時間：2023-03-06 16:03:27
序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇投融資體制改革范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。
黨的十指出，要將水利工程放在重點位置，并突出生態文明建設的精神內涵。隨著我國社會經濟的不斷發展和進步，水利工程建設需要面臨更加繁重任務，如何依據政府宏觀經濟調控策略及現階段經濟變化形式，不斷對水利投資融資制度進行改革和完善，并建立行之有效的投融資機制，是目前水利投融資改革工作需要面臨的重點問題。本文指出現階段水利投融資體制改革存在的主要問題，并探討相應的解決措施。
一、水利投融資體制改革過程中存在的主要問題
（一）資金投入嚴重不足
現階段，在政府所有基礎設施投資中，水利工程基礎建設項目投資占比最小，且在GDP中所占的比例也比較低。為了使水利工程投資能夠隨著我國經濟的發展而實現穩步增長，相關研究機構對水利工程投融資進行了研究和分析，并認為水利基礎建設項目最佳投資占比應為我國GDP的0.79-0.84%。但是，現階段我國水利建設平均投資水平遠遠低于這個區間。
（二）投資渠道仍以公共財政為主
由于現階段我國水利工程建設大幅增加，傳統水利投融資體系已經無法滿足日益壯大的發展需求，進而導致水利產業投資逐漸向生產資料領域延伸。隨著我國現代工農業及服務業的不斷發展，國民經濟產生大量剩余，一定程度上拓寬了水利投資的渠道，也使得投資領域不斷拓展。但是，水利投融資渠道仍以公共財政為主，一定程度上制約了投融資改革的進程。
（三）投資決策資金管理存在漏洞
水利投資決策主要依據是可行性研究報告，能夠綜合反饋出水利工程的經濟性，并以此為根據制定出科學合理的可行方案。但是，很多水利工程在進行經濟性能分析時，往往缺乏理論支持，也無法與實踐經驗充分結合起來。同時，在確定投資方案過程中，也缺乏系統的考證和研究，最終導致水利投資量不明確，進而影響到投資預算的準確性。
二、水利投融資體制改革應對策略
現階段，水利投融資在進行體制改革過程中，出現很多制約因素，使水利工程的良性發展遭遇瓶頸。針對上述問題，根據多年實際工作經驗，認為該從以下三個角度加以改進，進而保證水利投融資體制改革順利進行。
（一）加大政府投資力度，優化投資結構
國家和政府應繼續在財政上支持水利產業投資，并保證財政支持水利建設的資金能夠維持在可控范圍之內。嚴格遵守我國相關法律法規中要求和規定，進一步增加預算內的水利工程投資資金，保證預算內資金能夠按照法律法規中所限定的比例進行增長。采取有效措施，將財政資金逐漸向水利工程建設項目投資領域傾斜，并使其固定在一定水平之內。2015年，青海省水利廳計劃投資60億用于全省水利工程建設，旨在從投資總目標及保障機制等方面進一步推動水利工程項目建設。同時，制定并出臺相關水利工程補貼政策，通過立法形式籌集水利發展資金，并預留風險基金。集中地方留成資金，并將其用于水利建設項目發展中。同時，各級政府在應預留一定比例周轉資金，用于支持水利工程發展。
（二）拓寬投融資渠道，增加水利信貸投入份額
水利投融資本身處于市場競爭弱勢的位置，而目前我國尚未形成服務于水利工程建設的金融服務體系，導致其發展過程中面臨更多壓力。為有效促進水利投融資體制改革，須首先對水利金融服務體系進行完善，強化制度對投資體系的保障作用。其次，落實和貫徹國家政府現階段水利投融資體制改革政策的基礎上，不斷在實際工作在對其進行深化，并在此過程中對投融資渠道進行有效拓展。例如，可通過優化投資環境、引入社會資金來實現，并積極探索新的投融資模式，建立健全社會服務體系，為水利事業發展夯實基礎。再如，積極拓寬投資渠道和投資方式，繼續吸引外國資本的投資，并保證相應的配套資金能夠及時到位，進而不斷加大外資投資規模。例如，“十二五”戰略目標確立后，青海省在招商引資、吸納社會資本等方面取得了很多成就，且自籌資金累計達到33億元，有效推動了河道治理、灌溉等工程的建設。在這個過程中，要降低外資和社會性投資的市場門檻，對社會資金投入水利建設項目專項資金管理模式進行積極探索，正確引導投資政策及經濟信息服務。
（三）優化投資決策階段資金管理
水利投資不僅能夠對工程造價的合理性產生深遠影響，也是水利工程項目成本控制的中重要環節，因此要對投資決策階段資金管理進行不斷優化。首先，要保證基礎資料的真實性、準確性及完整性，進而為分析水利項目經濟效益提供技術指導。其次，要不斷完善可行性分析報告，并編制投資預算報告書，進一步運用科學手段，水利項目技術是否可靠、投資是否盈利進行充分論證，是投資決策重要環節。在進行可行性分析時，要針對目前市場現狀和走向，結合國家未來發展規劃，綜合各方面因素確立水利工程建設項目的投資規模、建設標準和建設周期等。
三、結束語
綜上所述，對水利投融資進行體制改革，能夠保證水利工程項目投資控制順利實施，并且能夠及時對水利行業產業結構進行調整，并在規范市場行為和秩序等方面產生積極意義。與此同時，水利投融資體制改革也能夠為國民經濟宏觀調控提供方向和指導，為政府部門制定投資決策提供依據。為此，要正視投融資機制面臨的重點問題，并根據實際情況提出行之有效的解決措施，旨在為水利投融資體制改革相關研究提供一定方向。
參考文獻：
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關鍵詞：鐵路技術經濟屬性；投融資體制改革；委托-
一、大力發展鐵路的客觀性和可行性
