實施、督辦，基本上都是由上級政府主導進行，民眾被視為接受社會治理的群體而導致表達訴求渠道較少，往往只能被動接受。因此，無論是民生工作選項，還是民生工作過程乃至成果，作為受惠主體的民眾，事前不知、事中不曉、事后不覺。龍崗區委書記馮現學表示，“我們實施‘社區民生大盆菜’，就是要通過老百姓自己選擇、自己決策、自己參與，來共同解決好身邊事，調動社會資源，構建基層民主自治共治新局面。”

就具體操作而言，項目由居委會負責在社區范圍內廣泛征集，項目的確定由社區和諧共建促進會討論表決，項目的審定由街道召集的專家論證團隊進行評審，項目的實施和管理主體確定為街道辦事處，項目實施和驗收由社區居民參與監督和測評。項目確定、項目實施過程、項目實施結果和評價要求“四公開”，并接受“兩代表一委員”和居民群眾的監督。通過這些工作，既充分發揮了社區居委會“樞紐、議事、監督、服務”等職能，也為做實社區工作站、做強社區和諧共建促進會提供了重要途徑。

2015年3月19日上午，龍崗區“民生大盆菜”首場點菜定菜活動現場，龍城街道愉園社區17個與居民生活密切相關的小事、急事、難事一一被“端上桌”，依次接受社區和諧共建促進會票決。最終，16個民生實事項目獲通過。

在“點菜”現場，區、街道和其他部門領導一直處于“旁觀者”角色，他們沒有“出手”替居民“下單”，改變了以前“政府在做，百姓在看”的格局。

在具體實施上，“民生大盆菜”特別創新了資金使用規范。對資金的使用堅持“專項核算”和“于法有據”的原則，由區財政年度預算統一做出安排，每個社區安排200萬元資金。為了確保經費快速到位，開通資金審核綠色通道，原則上在確定實施后15個工作日內辦好資金撥付手續，確保項目能夠快速落地。

啟示和完善之道

實踐證明，“民生大盆菜”為轉變政府職能、推動供給側改革探索了新路徑。增加公共產品、做好公共服務，既是建設服務型政府的重要抓手，也是提高供給體系的質量和效率的關鍵舉措。

“民生大盆菜”項目以老百姓身邊小事、實事為切入點，從“政府配菜”過渡到“百姓點菜”，使公共服務的供給更好地滿足群眾需求，打破了以往政府供給與居民需求不相匹配的矛盾，極大改善了政府供給的有效性。

無論是工程類、服務類，還是貨物類，無一例外全部是由居民根據自身的需求上報確定，成為了政府精準配置公共服務資源、改進公共服務供給路徑、提升公共服務質量的典范。

“民生大盆菜”體現了基層公共治理和公共服務供給模式的創新，改變了過去政府大包大攬的提供公共服務、公共產品，而居民只能被動接受的局面，變成社區居民“我的實事我做主”，同時也使公共服務的供給更好地實現群眾需求的導向。

在發現亮點的同時，“民生大盆菜”也有一些亟待完善的地方。

首先需要加強的是社區和諧共建促進會的代表性。目前社區和諧共建促進會的成員主要由社區綜合黨委書記、居委會主任、物業公司經理、小區業主代表、股份公司董事長出任，這些職務大多是任命的，沒有經過居民選舉。同時，社區中基層組織眾多，既有作為基層群眾自治組織的居委會，也有社區服務中心、社區和諧共建促進會以及村股份公司，還有小區的業主委員會，這些基層組織如不能做到權責明晰，在解決問題時就可能存在相互推諉、“九龍治水”的問題。

為此，首先要完善社區和諧共建促進會的選舉規則，在現有成員的基礎上，設置由居民公推直選的居民代表，真正做實社區和諧共建促進會的代表性。其次，在將權力下放至社區的同時，還需理順社區機構的關系，將不同機構內成員代表的身份進行整合，精簡基層治理結構，做到職權專一，避免產生基層治理機構的職能重復或出現職能真空地帶。

