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論改進我國加工貿易監(jiān)管模式:河南省加工貿易海關監(jiān)管模式研究

摘要：

本文在厘清加工貿易、海關監(jiān)管等基本概念之后首先分析現行河南加工貿易海關監(jiān)管模式的弊端，然后通過與美國、歐盟等其他國家加工貿易的海關監(jiān)管模式比較，提出目前適應河南省加工貿易發(fā)展的海關監(jiān)管模式選擇以及相應的配套措施。

關鍵詞：加工貿易 海關監(jiān)管 河南

1. 前言

隨著改革開放的不斷深入，加工貿易在我國蓬勃發(fā)展，河南也積極參與其中。鄭州海關作為河南省加工貿易監(jiān)管的國家機關之一，承擔著維護貿易秩序，促進對外經濟持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展的重要任務，并在多年的實踐中，逐步形成了合同手冊臺帳擔保式和保稅區(qū)等集中封閉式兩大管理模式。前一種模式是至今為止加工貿易管理的基本模式。后一種模式尚在摸索中。由于加工貿易的發(fā)展日新月異，加工貿易主體結構和產品結構都發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式越來越難以適應企業(yè)經濟發(fā)展的需要，監(jiān)管的風險和監(jiān)管難度越來越大，加工貿易的海關監(jiān)管面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

2．基本概念

2.1海關監(jiān)管

海關監(jiān)管是海關基本職能中的第一項。是指海關對進出境運輸工具、貨物、

物品及相關進出境行為，實施的專門監(jiān)督管理。海關監(jiān)管的目的是保證海關監(jiān)管的有關進出境活動符合國家政策和法律規(guī)范，維護國家主權和利益。

2.2加工貿易

加工貿易的定義，廣義而言，是外國的企業(yè)以投資的方式把某些生產能力轉移到東道國，或者利用東道國已有的生產能力為自己加工裝配產品，然后運出東道國境外銷售。加工貿易同國際投資及國際貿易緊密相聯，體現了商品和資本交換的國際化。狹義而言，加工貿易是部分國家對來料或進料加工采用海關保稅監(jiān)管的貿易。由于一些發(fā)展中國家存在較高的關稅或非關稅壁壘，為了擴大對外貿易或吸引外商直接投資，采取了對以來料或進料方式進口的原材料、零部件由海關實行保稅監(jiān)管進口的辦法。

2.3加工貿易海關監(jiān)管

加工貿易海關監(jiān)管指海關依照海關法及有關行政法規(guī)，對加工貿易企業(yè)及其保稅進出口貨物進行監(jiān)督和管理。加工貿易海關監(jiān)管是國家和法律賦予海關的一項重要職能，也是海關義不容辭的責任。

3.河南加工貿易海關監(jiān)管模式現狀

3.1合同手冊臺帳擔保式

合同手冊臺帳擔保式就是以合同為單元的監(jiān)管模式，合同是企業(yè)從事貿易和生產經營的憑據，手冊是海關以合同為單元核發(fā)的監(jiān)管憑證。鄭州海關依據河南省外經貿主管部門審批的企業(yè)進出口合同，核發(fā)“登記手冊”，在手冊上對進出口商品的數量、計量單位、規(guī)格型號、單耗等進行備案，企業(yè)必須憑手冊并依據備案規(guī)格申報進出口；加工貿易的料件進口稅收環(huán)節(jié)實行銀行保證金臺賬管理制度，即每個手冊都在銀行備有臺賬，海關對加工貿易企業(yè)根據其資信等級進行分類管理，對加工產品實行分類管理，進而對于不同級別的企業(yè)加工不同種類的產品，對其保證金臺賬上的保證金實行空轉、半實轉、實轉等擔保制。海關在合同執(zhí)行完畢后，依據備案單耗，將進出口數量核算平衡后，手冊才能核銷。如果手冊到期未核銷，臺賬自動鎖住，企業(yè)將無法申領新手冊。這種監(jiān)管模式實際為外經貿主管部門、海關、銀行三家共同監(jiān)管，手冊不僅是企業(yè)對海關“稅收負債”的法律依據，也是企業(yè)保稅進出口的通關憑據。鑒于河南省中小型加工貿易企業(yè)的廣泛存在，這種非物理圍網的加工企業(yè)海關監(jiān)管模式仍然是目前河南加工貿易海關的主要監(jiān)管模式。

3.2聯網監(jiān)管

鄭州海關自2004年以來著力推廣聯網監(jiān)管模式。這種模式主要針對資信良較好，投資規(guī)模和進出口數額較大，生產經營管理規(guī)范，自動化程度較高的加工貿易企業(yè)。鄭州海關以海關總署開發(fā)的H883/H2000聯網監(jiān)管電子帳冊系統(tǒng)作為內網環(huán)境，以河南電子口岸數據中心作為外網環(huán)境，從加工貿易企業(yè)管理系統(tǒng)(如ERP)提取監(jiān)管所必需財務、物流、生產經營等數據，以此對保稅貨物進行監(jiān)管。該模式下，海關以河南省外經貿主管部門批準的加工貿易經營范圍、年產能力等為依據，取代紙制的加工貿易《登記手冊》，實行電子賬冊管理。企業(yè)進口的原材料數據自動寫入電子賬冊，加工成品出口后，自動核扣核銷進口原料和零部件。聯網企業(yè)不實行銀行保證金臺帳制度，進入電子帳冊的料件全額保稅。隨著河南加工貿易不斷的轉型升級、加工企業(yè)的不斷壯大，物理圍網下的加工貿易監(jiān)管正日益呈上升趨勢。

4.現有監(jiān)管模式的弊端

4.1 非物理圍網的加工企業(yè)監(jiān)管難度大

河南省加工貿易發(fā)展初期,從事加工貿易的企業(yè)數量不多、生產規(guī)模不大，以合同為單元對企業(yè)進行管理難度并不大，但是隨著加工貿易企業(yè)的增加、加工產品種類的增加，寬松政策中蘊藏的企業(yè)信譽風險就暴露出來。部分企業(yè)在高額利潤的驅動下,利用加工貿易保稅且無貿易管制的便利,繞開我國對一般貿易進口的管制,逃避進口關稅和增值稅。在這種情況下,“漫山放羊”的格局加大了海關對加工貿易的監(jiān)管難度，助長了一些不法企業(yè)的走私行為。

4.2物理圍網下的聯網監(jiān)管局限性突出

隨著聯網監(jiān)管逐步取代傳統(tǒng)的海關監(jiān)管模式，電子數據將取代紙質單證，成為證明企業(yè)加工貿易行為海關留存的唯一證據。海關對加工貿易料件核銷、征稅、收繳等監(jiān)管行為完全依據這些電子數據，而我國目前的證據制度尚未根本明確電子數據的證據資格。電子數據法律效率問題亟待解決。另外，歸并數據的建立、單耗模型的建立都存在不確定性，這在某種程度上影響了電子賬冊的核銷，而物理圍網下的電子監(jiān)控又造成了對貨物實際監(jiān)管的弱化，造成了監(jiān)管的斷層。

4.3 缺乏貫穿加工貿易全過程的監(jiān)管手段

無論是物理圍網還是非物理圍網，海關對于加工貿易的管理都是遵循先審批、再通關，最后核銷的監(jiān)管模式，而這三個環(huán)節(jié)分散在海關的不同管理部門，中間缺乏緊密的管理鏈接。貨物通關后到核銷期間，企業(yè)有極大的自主運營或非法操作的時空，海關對于加工貿易企業(yè)的過程管理，缺乏有效的手段。

5國外加工貿易監(jiān)管模式借鑒

各國對加工貿易的管理模式主要有四種:一是封閉式保稅監(jiān)管，即加工貿易保稅只能在海關監(jiān)管的封閉區(qū)域內進行；二是先征后退，原料進口時先征稅，等成品出口時再予以退稅；三是實行在第三方擔保前提下的保稅監(jiān)管；四是先進的開放式。封閉式保稅監(jiān)管加工貿易保稅只能在海關指定的封閉區(qū)域內進行加工，指定的區(qū)域即通常所說的出口加工區(qū)、自由貿易區(qū)、保稅工廠或者車間，所以也稱為指定區(qū)域內的全額保稅制度。美國海關就是采用這種管理方法。歐盟國家則采用兩種管理制度：一是保稅制度，加工企業(yè)在進口前須向海關提出申請，并保證經加工后復運出境，經海關審核同意后發(fā)給批準證書，貨物進境時企業(yè)憑此免稅，并免受貿易措施的管理。成品出境后到海關核銷。《歐盟海關法典》規(guī)定，海關如認為必要，在核發(fā)加工貿易批準證書前,可對加工貿易企業(yè)征收保證金或由企業(yè)提供銀行擔保。二是退稅制度。如果企業(yè)在進口時沒有把握將加工產品返銷出口，但希望保留產品出口后退回已征收進口稅的可能性時，可選擇加工貿易退稅制度。這種方式也要先經海關許可，只不過在貨物進口時要先征收關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅，并受貿易政策限制。如果產品出口，可向海關申請退還進口時所繳納的稅款。日本海關對加工貿易實行三種監(jiān)管模式：第一種是指定區(qū)域內開展加工貿易；第二種是擔保保稅政策；第三種是先征后退政策。韓國目前對加工貿易實行兩種監(jiān)管模式：第一種是在指定區(qū)域內開展的加工貿易實行保稅政策；第二種 先征后退政策。上述模式無論是哪一種模式，都有一個共同點，即都是建立在稅收保障的基礎上。與上述國家相對比，我國的加工貿易具有不同的特點，首先是我國加工貿易規(guī)模相當大，在相當長一段時間內，非物理圍網的模式還不能被完全取代；再次，由于在稅制方面的差異，我國采用先征后退給企業(yè)帶來的負擔明顯高于西方發(fā)達國家，這些差異提示我們在改革加工貿易的監(jiān)管模式時，不能完全照搬任何一國的模式，必須結合中國實際，探索出適合中國國情的加工貿易監(jiān)管模式。

論改進我國加工貿易監(jiān)管模式:加工貿易電子聯網監(jiān)管模式分析

摘要：本文從不同的角度闡述加工貿易電子聯網模式概念、功能及特點，并運用圖表來分析加工貿易電子聯網監(jiān)管和傳統(tǒng)紙質監(jiān)管方式的不同。本文認為加工貿易電子聯網新模式避免了紙質手冊審批手續(xù)重復、環(huán)節(jié)多、程序復雜、難以準確提供成品單損耗、通關手冊周轉困難等弊端，大大提高了企業(yè)通關效率和海關工作效率。

關鍵詞：加工貿易；電子聯網；監(jiān)管

1加工貿易電子聯網監(jiān)管模式的概念

加工貿易企業(yè)實行聯網監(jiān)管，就是以“中國電子口岸”作為交換平臺，通過電信公共網絡，形成企業(yè)、外經貿主管部門和海關的計算機聯網，進行數據信息的傳輸和處理，實現加工貿易審批、備案、變更、進出口報關、報核和核銷全程的網絡化、無紙化管理。加工貿易聯網監(jiān)管，從方便企業(yè)、簡化手續(xù)的角度出發(fā)，以企業(yè)為單元建立電子賬冊，變對合同的逐票審批為對企業(yè)加工貿易經營資格、范圍和生產能力等指標的審核，并充分利用現代信息技術和先進管理理念，建立政府管理部門內部網系統(tǒng)與企業(yè)內部計算機管理系統(tǒng)的聯接，實現對企業(yè)全過程監(jiān)管的新監(jiān)管模式。

從目的上講，加工貿易電子聯網監(jiān)管貼近當前加工貿易企業(yè)生產運營實際，消除現行“合同式”虛擬計劃管理模式的弊端，提高企業(yè)競爭能力和通關速度，建立適應企業(yè)現代生產經營和物流要求的管理模式。在企業(yè)守法便利原則基礎上，構筑海關與企業(yè)的新型合作伙伴關系，實現海關與企業(yè)的雙贏。