鐵路運輸的技術經濟特性和中國的基本國情決定了鐵路運輸業在中國綜合交通運輸網中的骨干作用和主導地位。
榮朝和（1990）認為運輸化是工業化的重要特征之一，也是伴隨工業化而發生的一種經濟過程，中國仍處于需要迅速擴大運輸能力的運輸化初級階段。王際祥（1995）提出，從20世紀80年代末開始，隨著經濟發展特別是伴隨著產業結構的顯著轉變，中國鐵路貨運需求增長已經逐步由第Ⅱ階段向第Ⅲ階段過渡，并于90年代初進入第Ⅲ階段，這一階段據估計要延續60年左右的時間。中國目前處于城市化階段的后半部分，鐵路客運需求總體仍將處于上升階段（見圖1）。
總之，工業化的全面推進，外延型與內涵型并進將是今后幾十年內中國鐵路運輸業適應國民經濟與社會發展
的必然選擇。
二、鐵路投融資需求分析
自從鐵道部2003年提出鐵路“跨越式發展”戰略以來，2004年1月通過了中國鐵路史上第一個中長期發展規劃－《中長期鐵路網規劃》，2006年10月正式了《鐵路“十一五”規劃》。2007年10月國務院批準的《綜合交通網中長期發展規劃》，把到2020年中國鐵路營業里程增加到12萬公里以上。
按照《中長期鐵路網規劃》和《鐵路“十一五”規劃》安排，未來10年內鐵路建設投資年均3000億元左右，“十一五”期間安排的鐵路建設投資約15000億元，其中基本建設投資約12500億元，約是“十五”期間的4倍。這預示著隨著鐵路大規模建設的展開，鐵路投資規模將急劇擴大，并將持續相當長的時間。
目前鐵道部投資的資金來源有鐵路建設基金、折舊、中央財政預算資金、國鐵留存利潤和發行債券、銀行貸款等債務融資?！笆晃濉逼陂g，估計每年征收的鐵路建設基金約500億元，但鑒于鐵路建設基金還具有償還貸款利息等功能，參考以前年度鐵路建設資金使用情況，按照最高年度的80%估算，每年可用于基本建設投資的也就在400億元左右?！笆晃濉逼陂g，每年能夠提取的折舊資金約400億元，但這筆資金主要用于更新改造等內涵擴大再生產。由此判斷，鐵道部每年可用于鐵路基本建設項目資金投入權益資金應在500億元左右。按現行的鐵路融資框架測算，即鐵路建設項目均以合資鐵路方式投資建設，項目資本金占投資的50%，且鐵道部在合資鐵路中占50%，那么，鐵道部年均需要投入項目資本金750億元，其余的750億元項目資本金要依靠地方政府或企業等投資主體的股權投資，另外1500億元的建設資金則依靠各項目公司（新線合資鐵路公司）以債務融資方式解決。
采用現行的鐵路投融資存在幾個問題：一是鐵道部應投入的項目資本金融資問題。鐵道部每年還需要以債務融資方式籌集250億元，債務融資的“還本付息”完全要依靠國鐵運營負擔，從而導致國鐵債務負擔持續快速增長，必將對國鐵運營造成不良影響。二是除鐵道部投入以外的項目資本金融資問題。按照目前鐵道部與31個省、區、直轄市簽署的省部協議，地方政府對鐵路項目資本金投入最多每年在500億元左右，這樣每年至少需要通過吸引社會資本融資250億元左右。三是項目公司的債務融資問題。項目公司每年需要以債務形式籌資1500億元建設資金，即使融到了也會導致某些項目公司承擔過重的債務負擔，從而給未來經營（尤其是運營初期）帶來許多困難。
顯然，既要突破現行的投融資格局，充分調動各參建各利益主體的積極性，實現鐵路的快速發展，又要對現在“一切為了發展”的短期目標所可能帶來的問題有所準備，建立起適應市場經濟要求的鐵路投融資新格局。
三、鐵路投融資體制改革的思路
（一）中國鐵路改革的特殊約束條件
目前中國鐵路運力不足，路網規模有待擴大，外延型與內涵型并進將是今后中國鐵路運輸業適應國民經濟與社會發展的必然選擇。在這個特殊的時代背景下，中國鐵路就產生了其特殊的約束條件－鐵道部必須對下屬的幾乎所有運輸主體實施高度集中統一的運輸高度指揮權，以及為了保證這種運輸高度指揮權的高度集中統一。只要鐵路需要高度集中統一的運輸高度指揮權，作為行使該權利的主體，鐵道部就必須既是企業，又是政府。
鐵道部“政企合一”的身份形成了任何非部有資本一旦進入鐵路即被“鎖閉”的局面，從而成為一些擁有投資實力和具有投資愿望的非部有國有資本和非國有資本無法進入鐵路產業的最大障礙，事實上這種進入障礙是因“鎖閉”的退出障礙而生。
隨著改革開放的進行，鐵路政策的目標增加了“社會資本參與”和“市場靈活性”，從簡單的3個增加到了5個，多元化目標之間難免造成沖突。
（二）中國鐵路投融資改革政策思路
為了填補鐵路建設資金的巨大缺口，中央政府要以政策引導和資金投入的組合方式，充分調動地方政府和企業的投資積極性，改變國鐵“一股獨大”的局面。在“政府主導、多元化投資、市場化運作”改革總體思路的指導下，在當前條件下，中國鐵路投融資改革應抓住以下兩個重點，一是合資鐵路的建設，作為非部有主體的地方政府和大型國有企業及有實力的私營企業，特別是那些作為鐵路受益者和大用戶的政治和經濟實體，是繼鐵路建設基金之后最有可能和最穩定的資金來源。二是進行股份制改造，以存量換增量，用較少的增量資本去盤活更多的存量資本，對更多的鐵路資產進行重組、并對有條件的爭取改造上市，進行滾動發展。
從世界其他國家的鐵路發展歷程來看，各國政府最終都試圖將鐵路扭虧為盈，甩開鐵路虧損的財政補貼包袱。“大力發展”是中國鐵路短期的發展目標，一切都服從于這個發展目標。從長期來看，鐵路完成自己的歷史使命并不成為財政補貼的包袱已是最好的結果了；而且鐵路建設經營主體從一元走向多元化，為了應對鐵路短期的高速發展之后可能帶來的種種問題，這要求進行鐵路建設項目分類投資，建立有效的責、權、利統一的投資機制，理清國家與鐵路的關系，使企業角色回歸。對于不同的參與者，要采取不同的利益誘導機制來調動其積極性。地方政府參與鐵路建設無非是政績或中央政府行政指令的驅使；企業或社會投資者的本性是“逐利”；甚至在中央政府、鐵道部、鐵路局和國家鐵路建設投資公司（鐵道部出資者代表）委托鏈的每一環都有自己利益目標。