第二個要解決的問題是民生項目的“負面清單”。項目在實際的征集、確定中仍存在一些認識上的偏差：項目關注重點本應是密切關系社區居民日常生活的民生類項目，而從立項的項目來看，有些不能惠及絕大多數社區居民的民生服務項目通過了立項；有些本應屬于其他部門管轄的非民生服務項目，也在民政局牽頭的“大盆菜”項目中立了項。

篇(7)

關鍵詞:準公共產品;公共池塘資源;治理;農村社區公共產品

中圖分類號:F124.5 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)29-0284-04

傳統上對農村社區公共產品供給及治理①的研究,基本上是沿著界定(私有)產權基礎上市場化供給方向發展。近年來,雖然逐漸注意到了多元化供給的重要性,但是囿于西方主流經濟理論局限,在把握農村社區公共產品產權屬性和結合我國農村社會因素研究上仍顯不足,沒有能真正解決農民偏好顯示的問題。另外,由于對治理問題研究的缺乏,在實踐中出現了大量公共產品的浪費及閑置的現象,農村公共事業沒有得到可持續發展。2009年諾貝爾經濟學獎得主埃莉諾?奧斯特羅姆的公共池塘資源自主治理理論完善了準公共產品理論,結合社會資本因素的集體行動及制度供給理論給我們提供了研究農村社區公共產品供給及治理新的視角。

本文首先介紹公共池塘資源自主治理理論及其對準公共產品的完善,其次簡要回顧目前國內農村社區公共產品研究的不足之處,最后借鑒公共池塘資源自主治理理論提出我國農村社區公共產品治理研究中需要進一步加強研究的內容及方向。

一、公共池塘資源自主治理理論與準公共產品理論的完善

公共產品(Public Goods)是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品。公共產品可分為純公共產品(Pure Public Goods)和準公共產品(Quasi Public Goods)。純公共品是嚴格具備非競爭性和非排他性的產品,此外,純公共產品還具有非分割性,它的消費是在保持其完整性的前提下,由眾多的消費者共同享用的,如國防就是典型的純公共產品。大多數公共產品為準公共產品,這類產品通常只具備上述兩個特性的一個,而另一個則表現為不充分。一般認為,準公共產品包括“俱樂部產品(Club Goods)”和“公共資源(產品)”②兩大類。前者如教育、衛生等,后者如公共礦山、漁場等。布坎南(1965)提出了擁擠成本的概念來區分“純公共產品”與“非純公共產品”(準公共產品)。他認為,不存在純公共物品到純私人物品的涇渭分明的界限,俱樂部產品是可以適應從純公共物品和純私人產品之間的連續體上的任意一點,只要排他機制的成本低于獲取的收益,通過某些技術設計或制度設置就能夠實現公共物品消費的排他性,從而能夠以私人的、自愿的方式提供公共物品,“在純公共產品與純私人物品之間架起了橋梁”[1]。后來的學者對俱樂部產品的供給、定價及成員的數量等方面加以深入的研究,但在集體行動形成及公共產品治理方面沒能展開研究。