從實現手段上講，加工貿易電子聯網監(jiān)管模式是海關借助加工貿易企業(yè)自身比較完善的信息化管理系統(tǒng)，對企業(yè)實行“電子賬冊十聯網核查”的加工貿易監(jiān)管模式。

從實際操作方式講，加工貿易電子聯網監(jiān)管強調對加工貿易保稅貨物“實體”的監(jiān)管，海關通過規(guī)范企業(yè)主動申報行為，實施經常性的核查核對，引入實際保稅庫存與電子賬冊理論結余料件的數據比對，將以往“清零式”的核銷作業(yè)轉變?yōu)闄z驗企業(yè)生產經營和內部管理制度執(zhí)行情況，考核企業(yè)對加工貿易保稅貨物管理的實際情況。

2加工貿易電子聯網監(jiān)管模式

2.1 目前的監(jiān)管模式上個世紀80年代初期開始，我國凡經營加工貿易業(yè)務的企業(yè)，均須向海關申領紙質《手冊》。企業(yè)的所有保稅貨物都要經過紙本手冊的備案、變更、核銷等等，內容繁雜，手續(xù)繁瑣，稍有差錯就會延誤生產時限。傳統(tǒng)的紙質手冊的監(jiān)管需要企業(yè)投入大量的人力，企業(yè)的員工在4大部門之間來回奔波，花費很多時間才能拿到一本保稅的手冊。

具體來說，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式存在以下缺點:第一，手冊的備案時間長，變更手續(xù)繁瑣，手冊備案（變更）效率問題成為企業(yè)報關業(yè)務瓶頸。第二，由于企業(yè)生產周期短，市場變化快，進口料件、出口成品、單耗關系的詳細情況無法在備案時確定，企業(yè)給海關上報的數據往往不精確。第三，企業(yè)通常每簽訂一份加工貿易合同就必須有一本手冊，而生產是一個連貫的過程，多本手冊容易造成數據混亂，普遍存在“串料”情況，手冊核銷以及“余料結轉”成為數據游戲。第四，海關在審核、查驗、下廠核查時無法以手冊數據實施準確監(jiān)管，備案部門大部分時間耗在審核大量不準確的紙面數據上，就沒有足夠的精力下廠核查，實施實際監(jiān)管。在這種背景下，電子聯網監(jiān)管模式應運而生。

2.2 電子聯網監(jiān)管模式電子聯網的監(jiān)管模式主要內容是以“中國電子口岸”作為交換平臺，以電信公共網絡為中心，企業(yè)用戶端首先從企業(yè)自己的計算機全程管理系統(tǒng)（如各種ERP系統(tǒng)）中提取一些普遍存在的物理數據，如圖2示例中提取的“歸并關系（即：按海關業(yè)務規(guī)則整理過的物料號和商品品名的對應關系）、用料清單（BOM）、尚未交貨定單（采購定單）、銷售定單、裝箱信息等”，然后這些數據放入企業(yè)端的電子賬冊服務器（電子賬冊虛擬數據的企業(yè)端物理載體），數據在服務器中進行記錄和運算，最后通過業(yè)務人員電腦操作終端的管理操作軟件（如示例中列舉的Easy EMS這種商業(yè)化軟件）生成各種規(guī)范格式的業(yè)務報文（CSV，EMS211，21，221， 222，231），并通過軟件控制報文的收發(fā)和記錄。海關和其他政府部門運用中國電子口岸的公共平臺，將自己部門的業(yè)務數據和企業(yè)的業(yè)務數據進行交互。具體為海關數據只與中國電子口岸交互，電子口岸從企業(yè)托管在中國電信的服務器（電子賬冊虛擬數據的政府端物理載體）運算提取數據。詳見示意圖1。

2.3 二種監(jiān)管模式比較綜合上述分析可知，隨著經濟一體化進程的推進，世界己經迎來電子化時代。20世紀90年代后期大型企業(yè)和高科技企業(yè)的壯大，改變了傳統(tǒng)加工貿易觀念，尤其是全球信息技術產業(yè)急劇變化，電子商務的應用。與此相對應的電子聯網監(jiān)管和傳統(tǒng)的手冊監(jiān)管在功能和用途上也有較大的區(qū)別，具體如表1所示。

聯網監(jiān)管以網絡技術取代人工作業(yè)，以電子賬冊取代紙質手冊，加工貿易企業(yè)進口保稅料件只在電子賬冊最大周轉金額的限額內作總量控制，不受每筆合同的數量、金額限制，省去了傳統(tǒng)管理模式中每筆合同都要經過外經貿主管部門審批、稅務登記、海關備案、銀行設立臺帳等手續(xù)，整個審批備案過程只需半天，企業(yè)足不出戶，在辦公室就可以完成；同時企業(yè)可以在一天24小時內隨時辦理網上進出口報關手續(xù)，不受報關現場上下班時間的限制。加工貿易聯網監(jiān)管模式為企業(yè)貿易便利化提供了切實的保障，降低了企業(yè)的商務成本，大大適應了對生產時效要求高的高新技術企業(yè)的發(fā)展，有利于企業(yè)擴大出口。同時提高了海關行政管理效率，它使海關與企業(yè)間建立起新型的合作伙伴關系，也使海關與企業(yè)獲得了“雙贏”。

2.4 加工貿易電子聯網監(jiān)管模式的功能

2.4.1 備案環(huán)節(jié)①“電子賬冊”管理。加工貿易電子聯網監(jiān)管實行的條件是大企業(yè)變分散監(jiān)管為整體監(jiān)管，因為“電子賬冊”的使用期限與企業(yè)的經營期限相同，所以不存在頻繁申請新手冊的問題，也不存在申請、變更手冊等的問題，這樣就使以合同為單位的手冊管理轉變?yōu)橐云髽I(yè)為單位的“電子帳冊”管理，使對保稅物料監(jiān)管與企業(yè)物流管理更趨一致。②“周轉量”管理。電子帳冊的周轉量即指數量周轉量和金額周轉量，數量周轉量表示每項進口料件核準的最大庫存量，對出口成品不作限制。而每項進口料件數量周轉量乘以對應單價，加總后的總金額，即整個企業(yè)進口料件的金額周轉量。電子賬冊變紙質手冊管“備案量”為管生產“周轉量”，根據企業(yè)的生產周期，比照企業(yè)的歷史數據資料，預計一個生產周期的企業(yè)料件的最大合理庫存量，以此作為其合理的生產“周轉量”進行電子賬冊的備案。

2.4.2 進出口環(huán)節(jié)聯網監(jiān)管的企業(yè)在貨物進出口時，實時核扣或還原料件周轉量，通過周轉量及其衍生關系控制保稅物料的進口量，從而有效降低保稅物料的監(jiān)管風險。具體即對聯網監(jiān)管的企業(yè)進口料件和出口成品，電腦系統(tǒng)自動在電子帳冊中扣減對應料件的數量周轉量和整個帳冊的金額周轉量，并根據成品對應的單損耗，自動折算對應耗用料件的數量和金額，從而自動還原等量的進口料件數量周轉量和整個帳冊的金額周轉量。實行全過程的電腦化的管理。

2.4.3 核銷環(huán)節(jié)電子賬冊采用的是以企業(yè)為單元的管理方式，一個企業(yè)只有一個電子賬冊因此，對電子賬冊模式的核銷實行滾動核銷的形式，即對電子賬冊按照時間進行核銷，將某個確定的時間段內企業(yè)的加工貿易進出口情況進行平衡核算。這種滾動核銷模式由于其使用的電子帳冊期限與企業(yè)經營期限相同，故其不存在像紙質手冊的中期核銷問題；加之每個企業(yè)只有一套電子賬冊，也不存在手冊間的余料結轉問題。實行“滾動核銷”，上期核銷庫存作為下期期初庫存，在核銷過程更不會影響企業(yè)正常進出口通關。

總之，加工貿易電子聯網新模式將海關、外經貿部門、加工貿易企業(yè)連接成一個有機整體，為企業(yè)提供了網上經營范圍備案申請、電子賬冊備案申請、變更申請、核銷申請和海關、外經貿部門網上審批等業(yè)務。同時，電子賬冊避免了紙質手冊審批手續(xù)重復、環(huán)節(jié)多、程序復雜、難以準確提供成品單損耗、通關手冊周轉困難等弊端，大大提高了企業(yè)通關效率和海關工作效率。

論改進我國加工貿易監(jiān)管模式:論我國加工貿易監(jiān)管模式的改進

一、我國加工貿易監(jiān)管模式的演變

我國對加工貿易一直實行由外經貿主管部門審批合同、海關備案并進行實際監(jiān)管的管理模式。海關對加工貿易監(jiān)管模式的演變:

(一)70年代末至80年代中后期,加工貿易處于成長期

加工貿易占全國進出口貿易的比重不大。企業(yè)取得訂單、簽訂合同后向外經貿主管部門申請批準,海關憑外經貿主管部門的批件核發(fā)手冊,企業(yè)憑手冊進口料件,生產成品后出口。海關以手冊、進出口報關單、核銷表等為依據核銷結案,并結合下廠核查、核銷加強實際監(jiān)管。合同的登記備案、核銷均為手工作業(yè)。

(二)80年代中后期至90年代中期,加工貿易進入快速發(fā)展期

加工貿易占全國進出口貿易的比重迅速上升,從1987年的23.2%增長到1995年的47%。伴隨著加工貿易合同和報關單數量猛增,“三假”案件頻發(fā)。海關在監(jiān)管過程中相應采取了防偽印油、防偽標簽等打假措施,并取得了一定的效果。

(三)90年代中期,部分海關試行加工貿易計算機管理

90年代中期開始,海關結合加工貿易臺帳的實施,大力推行業(yè)務科技一體化,運用計算機對加工貿易合同備案與核銷進行管理,作業(yè)環(huán)節(jié)從單證作業(yè)轉變?yōu)橛嬎銠C數據與單證數據相互核對,進一步嚴密了海關監(jiān)管。1999年實現全國加工貿易計算機數據聯網傳輸,有效遏止了橫行多年的利用“三假”走私違規(guī)現象。

同時,海關采取一系列措施加強審批和實地監(jiān)管。如對進口敏感商品實行限量審批制度,從“雙人作業(yè)”(初審、復審)轉變?yōu)椤叭墝徟?經辦人、科長、處長)作業(yè)制度;制定海關查驗、核銷量化標準,規(guī)定下廠核銷比例、跨關區(qū)結轉貨物的核查率和加工貿易貨物進出口查驗比例,通過中期核查、下廠核銷來加強實際監(jiān)管。

回顧海關對加工貿易監(jiān)管模式的演變,不難看出:第一,隨著加工貿易在我國對外貿易中地位不斷上升,對加工貿易的監(jiān)管日益受到監(jiān)管當局的重視;第二,隨著加工貿易規(guī)模的擴大和業(yè)務的復雜,如大量深加工結轉業(yè)務的出現,海關對加工貿易的難度也越來越大,不得不進行監(jiān)管模式的創(chuàng)新和引入新的監(jiān)管手段;第三,加工貿易監(jiān)管模式的變化貫穿于海關工作方針的調整之中。上世紀80年代,海關工作貫徹“促進為主”方針,對加工貿易的管理,比較重視促進加工貿易的發(fā)展。90年代中期,海關堅持“依法行政,貫徹政策”,從1995年實施加工貿易保證金臺帳開始,監(jiān)管工作更多地重視對加工貿易加以規(guī)范。2001年,海關適時地提出“依法行政,為國把關,服務經濟,促進發(fā)展”的十六字方針,標志著監(jiān)管部門力求在“把好國門”與促進經濟發(fā)展之間實現均衡。

二、對現行加工貿易監(jiān)管模式的評價

1995年以后隨著加工貿易保證金臺帳制度的出臺及完善,以及海關計算機監(jiān)管的日益完備,加工貿易監(jiān)管日趨嚴密。但與加工貿易相關的違規(guī)行為還沒有完全遏止,國家稅收保全機制仍面臨挑戰(zhàn)。2000年全國海關共查獲加工貿易渠道走私案件752起,案值25.4億元,雖然案件數只占全部走私案件數的7%,但案值比例高達42%,略高于加工貿易進口占進口總額的比重(38.5%)。2001年上半年,海關調查部門立案的走私案件,涉及加工貿易的案值,仍達到總案值的42.7%;海關緝私警察立案的走私案件,加工貿易的案件呈明顯上升勢頭,共立案148起,增長48%,案值12.5億元,增長76%,擅自倒賣保稅料件、成品、減免稅設備是走私的主要形式。造成這種情況的原因主要有以下幾個方面:

(一)加工貿易“漫山放養(yǎng)”的發(fā)展格局增加了監(jiān)管難度

長期以來,我國對開展加工貿易實行不限區(qū)域、不限企業(yè)、不限商品的寬松保稅政策,這對降低企業(yè)的生產成本、擴大出口有著積極的意義。在加工貿易發(fā)展初期,從事加工貿易的企業(yè)不是很多,生產規(guī)模不大,這種寬松政策并沒有給監(jiān)管造成太大的壓力。但是,寬松政策的基石是企業(yè)守法經營、自律性好、不存在追求非法利潤的利益驅動。隨著體制改革的不斷深化、加工貿易的迅速發(fā)展和企業(yè)經營機制的變化,寬松政策中蘊藏的企業(yè)信譽風險就暴露出來。部分企業(yè)在高額利潤的驅動下,利用加工貿易保稅且無貿易管制的便利,繞開我國對一般貿易進口的管制,逃避進口關稅和增值稅。在這種情況下,“漫山放羊”的格局加大了海關對加工貿易的監(jiān)管難度。加入WTO后,我國關稅大幅度降低,在一定程度上減少了企業(yè)走私的動力。但是,由于我國17%的進口增值稅不會改變,因此仍會有部分不法企業(yè)繼續(xù)從事違法行為。

(二)加工貿易周期長、涉及部門多,監(jiān)管難度大

由于產品加工周期長,企業(yè)加工生產過程中的不確定因素多,有的企業(yè)因市場變化或經營不善,出現破產、倒閉,或外商毀約,或企業(yè)違法保稅料件被查扣、拍賣,造成進口料件未能加工出口,或加工未出口,造成合同無法核銷結案。這些企業(yè)的經營者往往一走了之。由于許多加工貿易企業(yè)的投入并不大,許多廠房設備破爛、陳舊,處理起來成本高,收益小。加工貿易逾期合同未能核銷是多年來海關監(jiān)管面臨的難點問題。

(三)海關本身的監(jiān)管力量相對不足

由于上述問題的存在,監(jiān)管力量的多少是提高監(jiān)管效率的關鍵之一。據調查,法國負責監(jiān)管加工貿易的海關管理人員有2萬多人。但是當前,我國從事加工貿易的關員僅3,000多人,而2000年在海關有合同備案的加工貿易企業(yè)為9.4萬家,加工貿易進出口總值為2,302億美元,不斷增長的巨大業(yè)務量與管理資源不足之間的矛盾越來越尖銳。1995年保證金臺帳制度開始實施,在一定程度上加強了監(jiān)管,但是由于是“空轉”,實際作用有限。1999年10月臺帳開始部分“實轉”,但截止到2001年7月底,企業(yè)繳納加工貿易保證金臺帳金額占加工貿易進口商品保稅金額的比例很小(約2%),海關的監(jiān)管任務很重。

(四)監(jiān)管部門協(xié)調不夠,未形成合力

加工貿易管理涉及外經貿、海關、工商、稅務、外匯管理等多個部門,共管格局雖初步形成,但仍然存在責任不清、難以落實的情況,對加工貿易的社會共管仍未有效形成合力。加工貿易相關的管理政策大多由海關負責執(zhí)行,監(jiān)管的責任也幾乎都落在海關一家身上。雖然各個部門對加工貿易都在進行管理,但每個部門的管理都存在死角。如外經貿主管部門負責審查企業(yè)的經營資格和生產能力,但是做不到,也不可能對每一家企業(yè)實施驗廠,對企業(yè)的生產能力難以把握;海關受種種限制,也無法保證對每一家企業(yè)下廠核查核銷。如果形成有效的監(jiān)管合力,管理風險將會大大降低。

(五)現行分類管理辦法不利于加強懲罰走私的力度

對于買地建房、生產規(guī)模較大的企業(yè)的違法行為,容易查處;但是對于租賃廠房且生產規(guī)模不大的企業(yè),一旦“飛料走私”,人去樓空,海關難以處罰,國家稅款就會流失。現行的企業(yè)分類管理等辦法,對這類走私企業(yè)很難事先防范和事后打擊。海關既要嚴密監(jiān)管,保證國家稅款不流失,又要方便快捷,高效運作,管理工作量和難度很大。

對加工貿易現行監(jiān)管形勢,管理部門與企業(yè)的判斷分歧日益明顯。從政府管理的角度看,加工貿易成為走私一個不容忽視的渠道,盡管已經大大加強了監(jiān)管力度,但仍然沒有有效地遏止加工貿易走私,因此,必須進一步加強管理。而地方政府和企業(yè)則感到,現行的監(jiān)管效率由于手續(xù)繁瑣,已經不能適應企業(yè)進一步發(fā)展的要求。這種矛盾揭示出,現行加工貿易監(jiān)管模式已經不能適應加工貿易發(fā)展的需要。現行的外經貿主管部門審批合同、海關備案核銷的監(jiān)管模式,在加工貿易發(fā)展初期,還是比較適合傳統(tǒng)企業(yè)運作的。但是隨著加工貿易的迅猛發(fā)展,加工的深度、廣度不斷延伸,加上市場經濟的不斷變化,企業(yè)難以事先準確制定完備的計劃,原有的按既定合同(計劃)生產和監(jiān)管的模式,與越來越多企業(yè)的實際生產經營的矛盾日益突出。企業(yè)往往先申請“虛擬合同”,再根據實際情況予以變更,但是變更又相當頻繁,且涉及外經貿、海關、銀行等多個部門,均需要一定的時間,企業(yè)和各管理部門都疲于應付,妨礙了企業(yè)的正常發(fā)展和政府管理效能的提高。

因此,監(jiān)管工作要實現既管得住,又保證加工貿易的順利發(fā)展,提高我國加工貿易企業(yè)的出口競爭力,必須從根本上改革現行加工貿易監(jiān)管模式,積極探索適應加工貿易發(fā)展新形勢的新的監(jiān)管模式。

三、國際上完善加工貿易監(jiān)管模式的經驗

各國在對加工貿易中總結出了各自監(jiān)管的經驗與模式。基本上可以分為四種模式。

一、加工貿易的管理模式

(一)封閉式管理模式

封閉式管理模式的基本做法是,只允許保稅進口的料件在海關設置的區(qū)域內活動。這些區(qū)域包括出口加工區(qū)、自由貿易區(qū)和保稅工廠或車間,以便于對其進行有效的監(jiān)管,防止保稅料件和含有保稅料件的產品進入國內市場。

管理工作的主要內容在于:第一,根據國家政策與企業(yè)需要設置保稅空間,在保稅空間的邊界上設置特殊的海關機構;第二,審查、批準進入保稅空間的企業(yè);第三,對進出保稅空間的料件進行保稅管理,保證料件從境外或關外流入保稅空間、并流出到境外或關外去。

封閉式管理模式的好處在于:第一,管理對象的活動范圍較為明確,易于海關在企業(yè)與料件兩個層面上對料件實施保稅監(jiān)管;第二,免去了對料件的稅費征收成本;第三,為保稅空間中的企業(yè)經營提供了降低成本、提高資本運營效率的余地;第四,為保稅空間中的企業(yè)提供了經營方面的便利。

封閉式管理模式的弱點在于:第一,選擇范圍有限,當保稅空間在區(qū)域、數量等方面擴展時,封閉型模式本身就會受到挑戰(zhàn),如我國加工貿易實踐中出現的轉廠加工問題;第二,便利了來料或進料的管理,但是,卻對國內料件進入保稅空間,參與加工貿易的生產過程形成了限制,這在一定程度上限制了國產化程度的提高以及向一般貿易轉化的機會,從而限制了加工貿易對國內經濟產生更加廣泛的影響。

同樣屬于封閉型管理模式,實際意義上的保稅空間,如出口加工區(qū)、自由貿易區(qū),與觀念意義上的保稅空間,如保稅工廠或車間,二者的優(yōu)劣各有所長。

從封閉性管理模式的特點來看,主要適用于那些單純依賴于進料或來料進行加工的產品,以及那些單純依賴國內加工成本優(yōu)勢的產品;適應于那些國土面積較小的國家或地區(qū),隨著國土面積的增大,保稅空間的擴展,管理的難度也隨之增大。

(二)先征后退管理模式

先征后退管理模式的基本做法是:對于那些用于出口產品加工的進口料件,先行征收關稅,到產成品出口時再給予退還。

管理模式的主要工作內容在于:對企業(yè)用于加工貿易的進料進行登記(這項工作可以看作是一般貿易活動的一個組成部分,而不必計入工作內容),對企業(yè)出口的產成品中所含進口料件進行判定,并給予退稅。這種模式屬于一種針對企業(yè)經營活動性質進行的管理。

先征后退管理模式的好處在于:第一,就其管理過程本身來說,非常簡便,只要在出口時,按照企業(yè)提供的產品所含進口料件的記錄依法進行;第二,直接避免了保稅情況下,進口料件非法進入國內市場銷售與企業(yè)偷逃稅款的可能;第三,這種模式的最大優(yōu)點在于,為企業(yè)銷售產品提供了兩種靈活的選擇,如果國內市場飽和,可以選擇國際市場,還能夠獲得退稅的好處,不然的話,企業(yè)就必須在進口料件時確定其產成品的銷售市場,此外,也有助于解決加工貿易中轉廠加工的問題。

先征后退管理模式的弱點在于:第一,關稅的征收與退還加大了海關部門的工作量;第二,喪失了政策效力,即加工貿易企業(yè)從這種模式中沒有得到經濟上的利益以及通關上的便利,從而無法實施對企業(yè)從事加工貿易的積極推動,換一句話說,這種模式只是一種管理模式,而不是一種政策;第三,對確實開展加工貿易業(yè)務的守法企業(yè),的確增加了經營成本。

先征后退管理模式適用于那些比較容易判定其用料標準的產品,同時,作為一種政策,如果旨在為企業(yè)提供選擇銷售市場的靈活性,則這種方式遠遠勝于其他模式。

(三)第三方擔保前提下的保稅監(jiān)管模式

擔保模式的基本做法是:在企業(yè)進口料件時,海關保留對進口料件征稅的權利,但暫不征稅,由進口企業(yè)提供擔保。企業(yè)提供的擔保形式多種多樣,既可以由銀行或保險公司對稅收資金擔保,也可以由企業(yè)用自己的不動產進行抵押。

擔保模式的主要工作除了正常的保稅內容之外,還要發(fā)生涉及提供擔保的一系列內容,如我國對加工貿易企業(yè)要求開具銀行保證金臺帳,就是一種擔保的保稅監(jiān)管模式。顯然,擔保的必要性在于降低保稅的風險,保障保稅料件在加工后隨產成品出口。換一句話說,就是在保稅料件非法直接進入國內市場銷售或隨產成品進入國內市場銷售的情況較為嚴重時,采取的一項補救措施。

擔保管理模式的優(yōu)點是:為避免保稅料件偷逃稅款,保證國家稅收,促進加工貿易政策的有效性增加了一道保險。

擔保管理模式的弱點是:第一,在貫徹加工貿易的促進政策方面打了一個折扣,企業(yè)從保稅中獲得的經濟利益,如減少資金占用、削減財務費用開支,有所減少,這對于產業(yè)利潤水平空間不大的經營活動來說,可能會形成致命的沖擊;第二,增加了加工貿易經營活動的復雜程度和交易成本,這對于時效性較高的加工貿易來說,其影響也可能是毀滅性的。

