時間：2022-09-17 13:38:29
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關鍵詞：預付卡 監管 問題 建議
中圖分類號：F830.4
文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2013）02-217-02
一、預付卡業務發展概況
1.預付卡的定義。根據《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號，以下簡稱2號令），預付卡是指以營利為目的發行的、在發行機構之外購買商品或服務的預付價值，包括采取磁條、芯片等技術以卡片、密碼等形式發行的預付卡。根據《支付機構預付卡業務管理辦法》（中國人民銀行公告〔2012〕第12號，以下簡稱《辦法》）規定，預付卡是指發卡機構以特定載體和形式發行的、可在發卡機構之外購買商品或服務的預付價值。
2.預付卡的分類。根據國務院辦公廳轉發人民銀行監察部等部門《關于規范商業預付卡管理意見》（〔2011〕25號，以下簡稱《意見》），商業預付卡以預付和非金融主體發行為典型特征，按發卡人不同可劃分為兩類：一類是專營發卡機構發行，可跨地區、跨行業、跨法人使用的多用途預付卡；另一類是商業企業發行，只在本企業或同一品牌連鎖商業企業購買商品、服務的單用途預付卡。
3.預付卡業務發展優勢。預付卡作為一種新型的非現金支付工具，具有諸多優勢：一是促進經濟社會發展。有利于減少現金使用量、降低交易成本、促進擴大內需，從而推動地方經濟的發展。二是實現發卡機構盈利目標。對發行預付卡的商業企業而言，不但便于企業低成本籌集資金，還可以穩定客戶群體、提高銷售收入、提升品牌價值；對于發行預付卡的專營發卡機構而言，預付卡的發行量達到一定規模將給企業帶來可觀的盈利能力。三是提高合作商戶收入和競爭力。商戶通過受理預付卡，可以有效促進持卡人消費、擴大銷售額，也可以提升自身品牌價值，增強市場競爭力和占有率。四是滿足客戶多重需求。預付卡的發展，方便了企事業單位發放員工福利，同時，由于預付卡辦理方便，也便利了消費者購物。
4.預付卡業務的盈利模式。一是刷卡手續費收入。發卡機構通過拓展受理商戶，引導消費者到指定商戶消費，并向受理商戶收取一定比例的刷卡手續費，該手續費收入為發卡機構的主營業務收入。二是沉淀資金利息。沉淀資金也稱客戶備付金，是指客戶預存或留存在支付機構的貨幣資金，該部分未使用的沉淀資金存放在發卡機構的銀行賬戶內，所產生的利息暫歸其所有，發卡機構的發卡規模越大，沉淀資金余額越多，產生的利息收入也就更可觀。三是商戶返傭收入，即發卡機構向部分利潤較高的商戶收取的折扣傭金。四是賬戶服務費收入。部分發卡機構收取賬戶系統管理費，對于超過有效期尚有資金余額的，收取提供激活、換卡等配套服務費。五是卡片工本費。部分發卡機構在發卡時收取一定金額的工本費。六是卡內殘值收入。部分持卡人無意丟棄、有意放棄的卡內資金，在監管政策出臺前，也成為發卡機構的收入。
二、預付卡業務監管工作中存在的問題
1.監管層面的問題。一是監管政策不完善。如對預付卡發卡機構未嚴格執行預付卡實名制、非現金購卡制度等缺乏有效的處罰措施，還有預付卡的發票具體如何開具及卡內殘值收入的歸屬等均未明確。二是基層人民銀行監管人員配備嚴重不足，尤其是會計類的專業人才極其缺乏，嚴重影響監管效率和水平。三是跨部門協調機制尚不健全。包括人民銀行與商務部門就多用途預付卡與單用途預付卡監管工作之間的溝通協調機制及人民銀行、工商、商務、公安等部門在支付服務市場清理整頓工作中的協調機制。
2.注冊資金的管理問題。根據2號令要求，支付業務許可證的申請人應當有符合辦法規定的注冊資本最低限額，即申請人擬在全國范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為1億元人民幣；擬在省（自治區、直轄市）范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為3千萬元人民幣，注冊資本最低限額為實繳貨幣資本。中國人民銀行太原中心支行在對擬申請支付業務許可證的機構進行材料初審過程中發現，部分發卡機構的注冊資本存在不同程度出借、投資等情況，如果出借、投資的注冊資本發生風險，勢必會影響發卡機構在特殊情況下的支付能力，造成非金融機構資本金與備付金風險管理比例失真。
3.客戶備付金的管理問題。一是待審批階段發卡機構備付金如何監管。《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號，以下簡稱《辦法》）未明確處于待審批階段的非金融機構客戶備付金如何監管。山西省在初審過程中，要求比照《辦法》規定執行，但由于備付金存管銀行履行監督職責需要投入一定的人力、物力和財力，加之非金融機構是否能獲得支付業務許可證尚不確定，以及在行政許可決定下發前，非金融機構不得新增業務，客戶備付金存款只減不增，導致備付金存管銀行監督積極性不高。二是特殊情況下客戶備付金的安全問題。特殊情況包括司法機關或其他國家機關采取財產保全或凍結、劃撥及其他措施和不可抗力的發生。三是客戶備付金的賬務處理不一致。
4.發票的開具問題。一是發票開具規定難以執行。如果按現行制度規定，發卡機構只能按收取的服務費向客戶開具發票，但由于其主要客戶群體是企事業單位，如無法取得發票，則無法計入公司費用，企事業單位在發放福利或轉贈客戶時，就不會選擇購買預付卡，發卡機構的客戶大量流失，繼而發卡機構也將無法存續。二是《辦法》條款的適用問題。發票管理屬于國務院稅務主管部門的職權范圍。根據《中華人民共和國立法法》第七十二條規定，涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。而《辦法》只是中國人民銀行一個部門單獨的規章，但又明文規定了發票管理內容，這與《中華人民共和國立法法》的規定造成事實上的相違背，《辦法》條款的適用性有待商榷。
5.預付卡與腐敗行為問題。《意見》從治理公款消費和收卡受賄等違法違紀行為、促進反腐倡廉的角度，要求建立商業預付卡購卡實名登記制度、實施商業預付卡非現金購卡制度、實行商業預付卡限額發行制度等，同時，再次明確嚴禁國家工作人員特別是領導干部在公務活動中收受任何形式的商業預付卡。凡收受商業預付卡又不按規定及時上交的，以收受同等數額的現金論處。對涉嫌受賄的，依法嚴肅查處。以上制度的嚴格執行，一定程度上會實現防賄促廉的目的，但過于嚴格，難免會抑制預付卡行業的發展，況且如果非要行賄的話，預付卡不行，可以送現金或實物。因此，要正確處理預付卡規范與發展的關系，預付卡不是滋生腐敗的溫床，治理腐敗行為還要標本兼治。
三、政策建議