哈丁(1968)提出“公地悲劇”,使得公共資源問題受到了廣泛的關注。“公地悲劇”指“在一個有限的世界里,每一個人都被鎖進一個強迫他無限增加其牲畜量的系統里。在一個相信公地自由使用的社會里,每個人都在追求自身利益最大化,而所有人都爭先恐后地涌入追求的結果是注定毀滅。公地自由使用帶來了所有人的毀滅?！盵2]“公地悲劇”反映了集體行動中的“搭便車”和機會主義行為帶來的危害,再加上傳統的集體行動理論沒能解決“集體行動困境”,因此,對解決“公地悲劇”問題,要么建立私人產權,要么交與政府管理。由于人們對政府管理公共資源似乎注定會出現嚴重的問題與近乎瘋狂的尋租行為深信不疑,因此,經濟學家們(尤其產權經濟學家)異口同聲的政策建議是“建立私人產權”。但是,后來有學者對此提出了批評。如Quiggin(1988)[3]和Swaney(1990)[4]等人認為,哈丁以后的許多人雖然把公共產權(Common Property)看作由一群所有者擁有、每個人可以自由使用,但這與開放性資源(Open-Access)含義幾乎相同,而現實經濟中的公共產權卻并非如此。開放性資源(或自由準入)指任何人都可以不被限制地開發使用的資源;而公共產權指一群所有者或使用者共同分享資源的各項(使用)權利,它限制誰使用、何時和怎樣使用,通過一定的社會控制機制賦予權利和實施義務。容易引起“公地悲劇”的僅僅是“開放性資源”。

埃莉諾?奧斯特羅姆(中譯本,2000)的公共池塘資源①自主治理理論使得公共資源問題研究得到迅猛發展,完善了準公共產品理論。埃莉諾?奧斯特羅姆的自主治理理論的中心內容是研究“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來,進行自主治理,從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為形態的情況下,取得持久的共同收益?！盵5]其內容包括:(1)集體行動理論。奧斯特羅姆認為傳統的集體行動理論只是一些使用假設的特殊模型,而非一般理論。當特定環境接近于模型的原有假設時,這些模型可以成功地預測人們所采取的策略及其結果,但是,當現實環境超出了假設范圍,它們就無法預測結果了。傳統模型的前提假設主要有兩個:一是個體之間溝通困難或者無溝通;二是個人無改變規則的能力。這適用于一些大規模的公共事物治理,因為個體在這樣的環境中經常是彼此獨立行動、缺乏溝通以及個體改變現有結構需要高成本,但是對于彼此十分了解、經常溝通并且建立了信任和依賴感的小規模的公共事物治理并不適用。(2)自主治理的制度供給、可信承諾、互相監督。奧斯特羅姆在多中心理論的基礎之上,提出理性個人策略選擇的4個內部變量: 預期收益、預期成本、內部規范和貼現率。她認為,在一個自主治理的群體當中,解決制度供給、可信承諾、互相監督的問題是至關重要的,綜合使用政府、市場以及社區自主治理等多種類型的制度安排,這有利于增加信息、改變激勵、加強監督和規則的服從。(3)社會資本理論。她把社會資本定義為“互動模式的共享知識,理解,規范,規則和期望,個人組成的群體利用這種模式來完成經常性活動?！?[6]她認為,能否解決集體行動困境,不僅在于個人和制度本身,還取決于雙方聯系的媒介――社會資本。在奧斯特羅姆看來,當成員面對集體行動困境時,僅有意識形態和習俗是不夠的,還必須有規則體系、制度這些形式的社會資本的有效運作,否則搭便車或機會主義行為難以避免。

二、國內農村社區公共產品治理研究簡述

我國學界對農村社區公共產品的概念并沒有統一的界定。林萬龍(2002)把農村社區公共產品定義為:“在鄉或村的范圍內提供為鄉村社區農民(或其中一部分)所消費的帶有公共產品性質(消費和收益難以完全排他)的產品或服務,包括農村小型基礎設施建設、基本醫療衛生服務、技術信息服務和農村基礎教育等[7]。李建(2007)認為農村社區公共產品就是指在一定的農村區域內具有非競爭性與非排他性的產品和服務[8]。王書軍(2008)把農村社區公共產品界定為在鄉村范圍內消費和收益難以完全排他的并和農民生產和生活直接利益攸關的,并為農民集體參與分享的農村公共產品和服務[9]。盡管表述不盡相同,一般認為農村社區公共產品屬準公共產品范疇,但除具有一般準公共產品的特征外,還有其自身的特殊性:我國農村地區范圍廣大,農民的生產生活方式以小聚居為主,因此農村社區公共產品在供給上具有分散性;不同地區的農業生產生活存在很大的差異,同時各地農村發展水平也不盡相同,因此在相應的公共產品需求偏好上呈現多樣性與層次性。另外,在農村社區范圍內,人數相對有限、成員相對穩定,是個”熟人社會“,同一社區的居民在公共產品的需求和受益方面一般都具有一定的同質性。