鐵路建設與經營既要進行分類投資，分清政府信用與市場信用，分清政府行為與市場行為；也要針對不同的參與者采用不同利益誘導機制，使各個參與者所面臨的激勵與風險相對稱，使激勵與風險相匹配。
1、分類投資。根據鐵路線路對鐵路運輸工具提供服務的排他性與否和競爭性與否，可以將鐵路線路分為三類。一是純公共物品，主要包括落后地區的國家鐵路網干線、國防線、國土開發線、落后地區支線，這些線路具有非排他、非競爭和不可分性，公共性很強，接近純公共物品。二是純私人產品，主要包括經濟發達地區的國家路網干線、支線、企業專用線、這些鐵路存在替代方式的激烈競爭，鐵路運量也相對飽和，擁護程度高，接近純私人產品。三是準公共產品，這是鐵路網中的主體，這些線路在達到“擁擠臨界點”之前，公共產品性質突出；但是在“擁護臨界點”之后，私人產品性質突出。對于公共產品屬性突出的公益性鐵路和“擁擠臨界點”之前的鐵路，社會外部性約束條件使得非政府主體不具備直接進入其建設與經營領域的條件，只能由中央、地方政府作為建設經營的主體，根據中央、地方的受益程度不同，劃分各自的投資比例。對于純私人物品屬性的鐵路和達到“擁擠臨界點”之后的鐵路，其私人產品屬性為主，鐵道部可以積極吸引地方政府和社會資本進行建設經營，甚至可以放棄對部分線路控股權。這樣既可以將有限的資金用到公益性鐵路的建設，又可以運用這些線路的盈利對公益性鐵路間進行“交叉補貼”，減少公益性線路的虧損壓力。
2、利益誘導。實行項目法人責任制，落實中國鐵路建設投資公司和各鐵路局這兩個鐵道部出資者代表、地方政府、企業等參與者的權利和責任，為實現“政企分開”的長期目標鋪平道路。中國鐵路建設投資公司和各鐵路局作為鐵道部出資者代表，其目標之一是體現國家意志，但同時也有進行公司化運作的要求，這兩個目標并非總是協調的。只有對國家已經明確定位的建設項目，出資者代表在投資項目上的目標才能明確，義務與責任也同時可以精確定位。地方政府的最大目標是追求政績，這與中央政府的目標有出入。中央政府利用行政指令的方式遠不如采取“利益捆綁”的方式來調動地方政府的積極性，建設項目要適當考慮地方政府的政績訴求。企業和社會投資者“逐利”的本性會驅使其進行“撇奶油”的行為，任何虧損的項目對于這類參與者都是不會涉足的，收益不足的項目，要給予這類投資者利益補償，確保合理的回報，調動其積極性，保證其長期的健康發展。這樣，既可以充分調動參與建設的各利益主體的積極性，實現鐵路的短期發展目標，又利于將來從容應對鐵路高速發展所帶來的種種問題，實現鐵路的長期發展目標。而且從整個國民經濟來看，部有經濟不僅控制了鐵路運輸業的關鍵性業務領域，而且在競爭性業務領域引入了具有更高效率的民營企業，改變民營經濟過于密集地聚焦在加工工業、貿易餐飲業等領域的不均衡狀態，促進經濟結構的合理化。甚至某些關鍵性業務領域也允許民營經濟進入，以產生“鯰魚效應”，激活部有經濟的競爭活力。
（三）政策建議
1、加快鐵路改革的立法，設立獨立的監管機構，加強監管。必須采取先立法、后改革的原則，減少改革帶來的波動與改革的成本。設立獨立的監管機構對部有經濟的各級鏈、非部有經濟進行監管，使激勵和責任相對稱。
2、根據中國居民投資渠道較少的情況，可以成立鐵路產業投資基金，拓寬鐵路建設的融資渠道。產業投資基金可以將居民的大量儲蓄直接轉化投資，既可以增加鐵路直接融資的比重，減少鐵路的債務利息負擔，又可以通過鐵路運輸穩定的收益支持資本市場的健康發展。
3、逐步理順鐵路的價格體系，稀釋某些政策目標，建立適應社會主義市場經濟的鐵路運價形成機制和管理體制。分期分批地、有步驟地放開鐵路運輸服務的價格。
參考文獻：
1、王俊豪,周小梅.中國自然壟斷產業民營化改革與政府管制政策[M].經濟管理出版社,2004.
2、榮朝和.探究鐵路經濟問題[M].經濟科學出版社,2004.
Abstract: Cangnan countyis a large population county in south of Zhejiang province,there is prominent contradiction between infrastructure financing needs and the lack of government financial investment;low level of the infrastructure marketization,single financing way,higher operating cost problems restrict the economic and social development of Cangnan,this paper takes the contradiction and problem as a starting point to propose the suggestions that deepen the financial market reform and infrastructure,innovate Cangnan investment and financing systems and mechanisms andestablish a financing platform,comprehensively foster economic and social growth.