1.建立健全我國預付卡業務監管政策。一是加強對非金融機構注冊資本的管理，非金融機構擁有充足的資本金，是其支付業務能夠持續經營的重要條件。在防范其抽逃注冊資本的同時，要從制度上限制其注冊資本出借、投資的對象、領域及比例、人民銀行要審慎評估其出借、投資資金的安全性。二是明確卡內殘值收入的歸屬及處理方法。三是加大對預付卡收費、有效期和信息披露執行情況的監管力度，切實保護消費者的權益；四是加強客戶備付金、預付卡業務處理系統等方面的安全管理。五是人民銀行要建立健全自上而下的跨部門聯合監管機制，切實從業務管理、稅收、財務、發票、黨風廉政建設等方面形成預付卡業務監管的合力。六是強化監管力量。基層人民銀行要配備足夠的、高素質的專業人才從事預付卡業務監管工作，同時，建議人民銀行總行適時對基層工作人員進行新業務、新知識的培訓，不斷提高基層管理人員的監管水平。
2.加大客戶備付金管理力度。一是對于擬申請支付業務許可的非金融機構，在申請前已產生客戶備付金的，明確客戶備付金的管理要比照《辦法》進行規范，切實做好風險防范。二是做好特殊情況下客戶備付金的保全措施。與司法機關或其他國家機關協調溝通，聯合發文明確客戶備付金不適用于司法機關或其他國家機關采取財產保全或凍結、劃撥及其他措施；建議參考美國“存款延伸保險”的做法，凡經取得《支付業務許可證》的支付機構均必須參加保險，可將客戶備付金的收益作為保費支出，當不可抗力發生后，依照保險協議進行相應的賠償。三是統一規范客戶備付金的核算方法。
3.妥善處理預付卡業務發展與規范的關系。不可置否，預付卡在促進消費、擴大內需，推動地方經濟發展方面發揮了重要作用，但預付卡被不法分子利用，作為偷逃稅款、行賄受賄和公款消費的工具，也是不爭的事實。這就要求我們不能片面追求預付卡業務的發展，要注重業務的規范，另一方面，在規范預付卡業務的同時，更要注意不能限制或抑制其發展。如治理利用預付卡偷逃稅款的行為，可以爭取稅務部門的政策支持；治理腐敗等違法違紀行為，預付卡業務的嚴格規范只是治標之策，還需要出臺更多的治本之策。
4.加強政策學習宣傳，發揮輿論導向和監督作用。人民銀行各級分支機構在加強政策學習的基礎上，督促、指導非金融機構和支付機構加強政策法規的學習，適時進行政策講解和培訓，同時，要加強社會宣傳力度，引導社會公眾正確認識和理解人民銀行關于非金融機構支付業務許可和市場清理整頓的相關政策措施，積極鼓勵社會公眾對未經批準從事預付卡業務的機構進行舉報，規范非金融機構支付服務行為，促進支付服務市場健康發展。
開展商業單用途預付卡管理工作，是貫徹落實黨的十、十八屆三中全會精神和黨的群眾路線教育實踐活動、中央“八項規定”的總體要求，整治“”突出問題，執行黨政機關厲行節約反對浪費條例規定。以依法規范、健全制度、落實責任、協同配合、綜合治理為基本原則，更加有效防范資金風險，規范市場經營秩序，保護消費者合法消費權益，依法打擊非法銷售、經營、使用行為，推動單用途商業預付卡市場健康發展。加強對單用途商業預付卡市場監管，嚴肅查處公款購卡、以卡行賄受賄等違法違規問題，營造風清氣正的環境。
二、治理工作目標及主要任務
認真排查摸底、規范完善備案、搞好集中整治、嚴格依法查處、不斷總結提高，確保取得實效。
一是對商業預付卡有關機構、企業進排查摸底。重點排查相關機構、企業許可及備案，購卡實名登記、非現金購卡及限額發行等項制度執行情況，及時轉交發現的黨政干部涉嫌收卡賄賂線索；二是按照《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》規定的備案范圍、期限、程序，建立發卡企業檔案，開展發售單用途商業預付卡的企業法人備案管理工作，確保應備盡備；三是做好發卡企業備案資料的收集、初審、上報，扎實推進發卡企業備案管理。積極主動為備案的發卡企業做好服務；四是強化對發卡、售卡企業落實“實名購卡”、“非現金購卡”和“限額購卡”等“三項制度”的日常監管，督促企業建立完善的發行制度和準確的臺賬記錄,對違規發卡的企業要依法查處，并通報相關部門，列入重點關注名單。
三、時間安排及方法步驟
2014年3月20日治理活動開始。本次專項治理活動分為動員部署、監督檢查、總結提升三個階段進行，9月底全面結束。
（一）治理動員部署（3月20日至4月20日）。召開規范商業預付卡發卡專項治理工作成員單位會議，明確職責，落實任務，科學制定具體實施方案。采用多種形式，廣泛深入開展規范單用途商業預付卡管理宣傳動員活動。
（二）監督檢查（4月21日至8月10日）。采用現場檢查，查閱單用途商業預付卡發卡企業工商登記、發卡制度、發卡記錄等相關材料，詢問單用途商業預付卡發卡企業負責人和具體經辦人員等方式，深入整治企業發卡和售卡行為，嚴肅查處收卡受賄、挪用預算資金、利用購卡進行公款消費、違反商業預付卡、發票及稅務管理規定，侵害消費者權益的違法違規行為。
（三）總結提升（8月11日至9月30日）。要認真總結提升正風肅紀商業預付卡專項治理行動經驗，形成工作制度，9月10日前將綜合治理情況、典型案例報送縣黨的群眾路線教育實踐活動領導小組辦公室。并嚴格遵守商業預付卡管理相關法律法規規章的機構、企業進行正面宣傳，對嚴重違法違規的機構、企業、黨政干部進行曝光。
四、工作要求
（一）加強組織領導。為深入開展“商業預付卡專項治理行動”，成立以局長為組長，二同志為副組長，秩序股、市運股、商務綜合執法大隊和相關機構、企業法人為成員的“商業預付卡專項治理行動”領導小組，領導小組下設辦公室，辦公室設在商務綜合執法大隊，由同志兼任辦公室主任，負責活動的安排、籌劃、宣傳、協調溝通，形成專項治理合力，推進專項治理行工作開展。
（二）提高思想認識。要充分認識規范單用途商業預付卡管理對防范信用風險、嚴肅財經紀律、促進反腐倡廉的重要意義。強化部門協調配合和工作聯動，形成工作合力。進一步加強對單用途商業預付卡規范管理，引導發卡企業規范單用途商業預付卡的發售，積極做好行業管理工作。
（三）監督檢查,嚴格執法。落實好管理制度，督促相關機構、企業落實以購卡實名登記制度、非現金購卡制度和限額發行制度為核心，以及發行、受理、使用等環節的管理制度。要加大執法力度，嚴肅查處未經許可、跨業務類型和業務覆蓋范圍從事多用途商業預付卡業務的行為；未經相關機構備案設立分支支付機構；嚴肅查處符合單用途商業預付卡備案條件但仍未備案的發卡企業。針對商業預付卡的監督檢查，實現現場檢查和非現場監管的常態化和規范化。查處過程中發現受賄，挪用預算資金、利用購卡進行公款消費，違反商業預付卡、發票及稅務管理規定，侵害消費者權益的違法違規行為，情節嚴重構成犯罪的及時報紀檢監察機關立案偵查，堅決予以打擊和責任追究。
（四）加強政策指導。把握政策界限，規范操作辦法，及時掌握情況、發現問題、提出對策。同時，注重發揮商業預付卡在減少現鈔使用、便利公眾小額支付、擴大消費的作用。引導和鼓勵相關機構、企業合規發卡，認真研究、分析市場消費趨勢，順應市場變化，拓展發卡領域，擴大發卡規模，促進消費增長，充分發揮消費對經濟增長的拉動作用。