國內對農村社區公共產品的研究,一般是借鑒主流西方公共產品理論,在農村社區公共產品的在供給(包括主體、籌資方式、規模、結構、機制和效應)、需求(需求層次、偏好顯示、參與意愿、影響因素以及考慮到需求的供給效率)和供給與體制關系(財政體制與供給、地方治理體制與供給)等方面都展開了較為深入的研究。其總體思路是除少量具備純公共產品性質的農村公共產品可以完全由政府提供外,大量具有準公共產品性質的農村社區公共產品都可以通過市場化(或私有化)的方式來解決。但是仍有一些問題沒有得到解決:一是農村社區公共產品的產權問題,農村社區公共產品產權模糊不清不能為多元化供給或治理提供理論基礎;二是農民對社區公共產品需求偏好顯示問題仍然沒能有效解決;三是沒能結合我國農村社會特殊性進行研究。

從供給(尤其是籌資)角度來研究農村社區公共產品固然重要,但是這種靜態的視角也會對管理、維護、監督和制度供給等問題有所忽略,難以促進農村公共事業的可持續發展。因此,隨著公共資源治理理論的引進,以及對西方企業治理理論的借鑒,近年來有學者逐漸從治理角度來研究農村社區公共產品問題,也注意到了農村社區公共產品多元化治理特別是由農民自主治理的重要性,對農村社區公共產品的政府(集權)治理、市場治理、公私合營(PPP)②和自主治理都有相應的研究,在促進農民自主治理的基礎上多元化治理上基本取得一致的意見。但是也還存在一些尚未解決的問題:一是農民組成自治組織進行自主治理的”集體行動困境“問題;二是我國農村社會特殊性問題仍然沒能有效地納入理論分析的范圍。

三、公共池塘資源自主治理理論與我國農村社區公共產品治理的研究

農村社區公共產品與公共池塘資源同屬準公共產品范疇。為彌補當前農村社區公共產品治理研究的不足,我們需要借鑒公共池塘資源自主治理理論,探討農村社區公共產品包括自主治理在內的多元化治理,以促進我國農村公共事業的可持續發展。我們認為,可以從以下幾個方面展開研究。

1.理性農民假設與農村社區公共產品的產權屬性。這是農村社區公共產品治理研究的理論前提。(1)關于農民是否理性仍然存在爭議,但是如果從方法論意義上來看,理性農民的假設是恰當的,它是保證理論邏輯推理上的“內在一致性”的基礎。如果一個理論假設過于符合現實,就難以保證理論邏輯推理上的“內在一致性”,甚至難以建立相應的理論。至于理論在經驗檢驗上“外在在一致性”問題,可以引入更多的限制性條件(比如把量化的社會資本因素作為理論模型的變量),從而使理論具有更強的解釋力和預測力。(2)關于農村社區公共產品的產權屬性。絕大多數西方學者認為,公共產權難以排他而無法解決外部性及“搭便車”問題,因而需要界定公共產品的(私有)產權以實現公共產品的市場化供給(或治理)。正如前文所述,有學者對此提出批評,公共產權不見得就是那么沒有效率。更為重要的是,要在明確農村社區公共產品的公共產權屬性的基礎上,探討農村公共產品公共產權與其他形式產權混合并存的可行性及實現方式。這是農民自主治理研究中重要的理論基礎。