關鍵詞:投融資;改革;基礎設施;市場化;經濟建設
Key words: investment and financing;reform;infrastructure;marketization;economy construction
中圖分類號:F83 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)21-0014-01
0引言
解決好基礎設施建設資金來源問題,探索和實踐多種市場化的、創新型的融資模式和融資手段,對于加快蒼南縣改革發展,實現“后發崛起、全面跨越”具有特殊重要的意義。
1理順投融資體制,助推經濟發展
借鑒外地成功經驗,新的投融資管理體制要由決策、管理、執行、監督四大塊組成,建議設立專門機構負責全縣投融資及償債工作。
1.1 投融資管理委員會,作為投融資的決策層,由縣主要領導擔兼任管委會主任,成員單位由縣府辦、發改、經貿、財政、監察、國土、規建、環保、審計、各指揮部門等有關部門組成,主要負責研究全縣政府建設資金的投資方向和融資方案,審定政府投融資計劃,決策政府投融資工作中的重大事項等。
1.2 投融資管理中心,投融資的管理層,主要負責落實管理委員會的重大決策事項,統籌管理政府項目的政府投融資業務,建立穩定的還款機制和風險預防機制,撥付資金并監督運行等。
1.3 資產運營公司,投融資的執行層,作為獨立項目法人,負責對內投資,統一經營授權范圍內國有資產,并承擔其保值增值責任。
1.4 投融資監督委員會,投融資的監督層,由縣監察、財政、審計等部門組成,主要負責項目投融資工作監督管理。嚴把工程預算關和決算關,對政府項目“概算超估算、預算超概算”要從嚴審查。
2整合投融資平臺,優化項目服務
立足于做強做大、整合資源、優化組合、服務項目,建議整合成以下七大投融資平臺:①蒼南縣城市建設投資開發有限公司,主要負責市政基礎設施建設,工業標準廠房開發,以及蒼南工業園區基礎設施的投融資營運;②蒼南縣沿海產業帶開發有限公司,主要負責海涂圍墾,漁港設施,以及臨港產業新城開發建設等;③蒼南縣交通投資開發有限公司,主要負責交通道路投資開發建設為重點,構筑交通基礎設施建設的的投融資平臺;④蒼南縣交通運輸集團有限公司,主要負責縣域城鄉公共交通、長途運輸營運;⑤蒼南縣水務集團有限公司,負責城鄉給排水,污水處理項目建設營運等;⑥蒼南縣旅游開發有限公司,負責全縣旅游項目建設和營運;⑦蒼南縣國有資產營運公司,負責縣域范圍內其他基礎設施、公用設施投資建設。在融資平臺整合的基礎上,要對重點融資平臺加大財政資金、存量資產、土地收益等優質資產注入,提升投融資主體的資產規模和營運能力,并賦予其獨立法人的經營主體地位,以此來吸引更多的融資,從而真正建立起產權清晰、法人治理結構完善、擁有獨立經營能力的新型投融資體制。
3加強投融資管理,控制融資風險
投融資工作要做到精打細算,降低融資成本。要加大與各金融機構合作,聘請專業金融理財專家,組建投融資工作專家咨詢小組,為我縣項目投融資實際運作出謀劃策,提出融資的合理負債率和負債警戒線,以降低融資成本,控制融資風險。要出臺深化投融資體制改革的意見,建立推進全縣投融資工作各項監管制度,整合做強現有的融資平臺,研究制定中長期項目投融資以及基礎設施市場化運作的計劃方案,確保我縣投融資體制改革真正收到實效。
4拓寬投融資渠道,實現資金籌措的多元化
4.1 提升土地資產融資水平。土地是政府基礎設施建設資金最大來源,要強化經營城市意識,充分重視規劃引導作用,新城區城市規劃道路、綠化、廣場等市政項目都要和周圍土地的征地捆綁運作,力求土地增值最大化,提高城市土地資產收益。
4.2 發揮商業銀行的作用。政府要理出一批投資項目,建立資金項目的溝通機制。可以參照紹興的做法,設立專項獎勵資金,加大對各商業銀行給地方政府投資項目支持的考核力度。組建蒼南縣建設擔保公司,按比例放大貸款規模,專項解決我縣政府投資項目融資和擔保問題,減少銀行貸款風險。
4.3 爭取國家開發銀行的支持。國開行貸款條件優惠,是融資的重點。大漁灣圍墾項目已與國開行達成7億元的長期貸款意向,應抓緊落實合作融資的具體細節。還要排出一些適合引進國開行貸款的項目名單,爭取促成項目合作。
4.4 引導民間資金參與。蒼南民間資金雄厚,要制定優惠政策,營運良好的投資環境,吸引民間資本改造舊城區、開發新城區、建設新農村,優化投資來源結構,放寬投資領域,激活民間資本的投資熱情。信托融資已成為各地政府吸收民資參與項目建設的重要渠道。我縣具備信托融資的各項基礎,今后要加強與各金融機構、信托機構的銜接合作,選擇交通、水處理項目,或者打包幾個民生項目做為信托融資載體,擬訂信托計劃,推進政府向民間融資工作。
4.5 創新投融資模式。采用國際通行的TOT、BOT、BT(建設―轉讓)等形式,通過轉讓特許經營權,引進國內外資本參與市政基礎設施項目的建設與經營,實現政府項目“投資―經營―回收―擴張”的良性循環。
關鍵詞:城建投融資體制問題及對策
當前,隨著對城市基礎設施需求的日益擴大,建立在高度集權的計劃經濟體制基礎上的,以政府財力直接投入為主導,行政配置資源為主體的城市建設投融資體制,已無法適應城市化進程的需要,迫切需要進行城市基礎設施投融資體制改革,打破公用行業市場壟斷,開放城市基礎設施市場,進一步發揮市場配置資源的基礎性作用,推行以市場化為取向的體制改革和機制創新,最終建立政府融資平臺化、公用事業民營化、投資主體多元化、企業投資主體化、運營主體企業化、融資渠道市場化的新型投融資體制。
一、目前城建投融資平臺的現狀及問題
1.現有投融資平臺脆弱,缺少實體支撐
按照“政府投資、國企運作”的模式,各地通常以無收益的公益性資產為資本組建國資總公司作為投融資平臺,然后以政府信用為擔保進行融資并負責項目實施。由于缺少實體支撐,幾乎沒有經營現金流入,其財務指標通常達不到基本的信用標準,必須依靠政府資源的支持,才能勉強維持平臺資金周轉。
2.債務問題突出,債務風險凸現