論文摘要 預付式消費作為一種消費模式，既有自身存在的合理性，也有內在缺陷。在預付式消費中，消費者向經營者支付了全部費用，提供了長期信用，卻難以進行自我救濟，容易造成對消費者利益的損害。而目前，我國對于預付式消費中出現的矛盾，相關的法律規定散見于《消費者權益保護法》、《民法通則》、《合同法》中，因此研究和完善預付式消費的救濟機制，以促進經濟健康穩定發展是本文的意義所在。
論文關鍵詞 預付式消費 司法救濟 消費者 監管
一、現階段我國預付式消費中所存在的具體問題
所謂預付式消費，是指消費者根據經營提供的營銷內容，與經營者訂立的先交付費用，后獲得商品或服務并進行結算的協議。當前對消費者以預付費方式進行消費活動有著不同的稱謂，有研究稱它是“預付費消費憑證”、“預付式服務消費”，亦有學者稱它為“預付卡業務”等。在我國，根據國務院辦公廳轉發的《關于規范商業預付卡管理的意見》，稱這種商業行為為“商業預付卡”，主要以預付和非金融主體的發行為典型特征。隨著我國經濟的不斷發展、繁榮，預付式消費在發展、興旺的過程中也凸顯了諸多問題，主要表現如下：
（一）首要問題為經營者信用的喪失
因為預付式消費領域的經營者大多為中小型企業或為個體工商戶，很大一部分經營者的誠信度較低，更有不法商家利用預付式消費卡的形式進行商業欺詐，這種行為在新聞中時有報道，當今社會已屢見不鮮。因商家缺乏誠信所產生的預付式消費問題具體可表現為以下集中情況：（1）經營者充分利用心理學，摸透消費者從眾、盲目、貪圖小便宜心里，虛假宣傳、夸大辦理會員卡以后可以享受的優惠及待遇，等消費者真正買單后，卻以種種理由和借口拒絕兌現當初的優惠承諾。（2）服務水平被無良商家隨意打折。很多消費者自以為用十二分優惠的價格購得消費卡，并以此沾沾自喜，到真正消費的時候，卻發現商家所提供的服務水平和服務質量大打折扣，結果要么服務受到各種限制，要么必須加價消費。（3）有些經營者純粹以發卡為名進行圈錢，經營者在預收了大筆資金后借故裝修或整改，人間蒸發。使得消費者成為風險的唯一承擔者，極易引發公眾信用危機。
（二）買賣雙方地位不對等，預付式消費霸王條款多
預付式消費大多數以格式條款為形式，該類格式合同中大多都有：“卡內余額不退”、“遺失不補”、“只針對消費者本人使用，不得轉讓”等諸如此類的條款，這些條款的存在使得消費者的公平交易權無法保障。經營者辦卡前笑臉相對、好言好語，辦卡后出了問題橫眉冷對、冷若冰霜。消費者若想退卡，則更是難上加難，經營者往往利用霸王條款以消費者違約為由拒絕退款。
（三）事后維權難度大
從預付卡的實際發售程序可以看出，絕大多數的經營者采用的都是交錢拿卡的申請辦法，基本上不會有書面的合同文本可供消費者簽字確認。消費者只要購買了預付（消費）卡，合同關系即告成立，由于缺乏明確的約定和書面記載，雙方的權利義務及相關責任并不明確，一旦發生糾紛，消費者難以有力舉證。其次，現行法律法規難以應對日益增長的預付式消費合同糾紛。目前，預付式消費合同并沒有作為一類相對獨立的合同出現在《消法》中，也不屬于《合同法》分則所囊括的有名合同，目前僅在《消法》第五十三條中做了相應規定，但是第五十三條的規定總得來說過于籠統，而且也沒有從消費合同的角度出發去調整預付式消費交易雙方的權利義務關系。預付式消費所體現的尷尬之處在于《合同法》總則中的一般規定不能滿足消費者法律保護的特別需求，而分則中的有名合同又沒有涵蓋預付式消費合同這一類型。當前，對于預付式消費有專門規定的是2012年9月21日，商務部的《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》，該《辦法》對于從事零售業、住宿和餐飲業、居民服務業的企業法人發行單用途商業預付卡進行了規范，但未對該《辦法》所規定的企業法人以外的機構或單位發行與單用途商業預付卡相類似的預付式消費卡進行相應的規范，如健身卡、電影卡、購書卡等等，使得該《辦法》的適用范圍有一定局限性。
二、預付式消費的法律關系分析
（一）預付式消費的合同法律關系
在預付式消費中，雙方當事人之間成立的是消費合同關系。所謂消費合同，是指“經營者與消費者在進行消費交易過程中所訂立的協議，是消費關系的法律表現形式”。由于預付式的消費合同的締約主體僅限于消費者與經營者之間，存在著一定的特定性，而合同的基本內容中，消費者的預付費與經營者所提供的商品或服務往往有一定時間上的差異，即消費者付出資金后，要到消費者需要服務或商品的時候經營者才履行其合同義務，因此整個預付式消費合同從締約、履行到雙方合同關系終止的過程中，都應在遵循諸如誠實信用、意思自治等民事基本原則的前提下，具備其有別于其他有名合同的特殊性。
（三）預付式消費的票證法律關系
消費者通過預付價款從經營者手中取得的相應憑證，如超市卡、充值卡、健身卡等等，對于該類憑證的性質，筆者認為，消費者通過預付價款從經營者手中取得的相應憑證可以認為是有價證券中的證權證券，有價證券按照其制作和交付的結果不同，可以分為設權證券和證權證券。是指因依法制作和交付證券，導致某項權利產生的，我們稱之為設權證券；而證權證券是不依賴于制作與交付，其權利是在做成證券之前就已存在，證券僅具有證明權利存在的作用。在預付式消費中，消費者和經營者之間的關系可以認定為是一種合同法律關系。其履行過程是消費者先支付一定費用，再由經營者在特定期限內為消費者提供符合合同要求的商品消費或服務消費，消費者交付的費用即是其履約行為的表現，該合同在消費者交付費用之前即已成立，憑證的存在僅僅表明消費者享有在特定期限內要求經營者為其提供約定的商品或服務的權利，而沒有設立權利，因此預付式消費應屬于證權證券。
三、預付式消費司法相關法律制度及監管途徑的完善
在完善相關法律制度及監管途徑方面，筆者將其分為事前監管和事后救濟兩個階段來進行分析。
（一）建立健全預付式消費監管法律制度體系
首先，建立健全預付式消費經營者的準入標準及審批制度
目前根據《單用途商業預付卡管理辦法（ 試行） 》第四條規定： 規模發卡企業是指除集團發卡企業、品牌發卡企業之外的符合下列條件之一的企業：（一）上一會計年度年營業收入500萬元以上；（二）工商注冊登記不足一年、注冊資本在100萬元以上。筆者認為此條款的實施標準是否過于絕對，因為目前我國從事零售業、住宿和餐飲業、居民服務業的經營者中，以上兩個標準仍然是一個不小的門檻，是否可以考慮把發行量和經營者的規模及經營狀況相掛鉤，在經營者所能承受的負債范圍之內相對應的消費卡，使更多的經營者在保障消費者權益的同時，享受預付式消費給他們的融資效應。在這，預付式消費中合同的內容在發行之前都必須經審查備案。經營者在獲得開展預付式消費的資質后，應當及時將擬定的消費合同文本送至相關部門進行審查，以確認其內容合法、公平。只有符合法律規定的合同文本，才能予以備案，獲準其開展預付式消費業務。相關部門應定期對有關信息向社會公布，以便消費者查詢。