2.社會資本與農民集體行動的形成。社會資本原本是社會學和公共政策學的理論,經阿羅(Arrow)、斯蒂格利茨(Stiglitz)、埃莉諾?奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)等人引入到經濟學中來。中國各地農村的社會情況千差萬別,我們可以用社會資本作為反映各地農村實際的變量引入理論分析中來。在操作上,可以對某個農村社區按照與組織聯系(與參與社團比較接近) 、集體行動、參與公共事務、社會支持、社會凝聚力、歸屬感、信任和互惠等維度[10]設計調查問卷,選擇典型地區進行調查,分析調查數據,測量評估社會資本狀況。在取得社會資本數據的基礎上,內化為博弈或計量模型的變量進行模型分析,使得對農民集體行動形成的模型分析與實際更加符合。

3.農民對社區公共產品自主治理的經驗研究。大量的經驗研究是農村社區公共產品治理是否具備較強解釋力的關鍵。我們可以對國內外成功及失敗的治理案例分析,歸納有效治理的若干原則、條件與方式。目前國內學者主要的案例研究是在農村小型水利設施治理方面,可以對相關案例用奧斯特羅姆的8項原則進行檢驗。①另外,可以對我國目前通過“一事一議”方式進行的村級公共產品供給制度進行分析。針對存在的問題(事難議、議難決、決難行),分析產生問題的原因(運用不同理論分析可得出不同的結論,但是本質上是強制性制度本身的問題)。根本是要變強制性的制度安排為農民的自主治理。

4.農民組成自治組織對社區公共產品自主治理的制度研究。農民自主治理包含農民如何組成自治組織的問題,實際上已經是一個制度變遷問題。借鑒諾思及奧斯特羅姆等人的理論,我們可以從這幾方面展開研究:第一,農民自主治理的誘因:政府農村公共產品供給不足、市場方式和社會方式供給的缺失和剩余索取權的獲得。第二,推動農民自主治理的主體:理性農民及鄉村精英的作用;政府與社會組織的作用。第三,社會資本在農民自主治理形成中的作用:減少”搭便車“現象及對農民組成自治組織的激勵作用。第四,農民自治組織的形式:探討法人型或掛靠在具有法人性質的農民專業合作社的農民自治組織的可能性。第五,農民自主治理的預期收益與預期成本:其一,預期收益。包括:(1)影響因素:占用者人數、公共產品規模、市場條件、體制環境、所使用的現行規則、所提出的規則等;(2)收益范圍:對獲得剩余索取權、規模效應、風險的降低及對公共產品的管理與維護效果等方面進行量化評估。其二,預期成本。包括(1)學習、規劃、設計成本及量化評估;(2)實施成本及量化評估;(3)監督成本及量化評估。

參考文獻:

[1] James M. Buchanan, An Economic Theory of Clubs, Economica, New Series, Vol. 32, No. 125.(Feb, 1965):1-14.

[2] Hardin. Garrett. The Tragedy of the Commons[J].Science 162(1968):124-148.

[3] Quiggin. John. Private and Common Property Rights in the Economics the Environment[J]. Journal of Economic Issues Vol.XXII,No.4(Dec,1988):1071-1087.

[4] Swaney. James. A Common property, reciprocity, and community [J].Journal of Economic Issues Vol.24, No. 2(June,1990):451-462.

[5] 埃莉諾?奧斯特羅姆.公共事物的治理之道:集體行動制度的演進[M].上海:上海三聯書店,2000:9-12.

[6] 埃莉諾?奧斯特羅姆.制度激勵與可持續發展[M].上海:上海三聯書店,2000:167-173.

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[8] 李建.農村公共品三維復合屬性的新考察[J].改革,2007,(6):69-72.

[9] 王書軍.農村社區公共產品供給及困境緩解:剖析河北一個村莊[J].改革,2008,(1):148-153.

[10] 桂勇,黃榮貴.社區社會資本測量:一項基于經驗數據的研究[J].社會學研究,2008,(3):56-60.

Research on the public pond resource self-governance theory and the rural community public goods governance in our country

HUANG Yong-xin,LI Juan

(Economy college,Capital nationality university,Beijing 100000,China)