一是籌資渠道單一,城市建設債務主要表現為對銀行尤其是商業銀行的貸款,資金還貸壓力大;二是債務結構不合理,多為中短期貸款,資金還貸期集中,可持續能力不強;三是凈資產負債率高。城市建設項目基本上是公益性項目,投資回報少,必然造成融資規模不斷擴大,而資本金卻未能與負債總額同步增長,造成了凈資產負債率畸高。
3.項目管理機制混亂,損失浪費問題嚴重
目前,城建投資項目的具體實施一般由建設局、水利局等行業主管部門成立國有獨資子公司作為建設業主,各子公司的組織體制不健全,管理人員不專業,違規問題較多。主要表現在:一是招投標不規范,存在規避公開招投標,評標把關不嚴,業主擅自變更招投標結果等問題;二是項目超概算嚴重,很多項目實際投資超概算50%以上;三是項目建設和基建財務管理不規范,普遍存在變更設計施工、違規簽證、提前支付或多付工程款等問題。
二、現行投融資體制運行中已暴露出的弊端
1.投資主體單一
目前,城建、市政、交通等領域的融資、投資、建設和運營主體均為各主管部門成立的國有獨資子公司,呈現分散融資、單一建設、壟斷經營、統一還貸的局面,這些公司擁有代行政府職能的天然業主地位,與政府往日成立指揮部直接參與投資和建設沒有本質區別。
2.成本約束彈性化
現行模式其實就是“借貸主體是國資總公司,投資主體是各子公司,最終負債的還是政府”。這樣,各子公司既不承擔償債風險,又缺少必要的約束機制,造成各種違規問題時有發生,普遍存在損失浪費資金的現象。
3.融資渠道狹隘化
現行的投融資體制,融資渠道單一,高度依賴銀行,不利于民間資金、企業資金和外資進入城市基礎設施建設領域。事實上,許多私營企業、外資企業有意向出資參與城市基礎設施的建設,但缺少準入規則,城市基礎設施投資管理呈封閉式運行,使外界參與投資出現瓶頸效應,抑制了企業和個人參與經營性項目公平競爭的積極性,阻礙了政府財政之外的資金投入城市基礎設施建設項目。
三、對下一步城建投融資體制改革的建議
1.及時轉變思想觀念。長期以來,城市建設的傳統體制使得人們對城市建設中公用行業的理解發生偏差,往往只注重它的社會公益性、福利性的一面,認為公用行業向社會提供服務應該是無償的,即使收費,也只能是象征性的。實踐證明,無視公用行業經濟屬性的觀點,只能導致這一行業的不斷萎縮和衰亡。今后必須真正樹立“經營城市”的理念,以符合現代企業制度要求的企業組織形式來運作城市建設,構建城建資金的良性循環機制,最終實現可持續發展。
2.拓寬城建投融資渠道,節約政府投資,解決制約城建發展的“瓶頸”問題。在投融資時應注重直接融資,加快利用資本市場進行融資的步伐,建立科學的、合理的籌資渠道,完善籌資方式,形成城市基礎設施建設的資金籌集、使用和償還過程的良性循環機制。主要是從股權融資和債權融資以及各種融資模式的組合方面進行研究,挖掘城市基礎設施建設投資的營利點,吸引民間資本和外資進入,實現市場化的投融資格局。
3.盤活存量,搞活增量,推動城市建設的可持續發展。盤活存量資產、搞活增量資產和激活無形資產是經營城市的重要內容和組成部分,相輔相成,互為條件。通過經營城市,最終要使城市資本實現“投入——經營——增值——再投入”的良性循環,真正實現“以城養城,以城建城”。
4.實行“政企分開,投、建、管分離”,提高運行效率。實行“政企分開,投、建、管分離”,可消除原有體制下嚴重的“等靠要”現象,政府可以把主要精力轉向為投資者服務,為各類投資者創造公平的投資環境。同時,政府應防止從統辦統攬的職能定位極端走向全盤推向市場,由市場主宰的職能虛位極端,在整個城市投融資體制改革中,必須切實加強政府的監管、導向、調控作用。
5.加強對城建資金的管理與監督。
(1)加強制度建設。建立健全相關規范性文件,從制度上為強化建設資金管理提供保障,做到“二控制一加強”。wWw.gWyoO.Com
(2)加強審計監督。把內部審計和外部審計、過程中審計和事后審計有機結合起來,包括對工程合同、支付憑證和工作量的審核,控制支出的合法性、合理性和正確性,并嚴格審核項目用款,減少項目資金沉淀。
(3)配套進行項目管理體制改革,進一步發揮市場機制配置資源的功能。通過推行項目法人責任制、設計施工總承包制以及項目制等方式,對項目管理體制進行改革,降低建設成本,提高投資效益。
6.建立城建發展專項資金,完善償債機制。建立穩定的城建發展專項資金和可靠的貸款償還機制,是保持城市建設可持續發展的重要保證。
參考文獻:
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為加快全省經濟社會發展和城鎮化進程，推進城市建設投融資體制改革，廣泛吸引社會資本參與城市建設，現提出如下意見。
一、指導思想和目標任務
（一）指導思想：全面落實科學發展觀，進一步解放思想，創新思路，積極推進政府行政管理體制改革，深化城市
市政公用事業改革，加快推進城鎮化進程。促進城市資源、資產的有效整合和合理流動，建立政府主導、政企分開、社會參與、市場化運作的新型城市建設投融資體制，為我省城市建設又好又快發展提供有力保障。
（二）目標任務：2009年底以前，各設區市建立定位準確、功能完善的城市建設投融資主體，制訂切實可行的投融資具體政策和措施，初步實現城市資源、資產的有效整合。2010年底前，進一步理順政府相關部門和投融資主體間的關系，規范投融資行為，創新投融資方式，基本建立適應我省城鎮化發展需要的投融資體制，實現城市建設的可持續發展。
二、打造充滿活力的城市建設投融資平臺
（三）搭建適應資本市場融資要求的城市建設投融資主
體。按照《國務院關于投資體制改革的決定》要求，積極探
索各種新的投融資方式，突破城建投資瓶頸。各設區市要結
合當地實際，整合城市資源和資產，拓展投融資渠道，制訂
切實可行的政策，搭建城市建設投融資平臺。成立城建投資
公司（或集團）作為政府主導的城建投融資主體，并明確其
城市建設投融資主渠道地位。按照政企分開的原則，將政府
部門的投資、融資、建設、運營統一劃歸投融資主體，將原