其次，對預付式消費經營者的經營狀況進行定期檢查
行政部門應對開展預付式消費的商家定期進行監督檢查，以確保預付式消費經營者有能力履行并確保其履行完整。亦可要求經營者對預付式消費的銷售狀況及后續消費情況進行詳細的造冊登記，并定期報告；而對于沒有按照審批要求進行經營的商家，行政部門應當依法進行查處。
（二）完善預付式消費司法救濟法律制度體系
[關鍵詞] 預付式消費卡；立法規制；繼承
預付式消費卡作為一種新型的消費模式，涉及到娛樂、餐飲、洗浴等多種行業，越來越多地受到人們的關注。在我國，作為一種小額結算消費方式預付式消費卡尤其受到追捧，究其原因可以歸為以下兩點：(1)從消費者角度看，預付式消費卡承載著經營者所提供的優惠政策，具有消費便捷等優點；(2)從經營者角度看，預付式消費卡能夠為其招攬顧客，具有穩定客源和及時回籠資金的優點。盡管預付式消費卡有如此多的優點，但是現實中存在的很多問題也是不可忽視的。本文以預付式消費卡的定義為理論基礎，分析我國預付式消費卡存在問題并對其原因分析，從而為我國預付式消費卡的法律規制提供可行性建議。
一、預付式消費卡的定義
預付式消費卡又稱預付卡，歐盟中央銀行在1994年《關于預付卡致EMI(European MonetaryInstitution)委員會的報告》中將預付卡定義為以塑料卡片形式存在、具有真實購買力的多用途支付卡。在美國，預付式消費卡包括各種無獨立對應賬戶的價值儲存卡(stored-value cards)，一般涵蓋絕大多數取代現金為目的的、小額的、經常易的支付卡。根據日本的法律，預付式票證是指記載有金額或物品數量，用電磁的方法記錄金額或物品數量的證票。
我國現行法律對預付式消費卡并沒有作出界定，就是在理論界，學者們對預付式消費卡的性質也是頗多爭議的。有學者認為預付式消費卡是一種有價證券；還有學者認為預付式消費卡是合同標的。根據法律規定，標的是指合同當事人之間存在的權利義務關系。預付式消費卡可以分為預付式服務消費卡和預付式商品消費卡，其標的是經營者和消費者之間的買賣關系，因此在筆者看來，預付式消費卡本身并不是合同標的，而是消費者為將來一段時間提前支付的消費憑證。預付式消費卡無論如何定義，在實踐中都具有明顯封閉性特征，不管是磁卡形式還是簡陋的紙質形式，都是預先支付，分次消費，小額結算。我國目前預付式消費卡從發行的主體上看分為兩種：一是商品、服務經營者自我發行的預付式消費卡，如大型超市、商場健身洗浴中心所發行的消費卡；二是第三方發行的預付式消費卡，如聯華OK卡、斯瑪特卡等，它的適用范圍較第一種廣，能在加盟商中分次消費。
根據域外國家對預付式消費卡的界定以及從我國預付式消費卡發行的主體和預付消費卡特征角度分析，筆者認為，預付式消費卡是指由經營者自我發行或第三方發行的、由購卡者預先支付一定款項分次消費商品或服務的小額結算的消費憑證。
二、我國預付式消費存在的問題及原因
從預付式消費卡出現的初衷來看，本應是互利、雙贏的一種新型的消費付費方式，但在現實生活中，這種消費模式有時卻成為經營者欺詐消費者、損害消費者權益的手段。中國消費者協會2009年的《2009年上半年全國消協組織受理投訴情況分析》報告指出，僅上半年，銷售服務卡消費的投訴量同比上升68.7％，居投訴增幅首位。另外，據調查，在相關持卡消費的投訴中，有65.3％的消費者認為經營者提供的商品和服務與發卡時的宣傳不一致，有55.48％的消費者經歷過發卡時未被實現告知、消費時經營者限制消費的情況，因經營者提供的商品或服務質量與宣傳不一致，消費者要求商家退款而遭受拒絕的比例為50:21。2011年1月13日，北京青鳥健身俱樂部突然暫停營業而引發的預付式消費卡消費風波更暴露預付式消費存在的諸多問題。
(一)預付式消費存在的問題
第一，發卡人的資格問題。在巨大的經濟利益誘惑下，很多經營者為了吸引消費者，穩定客源不顧自身的資金、規模等條件而濫發消費卡，這其中有很多商家因自身實力不足致使消費者不能或難以充分行使應有的權利。
第二，預付式消費中的欺詐行為。經營者利用消費者貪便宜的心理，吹噓辦理消費卡可享受各種優惠政策，慫恿消費者辦理不合需要的年卡、金卡等。而有些經營者在借裝修、整改或其他理由預收大筆消費資金后暫停服務甚至逃之夭夭。
第三，預付式消費中的轉讓、退卡難問題。一些商家在辦卡時承諾持卡人擁有轉讓權，可實際上這些承諾大多是口頭的很少兌現。于是在消費者中止消費要求退卡時，經營者往往以消費者違約為由，拒絕退款。當消費者與經營者進一步交涉，對經營者的違約、欺詐要求退款時，就會受到經營者以“本店擁有最終解釋權”，或卡上所標示的“到服務終止，卡內余額不退”、“一經辦理。概不退卡”等霸王條款的理由進行搪塞。這在今年的北京青鳥健身俱樂部突然暫停營業事件上表現尤為明顯。消費者所持有的消費卡內含從百到萬元不等的資金，經營者卻借裝修之名不提供服務，又不告知詳細的營業時間，在此情況下不少消費要求轉卡遭拒。
第四，個人信息安全問題。消費者在辦理、購買預付式消費卡時。往往會被經營者要求填寫個人信息，比如有效證件號碼、家庭住址、電話等，這對消費者信息安全產生極大的威脅，因為常有不法商家未經消費者同意出售信息。
第五，產生金融、信用危機。目前部分預付式消費卡跨行業、跨領域的多用途使用已在支付結算中被廣泛接受，具有類似貨幣的結算功能。但大部分預付式消費卡從發行到資金清算，基本游離于金融監管體系之外。經營者大量發行預付式消費卡回籠資金，使得市場上的資金大量增加，將導致央行對基礎貨幣檢測與管制的難度加大。而且預付式消費卡是發卡者以自己的信譽和資產作為保證來發卡的，消費者是基于對發卡方的信任，預付款項以換取未來消費的憑證。預付卡的整個運行過程環節眾多，包括發行、消費、清算等，期間極易出現損害消費者權益的情況。特別是個別發卡主體缺乏商業道德和信用意識，濫用甚至透支商業信用。使消費者成為預付式消費卡風險的唯一承擔者，極易引發社會信用危機。
(二)預付式消費卡問題的原因分析
對于預付式消費卡存在的以上問題，筆者認為主要由以下原因造成的：
第一，預付式消費卡沒有明確的合同文本。目前消費者要想取得預付式消費卡一般只需要填寫個人信息狀況，登記交錢就可以拿卡，從開始辦理到最后領卡，極少有經營者會提供完備的合同文本，更極少有經營者對預付式消費卡所包含的權利義務作出詳明的解釋，在消費者權益受到損害時，很難拿出證據證明經營者的行為侵害其權益，這就使得法律救助缺乏有力的證據基礎。現階段我國法律也沒有關于辦理預付式消費卡需簽訂合
同的規定。
第二，缺乏完善的監管機制。目前我國法律還沒有明確規定對預付式消費卡的主體進行監督管理，這使得預付卡消費出現問題時大多是依靠工商行政部門或者消費者協會，而采取的救濟措施多為警示消息，即把不法商家的手段、信息公布于眾的一種事后監督的機制，這雖在一定程度上遏制經營者不規范的持卡消費行為，但并不能從根本上解決此類問題。