擔保模式適用于信譽難于判定或信譽較低的企業(yè)所從事的加工貿易活動。

(四)開放式管理模式

開放式管理模式的基本做法是:通過海關與企業(yè)之間的計算機聯網,實現海關對企業(yè)進口料件到產成品出口的全程控制。一般都認為,實施這種模式的基本條件是要求海關擁有完備的信息監(jiān)管網絡,要求企業(yè)有較高的守法意識。但是,從企業(yè)經營活動的根本驅動力來看,開放式管理模式要求國家的關稅稅率水平與處罰成本之間形成一種有效的約束機制,這是實施開放式管理模式所需要的本質條件。

開放式管理模式的優(yōu)點在于:第一,有充分信息的保證,管理過程透明度高,能夠對企業(yè)進行全程控制;第二,有技術手段的支持,能夠有效地控制保稅風險;第三,技術手段替代了其他為降低風險采取的手段,為企業(yè)節(jié)約了加工貿易的運營成本,提高了通關效率。

開放式管理模式的弱點在于:第一,適用范圍受技術與設備條件限制,資金與技術不足的發(fā)展中國家難以甚至無法大面積采用;第二,缺乏彈性,要求企業(yè)需要在進口料件時事先明確其復出口的選擇,使海關啟動對進口料件的全程監(jiān)控程序,對于原計劃在國內銷售的進口料件,因市場環(huán)境變化,需要重新進入國際市場時,會引發(fā)多方面的問題。

開放式管理模式代表著對加工貿易進行監(jiān)管的方向,適用于加工貿易傾向明確的企業(yè)進口活動。

(五)各種監(jiān)管經驗的總結

從目前世界各國的實踐來看,大多數國家對用于加工貿易的進口料件所采取的主要形式是設立出口加工區(qū)。

選擇對加工貿易進行監(jiān)管的模式,要根據當前加工貿易發(fā)展的特點與目的來進行。首先,要解決對加工貿易保稅料件的監(jiān)管。根據加工貿易的發(fā)展將會以跨國公司的內部貿易為主的趨勢來看,其貿易流程在各國之間的走向是相對固定的,因此,要把監(jiān)管模式與促進加工貿易發(fā)展的政策結合在一起,考慮政策為加工貿易活動帶來的效益。從這一點出發(fā),封閉型管理模式、開放式管理模式和擔保模式是較為現實的選擇。其次,一種監(jiān)管模式還需要體現出加工貿易政策對本國經濟發(fā)展的宏觀要求,便利通關、深加工結轉、提高國產配套能力、通過技術帶動作用向一般貿易轉化等,包括為企業(yè)提供一種隨機決策的制度環(huán)境。從這一點出發(fā),先征后退管理模式因其所具有的靈活性,可能是較好的選擇。

二、加工貿易監(jiān)管的國際經驗

發(fā)展加工貿易是當今世界各國的一項重要活動,既有美國、歐盟和日本等發(fā)達國家,也有像韓國這樣的新興工業(yè)化國家,更有印度、阿拉伯聯合酋長國這樣的發(fā)展中國家。它們的做法與經驗各有所長。

(一)美國的模式

美國對加工貿易的組織形式是外貿加工區(qū),其管理具有兩個特點:

第一,以一種公共設施的性質由海關來監(jiān)管的外貿加工區(qū)。既然是公共設施,因此,每個港區(qū)都可以設立,其監(jiān)管的費用開支由經營者償付給海關。在政府層面上,設立了外貿加工區(qū)委員會,主席由商務部長擔任。

第二,通過法律將產品分為特準外國產品、非特準外國產品、特準國內產品和非特準國內產品,進行分類的政策管理,享受不同的海關政策待遇。特準與非特準的區(qū)別在于,是否獲得執(zhí)行申請時可以享受的估價與稅則分類,在加工區(qū)與關境之間流動。

此外,在一些特殊的情況下,外貿加工區(qū)委員會可以根據外貿加工區(qū)的經營者的申請建立一個具有特殊用途的分區(qū),作為外貿加工區(qū)的附屬區(qū)由單個公司經營管理。由于對外貿加工區(qū)的政策力度感到不足,建立附屬分區(qū)的趨勢強盛。

(二)歐盟的模式

歐盟對加工貿易(稱為進境加工)的指導思想之一是在審批加工貿易時,權衡加工貿易企業(yè)與其他生產企業(yè)之間的利益關系,并鼓勵以歐盟內部的料件制造產品出口。因而,對進口料件的管理政策具有較高的靈活性。

第一,歐盟的管理模式分為保稅與退稅兩種體制。保稅方式是指允許一些非歐盟成員的貨物在進境時暫不繳納關稅和國內其他稅款,這種方式主要適用于那些在進口時可以確定其加工后的產品將在歐盟以外進行銷售的料件;退稅方式是指允許貨物在進口時保留在加工后復出口退還已征稅款,這種方式主要適用于那些在進口時無法明確其加工后產品是否銷往關境之外的料件。

第二,歐盟對進境貨物或加工產品的轉移(也就是我們所說的深加工結轉問題)進行了變通的管理方式,允許進境加工許可證持有人在保持加工記錄的情況下,在記錄中進行登記的變通程序,其特點在于,在連續(xù)的記錄中,由下一個環(huán)節(jié)的主體承擔相應的責任。

第三,即使在保稅體制下,歐盟的模式也為進口料件的內銷提供了制度空間,在企業(yè)支付進口應承擔的義務如補交關稅及遲納利息之后,可以轉為正式進口,進入內部市場流通。

此外,政策還允許進行料件串換,即以歐盟產品替代進口的料件進行加工;允許先出后進,即在急需的條件下,串料出口,再進口相應的料件;允許異地進出境等。為加工貿易提供了寬松的政策環(huán)境。

(三)日本的模式

日本對雙向的加工貿易均有規(guī)定,對企業(yè)從事加工貿易活動的管理較為寬松,但是對保稅空間有著較為詳盡的規(guī)定。

第一,雙向的加工貿易。順委托加工即委托加工出口,逆委托加工即委托加工進口。前者是指日本企業(yè)接受國外企業(yè)的原料等,加工組裝成品后,交付給國外的企業(yè),收取一定的手續(xù)費。后者是指日本企業(yè)向國外企業(yè)提供原料等,加工組裝成品后,進口到日本,向國外企業(yè)支付加工費。委托加工進口與我國的境外加工貿易并不相同。

第二,保稅空間的種類。共有5類,即指定保稅地區(qū)、保稅存放地區(qū)、保稅工廠、保稅展覽會、綜合保稅地區(qū)。

第三,根據不同的情況實施不同的監(jiān)管模式。在保稅工廠與綜合保稅地區(qū),對加工貿易實行保稅政策;在指定地區(qū)之外,對1年內加工復出口的實行施擔保免稅政策,對進口納稅并在規(guī)定時間內加工復出口的實行先征后退的政策。

(四)其他國家在加工貿易管理中一些做法

韓國加工貿易管理模式的特點,在于對參與加工貿易過程的投入品規(guī)定了1年內按照復出口的期限減免關稅,對用于加工貿易的減免稅進口原材料給予退稅,同時,在必要時,可以在貨物進口時,要求提供相當于減免稅款或憑保證金同意分期納稅的擔保。

墨西哥的加工貿易以加工裝配為主,其根本原因是毗鄰美國。在兩國邊境上,集中了大批從事加工裝配的企業(yè),美國方面從事資本密集型的工序,墨西哥方面從事勞動密集型的工序,形成了按照要素稟賦及比較成本優(yōu)勢的國際分工。墨西哥實施了出口加工區(qū)的制度安排,加工裝配業(yè)務所需的進口設備及料件等可以免征關稅。

印度加工貿易的政策具有較高的指向性,明確規(guī)定用于生產出口產品的進口產品,以及向完全出口型企業(yè)提供的產品,可以免除全部關稅和附加稅。

阿拉伯聯合酋長國建立的哈雷亞自由貿易區(qū)為區(qū)內的生產經營活動提供了極其寬松的制度環(huán)境。允許建立外商獨資企業(yè),免除進出口關稅,免征全部的公司所得稅和個人所得稅,對資本與利潤流出不設任何限制。

東盟一些國家如印度尼西亞、泰國,對加工貿易的管理以出口加工區(qū)為主。印度也采取了自由貿易區(qū)和出口加工區(qū)的制度安排,其管理模式與其他國家的出口加工區(qū)相近。

國際經驗的總結:有些國家對加工貿易的管理制定了特殊的政策,有些國家則把加工貿易作為出口加工區(qū)中企業(yè)生產經營活動的內容之一,只對出口加工區(qū)制定了相應的管理政策,而沒有具體指向加工貿易活動來制定相應的政策。從這種制度安排的差異中我們可以看出,同樣是加工貿易,由于各個國家對它的看法不同,管理的方式也就不同。這也就是說,加工貿易不僅僅是一種特殊的貿易方式,而且還是一種參與國際分工、參與全球經濟的重要形式,而后者更具有普遍的意義。

四、我國加工貿易監(jiān)管模式的改進措施

對加工貿易的管理模式進行調整。我國目前對加工貿易的開放式監(jiān)管模式不利于對加工貿易企業(yè)進行監(jiān)督，加工貿易企業(yè)法律意識淡漠，因而現實中出現走私嚴重、管理成本高昂等問題。這些問題已經引起我國海關的重視。措施之一就是在大連等地設立出口加工區(qū)，對區(qū)內企業(yè)實施封閉式的監(jiān)管。對于區(qū)內的加工貿易企業(yè)，海關將改革加工貿易傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，簡化現行手續(xù)。實現加工區(qū)貨物在主管海關“一次報關，一次審單，一次查驗”的通關要求。具體做法有：(1)海關對加工區(qū)采取全封閉、卡口式24小時監(jiān)管制度。卡口分別設立貨物和人員進出通道。(2)海關對加工區(qū)企業(yè)采用計算機管理模式。海關與區(qū)內企業(yè)實行計算機聯網，進行電子數據的傳輸和辦理通關手續(xù)；加工區(qū)海關與口岸海關實行計算機聯網。(3)對區(qū)內企業(yè)開展加工貿易業(yè)務不實行加工貿易銀行保證金臺帳制度，取消《登記手冊》，海關改用電子帳簿管理，實行半年一次的總量扣減核銷制度。(4)對區(qū)內與境外之間進、出的貨物，實行“備案制”管理，貨物進（出）口時，由企業(yè)填寫《中華人民共和國海關進口（出口）貨物報關單》作貨物進（出）口申報。(5)加工區(qū)與口岸、加工區(qū)與加工區(qū)之間進（出）口的貨物、物品，采取直通式或轉關運輸的監(jiān)管模式，一律在加工區(qū)主管海關報關并在卡口查驗放行。可以預料，隨著出口加工區(qū)模式的實行，加工貿易企業(yè)的管理將逐步規(guī)范化，從企業(yè)角度來說，減少了手續(xù)、提高了效率。從海關方面來說，這種方式更有利于實施有效監(jiān)督，減少利用加工貿易進行走私的作為。這種方式是我國加工貿易監(jiān)管模式的發(fā)展方向。但是在實施這些新措施時，必須注意出口加工區(qū)制度也有其局限性。首先，我國加工貿易規(guī)模龐大，出口加工區(qū)難以容納。由于我國特殊國情和對外開放模式，加工貿易在我國外貿進出口中所占比重和總體規(guī)模遠高于一般國家，從事加工貿易的企業(yè)點多而廣，只靠面積、功能都有限的出口加工區(qū)是難以負載的。第二，集中封閉管理，即使能遏制加工貿易走私也不能從根本上解決走私問題。應該看到，走私的根源是過高的關稅壁壘和眾多的驗關壁壘造成的進口商品國內市場價格的嚴重扭曲，這種價格量差形成了走私的暴利來源，是走私可以存在并且屢禁不絕的根本原因。利用加工貿易走私只是走私的一種適宜的管道而已，堵死了這管道，還會有新的管道出來，所以解決走私從根本上就是降低關稅壁壘和減少驗關壁壘。所以，只有配合加入WTO后國內市場的擴大開放和管理體制與管理方式的市場化改革，使我國經濟逐步與世界接軌，國內外價格漸趨一致，才能夠既最大限度遏制走私，又為加工貿易發(fā)展提供良好環(huán)境。