來分散在各部門的城建資產和其他政府性資產及權益統一
由投融資主體運營管理。城市建設投融資主體經授權依法享
有出資人權利，承擔國有資產保值增值任務。對政府下達的
城市建設項目計劃，依法進行融資、建設、管理以及部分項
目的運營。原有融資能力強且運作較好的城市建設投資公司
或市政公用事業資產經營公司，進一步完善法人治理結構和
擴大資產規模后，可直接作為政府主導的投融資主體。有條
件的縣（市），也要搭建城市建設投融資平臺。
（四）建立城市資產與資源注入機制。建立政府對城市
建設投融資主體資本金注入制度，現有的城市建設資金要統
一劃歸城市建設投融資主體使用，有條件的市、縣（市），
要逐年加大財政資金注入力度。對新完工的可經營性城市資
產要及時劃入投融資主體。對承擔城市公益性基礎設施項目
投資、建設和運營的城市建設投融資主體，享受國家相關財
政、稅收的政策優惠。通過財政資金補充、城建資產注入、
土地增值收益返還等形式，建立持續的城建資產與資源注入
機制，不斷擴大城市建設投融資主體的資產規模，提高資產
質量和運營能力。
（五）建立城建投資主體償債保障機制。優化城市建設
投融資主體的債務結構，嚴格控制債務風險。根據具體情況，
可以采取第三方擔保、資產抵押、應收賬款或股權質押擔保、
財政專項收費受益權和財政專項補貼資金承諾等多種方式
為城建投融資主體融資擔保。從財政資金、土地出讓收益和
其他經營開發性收入中拿出一定比例，設立城建項目償債基
金，委托城市建設投融資主體管理和使用，逐步形成以盈利
性項目為載體，以城建項目償債基金為還款來源，與城市建
設相適應的城建投資主體償債保障機制。
（六）建立城市建設投融資人才激勵機制。城市建設投
融資主體實行國有獨資公司或法人獨資公司管理體制，董事
會成員由政府提名。鼓勵行政機關公務員、事業單位編制
人員到城市建設投融資主體工作。中高層管理職務實行聘任
制，工資待遇參照國有企業管理人員標準，并建立對應的薪
酬激勵制度。鼓勵城市建設投融資主體與高等院校、研究機
構和咨詢服務機構建立長期合作關系。
三、拓展多種形式的城市建設融資渠道
（七）擴大直接融資的比例。認真貫徹落實《國務院關
于推進資本市場改革和穩定發展的若干意見》，逐步提高直
接融資在各地城市建設中的比例。靈活運用企業債券、股票
上市、信托計劃等融資渠道，創新直接融資方式，擴大直接
融資規模。鼓勵城市建設投融資主體通過收購、兼并和其他
方式，培育1—2家上市公司。積極爭取省級政府債券的發行
試點工作，鼓勵股權投資基金、保險資金擴大在城市建設領
域的投資規模。
（八）創新土地經營機制。不斷完善土地收儲和開發制
度，盡快建立城市規劃與土地儲備相結合的聯動機制。市、
縣（市）政府及其有關部門要嚴格控制重大城市基礎設施項
目周邊土地，統一規劃，統一收儲，統一開發，由此帶來的
土地增值收益專項用于城市基礎設施建設。土地增值收益應
在一個月內轉入城市建設投融資主體。鼓勵在城市建設投融
資主體設立土地儲備中心或分中心，通過項目合資、合作等
多種方式，引進社會資本，推進城鎮土地儲備、整理和開發
工作。
（九）大力開展項目融資創新。進一步加大盤活存量資產
的力度。對經營性的城市建設項目，鼓勵采取轉讓產權或特
許經營權的方式回收資金。對準經營性或非經營性城市建設
項目，鼓勵采取政府回購、財政補貼、收費收入支持、特許
經營授予等方式，公平選擇投資者和經營者。對涉及大量機
器、設備采購的城市建設項目，鼓勵采取設備租賃、融資租
賃的方式，解決資金投入問題。要積極采用BT（建設—轉讓）、
BOT（建設—運營—轉讓）、TOT（轉讓—運營—轉讓）和PPP
（政府項目與民間合作）等多種方式，進行城建項目的融資
創新。
（十）加快地方金融服務體系建設。各市要把加快地方金
融服務體系建設作為推進城市建設投融資體制改革的重要
工作來抓。積極支持外埠金融機構和中介服務組織到本地設
立分支機構，開展業務。加快地方商業銀行的發展，通過多
種形式，提升我省地方金融機構的綜合實力和整體競爭力。
充分發揮保險、信托、擔保、咨詢等金融機構在城市建設投
融資中的作用。
四、切實改善城市建設投融資環境
（十一）積極轉變思想觀念。增強創新意識和憂患意識，
摒棄主要依靠財政資金和銀行貸款搞建設的做法，樹立城市
建設投融資體制改革創新的觀念?？朔M隘思想、部門利益
的局限，樹立一盤棋意識，促進城市資源的有效整合和合理
流動。遵循資本市場規律，創造良好的融資環境和氛圍，吸
引更多的資金投入到我省城市建設中來。
（十二）加快建設服務型政府。按照“經濟調節、市場
監管、社會管理、公共服務”的要求，打破職能交叉、資源
分散、部門利益分割的限制，理順政府職能部門與城市建設
投融資主體間的關系。各級政府及其行業主管部門要做好城
市建設投融資工作的服務，原則上不再直接參與城市建設項
目的具體融資、建設和運營。發展改革部門要加強對建設項
目立項、債券融資等的支持。建設部門要加強對建設項目的
規劃、施工、質量、安全等行業的指導和監管。財政部門要
保障財政投入資金的足額、按時到位。國有資產監管部門要
加強對城市建設投融資主體的監管，保證國有資產的保值增
值。審計部門要加強對建設項目的預算、決算全過程的跟蹤
審計和監督。監察部門要加強對建設項目中違法違紀行為的
監督和查處。
（十三）繼續深化市政公用事業改革。全面落實《河北
省人民政府關于進一步推進全省城市市政公用事業改革的
意見》（冀政〔2004〕33號），進一步加快建立城市供水、供
氣、供熱、公共客運、垃圾和污水處理等自然壟斷性行業特
許經營制度。進一步放開城建資本市場、經營市場和作業市
場，鼓勵各種所有制形式企業參與城市市政公用基礎設施的
建設和經營，通過公開競標的方式選擇市政公用養護和管理
隊伍。盡快實現城市建設項目建設、管理、養護的分離，不
斷提高市政公用基礎設施的運行效率和服務水平。
（十四）完善城市市政公用產品定價機制。嚴格按照國