第三，缺乏法律規范的規制。我國目前沒有專門針對預付式消費的法律規范，缺乏有針對性的法律對相關行為進行規制。因此，無論是消費者進行自我維權還是行政執法部門處理此類案件，很難找到專門的法律規章制度，使此類行為成為“法外空間”，而這也是上述諸多問題出現的主要原因之一。
三、預付式消費卡的法律規制
關于預付式消費卡的法律規制，筆者認為，最有效的方式就是盡快出臺關于預付式消費卡的法律法規，明確預付卡的法律地位，并對預付卡的發行、管理、兌付、監督、法律責任等作出具體規定。具體如下文所述：
(一)預付式消費卡的合法化及發卡主體資格制度
對預付式消費卡的規制首先要確定其合法性，我國目前的預付卡一般為經營者自我發行或委托第三發行，而根據現行金融法規，對銀行以外的其他非金融機構、企業是否具有發行預付卡資格、權能等沒有明確規定，但隨著我國宏觀經濟形式的不斷變化，國家對此類票券的整頓力度也在發生相應的調整。在實踐中，2011年上海、北京、杭州等地先后對預付式消費存在問題出臺的各種針對性辦法證明，預付式消費卡已經被實踐接受并將日益規范化。在確定預付式消費卡合法性問題解決后，立法首先應當考慮的是預付卡發行主體資格，明確發行主體范圍、資質、條件等。對此，可以借鑒1998年頒布的《會員卡管理試行辦法》：具備企業法人資格；會員卡所涉及的經營項目；為會員提供服務的設施和條件已達到開業標準；凈資產總額不低于人民幣5000萬元；申請時固定資產占總資產總額的比例不低于百分之五十；發行人產權清晰，財務賬目真實、清楚、完整；無違法、重大違規行為的記錄；中國人民銀行要求的其他條件。
(二)申報登記制度
1993年3月1日起施行的《銀行卡管理辦法》第七條規定：借記卡按照功能不同分為轉賬卡(含儲蓄卡)、專用卡、儲值卡。借記卡不具有透支功能。第十條規定：儲值卡是發卡銀行根據持卡人要求將其資金轉至卡內儲存，交易時直接從卡內扣款的預付式借記卡。由此可見，根據我國現行法規，預付式消費卡是借記卡的一種，銀行具有發行的資格。但現實中如果僅由銀行發行并不能滿足社會實踐要求，目前已有很多非銀行發卡人的存在，對這些發卡主體，筆者認為采取申報登記制度是管理預付式消費卡的重要一環，由銀行委托具有上述有資格的主體發行，對申報相關材料進行審核，對符合條件的登記，登報申明。
(三)保證金留存制度和預付式消費卡的保險制度
為了減少消費風險，保障預付式消費卡所示債券的實現，可以建立保證金留存制度。在這方面，日本法律特設的保證金供托制度，為我們提供較為成熟的經驗。經營者在委托發行的同時在銀行預存一定比例的保證金(在確定保證金交付數額時，必須考慮發行人的實力、發行規模、社會影響及償付能力)，在經營者無法兌現承諾或發生需要保證金清償事項時，進行社會公示，并明確清償的程序。但僅僅設立保證金留存制度可能不足以應對預付式消費所引發的一些重大債務清償問題，因此立法有必要同時建立預付式消費卡的保險制，該種保險類似財產險種的責任保險，經營者定期自行繳納保險費，保險公司在商家無力償付時支付保險金，從而降低預付式消費風險以保障消費者權益。
(四)資金劃撥制度
資金劃撥制度旨在保證非銀行匯款業務的安全和穩定，防止發卡者濫用預付款，從而保證其還付能力。在此方面美國《資金劃撥法(Moneytransmitter laws)》有極大的參考價值。美國的《資金劃撥法》規制主要體現在：從經許可的非銀行機構收到消費款起到此款項被支付(使用)為止，其用途受到嚴格的管制。
(五)預付式消費卡剩余資金管理制度
當前，經營者一般都會對預付式消費卡設定有效期限。一旦過了有效期限，卡中余額則歸經營者所有。據中國消費者協會所作的調查，許多國家對消費卡不設有效期，如日本就沒有設定有效期，而韓國雖設有有效期。卻長達5年，德國則只需要很少金額便可激活到期卡。筆者認為，經營者可以根據具體情況設定預付式消費卡的有效期。但對消費卡中的剩余資金，立法應當具體規定，比如可以設定到期資金賬戶管理制度，對到期資金設定法律規定時間。在此時間內為消費者所有，可以提取，經營者應當返還，在法律規定時間之外則另行其他規定。
(六)監督管理制度
立法將銀行作為預付式消費卡發行的根本主體。因此預付式消費卡的監督管理工作主要依靠銀行來實行，以建立中央銀行為主導、銀行業監督管理機構和工商行政管理機關為輔助的預付卡市場的監管模式，此外還應當建立起各監管主體問的監督協調機制，以確保監管行為的一致性和有效性。要明確中央銀行的監管職責，如有權審查預付卡發行申請，有權要求預付卡發行者提供會計財務賬冊，有權取消發行者發行預付卡資格，有權對發行者的違規行為作出行政處罰等。銀行業監督管理機構負責對預付卡發行規范實施審慎監管。加強風險監控。而工商部門則可以通過制定預付式消費卡合同文本、規范格式條款、建立失信企業黑名單等措施進行日常工商監管。
(七)地位繼承制度
由于預付卡的信用屬性和無擔保屬性，有可能發生因主體變更造成發行消費卡無法兌現的情況，為了避免或減少此種狀況的發生。保障購買者利益，日本《預付式證票規制法》規定了發行者地位繼承制度。其所謂發行者地位繼承，是指讓渡與預付式證票發行有關的全部業務時，或涉及發行者的合并、分割時，該業務的受讓者或法人、合并后存續的法人、因分割而全部繼承該業務的法人等，繼承預付證票發行者地位的情況。地位繼承制度的設立有利于出現的發行主體變更而消費者繼續享有此項服務或商品。
(八)問責制度
采用列舉的方法對經營者利用預付式消費先付款后消費模式侵害消費者的欺詐行為，利用預付式消費卡發行不記名危害社會的行賄受賄行為和洗錢行為等犯罪行為進行規制，對發行者采取或取消資格或罰款或通報等多種途徑追究其責任。
四、結語
預付式消費卡作為一種新型的消費模式在我國發展至今，一方面帶來的消費市場的巨大繁榮，另一方面也引起了一定的問題，但作為一種消費模式其價值已經被實踐所證明。其規制是一個系統的工程。除本文所探討的對預付式消費卡進行必要的法律規制外，還應調動一切社會力量，共同促進消費市場的和諧穩定發展。
[參考文獻]
2010年6月《非金融機構支付服務管理辦法》公布，其中規定，第三方支付企業在2011年9月1日前未獲得“支付業務許可證”的，將不得繼續從事相關業務。
今年5月，首批27家企業獲牌。此后，陸續又有百余家企業提交申請，截至8月19日，央行公示的申請牌照支付企業數已超140家，
而作為手握生殺大權的監管層央行，審查資質的腳步也在不斷加快。
所有支付企業這一刻都在期望央行會在最后的大限前給他們一個驚喜。據業內人士透露：“原本在8月初，曾有消息說會發放第二批牌照，可不知道什么原因最后還是沒有實現。”
其他業內人士覺得，到現在還遲遲沒有消息，一定是央行方面推遲了計劃，個中原因，業內說法不一，有分析認為，國內不少企業的預付卡業務和規模還不夠成熟，距離央行設定的條件尚有差距，讓央行選擇暫停發牌腳步。也有評論稱，由于牌照發放涉及各方利益，央行需要大量時間進行平衡，首批牌照發放帶來的很多后續問題，讓央行發牌趨于謹慎。