結束語

今后我國加工貿易發(fā)展戰(zhàn)略及政策調整的目標和原則應是：繼續(xù)鼓勵加工貿易的發(fā)展，注意增強其對產業(yè)結構升級的作用，努力提高加工過程的技術含量和附加值；揚長避短，使加工貿易發(fā)揮促進外貿增長和國民經濟發(fā)展的重要作用。

論改進我國加工貿易監(jiān)管模式:我國加工貿易監(jiān)管模式研究論文

一、加工貿易監(jiān)管模式的演變

我國對加工貿易一直實行由外經貿主管部門審批合同、海關備案并進行實際監(jiān)管的管理模式。海關對加工貿易監(jiān)管模式的演變:

(一)70年代末至80年代中后期,加工貿易處于成長期

加工貿易占全國進出口貿易的比重不大。企業(yè)取得訂單、簽訂合同后向外經貿主管部門申請批準,海關憑外經貿主管部門的批件核發(fā)手冊,企業(yè)憑手冊進口料件,生產成品后出口。海關以手冊、進出口報關單、核銷表等為依據核銷結案,并結合下廠核查、核銷加強實際監(jiān)管。合同的登記備案、核銷均為手工作業(yè)。

(二)80年代中后期至90年代中期,加工貿易進入快速發(fā)展期

加工貿易占全國進出口貿易的比重迅速上升,從1987年的23.2%增長到1995年的47%。伴隨著加工貿易合同和報關單數量猛增,“三假”案件頻發(fā)。海關在監(jiān)管過程中相應采取了防偽印油、防偽標簽等打假措施,并取得了一定的效果。

(三)90年代中期,部分海關試行加工貿易計算機管理

90年代中期開始,海關結合加工貿易臺帳的實施,大力推行業(yè)務科技一體化,運用計算機對加工貿易合同備案與核銷進行管理,作業(yè)環(huán)節(jié)從單證作業(yè)轉變?yōu)橛嬎銠C數據與單證數據相互核對,進一步嚴密了海關監(jiān)管。1999年實現全國加工貿易計算機數據聯網傳輸,有效遏止了橫行多年的利用“三假”走私違規(guī)現象。

同時,海關采取一系列措施加強審批和實地監(jiān)管。如對進口敏感商品實行限量審批制度,從“雙人作業(yè)”(初審、復審)轉變?yōu)椤叭墝徟?經辦人、科長、處長)作業(yè)制度;制定海關查驗、核銷量化標準,規(guī)定下廠核銷比例、跨關區(qū)結轉貨物的核查率和加工貿易貨物進出口查驗比例,通過中期核查、下廠核銷來加強實際監(jiān)管。

回顧海關對加工貿易監(jiān)管模式的演變,不難看出:第一,隨著加工貿易在我國對外貿易中地位不斷上升,對加工貿易的監(jiān)管日益受到監(jiān)管當局的重視;第二,隨著加工貿易規(guī)模的擴大和業(yè)務的復雜,如大量深加工結轉業(yè)務的出現,海關對加工貿易的難度也越來越大,不得不進行監(jiān)管模式的創(chuàng)新和引入新的監(jiān)管手段;第三,加工貿易監(jiān)管模式的變化貫穿于海關工作方針的調整之中。上世紀80年代,海關工作貫徹“促進為主”方針,對加工貿易的管理,比較重視促進加工貿易的發(fā)展。90年代中期,海關堅持“依法行政,貫徹政策”,從1995年實施加工貿易保證金臺帳開始,監(jiān)管工作更多地重視對加工貿易加以規(guī)范。2001年,海關適時地提出“依法行政,為國把關,服務經濟,促進發(fā)展”的十六字方針,標志著監(jiān)管部門力求在“把好國門”與促進經濟發(fā)展之間實現均衡。

二、對現行加工貿易監(jiān)管模式的評價

1995年以后隨著加工貿易保證金臺帳制度的出臺及完善,以及海關計算機監(jiān)管的日益完備,加工貿易監(jiān)管日趨嚴密。但與加工貿易相關的違規(guī)行為還沒有完全遏止,國家稅收保全機制仍面臨挑戰(zhàn)。2000年全國海關共查獲加工貿易渠道走私案件752起,案值25.4億元,雖然案件數只占全部走私案件數的7%,但案值比例高達42%,略高于加工貿易進口占進口總額的比重(38.5%)。2001年上半年,海關調查部門立案的走私案件,涉及加工貿易的案值,仍達到總案值的42.7%;海關緝私警察立案的走私案件,加工貿易的案件呈明顯上升勢頭,共立案148起,增長48%,案值12.5億元,增長76%,擅自倒賣保稅料件、成品、減免稅設備是走私的主要形式。造成這種情況的原因主要有以下幾個方面:

(一)加工貿易“漫山放養(yǎng)”的發(fā)展格局增加了監(jiān)管難度

長期以來,我國對開展加工貿易實行不限區(qū)域、不限企業(yè)、不限商品的寬松保稅政策,這對降低企業(yè)的生產成本、擴大出口有著積極的意義。在加工貿易發(fā)展初期,從事加工貿易的企業(yè)不是很多,生產規(guī)模不大,這種寬松政策并沒有給監(jiān)管造成太大的壓力。但是,寬松政策的基石是企業(yè)守法經營、自律性好、不存在追求非法利潤的利益驅動。隨著體制改革的不斷深化、加工貿易的迅速發(fā)展和企業(yè)經營機制的變化,寬松政策中蘊藏的企業(yè)信譽風險就暴露出來。部分企業(yè)在高額利潤的驅動下,利用加工貿易保稅且無貿易管制的便利,繞開我國對一般貿易進口的管制,逃避進口關稅和增值稅。在這種情況下,“漫山放羊”的格局加大了海關對加工貿易的監(jiān)管難度。加入WTO后,我國關稅大幅度降低,在一定程度上減少了企業(yè)走私的動力。但是,由于我國17%的進口增值稅不會改變,因此仍會有部分不法企業(yè)繼續(xù)從事違法行為。

(二)加工貿易周期長、涉及部門多,監(jiān)管難度大

由于產品加工周期長,企業(yè)加工生產過程中的不確定因素多,有的企業(yè)因市場變化或經營不善,出現破產、倒閉,或外商毀約,或企業(yè)違法保稅料件被查扣、拍賣,造成進口料件未能加工出口,或加工未出口,造成合同無法核銷結案。這些企業(yè)的經營者往往一走了之。由于許多加工貿易企業(yè)的投入并不大,許多廠房設備破爛、陳舊,處理起來成本高,收益小。加工貿易逾期合同未能核銷是多年來海關監(jiān)管面臨的難點問題。

(三)海關本身的監(jiān)管力量相對不足

由于上述問題的存在,監(jiān)管力量的多少是提高監(jiān)管效率的關鍵之一。據調查,法國負責監(jiān)管加工貿易的海關管理人員有2萬多人。但是當前,我國從事加工貿易的關員僅3,000多人,而2000年在海關有合同備案的加工貿易企業(yè)為9.4萬家,加工貿易進出口總值為2,302億美元,不斷增長的巨大業(yè)務量與管理資源不足之間的矛盾越來越尖銳。1995年保證金臺帳制度開始實施,在一定程度上加強了監(jiān)管,但是由于是“空轉”,實際作用有限。1999年10月臺帳開始部分“實轉”,但截止到2001年7月底,企業(yè)繳納加工貿易保證金臺帳金額占加工貿易進口商品保稅金額的比例很小(約2%),海關的監(jiān)管任務很重。

(四)監(jiān)管部門協(xié)調不夠,未形成合力

加工貿易管理涉及外經貿、海關、工商、稅務、外匯管理等多個部門,共管格局雖初步形成,但仍然存在責任不清、難以落實的情況,對加工貿易的社會共管仍未有效形成合力。加工貿易相關的管理政策大多由海關負責執(zhí)行,監(jiān)管的責任也幾乎都落在海關一家身上。雖然各個部門對加工貿易都在進行管理,但每個部門的管理都存在死角。如外經貿主管部門負責審查企業(yè)的經營資格和生產能力,但是做不到,也不可能對每一家企業(yè)實施驗廠,對企業(yè)的生產能力難以把握;海關受種種限制,也無法保證對每一家企業(yè)下廠核查核銷。如果形成有效的監(jiān)管合力,管理風險將會大大降低。

(五)現行分類管理辦法不利于加強懲罰走私的力度

對于買地建房、生產規(guī)模較大的企業(yè)的違法行為,容易查處;但是對于租賃廠房且生產規(guī)模不大的企業(yè),一旦“飛料走私”,人去樓空,海關難以處罰,國家稅款就會流失。現行的企業(yè)分類管理等辦法,對這類走私企業(yè)很難事先防范和事后打擊。海關既要嚴密監(jiān)管,保證國家稅款不流失,又要方便快捷,高效運作,管理工作量和難度很大。

對加工貿易現行監(jiān)管形勢,管理部門與企業(yè)的判斷分歧日益明顯。從政府管理的角度看,加工貿易成為走私一個不容忽視的渠道,盡管已經大大加強了監(jiān)管力度,但仍然沒有有效地遏止加工貿易走私,因此,必須進一步加強管理。而地方政府和企業(yè)則感到,現行的監(jiān)管效率由于手續(xù)繁瑣,已經不能適應企業(yè)進一步發(fā)展的要求。這種矛盾揭示出,現行加工貿易監(jiān)管模式已經不能適應加工貿易發(fā)展的需要。現行的外經貿主管部門審批合同、海關備案核銷的監(jiān)管模式,在加工貿易發(fā)展初期,還是比較適合傳統(tǒng)企業(yè)運作的。但是隨著加工貿易的迅猛發(fā)展,加工的深度、廣度不斷延伸,加上市場經濟的不斷變化,企業(yè)難以事先準確制定完備的計劃,原有的按既定合同(計劃)生產和監(jiān)管的模式,與越來越多企業(yè)的實際生產經營的矛盾日益突出。企業(yè)往往先申請“虛擬合同”,再根據實際情況予以變更,但是變更又相當頻繁,且涉及外經貿、海關、銀行等多個部門,均需要一定的時間,企業(yè)和各管理部門都疲于應付,妨礙了企業(yè)的正常發(fā)展和政府管理效能的提高。

因此,監(jiān)管工作要實現既管得住,又保證加工貿易的順利發(fā)展,提高我國加工貿易企業(yè)的出口競爭力,必須從根本上改革現行加工貿易監(jiān)管模式,積極探索適應加工貿易發(fā)展新形勢的新的監(jiān)管模式。

三、國際上完善加工貿易監(jiān)管模式的經驗

外國海關對加工貿易的管理有許多可供借鑒的地方。現在各國對加工貿易的管理模式主要有四種:一是封閉式保稅監(jiān)管,即加工貿易保稅只能在海關監(jiān)管的封閉區(qū)域內進行;二是先征后退,原料進口時先征稅,等成品出口時再予以退稅;三是實行在第三方擔保前提下的保稅監(jiān)管;四是先進的開放式。不管采用什么方法,他們有一個共同的特點:國家稅收保障機制是制定加工貿易政策的出發(fā)點和根本前提。

歐盟國家成立由產業(yè)部門參加的加工貿易品種、數量核定小組,定期審定可以開展加工貿易的品種和數量,依法使國內產業(yè)受到嚴格保護。他們具體采用兩種管理制度:一是保稅制度,要求企業(yè)以加工產品復出口為目的,貨物進口前,向海關提出申請,經海關審核同意后發(fā)給批準證書(類似我國的加工貿易手冊),貨物進境時企業(yè)憑此免稅,亦免受貿易政策措施管理,成品出口后由海關核銷。這類似于我國目前的加工貿易政策,但這種開放式管理的基石是市場和法制的完備、企業(yè)守法自律性強及信息化監(jiān)管網絡的建立和健全。二是退稅制度。如果企業(yè)在進口時沒有把握將加工產品返銷出口,但希望保留產品出口后退回已征收進口稅的可能性時,可選擇加工貿易退稅制度。貨物進口前,也要經海關審核同意后發(fā)給批準證書;貨物進口時要先征收關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅,并受貿易政策如進口數量或配額限制。如果產品出口,可向海關申請退還進口時所繳納的稅款。《歐盟海關法典》規(guī)定,不論保稅制度還是退稅制度,海關如認為必要,在核發(fā)加工貿易批準證書前,可對加工貿易企業(yè)征收保證金或由企業(yè)提供銀行擔保。