家和省政府的有關政策要求，進一步調整城市污水處理收費
標準，加快落實城市生活垃圾處理收費制度。按照“成本+
稅費+合理利潤”和“保本微利”原則，盡快研究制訂市政
公用相關行業的價格調整辦法。建立政府公共財政合理補償
機制，緩解因價格調整滯后對市政公用事業發展造成的資金
壓力。
（十五）有效防范投資風險。加快制訂中長期城市建設投
融資規劃，建立城市建設項目庫，對涉及重大公共利益的項
目，采取專家論證、公眾參與的方式，科學慎重決策。采取
有效措施，防范城市建設投資給政府帶來的債務風險和信用
風險。財政部門、審計機關要加強資金的監督管理，認真做
好項目跟蹤審計和檢查，加強對項目的事前評審、事中監控、
事后評價，建立健全項目跟蹤問效和風險防范機制，確保資
金的安全、規范和高效使用。財政部門不得為投融資主體作
融資擔保，防止財政債務危機；投融資主體之間不得相互擔
保，避免造成大面積金融風險；財政撥付給投融資主體的專
項資金必須?？顚Ｓ茫坏媒徊媸褂?、互相挪用。
五、加強組織領導
（十六）加強對體制改革工作的領導。各級政府要高度
重視城市建設投融資體制改革工作，切實加強組織領導。建
立政府主要負責同志負總責的工作機制，充分調動各方面的
積極性、主動性和創造性，從人才、資金、政策等多方面予
以支持，確保城市建設投融資體制改革順利實施。
（十七）健全投融資決策機構。各市要成立由政府主要
負責同志牽頭，相關部門和投融資主體主要負責人參加的城
市建設投融資決策機構，并作為政府投融資管理的決策層，
負責確定建設資金的投向和融資方案，審批資金平衡計劃等
投融資工作中的重大事項。
（十八）提高工作水平和工作質量。各級政府和城市建
設主管部門的負責同志要加強城市建設投融資理論的研究
和學習。抽調政治素質高、開拓精神強、專業能力過硬的同
志充實到城市建設投融資主體，圍繞城鎮面貌三年大變樣的
總體目標，加強對城市建設項目和城市建設投融資工作的具
體謀劃。對在推進城市建設投融資體制改革中取得突出成績
的市、單位和個人給予表彰和鼓勵。
一、上海市社會事業投融資發展的現狀和問題
近年來，隨著上海經濟的持續發展、高科技的迅猛發展以及對外開放的進一步擴大，社會事業若干領域的產業發展進程日益加快。教育、文化、衛生、體育等領域體制改革力度加大，設施面貌顯著改善，初步形成了“政府引導、社會參與、市場運作”的發展格局。
教育領域。通過改革高校后勤管理體制，運用“政府優惠政策、學校提供土地、企業投資建設、學生繳費還貸”的機制，新建一大批學生公寓等后勤設施，加快推進了高校后勤服務的社會化。到目前為止，上海運用新機制共建成學生公寓150萬平方米以上，總投入近20億元。與此同時，吸納社會各界投入資金約35億元，新建民辦高校18所，有效解決了高校擴招的瓶頸問題。
文化領域。20世紀90年代以來，通過探索“政府政策優惠扶持、政府引導與資源置換結合、貸款融資推動、土地開發帶動、節慶盛會拉動”等多種融資方式，促進文化設施的建設，加快了文化事業的產業發展。到目前為止，上海文化設施的投入達到200億元，其中，大部分資金是通過資產置換、社會募集和企業自籌等方式籌集，政府直接投入約占全部的10％左右。
體育領域。適應廣泛開展全民健身活動、積極發展競技體育的要求，通過發行體育彩票，探索俱樂部、企業主辦等經營形式，積極籌措和廣泛吸納社會資本，發展各類體育項目。到目前為止，全市體育產業資產規模約200億元左右。
衛生領域。通過組建申康公司，將政府撥付市級衛生事業的增量資金改為投資，逐步建立了市級衛生事業多元投入的新機制。“十五”期間，上海市政府安排投入20多億元，可帶動多元投入30多億元。同時，在國家政策框架內，探索社會資本進入衛生領域的新路。目前，全市經衛生部批準的中外合資合作醫療機構達到13所，其中醫院6所，床位數436張，門診部7所。民辦醫療機構101所，其中醫院31所，床位數2428張，門診部70所。
但上海社會事業投融資體制尚存在與市場化發展不相適應的方面，主要表現在：
（1）管理體制不能適應形勢發展的需要。在社會事業領域，高度集中和行政干預的管理體制，仍然沒有得到根本性改變。政府包辦、管辦不分的現象還在很大程度上存在，現行預算和管理體制還不能適應市場化的需要。
（2）準入機制有待完善。社會事業的不少領域，既有意識形態和公共物品屬性，又有市場競爭和商品價值屬性。這是在社會主義市場經濟條件下的一種既有社會效益，又有潛在經濟效益的產業。然而，由于部門利益機制和政策方面的原因，社會資本進入社會事業仍然有許多限制。
（3）資產意識和市場意識較差。在近些年的改革過程中，事業單位的改革有些滯后，這導致一些事業單位對改革的市場化趨向認識不足，主動性不夠，在經營過程中，資產產權關系不明，資產安全、保值意識淡薄，自身缺乏競爭機制，管理成本居高不下。
二、深化社會事業投融資體制改革的總體思路
總體思路是：以深化投融資體制改革為動力，營造適應社會主義市場經濟的投融資環境，充分調動全社會參與投資的積極性：以政府職能轉變為切入點，提高投資效率、拓寬融資渠道，進一步實現投融資觀念、思路和方法的創新。
從財政投入角度看，對社會事業的投入要根據項目特性、范疇和投入產出，改變簡單的政府財政撥款模式，實行“撥改投”改革，優化財政性、政策性投入方式，通過補貼或補償機制的改革，運用政策杠桿，吸引多元投資。具體來看：
一要充分借鑒城市基礎設施建設投融資體制改革的經驗。上海的投融資體制改革是從城市基礎設施建設投融資體制改革開始的，主要經驗有三個方面：一是調整了財政的撥款方式，原來是項目需多少資金就全額撥給，后來是集中給一個口子，成立投資公司；二是授權經營，確立了國有資產運行體系；三是打破行業壟斷鼓勵民間資本進入。社會事業的投融資體制改革借鑒了這些方面的一些經驗，今后還要繼續借鑒這方面的經驗。