隨著大限一天一天的接近，越來越多人開始接受“暫緩發牌”這一說法的可能性。
無牌企業只會緩死
那么，既然可能暫緩發牌，意味著拿到支付許可的企業數量便停止在27家，然而整個支付行業企業規模巨大，按照央行此前規定，未在9月1日前獲牌的企業將不得從事第三方支付業務，那么這樣一大批未獲牌照的企業會不會從那一天開始“批量倒下”？
答案是否定的。
央行相關人士在此透露“口徑”：如果9月1日前企業未獲牌照，只要企業的牌照申請已被央行受理并進入公示階段，那么已經銷售的預付卡（存量卡）便可繼續使用，只是可能不允許再發行新卡（增量卡）。
這樣的說法也得到了多位業內人士的證實。
一位支付行業的資深人士表示，支付行業出現洗牌，一大批企業將被淘汰這是遲早的事情，但是不會是因為9月1日大限到，沒有拿到牌照就“速死”，預付卡行業現在還有上百億規模的存量卡仍在使用當中，一口氣都死掉會出亂子。如果9月不能發第二批牌照，預計在此之前央行出臺一個文件，放寬期限，讓這部分沒有牌照的企業仍能運營業務但不能發行新卡。
也有知情人士透露，此次發牌未必會像首批27家那樣進行批量發放，更有可能是“過關一家發放一家，因此未必會有第二批發放的確切時間表。”
三大運營商沖刺牌照
即便“停業大限”可以延期，但牌照的隱憂依然是所有仍在排隊領證的支付企業心頭的一處隱痛。
易觀國際分析師張萌表示，獲取牌照是所有今后想走發行預付卡這條路的企業必須取得的一個“準生證”，如果由于時間關系或者自身存在的問題，最后沒有獲得牌照，那么必將會出現“大魚吃小魚”的局面。
8月15日，隨著天翼電子商務有限公司與聯通沃易付網絡有限公司的申請公告出爐，電信、聯通、移動三大通信運營商都已齊聚第三方支付領域。
分析人士指出，三大運營商此前一直都有意打造自己的移動金融支付體系，此番若能順利拿牌，將會大大加強自行開發和推廣第三方支付客戶端的主動權。
另外不能忽視的還有互聯網大佬們的力量。
關鍵詞：第三方支付；服務；風險；揭示；發展
中圖分類號：F27 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）36-0059-02
第三方支付是指基于電子商務平臺衍生出的以第三方轉移支付為目的的交易方式，該支付交易方式為電子商務中產生的買賣雙方信息不對稱問題提供了第三方信譽保障服務，并以此促進商品交易的電子化發展。世界上最著名的第三方支付服務公司PayPal于1998年12月由PeterThiel及MaxLevchin在美國加利福尼亞州圣荷西市建立。該公司以提供安全高效的一站式支付方案，集國際流行的信用卡，借記卡，電子支票等支付方式于一身，幫助買賣雙方解決各種交易過程中的支付難題。
一、我國第三方支付服務的產生與發展
我國最早的第三方支付企業是成立于1999年的北京首信股份公司和上海環迅電子商務有限公司，經過10年的邊緣化發展，我國于2010年9月頒布首個關于第三方支付服務的管理辦法，即《非金融機構支付服務管理辦法》，并于同年12月公布《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》，將第三方支付服務的發展從邊緣化發展推向了合法化發展的道路。隨著辦法的頒布，截至2011年5月26日，我國已經有300多家企業從事第三方支付業務，并有27家第三方支付公司獲得央行支付頒發的首批牌照。縱觀第三方支付企業的發展可以看到它的發展經歷了：“產生―邊緣化發展―合法化發展―多元化發展”的過程。
在發展過程中，由于涉及的資金量大，為了規范資金的使用過程，《非金融機構支付服務管理辦法》對第三方支付進行嚴格限制：非金融機構支付服務是指非金融機構在收付款人之間作為中介機構提供網絡支付；預付卡的發行與受理；銀行卡收單和中國人民銀行確定的其他支付服務的部分或全部貨幣資金轉移服務。其中網絡支付，是指依托公共網絡或專用網絡在收付款人之間轉移貨幣資金的行為，包括貨幣匯兌、互聯網支付、移動電話支付、固定電話支付、數字電視支付等；預付卡，是指以營利為目的發行的、在發行機構之外購買商品或服務的預付價值，包括采取磁條、芯片等技術以卡片、密碼等形式發行的預付卡；銀行卡收單，是指通過銷售點（POS）終端等為銀行卡特約商戶代收貨幣資金的行為。
第三方支付發展的必然原因在于商品經濟的擴大發展和商品交易信息不對稱之間產生的矛盾。第三方支付企業通過和商品供給者之間簽訂授信協議，并且向商品需求者以自身為中介擔保，若在商品交易過程中出現任何風險，第三方支付機構有義務和權利或者針對雙方提供的交易證據，或者凍結買方資金以法律判決結果，作出退還或者支付其交易資金的方式，以此促進商品交易的順利完成。這在很大程度上克服了商品經濟發展和信息不對稱之間的矛盾，尤其對電子商務的發展起到了至關重要的作用。
但是，由于電子商務的虛擬性和第三方支付機構短期匯聚大量零散交易資金的特性，使得第三方支付機構從一開始就產生了一系列非系統性風險。
二、第三方支付服務中的風險揭示
（一）違法洗錢風險
由于電子商務的虛擬性，使得交易雙方可以利用第三方支付所提供的虛擬交易，將犯罪等違法所得收益，進行合法化操作。
（二）信息技術風險
在第三方支付的過程中最具信息技術風險的莫過于廣泛存在的釣魚網站、木馬病毒、仿造制卡、利用商業銀行POS機漏洞進行各種各樣的詐騙活動。
（三）信息披露風險
第三方支付企業是企業，那么企業在發展過程中不免會遇到并購、兼并、撤銷等經濟業務變更。這給一貫使用其產品服務的客戶會產生信息不對稱的影響，在糾紛處理過程中又多以推卸責任等方式漠視消費者的訴求，最終使消費者不了了之，放棄權利的行使。
（四）備付金使用風險
根據《非金融機構支付服務管理辦法》的規定，在全國范圍內從事支付業務的企業，其注冊資本最低限額為一億元人民幣。按央行規定，非金融支付機構實繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例，不得低于10%。所以也就是說，如果一家全國性非金融支付機構進行日常的經營業務，那么其每日的最高客戶備付金余額就會高達十億元人民幣。這就會滋生第三方金融機構利用短期的在途資金進行其他高風險性投資交易活動，由此產生備付金使用風險。
（五）透露客戶信息風險
第三方支付機構為了進一步規范交易，在新業務辦理過程中會要求業務辦理人員進行實名認證。比如在進行支付寶注冊使用的過程中，用戶首先要輸入個人的手機號碼，然后將支付寶賬號與個人或企業銀行賬戶綁定。這樣的實名認證不僅掌握了客戶的電話號碼，而且還掌握了個人或企業的銀行賬號。如果第三方支付機構發生相應的趨利行為或道德風險，勢必會將客戶信息倒賣，賺取利潤。
（六）違法成本低
我國目前出臺的《非金融機構支付服務管理辦法》在違法處理上沒有進行過多解釋，只是對第三方支付企業的業務范圍及業務流程作了明確說明。目前最高違法成本是吊銷經營執照，而其他相關違法行為會依照商法等法律法規進行相應處理。這就會增加第三方支付企業在面對利益誘惑時利用法律漏洞進行違法交易的可能性。