日本、韓國也都積極鼓勵開展加工貿易。但在具體管理上,日本海關對加工貿易實行三種監(jiān)管模式:第一種,在指定區(qū)域內(目前僅指保稅工廠)開展加工貿易,實行類同我國的保稅政策;第二種是擔保保稅政策,對一年內加工復出口,進口時提供料件稅款等值擔保的予以免稅,如屆時不能加工復出口,海關將擔保金或擔保物抵繳稅款;第三種是先征后退政策,料件進口時先征稅,在規(guī)定的時間內加工復出口的予以退稅。第二、三種監(jiān)管模式是針對在保稅工廠以外區(qū)域開展的加工貿易,企業(yè)可以自主選擇。韓國目前對加工貿易實行兩種監(jiān)管模式:第一種,對在指定區(qū)域內開展的加工貿易實行保稅政策,指定區(qū)域僅限于保稅工廠和保稅區(qū)(亦稱出口自由區(qū));第二種,先征后退政策。

有必要說明的是,韓國發(fā)展加工貿易始于60年代初,曾經實行了類似我國目前的遍地開花的加工貿易保稅政策,遇到了目前我們正面臨的情況和問題。經過10多年的探索、實踐,證明不限區(qū)域、漫山放羊的保稅政策(韓國不論是開展加工貿易的地域、還是加工貿易業(yè)務量、管理難度等,都比我國明顯偏小)是不成功的。從1975年起,除保稅工廠、出口自由區(qū)仍繼續(xù)實行保稅政策外,韓國海關對加工貿易進口料件實行先征后退的政策。

與上述國家相對比,我國的加工貿易具有不同的特點,對監(jiān)管工作的要求也更高。首先,我國從事加工貿易的企業(yè)多,加工貿易規(guī)模大。2000年在海關有合同備案的加工貿易企業(yè)為9.4萬家,加工貿易進出口總值為2,302億美元,已占全國外貿進出口50%。其次,我國加工貿易目前“遍地開花”,不限區(qū)域地全部實行保稅政策,2000年國家設立了出口加工區(qū),引導企業(yè)入區(qū)。從課題組的企業(yè)調查結果看,目前從事出口加工貿易活動的企業(yè),只有極少數愿意搬入出口加工區(qū)。如果出口加工區(qū)政策適宜,也只有部分新增的加工貿易企業(yè)可能進入出口加工區(qū)。因此,我國加工貿易“放養(yǎng)”的狀態(tài)在相當一段時期內是不可能改變的。再次,我國與不少發(fā)達國家在稅制、金融服務等方面存在明顯的差異。作為發(fā)展中國家,我國關稅水平明顯高于發(fā)達國家,而且進口還要征收高達17%的增值稅(雖然歐洲國家也有較高的增值稅，但由于其平均關稅水平已經很低，因此，進口的綜合稅賦比我國低）。因此,在我國如果對加工貿易全面實行“先征后退”,給企業(yè)帶來的資金成本將會明顯高于發(fā)達國家。更為重要的差異則在于,發(fā)達國家退稅手續(xù)簡單,非常及時,而我國出口退稅按指標而不是按出口實績,加之手續(xù)繁瑣,退稅耗時長,平均時滯長達半年到一年,這就會進一步加大企業(yè)的資金負擔。另外,發(fā)達國家金融服務體系完善,企業(yè)融資渠道暢通,融資成本低,商業(yè)信用發(fā)達,容易獲得擔保等金融服務;而我國金融體系極不發(fā)達,企業(yè)融資難、融資成本高,如果對加工貿易實行“先征后退”,或要求提供擔保,給企業(yè)帶來的負擔會大大高于發(fā)達國家。由于上述差異,我國在改革加工貿易的監(jiān)管模式時,要盡量吸取其他國家的成功經驗,但不可完全照搬任何一國的模式,必須從中國的現實出發(fā),探索適合中國國情的加工貿易監(jiān)管模式。

四、完善加工貿易監(jiān)管模式的建議

(一)正確處理“加強監(jiān)管”與“促進發(fā)展”的關系

從本質上講,“加強監(jiān)管”與“促進發(fā)展”是辯證統(tǒng)一的關系,“加強監(jiān)管”不僅是為了維護國家稅收保全機制,而且是為了維護國內企業(yè)與進口品的平等競爭,促進資源的優(yōu)化配置。但是,在實際操作中,在強調“加強監(jiān)管”時,如果僅僅依賴增加管理環(huán)節(jié)而不是采用更加高效的監(jiān)管思路、模式和手段,就難以避免強化監(jiān)管與管理成本上升、經濟運行效率受到影響的矛盾。經濟發(fā)展是稅收之源,經濟發(fā)展快了,稅收才會有增長的基礎。因此,必須正確處理“加強監(jiān)管”與“促進發(fā)展”的關系,“促進發(fā)展”是目的,“加強監(jiān)管”是手段,在不法企業(yè)利用加工貿易走私仍然嚴峻的形勢下,要通過引進新的監(jiān)管思路、監(jiān)管模式和監(jiān)管手段來提高監(jiān)管的效率、降低管理成本,從而實現既能有效防范走私,又促進加工貿易健康發(fā)展的目標。

促進加工貿易健康發(fā)展,就是要通過政策與監(jiān)管模式的創(chuàng)新,促進加工貿易不斷提高國內采購率,帶動國內產業(yè)參與國際競爭;促進加工貿易不斷向上、下游產業(yè)鏈延伸,提高加工貿易的國內增值率;促進加工貿易不斷向高附加值、高技術產品升級,提高加工貿易對我國產業(yè)升級的帶動作用;促進加工貿易從以OEM(原廠委托制造,又稱“代工”)為主,不斷向ODM(原廠委托設計制造)、OBM(自創(chuàng)品牌制造)升級,促進加工貿易逐漸建立國際營銷渠道,提高我國加工貿易的國際競爭力。為了實現上述目標,加工貿易賴以生存與發(fā)展的進口保稅政策不能動搖,總體上必須維持。

(二)貫徹分類管理的思路,實現多種管理模式的共存

加工貿易企業(yè)多、產業(yè)分布廣、地域差異大,因此,有必要在總體上保持進口保稅政策的前提下,對不同種類的企業(yè)實行與符合其發(fā)展實際需要的管理模式。

第一,根據國家產業(yè)、環(huán)保等政策以及監(jiān)管成本效率,明確加工貿易政策的適用范圍。建議將目前的《加工貿易禁止類目錄》加以細化,增強可操作性。對影響國家政治、經濟、社會、文化安全的;違反國家環(huán)保產業(yè)政策的,如舊電機拆解等;對擴大出口作用有限、國內外差價大、海關難以有效監(jiān)管的,如魚翅加工等生產與進出口活動,不宜實行加工貿易政策,以便提高加工貿易監(jiān)管的效率。

第二,完善特殊區(qū)域管理政策。進一步落實出口加工區(qū)、保稅區(qū)的政策定位,充分發(fā)揮其區(qū)域封閉管理的優(yōu)勢。在保證有效監(jiān)管的前提下,對加工貿易進口設備、料件和出口成品等給予稅收上的最大優(yōu)惠,給予通關等手續(xù)上的最大便利,如允許對出口到保稅區(qū)的產品予以退稅、下游企業(yè)可以從出口加工區(qū)保稅進口料件等。這樣既解決目前區(qū)外、區(qū)內企業(yè)的政策落差問題,亦有助于吸引大型的上游加工貿易企業(yè)向區(qū)域集中,并穩(wěn)住已入區(qū)的加工貿易企業(yè),促進其健康發(fā)展。

第三,加快對出口規(guī)模較大的加工貿易企業(yè)推廣電子聯網、電子手冊等新的監(jiān)管模式,為大型企業(yè)創(chuàng)造更加有效率的運行環(huán)境。加工貿易企業(yè)雖然近10萬家,但其中規(guī)模最大的3000家企業(yè),其出口額可以達到全部加工貿易出口額的七成以上,因此,要率先為這些大企業(yè)創(chuàng)造高效率的監(jiān)管環(huán)境。

第四,對信用紀錄不良、運作不規(guī)范,或首次從事加工貿易、信用無法判定的企業(yè)要實行“保證金實轉”、擔保等辦法,在提高政府退稅效率的前提下,還可以考慮對其深加工結轉時部分稅金實行“先征后退”。通過銀行、保險等社會中介力量和風險評估機制,有利于緩解外經貿、海關等部門審批、監(jiān)管人力不足的矛盾。加入WTO以后,關稅稅率將逐步降低,銀行信用擔保制度等配套措施將逐步完善,這些企業(yè)因此增加的成本將越來越低。這樣先征后退適當地增加企業(yè)的生產成本,換取企業(yè)進出口的便捷、政府管理成本和風險的降低、行政效率的提高,最終有利于企業(yè)的健康發(fā)展。現在有的企業(yè)已表示愿意選擇這種交換。

(三)加強監(jiān)管部門的有效協(xié)調與配合,形成對加工貿易協(xié)力共管的格局

經過近年來海關大力打擊走私犯罪后,走私犯罪仍如此猖獗,究其原因,除進口關稅和增值稅過高外,主要是國內市場經濟秩序過于混亂,一些地方政府執(zhí)法部門疏于管理,甚至參與走私活動,普通百姓“事不關己,高高掛起”。因此,海關與工商、稅務、質檢、公安、城管等市場經濟執(zhí)法部門應共同組成一張打擊走私的網,進一步明確各部門的責任,并落實到位;加強加工貿易部際聯席會議的組織,建議成立常設辦公室,統(tǒng)一協(xié)調;加強各部門的聯系配合,確保監(jiān)管到位。增加海關人數,提高監(jiān)管能力。建立舉報走私的獎勵制度,動員全民參與打擊走私。這樣,才可能真正遏制走私犯罪活動。也才可以適當簡化加工貿易進出口貨物通關和轉關的有關程序,提高通關效率。

(四)大力推廣“大通關”試點取得的成功經驗,提高監(jiān)管的效率

提高通關效率,才能保證從事高新技術產品的加工貿易企業(yè)適應國際市場快速變化。為此,要大力推廣已經在上海“大通關”改革試點中的成功經驗,實行“異地報關、電子報關、提前報關”,實現“一次報關、一次查驗”,“全天候查驗,24小時通關”。對于對通關效率有特殊要求的商品,實行“提前報關、艙單后核;即時提貨、機場直遞;實時監(jiān)控、卡口驗放”的通關模式。

(五)積極采用信息技術,提高監(jiān)管水平

首先,要加快推廣聯網監(jiān)管。由于多數大型IT加工貿易企業(yè)仍然在區(qū)外,且搬入保稅區(qū)、出口加工區(qū)有困難,為體現國家產業(yè)政策,對資信好、規(guī)模大的高新技術企業(yè),實行計算機聯網監(jiān)管。聯網監(jiān)管對企業(yè)的進口、生產、庫存、出口等實行全程式的動態(tài)管理,既適應了企業(yè)按市場經濟經營的要求,又保證了海關的有效監(jiān)管,比較好地解決了“方便”與“嚴密”的矛盾。

其次,要實行大手冊電子底帳管理。具備聯網監(jiān)管條件的企業(yè)只占少數,大部分企業(yè)既暫不能聯網監(jiān)管,又位于區(qū)外。為支持擴大外貿出口,保持加工貿易政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,保證政府部門的有效管理,考慮到這些企業(yè)的實際情況,對資信較好、生產規(guī)模較大的企業(yè),采取加工貿易總量控制、以出限進、自動登記、定期核銷的監(jiān)管制度,實行電子底帳管理。由外經貿主管部門確定企業(yè)的經營資格、生產能力,海關根據企業(yè)的實際情況核實合理的“周轉量”,并與海關擔保管理相結合。“周轉量”的電子底帳管理將企業(yè)因市場變化而產生的變更手續(xù)減少到最低限度,保證企業(yè)的正常運作。