二要強化市場意識。要轉變對于社會事業投入的固有觀念，根據公共物品的屬性、范疇和涉及產業的情況進行分類，將資源分配從按計劃分配轉化為在政府指導下通過市場機制實行配置，從無償或不計成本供給轉化為部分按成本或準成本回收補償，從完全依賴財政投入、政府包辦轉化為運用市場機制謀求發展。除了衛生事業中的基本醫療服務、教育事業的義務教育等必須由政府負主要責任、由政府直接掌握外，其他都可探索作為具有廣闊市場前景的產業來發展。
三要改革和創新社會事業管理體制、運行機制。有關社會事業的行政管理部門，必須切實轉變職能，綜合運用經濟、法律、行政等手段，對經營機構、市場實施全行業管理，實現從“辦事業”到“管事業”。政府做好市場不能發揮作用的公共產品，市場能夠做好的事情則由市場來發揮作用。政府對社會事業的投入，要明晰產權，建立國有資產出資人制度。
四要分類管理，突出重點。教育事業，要形成政府辦學為主、各種社會力量共同參與辦學的新體制，在保證政府基礎性投入的情況下，逐步形成政府、社會、家庭共同投入的新格局。在高等教育甚至在高中階段等非義務教育上，教育經費的投入主要體現“體制內做強、體制外做大；公共財政做強、市場資金做大”原則，把公共財政部分資金主要用于爭創一流、建設重點特色高校，引導社會資金主要用于推進高等教育大眾化及普及化。衛生事業，要加快推進“撥改投”改革，進一步做實申康公司，組建若干醫療集團，實行資產運作和集團化管理，用好增量，激活存量，挖掘潛量，形成醫院集團法人治理結構、成本核算體系和社會多元投資的新局面。同時，要削低準入門檻，鼓勵民營資本和外資積極參與，特別是在高檔醫療市場方面的參與。根據上海醫療衛生機構的實際狀況，對一部分二級乙類醫院等進行轉制。文化體育事業，要不斷完善相關經濟政策，形成有利于文化體育產業健康發展新環境。
三、推進社會事業投融資體制改革的操作性建議
1、在改革范圍上，選擇市場化、產業化發展程度較高，以及市場贏利前景看好的競爭性社會事業行業（項目）先行先試，并在取得經驗基礎上逐步向面上推開。一般而言，建議優先進行的行業或項目，可以包括教育領域中的高職教育、成人繼續教育、高等教育等，衛生領域中的特需醫療、社區衛生、特色門診、特大型醫療設備購置等，文化領域中的出版、廣播電視等，體育領域中競技體育場館及設施運營、賽事運作等，以及民政領域的殯葬行業等。
2、在改革推進順序安排上，實行先增量改革，后存量改革，以增量帶動存量盤活。建議先將市級財力對社會事業領域的新增部分撥款轉為投資，并要對上述投資提出明確的回報要求，至少是達到部分按成本或準成本回收補償、保本（保值）要求，贏利性好的項目則還要提出增值和階段性持股及退出的要求。對于市級財力歷年投入所形成的存量資產的改革，由于實際上已經沉淀在系統各條塊中、資產的清算與價值評估難度大且權屬劃分不清等緣故，現階段還較難推開。將來可探索集團化管理等新的運營模式，積極實施存量資源的盤整。
3、在投資項目的選擇上，建議先單體項目，后整體項目。單體項目諸如大樓、場館或設施建設等，由于不涉及存量資產部分、權屬關系簡單、清算與價值評估便利，因而可以先行推開。至于整體項目，諸如醫院、學校等，由于涉及多個單體項目、贏利性和非贏利性項目的劃分、增量資產和存量資產的劃分、多個投資主體的劃分等，實施起來難度較大，現階段還難以推開，具體實現方式有待于不斷創新。
4、在投資主體的選擇上，建議先地方投資主體，后中央投資主體。社會事業投融資體制的改革，勢必要涉及到不同投資主體的利益調整問題，其中就不可避免地遇到中央和地方兩個投資主體的權益劃分。因此，從管轄權及操作難易角度來看，地方投資主體應先行一步，待取得成功后再推廣到中央投資主體。
組織結構：明確四大工作組職責分工
南寧市政府融資體制改革領導小組辦公室根據工作需要，下設綜合、融資、監管、項目4個工作組，工作組由牽頭單位和成員單位組成。牽頭單位負責根據本組職責制定具體的工作方案，明確組內各項工作任務的分工，并牽頭協調工作推進過程中遇到的問題，組織成員單位履行好本組職責；成員單位按照牽頭單位制定的工作方案推進各項工作，并將工作中遇到的問題提交工作組研究解決。
工作進程：制定政策方案 落實組織實施
《方案》提出，加強政府投融資平臺建設，支持平臺公司做大做強，力爭用2年左右時間完成政府投融資平臺“借、用、還”一體化建設。在工作進程方面，由綜合工作組負責的動員部署、制定政策和方案、組織實施三大流程組成。
工作機制：組織聯席會議強化研究協調
《方案》對工作機制中的領導、溝通、責任和推進等方面做出了規定。
加強領導：各工作組牽頭單位和成員單位要高度重視政府融資體制改革工作，成立相應的機構，由主要領導作為第一責任人，分管領導為直接責任人。
加強溝通：南寧市政府融資體制改革領導小組辦公室定期、不定期組織召開南寧市政府融資體制改革領導小組成員聯席會議以及專題研究協調會議，及時研究解決政府投融資平臺建設和政府項目融資遇到的問題。各工作組牽頭單位根據工作需要定期、不定期組織召開會議，研究解決實際工作中遇到的問題。各部門、單位對推進政府融資改革工作中存在的問題、成功的經驗和工作計劃安排，可通過定期編報融資工作簡報來加強信息溝通。
強化責任：各工作組牽頭單位和成員單位要制定切實可行的工作計劃和工作措施，將各項工作任務層層分解落實到具體的科室和部門，落實到具體責任人。要按照工作要求開展各項具體工作。有關政策和方案的調研起草工作由牽頭單位組織，牽頭單位和成員單位各司其職，按時保質保量完成。各部門、單位的工作任務和責任納入年度考核內容，由市行政效能主管部門定期跟蹤督查，檢查通報工作完成情況。
扎實推進：政府融資體制改革是一項較為復雜的系統工程，需要有關部門、投融資平臺公司之間互相配合，共同推進工作。各部門、單位既要制定中長期的工作目標，也要編制短期的工作計劃，采取扎實有效的工作措施，確保工作穩步、順利推進。
社會管理創新
珠海香洲區：網絡問政與民間公益“剛柔并濟”
近年來，珠海市香洲區“剛柔并濟”推動網絡問政，把問政平臺和網絡論壇整合在其官網 “飯米?！敝校粌H實施政府對社會實行“剛性管理”，還把觸角更多的伸向困難群體，開展民間公益，承擔著社會“柔性管理”的角色。