（七）經營業務風險
由于行業利潤率不高，一些第三方支付平臺開始轉向和賭博等網站獲取收益。2008年6月歐洲杯足球賽期間，第三方支付平臺“易寶支付”、“環訊支付”等先后被曝光，為網絡提供資金流轉服務；2009年9月，第三方支付平臺“深圳NPS”為上百家境外網站和賭博網站提供支付結算服務曝光，該公司70%以上收入來自于非法網站的業務提成；2010年4月，在江蘇偵破的“明”網站賭博案，犯罪嫌疑人通過“易寶”、“匯付天下”等第三方支付平臺，為參賭人員結算賭資，短短兩個月時間就有五萬多人提款1.3億多元；2010年5月，在湖北警方通報的一起“”案件中，第三方支付平臺“易寶”為黃色網站提供支付服務并收取傭金；2010年6月，河北省破獲近億元網絡賭博大案。警方披露：參賭人員和賭博公司的資金流轉，大多是通過第三方支付平臺進行的。
（八）被定價風險
按照《非金融機構支付服務管理辦法》規定，第三方支付機構只能選擇一家商業銀行作為備付金存管銀行。但是資金供給者肯定還是會使用多家銀行的資金賬戶，這就要求支付企業在不同的銀行賬戶之間進行結賬，增加支付企業的交易成本。第三方支付企業開展的很多業務逐漸與商業銀行的中間業務交叉，因此各家銀行為了與第三方支付企業競爭，必將原來獲得的優惠利率取消，最終形成企業的被定價風險。
（九）盈利與風險控制倒掛
企業身份決定其經營的重心在利潤，而非風險監管與控制。銀監會將過多的風險監管與防范的職能下放給企業，勢必會造成虛監管結果。
（十）避稅風險
第三方支付企業產生的賬面資金現在越來越多地可以被用來進行轉賬結算，尤其是同一賬戶下的轉賬結算使得交易的產生不會出具真實交易憑證。這對企業的逃稅、避稅提供了環境支持。尤其是預付卡業務，更是無法查詢準確的交易資金數額。
現在越來越多的人在交易過程中趨于“經濟人”。在進行業務處理選擇時，必定會貨比三家，比較成本、評估安全。在享受高科技帶來方便的前提下，對產品安全性的考慮更為全面。而在面對高科技支持服務下的第三方支付業務所帶來的巨大利潤時，商業銀行和電子商務平臺為了和第三方支付企業競爭，降低客戶流失率、爭奪市場發展份額、增加中間業務收入、擴大企業利潤，必將依托自身已有的成熟平臺，發揮范圍經濟的優勢，在降低經營成本的基礎上，為客戶提供更加全面、安全、便利的服務。這不僅體現在商業銀行在原有支付結算平臺的基礎上，推出“超級網銀”服務，將以第三方支付為主的免費轉賬結算服務推向白熱化競爭。而第三方支付企業為了拓展業務范圍，又將進一步推動第三方支付企業并購兼并的規模化發展進程。在第三方支付企業的健康發展過程中，必須有效防范一系列已有和即將產生的非系統性風險；必須具備優秀的資金風險管理、安全服務能力，而技術創新、服務水平、客戶價值、風控能力將會是貫穿整個行業的競爭發展的關鍵詞；必須著手在系統建設、業務拓展和專業人才儲備等方面的投入；必須不斷提升產品及服務、滿足用戶多種需求，才能使自己立于不敗之地。
參考文獻：
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關鍵詞：非金融支付機構；監管；難點
文章編號：1003-4625（2014）01-0111-03 中圖分類號：F832.2 文獻標志碼：A
一、我國非金融支付機構發展現狀分析
第三方支付作為新興的金融服務方式，在促進國民經濟發展、支付服務基礎全面配置建設過程中的作用越來越重要。截至目前，獲得人民銀行許可的支付機構有250家，其中網絡支付機構97家，銀行卡收單機構54家，預付卡機構166家。從業務類型上看：
一是包括以支付寶、騰訊財付通和快錢為代表的網絡支付機構，通過網絡平臺為收款人之間提供轉移資金，涵蓋貨幣匯兌、互聯網、移動電話、固定電話和數字電話支付等服務。
二是以商通卡、聯華OK卡和斯馬特卡為代表的預付卡機構，以盈利為目的，采取磁條和芯片等卡片技術，通過卡片、密碼等形式發行的在發行機構之外購買商品或服務的預付卡。
三是以銀聯商務、通聯支付和銀訊達為代表的銀行卡收單機構，為銀行卡特約商戶提供代收貨幣資金和清算服務。從地區分布上看，我國的非金融機構支付服務機構已經從集中在大中城市轉向輻射全國各地，直接滲透到縣以下地區。
非金融支付服務市場在快速發展的同時，問題和矛盾也逐漸顯現出來。《非金融機構支付服務管理辦法》的實施，結束了非金融支付一直處于政策法律監管灰色地帶的局面，也為非金融支付機構提供了更好的發展機遇。然而，在業務迅速發展的背景下，也有個別非金融支付機構在業務發展過程中存在重視規模、輕視質量、片面追求效益、忽略支付紀律等現象。
二、周口市非金融機構支付服務基本情況
目前，在周口轄內開展支付業務的非金融支付機構及分支機構（以下簡稱支付機構）共有5家，分別為鄭州建業至尊商務服務有限公司、銀聯商務有限公司河南分公司周口業務部、通聯支付網絡服務股份有限公司周口辦事處和錢袋寶河南運營中心，業務種類主要為預付卡發行、受理和銀行卡收單。
（1）鄭州建業至尊商務服務有限公司在周口轄內從事至尊卡的發行和受理業務，針對建業業主發行，可用于建業住宅集團有限公司開發的桂園、森林半島和聯盟新城房地產項目的購房與繳納物業費，也可在周口萬順達百貨消費。
（2）銀聯商務有限公司河南分公司周口業務部是最早在周口轄區開辦收單業務的支付機構，于2008年成立，共有正式員工5人，實習員工3人，其中經理1人、助理業務經理1人，目前已向中國人民銀行周口市中心支行備案，但未在工商部門注冊。截至2013年11月底，在轄區拓展特約商戶1985戶，布放POS機具4389臺。
（3）通聯支付網絡服務股份有限公司周口辦事處在周口轄內從事銀行卡收單業務，于2012年10月成立，共有正式員工4人，外包裝機業務人員1人，目前已向中國人民銀行周口市中心支行備案。截至2013年11月底，在轄區拓展特約商戶84戶，布放POS機具95臺。
（4）錢袋寶河南運營中心是錢袋網（北京）信息技術有限公司的分支機構，未在河南省人民銀行系統備案，目前在周口轄內招聘商，推廣小精靈手機POS和移動POS，且已開展銀行卡收單業務。
（5）北京錢方銀通科技有限公司2013年3月與錢方海科融通信息有限公司建立了戰略合作關系，錢方公司作為海科融通公司的POS機具生產商，公司尚未整合完畢，內部人員崗位劃分不明晰，目前仍有業務人員在周口轄內開辦銀行卡收單業務。
三、周口市非金融機構支付服務存在的問題
（一）非金融支付機構風險管理意識薄弱
目前《非金融機構支付服務管理辦法》等規章制度未對支付機構分支機構的組織形式做出明確規定。通過了解，為規避工商、稅務部門的監管，減少業務開展環節，目前在周口提供收單業務的5家支付機構分支機構均稱為辦事處，且未辦理工商營業執照和稅務登記證。分支機構普遍存在人手少、業務人員文化水平與業務素質低、疏于培訓與管理等問題，風險防范能力低，應急管理能力較差，缺乏基本的合規經營及風險防范意識。