論改進我國加工貿易監(jiān)管模式:加工貿易監(jiān)管模式完善管理

一、加工貿易監(jiān)管模式的演變

我國對加工貿易一直實行由外經貿主管部門審批合同、海關備案并進行實際監(jiān)管的管理模式。海關對加工貿易監(jiān)管模式的演變:

(一)70年代末至80年代中后期,加工貿易處于成長期

加工貿易占全國進出口貿易的比重不大。企業(yè)取得訂單、簽訂合同后向外經貿主管部門申請批準,海關憑外經貿主管部門的批件核發(fā)手冊,企業(yè)憑手冊進口料件,生產成品后出口。海關以手冊、進出口報關單、核銷表等為依據核銷結案,并結合下廠核查、核銷加強實際監(jiān)管。合同的登記備案、核銷均為手工作業(yè)。

(二)80年代中后期至90年代中期,加工貿易進入快速發(fā)展期

加工貿易占全國進出口貿易的比重迅速上升,從1987年的23.2%增長到1995年的47%。伴隨著加工貿易合同和報關單數量猛增,“三假”案件頻發(fā)。海關在監(jiān)管過程中相應采取了防偽印油、防偽標簽等打假措施,并取得了一定的效果。

(三)90年代中期,部分海關試行加工貿易計算機管理

90年代中期開始,海關結合加工貿易臺帳的實施,大力推行業(yè)務科技一體化,運用計算機對加工貿易合同備案與核銷進行管理,作業(yè)環(huán)節(jié)從單證作業(yè)轉變?yōu)橛嬎銠C數據與單證數據相互核對,進一步嚴密了海關監(jiān)管。1999年實現全國加工貿易計算機數據聯網傳輸,有效遏止了橫行多年的利用“三假”走私違規(guī)現象。

同時,海關采取一系列措施加強審批和實地監(jiān)管。如對進口敏感商品實行限量審批制度,從“雙人作業(yè)”(初審、復審)轉變?yōu)椤叭墝徟?經辦人、科長、處長)作業(yè)制度;制定海關查驗、核銷量化標準,規(guī)定下廠核銷比例、跨關區(qū)結轉貨物的核查率和加工貿易貨物進出口查驗比例,通過中期核查、下廠核銷來加強實際監(jiān)管。

回顧海關對加工貿易監(jiān)管模式的演變,不難看出:第一,隨著加工貿易在我國對外貿易中地位不斷上升,對加工貿易的監(jiān)管日益受到監(jiān)管當局的重視;第二,隨著加工貿易規(guī)模的擴大和業(yè)務的復雜,如大量深加工結轉業(yè)務的出現,海關對加工貿易的難度也越來越大,不得不進行監(jiān)管模式的創(chuàng)新和引入新的監(jiān)管手段;第三,加工貿易監(jiān)管模式的變化貫穿于海關工作方針的調整之中。上世紀80年代,海關工作貫徹“促進為主”方針,對加工貿易的管理,比較重視促進加工貿易的發(fā)展。90年代中期,海關堅持“依法行政,貫徹政策”,從1995年實施加工貿易保證金臺帳開始,監(jiān)管工作更多地重視對加工貿易加以規(guī)范。2001年,海關適時地提出“依法行政,為國把關,服務經濟,促進發(fā)展”的十六字方針,標志著監(jiān)管部門力求在“把好國門”與促進經濟發(fā)展之間實現均衡。

二、對現行加工貿易監(jiān)管模式的評價

1995年以后隨著加工貿易保證金臺帳制度的出臺及完善,以及海關計算機監(jiān)管的日益完備,加工貿易監(jiān)管日趨嚴密。但與加工貿易相關的違規(guī)行為還沒有完全遏止,國家稅收保全機制仍面臨挑戰(zhàn)。2000年全國海關共查獲加工貿易渠道走私案件752起,案值25.4億元,雖然案件數只占全部走私案件數的7%,但案值比例高達42%,略高于加工貿易進口占進口總額的比重(38.5%)。2001年上半年,海關調查部門立案的走私案件,涉及加工貿易的案值,仍達到總案值的42.7%;海關緝私警察立案的走私案件,加工貿易的案件呈明顯上升勢頭,共立案148起,增長48%,案值12.5億元,增長76%,擅自倒賣保稅料件、成品、減免稅設備是走私的主要形式。造成這種情況的原因主要有以下幾個方面:

(一)加工貿易“漫山放養(yǎng)”的發(fā)展格局增加了監(jiān)管難度

長期以來,我國對開展加工貿易實行不限區(qū)域、不限企業(yè)、不限商品的寬松保稅政策,這對降低企業(yè)的生產成本、擴大出口有著積極的意義。在加工貿易發(fā)展初期,從事加工貿易的企業(yè)不是很多,生產規(guī)模不大,這種寬松政策并沒有給監(jiān)管造成太大的壓力。但是,寬松政策的基石是企業(yè)守法經營、自律性好、不存在追求非法利潤的利益驅動。隨著體制改革的不斷深化、加工貿易的迅速發(fā)展和企業(yè)經營機制的變化,寬松政策中蘊藏的企業(yè)信譽風險就暴露出來。部分企業(yè)在高額利潤的驅動下,利用加工貿易保稅且無貿易管制的便利,繞開我國對一般貿易進口的管制,逃避進口關稅和增值稅。在這種情況下,“漫山放羊”的格局加大了海關對加工貿易的監(jiān)管難度。加入WTO后,我國關稅大幅度降低,在一定程度上減少了企業(yè)走私的動力。但是,由于我國17%的進口增值稅不會改變,因此仍會有部分不法企業(yè)繼續(xù)從事違法行為。

(二)加工貿易周期長、涉及部門多,監(jiān)管難度大

由于產品加工周期長,企業(yè)加工生產過程中的不確定因素多,有的企業(yè)因市場變化或經營不善,出現破產、倒閉,或外商毀約,或企業(yè)違法保稅料件被查扣、拍賣,造成進口料件未能加工出口,或加工未出口,造成合同無法核銷結案。這些企業(yè)的經營者往往一走了之。由于許多加工貿易企業(yè)的投入并不大,許多廠房設備破爛、陳舊,處理起來成本高,收益小。加工貿易逾期合同未能核銷是多年來海關監(jiān)管面臨的難點問題。

(三)海關本身的監(jiān)管力量相對不足

由于上述問題的存在,監(jiān)管力量的多少是提高監(jiān)管效率的關鍵之一。據調查,法國負責監(jiān)管加工貿易的海關管理人員有2萬多人。但是當前,我國從事加工貿易的關員僅3,000多人,而2000年在海關有合同備案的加工貿易企業(yè)為9.4萬家,加工貿易進出口總值為2,302億美元,不斷增長的巨大業(yè)務量與管理資源不足之間的矛盾越來越尖銳。1995年保證金臺帳制度開始實施,在一定程度上加強了監(jiān)管,但是由于是“空轉”,實際作用有限。1999年10月臺帳開始部分“實轉”,但截止到2001年7月底,企業(yè)繳納加工貿易保證金臺帳金額占加工貿易進口商品保稅金額的比例很小(約2%),海關的監(jiān)管任務很重。

(四)監(jiān)管部門協(xié)調不夠,未形成合力

加工貿易管理涉及外經貿、海關、工商、稅務、外匯管理等多個部門,共管格局雖初步形成,但仍然存在責任不清、難以落實的情況,對加工貿易的社會共管仍未有效形成合力。加工貿易相關的管理政策大多由海關負責執(zhí)行,監(jiān)管的責任也幾乎都落在海關一家身上。雖然各個部門對加工貿易都在進行管理,但每個部門的管理都存在死角。如外經貿主管部門負責審查企業(yè)的經營資格和生產能力,但是做不到,也不可能對每一家企業(yè)實施驗廠,對企業(yè)的生產能力難以把握;海關受種種限制,也無法保證對每一家企業(yè)下廠核查核銷。如果形成有效的監(jiān)管合力,管理風險將會大大降低。

(五)現行分類管理辦法不利于加強懲罰走私的力度

對于買地建房、生產規(guī)模較大的企業(yè)的違法行為,容易查處;但是對于租賃廠房且生產規(guī)模不大的企業(yè),一旦“飛料走私”,人去樓空,海關難以處罰,國家稅款就會流失。現行的企業(yè)分類管理等辦法,對這類走私企業(yè)很難事先防范和事后打擊。海關既要嚴密監(jiān)管,保證國家稅款不流失,又要方便快捷,高效運作,管理工作量和難度很大。

對加工貿易現行監(jiān)管形勢,管理部門與企業(yè)的判斷分歧日益明顯。從政府管理的角度看,加工貿易成為走私一個不容忽視的渠道,盡管已經大大加強了監(jiān)管力度,但仍然沒有有效地遏止加工貿易走私,因此,必須進一步加強管理。而地方政府和企業(yè)則感到,現行的監(jiān)管效率由于手續(xù)繁瑣,已經不能適應企業(yè)進一步發(fā)展的要求。這種矛盾揭示出,現行加工貿易監(jiān)管模式已經不能適應加工貿易發(fā)展的需要。現行的外經貿主管部門審批合同、海關備案核銷的監(jiān)管模式,在加工貿易發(fā)展初期,還是比較適合傳統(tǒng)企業(yè)運作的。但是隨著加工貿易的迅猛發(fā)展,加工的深度、廣度不斷延伸,加上市場經濟的不斷變化,企業(yè)難以事先準確制定完備的計劃,原有的按既定合同(計劃)生產和監(jiān)管的模式,與越來越多企業(yè)的實際生產經營的矛盾日益突出。企業(yè)往往先申請“虛擬合同”,再根據實際情況予以變更,但是變更又相當頻繁,且涉及外經貿、海關、銀行等多個部門,均需要一定的時間,企業(yè)和各管理部門都疲于應付,妨礙了企業(yè)的正常發(fā)展和政府管理效能的提高。

因此,監(jiān)管工作要實現既管得住,又保證加工貿易的順利發(fā)展,提高我國加工貿易企業(yè)的出口競爭力,必須從根本上改革現行加工貿易監(jiān)管模式,積極探索適應加工貿易發(fā)展新形勢的新的監(jiān)管模式。

三、國際上完善加工貿易監(jiān)管模式的經驗

外國海關對加工貿易的管理有許多可供借鑒的地方。現在各國對加工貿易的管理模式主要有四種:一是封閉式保稅監(jiān)管,即加工貿易保稅只能在海關監(jiān)管的封閉區(qū)域內進行;二是先征后退,原料進口時先征稅,等成品出口時再予以退稅;三是實行在第三方擔保前提下的保稅監(jiān)管;四是先進的開放式。不管采用什么方法,他們有一個共同的特點:國家稅收保障機制是制定加工貿易政策的出發(fā)點和根本前提。

歐盟國家成立由產業(yè)部門參加的加工貿易品種、數量核定小組,定期審定可以開展加工貿易的品種和數量,依法使國內產業(yè)受到嚴格保護。他們具體采用兩種管理制度:一是保稅制度,要求企業(yè)以加工產品復出口為目的,貨物進口前,向海關提出申請,經海關審核同意后發(fā)給批準證書(類似我國的加工貿易手冊),貨物進境時企業(yè)憑此免稅,亦免受貿易政策措施管理,成品出口后由海關核銷。這類似于我國目前的加工貿易政策,但這種開放式管理的基石是市場和法制的完備、企業(yè)守法自律性強及信息化監(jiān)管網絡的建立和健全。二是退稅制度。如果企業(yè)在進口時沒有把握將加工產品返銷出口,但希望保留產品出口后退回已征收進口稅的可能性時,可選擇加工貿易退稅制度。貨物進口前,也要經海關審核同意后發(fā)給批準證書;貨物進口時要先征收關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅,并受貿易政策如進口數量或配額限制。如果產品出口,可向海關申請退還進口時所繳納的稅款。《歐盟海關法典》規(guī)定,不論保稅制度還是退稅制度,海關如認為必要,在核發(fā)加工貿易批準證書前,可對加工貿易企業(yè)征收保證金或由企業(yè)提供銀行擔保。