（二）超范圍違規開展收單業務
《銀行卡收單業務管理辦法》第十六條規定，收單機構應當對實體特約商戶收單業務進行本地化經營和管理，不得跨區域開展收單業務。但從人民銀行總行網站公示的支付機構信息看，錢袋網（北京）信息技術有限公司收單業務經營范圍僅限于北京、上海、廣東。北京錢方銀通科技有限公司作為QPOS的生產廠商，跨區域在河南省周口市開展銀行卡收單業務，不符合中國人民銀行的規定和要求。
（三）部分支付機構收單業務存在違規現象
周口市銀行卡收單市場經過多年的發展，形成了相對穩定的市場格局。但通過銀行卡收單業務專項檢查發現，部分支付機構在面臨銀行業金融機構收單業務的激烈競爭下，轉而采取了一些違規手段：一是違規套用特約商戶類別碼（MCC碼）現象突出。主要表現在高手續費商戶套用低、零手續費商戶的MCC碼，以此爭搶存量商戶。二是客戶身份識別能力有待加強。目前支付機構未與人民銀行聯網核查系統聯網，部分機構在審核商戶資料時也未通過中國銀聯銀行卡風險信息共享系統進行核查，商戶實名制僅通過留存有關證件的復印件或影印件實現，風險控制有待進一步加強。三是商戶和機具管理不到位。在日常經營中，片面注重商戶的拓展，對商戶的回訪跟蹤、終端巡檢和人員培訓存在缺位的現象。
四、基層非金融機構支付服務監管的難點
（一）信息不對稱，監管時效滯后
隨著支付服務市場的繁榮發展，從事支付業務的機構越來越多，但個別非金融支付機構有意逃避人民銀行監管，致使人民銀行分支機構特別是地市中支和縣支行，對多數非金融支付機構的具體情況不了解。加上非金融支付業務不斷網絡化、電子化的特點，可以不在業務拓展地區開立清算賬戶和設立分支機構，導致監管部門難以及時掌握支付機構的實時情況。如果支付機構不主動向當地人民銀行備案，僅通過人民銀行自身去主動了解，監管滯后期會更長。
（二）法律法規不健全，監管依據層次不高
目前，對非金融支付機構及其業務的監管主要依據中國人民銀行頒布的《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行[2010]2號令）、《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》（中國人民銀行公告[2010]17號令）和《銀行卡收單業務管理辦法》（中國人民銀行公告[2010]第9號）等規定，收單管理辦法相關配套的制度多是以實施細則、通知等形式下發，或者是人民銀行各分支機構自行出臺，而不是以法規法律的形式，法律效力層級較低，對相關機構缺少約束力。
（三）支付結算從業人員少，監管效能有待提升
與商業銀行傳統的支付結算業務相比，非金融支付服務是集網絡技術、計算機和金融產品融合的產物，業務范圍廣泛，交易、清算模式更為復雜，相比之下，基層人民銀行監管能力就更顯薄弱。一是從事支付結算工作的人員數量很少，且承擔著支付體系建設、會計核算管理、農村支付環境建設、支付工具及賬戶管理等工作，普遍存在人員不足、結構不合理的問題，監管能力有限。二是支付結算工作人員對各類非金融支付業務類型、流程特點和發展趨勢了解不夠透徹，對非金融機構支付業務監管工作的深入開展有一定的限制，在協調工作力度、調查研究能力及指導監督方面還存在著差距。三是監管手段不足。目前，人民銀行對非金融機構支付業務監管手段主要依靠審核報送資料、座談詢問和現場檢查，監管工作時間有限，基層人民銀行尚未總結出一套較為成熟的管理手段，監管統籌性、時效性和操作性尚待完善，對各類檢查結果的綜合、分析和運行效率不高。
（四）違規支付機構難以制裁，清理難度增加
《非金融機構支付服務管理辦法》規定，任何非金融機構和個人未經中國人民銀行批準擅自從事或變相從事支付業務的，中國人民銀行及副省級城市中心支行以上分支機構有權責令其終止支付業務。但在監管實踐中，對拒不終止支付業務的非金融機構和個人，基層人民銀行缺少強有力的制裁手段，一旦出現風險事件，無法在第一時間內終止支付。對于已經形成一定規模的機構與個人以及具有政府投資背景的機構，人民銀行在清理時還要考慮社會穩定因素和地方政府的關系，清理難度增加。
（五）監管協調機制不健全，未形成監管合力
非金融機構支付機構業務鏈條涉及實體商業、電子商務、銀行機構、公共事業、證券保險等眾多領域，業務監管涉及工商、稅務、公安、商務等眾多部門，但人民銀行與之在第三方支付業務管理上的工作協調機制尚未建立，部門協調時存在一定難度。同時人民銀行分支機構之間尚未建立協作監管機制，難以對跨區域經營的支付機構實施有效監管。
五、政策建議
（一）完善法律法規，加強法律監管
建議人民銀行總行完善法律監管框架，使監管內容涵蓋支付機構組織、監管、支付服務和交易等方面，提高非金融支付機構監管工作的立法層次，將相關部門規章、規范性文件提升為法律條款，盡快建立適合我國國情的支付機構監管法律體系。
（二）規范支付機構經營方式
人民銀行要加強支付機構分支機構的監管，要求跨地區從事異地服務的支付機構，應按照“商業存在”的原則，必須在經營地設立正規的分支機構，尤其是針對地市級開展支付業務的機構，須在當地工商部門注冊登記，要建立完整的組織機構、人員配置、內部控制制度等。積極督導支付機構分支機構備案，防止支付機構規避所在地人民銀行監管。
（三）加強業務培訓，豐富監管手段
要加強對人民銀行分支機構特別是基層行支付結算人員的業務培訓，適時下發獲得支付業務許可證的支付機構名單，讓分支機構監管時做到“心中有數”，不斷完善監管手段。一是要積極發揮支付清算協會的作用，協助負責支付機構的日常事務協調和監督，發揮專業優勢，促進非金融支付行業自律與行政監管的有機結合。二是每年要定期組織開展對非金融支付機構的專項檢查，注意現場監管和非現場監管方式的有效結合。
（四）明確監管部門，強化監管目標
人民銀行總分行之間以及分支機構之間應建立統一的支付機構監管信息交換平臺，實現不同層級機構之間的監管信息的互通交流，以強化對跨地區開展支付服務的支付機構的監管，編織橫向到邊縱向到底的監管網絡。結合人民銀行監督檢查掌握的實際情況，建議及時組織開展對未領取支付牌照仍在從事支付服務機構的集中清理工作，及時進行處理，防止出現支付風險。
（五）加強監管合作，形成監管合力
人民銀行還應加強與工商行政管理部門、公安部門和其他監管機構在支付機構的準入管理、查處無證及超范圍從事支付服務以及打擊支付服務領域違法犯罪活動等方面的合作，建立合作監管的工作機制，暢通信息共享渠道，明確監管工作分工。在人民銀行內部暢通、規范違規信息的報送方式和渠道，違規公司注冊地的人民銀行分支機構、人民銀行總行相關部門應對非金融支付機構經營所在地人民銀行分支機構上報的核實信息、違規信息等及時處理和反饋，共同配合做好監管工作。
參考文獻：
[1]吳道義，漆慧，劉春梅.我國非金融機構支付服務監管存在的問題和建議[J].工業審計與會計，2012，（5）：20-22.