日本、韓國也都積極鼓勵開展加工貿易。但在具體管理上,日本海關對加工貿易實行三種監(jiān)管模式:第一種,在指定區(qū)域內(目前僅指保稅工廠)開展加工貿易,實行類同我國的保稅政策;第二種是擔保保稅政策,對一年內加工復出口,進口時提供料件稅款等值擔保的予以免稅,如屆時不能加工復出口,海關將擔保金或擔保物抵繳稅款;第三種是先征后退政策,料件進口時先征稅,在規(guī)定的時間內加工復出口的予以退稅。第二、三種監(jiān)管模式是針對在保稅工廠以外區(qū)域開展的加工貿易,企業(yè)可以自主選擇。韓國目前對加工貿易實行兩種監(jiān)管模式:第一種,對在指定區(qū)域內開展的加工貿易實行保稅政策,指定區(qū)域僅限于保稅工廠和保稅區(qū)(亦稱出口自由區(qū));第二種,先征后退政策。

有必要說明的是,韓國發(fā)展加工貿易始于60年代初,曾經實行了類似我國目前的遍地開花的加工貿易保稅政策,遇到了目前我們正面臨的情況和問題。經過10多年的探索、實踐,證明不限區(qū)域、漫山放羊的保稅政策(韓國不論是開展加工貿易的地域、還是加工貿易業(yè)務量、管理難度等,都比我國明顯偏小)是不成功的。從1975年起,除保稅工廠、出口自由區(qū)仍繼續(xù)實行保稅政策外,韓國海關對加工貿易進口料件實行先征后退的政策。

與上述國家相對比,我國的加工貿易具有不同的特點,對監(jiān)管工作的要求也更高。首先,我國從事加工貿易的企業(yè)多,加工貿易規(guī)模大。2000年在海關有合同備案的加工貿易企業(yè)為9.4萬家,加工貿易進出口總值為2,302億美元,已占全國外貿進出口50%。其次,我國加工貿易目前“遍地開花”,不限區(qū)域地全部實行保稅政策,2000年國家設立了出口加工區(qū),引導企業(yè)入區(qū)。從課題組的企業(yè)調查結果看,目前從事出口加工貿易活動的企業(yè),只有極少數愿意搬入出口加工區(qū)。如果出口加工區(qū)政策適宜,也只有部分新增的加工貿易企業(yè)可能進入出口加工區(qū)。因此,我國加工貿易“放養(yǎng)”的狀態(tài)在相當一段時期內是不可能改變的。再次,我國與不少發(fā)達國家在稅制、金融服務等方面存在明顯的差異。作為發(fā)展中國家,我國關稅水平明顯高于發(fā)達國家,而且進口還要征收高達17%的增值稅(雖然歐洲國家也有較高的增值稅，但由于其平均關稅水平已經很低，因此，進口的綜合稅賦比我國低）。因此,在我國如果對加工貿易全面實行“先征后退”,給企業(yè)帶來的資金成本將會明顯高于發(fā)達國家。更為重要的差異則在于,發(fā)達國家退稅手續(xù)簡單,非常及時,而我國出口退稅按指標而不是按出口實績,加之手續(xù)繁瑣,退稅耗時長,平均時滯長達半年到一年,這就會進一步加大企業(yè)的資金負擔。另外,發(fā)達國家金融服務體系完善,企業(yè)融資渠道暢通,融資成本低,商業(yè)信用發(fā)達,容易獲得擔保等金融服務;而我國金融體系極不發(fā)達,企業(yè)融資難、融資成本高,如果對加工貿易實行“先征后退”,或要求提供擔保,給企業(yè)帶來的負擔會大大高于發(fā)達國家。由于上述差異,我國在改革加工貿易的監(jiān)管模式時,要盡量吸取其他國家的成功經驗,但不可完全照搬任何一國的模式,必須從中國的現實出發(fā),探索適合中國國情的加工貿易監(jiān)管模式。

四、完善加工貿易監(jiān)管模式的建議

(一)正確處理“加強監(jiān)管”與“促進發(fā)展”的關系

從本質上講,“加強監(jiān)管”與“促進發(fā)展”是辯證統(tǒng)一的關系,“加強監(jiān)管”不僅是為了維護國家稅收保全機制,而且是為了維護國內企業(yè)與進口品的平等競爭,促進資源的優(yōu)化配置。但是,在實際操作中,在強調“加強監(jiān)管”時,如果僅僅依賴增加管理環(huán)節(jié)而不是采用更加高效的監(jiān)管思路、模式和手段,就難以避免強化監(jiān)管與管理成本上升、經濟運行效率受到影響的矛盾。經濟發(fā)展是稅收之源,經濟發(fā)展快了,稅收才會有增長的基礎。因此,必須正確處理“加強監(jiān)管”與“促進發(fā)展”的關系,“促進發(fā)展”是目的,“加強監(jiān)管”是手段,在不法企業(yè)利用加工貿易走私仍然嚴峻的形勢下,要通過引進新的監(jiān)管思路、監(jiān)管模式和監(jiān)管手段來提高監(jiān)管的效率、降低管理成本,從而實現既能有效防范走私,又促進加工貿易健康發(fā)展的目標。

促進加工貿易健康發(fā)展,就是要通過政策與監(jiān)管模式的創(chuàng)新,促進加工貿易不斷提高國內采購率,帶動國內產業(yè)參與國際競爭;促進加工貿易不斷向上、下游產業(yè)鏈延伸,提高加工貿易的國內增值率;促進加工貿易不斷向高附加值、高技術產品升級,提高加工貿易對我國產業(yè)升級的帶動作用;促進加工貿易從以OEM(原廠委托制造,又稱“代工”)為主,不斷向ODM(原廠委托設計制造)、OBM(自創(chuàng)品牌制造)升級,促進加工貿易逐漸建立國際營銷渠道,提高我國加工貿易的國際競爭力。為了實現上述目標,加工貿易賴以生存與發(fā)展的進口保稅政策不能動搖,總體上必須維持。

(二)貫徹分類管理的思路,實現多種管理模式的共存

加工貿易企業(yè)多、產業(yè)分布廣、地域差異大,因此,有必要在總體上保持進口保稅政策的前提下,對不同種類的企業(yè)實行與符合其發(fā)展實際需要的管理模式。

第一,根據國家產業(yè)、環(huán)保等政策以及監(jiān)管成本效率,明確加工貿易政策的適用范圍。建議將目前的《加工貿易禁止類目錄》加以細化,增強可操作性。對影響國家政治、經濟、社會、文化安全的;違反國家環(huán)保產業(yè)政策的,如舊電機拆解等;對擴大出口作用有限、國內外差價大、海關難以有效監(jiān)管的,如魚翅加工等生產與進出口活動,不宜實行加工貿易政策,以便提高加工貿易監(jiān)管的效率。

第二,完善特殊區(qū)域管理政策。進一步落實出口加工區(qū)、保稅區(qū)的政策定位,充分發(fā)揮其區(qū)域封閉管理的優(yōu)勢。在保證有效監(jiān)管的前提下,對加工貿易進口設備、料件和出口成品等給予稅收上的最大優(yōu)惠,給予通關等手續(xù)上的最大便利,如允許對出口到保稅區(qū)的產品予以退稅、下游企業(yè)可以從出口加工區(qū)保稅進口料件等。這樣既解決目前區(qū)外、區(qū)內企業(yè)的政策落差問題,亦有助于吸引大型的上游加工貿易企業(yè)向區(qū)域集中,并穩(wěn)住已入區(qū)的加工貿易企業(yè),促進其健康發(fā)展。

第三,加快對出口規(guī)模較大的加工貿易企業(yè)推廣電子聯網、電子手冊等新的監(jiān)管模式,為大型企業(yè)創(chuàng)造更加有效率的運行環(huán)境。加工貿易企業(yè)雖然近10萬家,但其中規(guī)模最大的3000家企業(yè),其出口額可以達到全部加工貿易出口額的七成以上,因此,要率先為這些大企業(yè)創(chuàng)造高效率的監(jiān)管環(huán)境。

第四,對信用紀錄不良、運作不規(guī)范,或首次從事加工貿易、信用無法判定的企業(yè)要實行“保證金實轉”、擔保等辦法,在提高政府退稅效率的前提下,還可以考慮對其深加工結轉時部分稅金實行“先征后退”。通過銀行、保險等社會中介力量和風險評估機制,有利于緩解外經貿、海關等部門審批、監(jiān)管人力不足的矛盾。加入WTO以后,關稅稅率將逐步降低,銀行信用擔保制度等配套措施將逐步完善,這些企業(yè)因此增加的成本將越來越低。這樣先征后退適當地增加企業(yè)的生產成本,換取企業(yè)進出口的便捷、政府管理成本和風險的降低、行政效率的提高,最終有利于企業(yè)的健康發(fā)展。現在有的企業(yè)已表示愿意選擇這種交換。

(三)加強監(jiān)管部門的有效協(xié)調與配合,形成對加工貿易協(xié)力共管的格局

經過近年來海關大力打擊走私犯罪后,走私犯罪仍如此猖獗,究其原因,除進口關稅和增值稅過高外,主要是國內市場經濟秩序過于混亂,一些地方政府執(zhí)法部門疏于管理,甚至參與走私活動,普通百姓“事不關己,高高掛起”。因此,海關與工商、稅務、質檢、公安、城管等市場經濟執(zhí)法部門應共同組成一張打擊走私的網,進一步明確各部門的責任,并落實到位;加強加工貿易部際聯席會議的組織,建議成立常設辦公室,統(tǒng)一協(xié)調;加強各部門的聯系配合,確保監(jiān)管到位。增加海關人數,提高監(jiān)管能力。建立舉報走私的獎勵制度,動員全民參與打擊走私。這樣,才可能真正遏制走私犯罪活動。也才可以適當簡化加工貿易進出口貨物通關和轉關的有關程序,提高通關效率。

(四)大力推廣“大通關”試點取得的成功經驗,提高監(jiān)管的效率

提高通關效率,才能保證從事高新技術產品的加工貿易企業(yè)適應國際市場快速變化。為此,要大力推廣已經在上海“大通關”改革試點中的成功經驗,實行“異地報關、電子報關、提前報關”,實現“一次報關、一次查驗”,“全天候查驗,24小時通關”。對于對通關效率有特殊要求的商品,實行“提前報關、艙單后核;即時提貨、機場直遞;實時監(jiān)控、卡口驗放”的通關模式。

(五)積極采用信息技術,提高監(jiān)管水平

首先,要加快推廣聯網監(jiān)管。由于多數大型IT加工貿易企業(yè)仍然在區(qū)外,且搬入保稅區(qū)、出口加工區(qū)有困難,為體現國家產業(yè)政策,對資信好、規(guī)模大的高新技術企業(yè),實行計算機聯網監(jiān)管。聯網監(jiān)管對企業(yè)的進口、生產、庫存、出口等實行全程式的動態(tài)管理,既適應了企業(yè)按市場經濟經營的要求,又保證了海關的有效監(jiān)管,比較好地解決了“方便”與“嚴密”的矛盾。

其次,要實行大手冊電子底帳管理。具備聯網監(jiān)管條件的企業(yè)只占少數,大部分企業(yè)既暫不能聯網監(jiān)管,又位于區(qū)外。為支持擴大外貿出口,保持加工貿易政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,保證政府部門的有效管理,考慮到這些企業(yè)的實際情況,對資信較好、生產規(guī)模較大的企業(yè),采取加工貿易總量控制、以出限進、自動登記、定期核銷的監(jiān)管制度,實行電子底帳管理。由外經貿主管部門確定企業(yè)的經營資格、生產能力,海關根據企業(yè)的實際情況核實合理的“周轉量”,并與海關擔保管理相結合。“周轉量”的電子底帳管理將企業(yè)因市場變化而產生的變更手續(xù)減少到最低限度,保證企業(yè)的正常運作。